Competencias municipales: tipologías y régimen jurídico

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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE DERECHO

Departamento de Derecho Administrativo

TESIS DOCTORAL

Competencias municipales: tipologías y régimen jurídico

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR

Gonzalo Fernández-Rubio Hornillos

Directores

Francisco Velasco Caballero Tomás Cano Campos

Madrid, 2017

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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE DERECHO

Departamento de Derecho Administrativo

COMPETENCIAS MUNICIPALES: TIPOLOGÍAS Y RÉGIMEN JURÍDICO

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR:

Gonzalo Fernández-Rubio Hornillos

DIRECTORES: D. FRANCISCO VELASCO CABALLERO y D. TOMÁS CANO CAMPOS

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COMPETENCIAS MUNICIPALES: TIPOLOGÍAS Y RÉGIMEN JURÍDICO GONZALO FERNÁNDEZ-RUBIO HORNILLOS

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Esta tesis está dedicada a todas las personas que, en mayor o menor medida, me han ayudado durante su elaboración Gracias de todo corazón

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ÍNDICE

RESUMEN/ABSTRACT: OBJETIVOS, METODOLOGÍA, RESULTADOS Y

CONCLUSIONES...26

INTRODUCCIÓN...30

PARTE PRIMERA COMPETENCIAS MUNICIPALES PROPIAS CAPÍTULO PRIMERO. INTRODUCCIÓN 1. Régimen jurídico...34

1.1. El papel de la ley...34

1.2. El ejercicio de las competencias...38

2. Tipos de competencias propias...39

2.1. El criterio del interés...40

2.2. El criterio de la decisión...41

CAPÍTULO SEGUNDO. COMPETENCIAS MUNICIPALES EXCLUSIVAS 1. Competencias exclusivas...44 1.1. Concepto...44 1.2. Tipos...46 2. Competencias obligatorias...46 2.1. Concepto...46 2.2. Tipos...48

2.2.1. Competencias obligatorias legales...48

2.2.2. Competencias obligatorias derivadas de una actuación ajena...49

3. Competencias potestativas...50

4. Competencias exclusivas con sujeción...51

4.1. Introducción...51

4.2. La coordinación...53

4.2.1. Aspectos generales...53

4.2.1.1. Una aproximación al concepto de coordinación...53

4.2.1.2. Similitudes y diferencias entre la coordinación y otras figuras...55

4.2.1.3. Clases de coordinación...57

4.2.2. La coordinación en la jurisprudencia constitucional...58

4.2.2.1. El término “coordinación”...58

4.2.2.2. El fin de la coordinación...58

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4.2.2.4. Los límites de la coordinación...60

4.2.3. La coordinación en la LBRL...62

4.2.4. La coordinación en la legislación autonómica reguladora del régimen local...63

4.3. La planificación...64

4.3.1. Aspectos generales...64

4.3.2. La planificación en la jurisprudencia constitucional...65

4.3.3. La planificación en la LBRL...66

4.3.3.1. La razón de ser de la planificación...66

4.3.3.2. El elemento subjetivo...67

4.3.3.3. La trascendencia de la ley...70

4.3.3.4. El plan sectorial...71

4.3.4. La planificación en la legislación autonómica reguladora del régimen local...72

5. Competencias en red o sistema...73

6. Las competencias exclusivas en la legislación sectorial...73

6.1. Aguas...73

6.1.1. Competencias obligatorias...74

6.1.1.1. Competencias obligatorias legales...73

6.1.1.2. Competencias obligatorias derivadas de una actuación ajena...76

6.1.2. Competencias potestativas...77

6.1.3. Competencias exclusivas con sujeción...78

6.1.4. Conclusiones...79

6.2. Archivos...81

6.2.4. Conclusiones...82 6.3. Bibliotecas...83 6.3.1. Competencias obligatorias...83 6.3.2. Competencias potestativas...83 6.3.3. Conclusiones...83 6.4. Carreteras...84 6.4.1. Competencias obligatorias...84 6.4.2. Competencias potestativas...87

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6.5. Consumo...89

6.6. Deporte...91

6.6.3. Conclusiones...94 6.7. Educación...95 6.7.1. Competencias obligatorias...95 6.7.2. Competencias potestativas...96 6.7.3. Conclusiones...96 6.8. Ferias y mercados...97 6.8.1. Competencias obligatorias...97 6.8.2. Competencias potestativas...97 6.8.3. Conclusiones...97 6.9. Incendios...97 6.9.1. Competencias obligatorias...97

6.10. Medio ambiente...99

6.11. Movilidad...103

(11)

6.11.1.2. Competencias obligatorias derivadas de una actuación ajena...106 6.11.2. Competencias potestativas...106 6.11.3. Conclusiones...106 6.12. Museos...106 6.12.1. Competencias obligatorias...106 6.12.2. Competencias potestativas...107 6.12.3. Conclusiones...107 6.13. Patrimonio histórico...108 6.13.1. Competencias obligatorias...108

6.14. Policía local...110

6.15. Protección civil...113

6.16. Residuos...115

6.17. Sanidad...119

(12)

6.18. Seguridad...123

6.19. Servicios sociales...125

6.19.3. Conclusiones...127 6.20. Tráfico...129 6.20.1. Competencias obligatorias...129 6.20.2. Competencias potestativas...130 6.20.3. Conclusiones...130 6.21. Transportes...130 6.21.1. Competencias obligatorias...130

6.22. Turismo...136

6.22.4 Conclusiones...139

6.23. Urbanismo...140

(13)

6.23.3. Competencias exclusivas con sujeción...152 6.23.4. Conclusiones...153 6.24. Venta ambulante...154 6.24.1. Competencias obligatorias...154 6.24.2. Competencias potestativas...156 6.24.3. Conclusiones...156 6.25. Vivienda...157 6.25.1. Competencias obligatorias...157

CAPÍTULO TERCERO. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES COMPARTIDAS 1. Concepto y tipos...164

2. Las competencias compartidas con trámite de participación...165

2.1. Concepto y fundamento...165

2.2. Trámites de participación...165

3. Las competencias compartidas con órganos mixtos de coordinación...169

3.1. Concepto...169

3.2. Cooperación y coordinación...170

3.3. Órganos mixtos de coordinación: Órganos colegiados interadministrativos...170

3.4. Órganos mixtos de coordinación: consorcios legales...172

4. Las competencias compartidas por controles...173

4.1. Concepto de control...174 4.2. Tipos de control...176 4.3. Técnicas de control...178 4.3.1. La aprobación y la autorización...179 4.3.1.1. La aprobación...180 4.3.1.2. La autorización...182 4.3.2. La subrogación...182 4.3.2.1. Introducción...183

(14)

4.3.2.3. El procedimiento...188

4.3.3. La suspensión...190

5. Las competencias compartidas en la legislación sectorial...192

5.1. Aguas...192

5.1.1. Competencias compartidas con trámite de participación...192

5.1.2. Competencias compartidas con órganos mixtos de coordinación...193

5.1.3. Competencias compartidas por controles...193

5.1.3.1. La aprobación...193

5.1.3.2. La autorización...194

5.1.3.3. La subrogación...195

5.2. Archivos...198

5.3. Bibliotecas...199

5.4. Carreteras...200

5.4.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...200

5.4.1.2. Fase de instrucción: El informe...200

5.5. Deporte...204

5.6. Educación...205

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5.7. Incendios...205

5.8. Medio ambiente...206

5.9. Movilidad...213

5.10. Museos...214

5.11. Patrimonio histórico...216

5.11.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...218

5.11.2.1. La aprobación...218 5.11.2.2. La autorización...218 5.11.2.3. La subrogación...219 5.11.2.4. La suspensión...219 5.11.3. Conclusiones...220 5.12. Policía local...220

(16)

5.13. Protección civil...225

5.14. Residuos...228

5.15. Sanidad...230

5.16. Seguridad...231

5.17. Servicios sociales...232

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5.19. Transportes...234

5.19.2.1. Órganos colegiados...236

5.19.2.2. Consorcios legales...237

5.20. Turismo...241

5.21. Urbanismo...243

5.21.3.1. La aprobación...246 5.21.3.2. La autorización...249 5.21.3.3. La subrogación...249 5.21.3.4. La suspensión...256 5.21.4. Conclusiones...259 5.22. Venta ambulante...261

(18)

5.23. Vivienda...262

5.23.1.2. Fase de finalización: La terminación convencional...262

CAPÍTULO CUARTO. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES INDISTINTAS 1. Cuestiones generales...264

1.1. Introducción...264

1.2. Concepto y tipos...264

1.3. Ventajas y desventajas de las competencias indistintas...269

1.4. La localización de las competencias indistintas en las leyes sectoriales...270

1.5. El contenido de las competencias indistintas...270

1.6. Beneficiarios de las competencias indistintas...270

2. Las competencias indistintas en la legislación sectorial...271

2.1. Aguas...271 2.2. Archivos...272 2.3. Bibliotecas...273 2.4. Carreteras...273 2.5. Consumo...274 2.6. Deporte...276 2.7. Educación...279 2.8. Ferias...279 2.9. Incendios...279 2.10. Medio ambiente...279 2.11. Museos...281 2.12. Patrimonio histórico...282 2.13. Policía local...286 2.14. Protección civil...287 2.15. Residuos...288 2.16. Sanidad...288

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2.17. Seguridad...288 2.18. Servicios sociales...289 2.19. Transportes...289 2.20. Turismo...290 2.21. Urbanismo...292 2.22. Vivienda...299

CAPÍTULO QUINTO. LA PARTICIPACIÓN MUNICIPAL EN EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS 1. Participación local en el ejercicio de competencias de otras administraciones públicas....302

1.1. Introducción...302 1.2. Concepto y fundamento...304 1.2.1. Concepto...304 1.2.2. Fundamento...305 1.2.2.1. Democracia participativa...305 1.2.2.2. Eficacia...307

1.2.2.3. Lealtad institucional y colaboración...309

1.2.2.4. Autonomía local...311

1.3. Tipos...312

1.3.1. Participación formal-Participación informal...312

1.3.2. Participación directa-Participación indirecta...313

1.3.3. Participación funcional-Participación orgánica...315

2. La participación funcional...316

2.1. Concepto y características de la participación funcional...316

2.2. Técnicas de participación funcional...318

2.3. La participación funcional en la LBRL: los artículos 58.2 y 62...322

2.4. La participación funcional en la legislación autonómica reguladora del régimen local...325

3. La participación orgánica...327

3.1. Concepto...327

3.2. La cooperación orgánica: el artículo 58 LBRL...327

3.3. La cooperación orgánica en la legislación autonómica reguladora del régimen local...332

3.4. Características de la participación orgánica en las leyes sectoriales...332

4. La participación en la legislación sectorial...334

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4.1.1. La participación funcional...335

4.1.2. La participación orgánica...337

4.2. Archivos...341

4.3. Bibliotecas...342

4.4. Carreteras...343

4.4.1.3. Fase de instrucción: La información pública...346

4.5. Cementerios y servicios funerarios...349

4.6. Consumo...350

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4.6.2. La participación orgánica...350 4.6.3. Conclusiones...351 4.7. Deporte...351 4.7.1. La participación funcional...351 4.7.2. La participación orgánica...351 4.7.3. Conclusiones...352 4.8. Educación...353 4.8.1. La participación funcional...353

4.8.2. La participación orgánica...353 4.8.3. Conclusiones...357 4.9. Ferias y mercados...358 4.9.1. La participación funcional...358 4.9.2. La participación orgánica...358 4.9.3. Conclusiones...358 4.10. Incendios...358 4.10.1. La participación funcional...358 4.10.2. La participación orgánica...359 4.10.3. Conclusiones...359 4.11. Medio ambiente...359 4.11.1. La participación funcional...359

4.11.2. La participación orgánica...364 4.11.3. Conclusiones...365 4.12. Movilidad...366 4.12.1. La participación funcional...366 4.12.2. La participación orgánica...366 4.12.3. Conclusiones...367 4.13. Museos...367 4.13.1. La participación funcional...367

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4.13.1.2. Fase de instrucción: El informe...367 4.13.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...367 4.13.1.4. Fase de finalización: La terminación convencional...368 4.13.2. La participación orgánica...368 4.13.3. Conclusiones...368 4.14. Patrimonio histórico...368 4.14.1. La participación funcional...368

4.14.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...368 4.14.1.2. Fase de instrucción: El informe...369 4.14.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...370 4.14.1.4. Fase de finalización: La terminación convencional...371 4.14.2. La participación orgánica...371 4.14.3. Conclusiones...372 4.15. Policía local...372

4.15.1. La participación funcional...372 4.15.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...372 4.15.1.2. Fase de instrucción: El informe...372 4.15.1.3. Fase de finalización: La terminación convencional...372 4.15.2. La participación orgánica...372 4.15.3. Conclusiones...374 4.16. Protección civil...374 4.16.1. La participación funcional...374 4.16.1.1. Fase de instrucción: El informe...374 4.16.1.2. Fase de instrucción: La audiencia...375 4.16.2. La participación orgánica...375 4.16.3. Conclusiones...376 4.17. Residuos...376 4.17.1. La participación funcional...376

4.17.1.1. Fase de instrucción: El informe...376 4.17.1.2. Fase de instrucción: La audiencia...377 4.17.2. La participación orgánica...377 4.17.3. Conclusiones...378 4.18. Sanidad...378

4.18.1. La participación orgánica...378 4.18.2. Conclusiones...383

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4.19. Seguridad...384 4.19.1. La participación orgánica...384 4.19.2. Conclusiones...385 4.20. Servicios Sociales...385 4.20.1. La participación funcional...385 4.20.2. La participación orgánica...385 4.20.3. Conclusiones...387 4.21. Tráfico...388 4.21.1. La participación funcional...388

4.21.1.1. Fase de instrucción: El informe...388 4.21.1.2. Fase de finalización: La terminación convencional...388 4.21.2. La participación orgánica...388 4.21.3. Conclusiones...388 4.22. Transportes...389

4.22.1. La participación funcional...389 4.22.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...389 4.22.1.2. Fase de instrucción: El informe...389 4.22.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...391 4.22.1.4. Fase de finalización: La terminación convencional...392 4.22.2. La participación orgánica...392 4.22.3. Conclusiones...393 4.23. Turismo...394 4.23.1. La participación funcional...394

4.23.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...394 4.23.1.2. Fase de instrucción: El informe...395 4.23.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...396 4.23.2. La participación orgánica...397 4.23.3. Conclusiones...398 4.24. Urbanismo...398 4.24.1. La participación funcional...398

4.24.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...398 4.24.1.2. Fase de instrucción: El informe...399 4.24.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...400 4.24.1.4. Fase de finalización: La terminación convencional...401 4.24.2. La participación orgánica...401

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4.24.3. Conclusiones...402 4.25. Vivienda...403 4.25.1. La participación funcional...403

4.25.1.1. Fase de iniciativa: La iniciación del procedimiento...403 4.25.1.2. Fase de instrucción: El informe...403 4.25.1.3. Fase de instrucción: La audiencia...403 4.25.1.4. Fase de finalización: La terminación convencional...404 4.25.2. La participación orgánica...404 4.25.3. Conclusiones...404

PARTE SEGUNDA

COMPETENCIAS MUNICIPALES DELEGADAS Y ENCOMENDADAS CAPÍTULO PRIMERO. LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS A LOS MUNICIPIOS

1. Competencias municipales: competencias propias versus competencias delegadas...406 2. Delegación de competencias………...407 2.1. Descentralización y desconcentración: transferencia y delegación de competencias...407 2.2. Tipos de delegaciones: delegación interorgánica-delegación intersubjetiva...409 2.3. Características de la delegación de competencias intersubjetiva a favor de los municipios...409 3. La delegación de competencias en la legislación estatal: ley de bases de régimen local y texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local...411 3.1. Elementos subjetivo, objetivo y formal...411 3.1.1. Elemento subjetivo...411 3.1.2. Elemento objetivo o material...414 3.1.3. Elemento formal...416 3.1.3.1. Iniciación...417 3.1.3.2. Consulta e informe a la Comunidad autónoma...417 3.1.3.3. Aceptación municipal de la delegación...417 3.1.3.4. Formalización y contenido de la delegación...418 3.2. El ejercicio de las competencias delegadas...420 3.3. La finalización de la delegación...423 4. La delegación de competencias en los estatutos de autonomía...424 5. La delegación de competencias en la legislación autonómica reguladora del régimen local...426 5.1. Elementos subjetivo, objetivo y formal...426

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5.1.1. Elemento subjetivo...426 5.1.2. Elemento objetivo o material...428 5.1.3. Elemento formal...430 5.1.3.1. Iniciación...430 5.1.3.2. Aspectos relevantes de la tramitación...430 5.1.3.3. Aceptación municipal de la delegación...431 5.1.3.4. Formalización y contenido de la delegación...431 5.2. El ejercicio de las competencias delegadas...432 5.3. La finalización de la delegación...435 6. Las competencias delegadas en la legislación sectorial...436

6.1. Aguas...436 6.2. Consumo...437 6.3. Deporte...438 6.4. Educación...438 6.5. Medio Ambiente...439 6.6. Movilidad...440 6.7. Patrimonio histórico...440 6.8. Protección civil...441 6.9. Residuos...441 6.10. Sanidad...442 6.11. Seguridad...443 6.12. Servicios sociales...444 6.13. Tráfico...446 6.14. Transportes...447 6.15. Turismo...448 6.16. Urbanismo...448 6.17. Vivienda...451

CAPÍTULO SEGUNDO. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN A LOS MUNICIPIOS

1. La encomienda de gestión: concepto, características y régimen jurídico...452 1.1. Concepto y características...452 1.2. Régimen jurídico...453 2. La encomienda de gestión a los municipios en los estatutos de autonomía...454 3. La encomienda de gestión en la legislación autonómica reguladora del régimen local...454 3.1. Elementos subjetivo, objetivo y formal...454

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3.1.1. Elemento subjetivo...454 3.1.2. Elemento objetivo o material...455 3.1.3. Elemento formal...457 3.1.3.1. Iniciación...457 3.1.3.2. Consultas...457 3.1.3.3. Aceptación municipal de la encomienda...457 3.1.3.4. Formalización y contenido de la encomienda...458 3.2. El ejercicio de las competencias encomendadas...459 3.3. La finalización de la encomienda...460 4. La encomienda de gestión en la legislación sectorial...461 4.1. Aguas...461 4.2. Carreteras...461 4.3. Movilidad...461 4.4. Museos...462 4.5. Residuos...462 4.6. Servicios Sociales...462 4.7. Tráfico...463 4.8. Transportes...463 4.9. Turismo...463 4.10. Urbanismo...464 CONCLUSIONES...466 BIBLIOGRAFÍA...474

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RESUMEN/ABSTRACT: Objetivos, metodología, resultados y conclusiones.

La doctrina ha teorizado sobre las clases o tipos de competencias que ostentan las Administraciones Públicas (por ejemplo: COSCULLUELA, MUÑOZ MACHADO o SÁNCHEZ MORÓN) y más concretamente, sobre las clases o tipos de competencias de los entes locales (entre otros, BALLESTEROS FERNÁNDEZ, ENTRENA CUESTA, LLISET BORRELL y SALAS HERNÁNDEZ). A pesar de estos esfuerzos, existen notables discrepancias entre estas clasificaciones, sin que pueda hablarse de una posición que pueda considerarse como dominante o mayoritaria.

Además, estos marcos teóricos se han centrado en determinar lo que podría calificarse como categorías principales, sin que se haya descendido a lo que podríamos denominar como categorías secundarias o subcategorías.

De acuerdo con lo dicho hasta este momento, puede ya deducirse el objetivo principal de la investigación, que es la construcción de un modelo de competencias municipales. A estos efectos, habrá que determinar las características de cada una de las tipologías competenciales, lo que permitirá distinguir unas de otras; así como precisar el régimen jurídico de cada una de ellas. Fijadas las categorías básicas o principales de las competencias municipales, se tratará de determinar las subcategorías o categorías secundarias. Por último, se estudiará si las competencias atribuidas por la legislación sectorial a los municipios respetan las previsiones de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL) y la garantía de la autonomía local.

Por lo que se refiere a la metodología utilizada, el punto de partida debemos situarlo en la Metodología de la Ciencia del Derecho, escrita por K. Larenz, especialmente en el capítulo IV de esta obra, dedicado a la formación del concepto y del sistema. Se ha procedido, en primer lugar, a la lectura de las leyes estatales y autonómicas reguladoras de los sectores previstos en los artículos (en adelante, arts.) 25.2 y 26 LBRL. Además, se ha prestado una especial atención a las Sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante, SSTC) y del Tribunal Supremo (en adelante, SSTS) que abordan el objeto de nuestra investigación. Asimismo, se ha procedido a leer los textos doctrinales que se refieren de una u otra manera al tema de las competencias municipales.

El estudio de los textos legales, así como de los trabajos doctrinales y de las sentencias, nos permite afirmar que existen distintos tipos de competencias claramente diferenciados, con unas características concretas, que permiten diferenciar unas de otras.

En primer lugar, puede diferenciarse entre competencias propias y competencias atribuidas por delegación. La competencia municipal por antonomasia es la competencia propia, sin que sea posible satisfacer el respeto a la garantía institucional de la autonomía local mediante la atribución de competencias delegadas.

Las competencias municipales propias se ejercen en “régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad", atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas.

Las competencias delegadas se caracterizan por no suponer una cesión de la titularidad de la competencia que se delega, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. Estas competencias delegadas se ejercerán en los términos de la disposición o en el acuerdo de delegación. Esta disposición o acuerdo preverá el alcance, contenido, condiciones y duración de la delegación, así como los controles que se reserve la Administración delegante (por

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ejemplo, dictar instrucciones técnicas, enviar comisionados o formular requerimientos). Cómo puede observarse, el margen de acción de los municipios es menor en las competencias delegadas si comparamos éstas con las competencias propias.

En segundo lugar, pueden distinguirse hasta un total de cuatro tipos de competencias municipales propias: i) competencia exclusiva, ii) competencia compartida, iii) competencia indistinta y iv) competencia consistente en la participación municipal en el ejercicio de competencias estatales y autonómicas. Cada una de estos cuatro tipos de competencias tiene subtipos competenciales.

Las competencias exclusivas son aquellas en las que la decisión debe ser adoptada por el municipio, por ser éste el que tiene atribuido ese cometido, es decir, es el único que puede adoptar una determinada decisión y lo hace sin intervención alguna de otra Administración en ninguna fase del ejercicio de la competencia. La competencia compartida sería aquella en cuyo ejercicio intervienen distintos sujetos públicos en diversos momentos o aspectos. La Administración municipal no adopta su decisión de forma autónoma o exclusiva respecto de las restantes Administraciones, sino que, de algún modo, interviene otra Administración. Las competencias indistintas son competencias abiertas a dos o más Administraciones, de tal forma que todas ellas podrán ejercitarla de forma plena. Supone aceptar que varias Administraciones van a poder hacer exactamente lo mismo. Por último, competencia consistente en la participación municipal en el ejercicio de competencias estatales y autonómicas implica que el municipio va a participar en la adopción de decisiones de otras Administraciones, cuando se trate de asuntos que les atañen

En tercer lugar, las competencias atribuidas por delegación pueden ser de dos tipos: i) delegación de competencias y ii) encomienda de gestión.

En cuarto y último lugar, se detecta que las competencias atribuidas a los municipios no son siempre plenamente respetuosas con la autonomía local. Por ejemplo, en ocasiones, las competencias municipales no se pueden ejercer sobre la totalidad del territorio o la regulación de una determinada competencia no siempre es respetuosa con las previsiones de la LBRL.

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ABSTRACT: Purposes, methodology, results and conclusions

The law doctrine has theorized about the classes or types of skills by the Public Administrations (Ex. Coscullluela, Muñoz Machado or Sánchez Morón) and, especially, about the classes or types of skills between the local governments (among others Ballesteros Fernandez, Entrena Cuesta, Lliset Borrel and Salas Hernández). In spite of all of these efforts, there are remarkable discrepancies between these clasifications, therefore we cannot consider certain possition as prevailing or mainly accepted over others.

Moreover, these theoretical frameworks have focussed the attention to determinate what we could qualificate as main categories and they have not came down to what we could name as secondary categories or sub-categories.

According to that, the main target of the investigation can be deduced, which is the construction of a municipal competencies model. For these purposes, it is necessary to determinate the charecteristics of each one of the competence typologies, which will enable to make the difference between ones or others as well as to specify the legal system for each one. Once fixed the main or basic municipal competencies categories, the aim is to demonstrate the sub-categories or secondary categories. Finally, it will be considered if the skills given to the municipalities by the sectorial legislation do respect the legal provisions of the European Charter for Local Self-Government of 10/15/1985, the Lay 7/1985 of april 2nd, regulating the Local Bases System (from now on LBRL) the the local autonomy guarantee.

In respect to the methodology used, the starting point must be situated in the Law Science Methodology, written by K. Larenz, and specially the Chapter IV dedicated to the formation of the concept and the system. In first place, the state and regional laws regulating the areas planned in articles 25.2 and 26 LBRL were readed. Moreover, special attention has been paid to the Constitutional Court ruling (as from now SSTC) and Supreme Court (SSTS) addressing the objetct of our investigation. Furthermore, doctrinal texts relating in one or another way to the municipal competencies have been read.

The study of the legal texts, as well as the doctrinal works and the legal rulings, allows us to assert that there are different kinds of competencies clearly distinct, with specific characteristics which allow us to make the difference between them.

First of all, we can distinguish between the own competencies and the competences attributed by delegation. The municipal competence is the essence of the own competence and it is nos possible to satisfy the respect to the institutional guarantee of the local self-government by the assignment of delegated competences.

The own municipal competences are exercised by a “autonomy regimen and unther the own responsibility”, attending to the due coordination in its scheduling and execution with the other public administrations.

The delegated competences are characterized by the fact that they will not involve the assignment of the ownership of the delegated competence nor the substantive elements necessaries for its exercise. These delegated competences will be exercised in the terms of the provision or in the delegation agreement. This provision or agreement will foresee the scope, content, conditions and service life of the delegation as well as the controls reserved to the delegating administration (Ex..: to issue legal instructions, send committees or formulate requirements). As can be observerd, the municipality action margin is lower in the delegated competences if we compare these with the own competences..

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In second place, tour types of own municipal competences can be differenciated: i) exclusive competence, ii) shared competence, iii) indistinct competence and iv) competence which consists in the municipal participation in the exercise of state and autonomic competences. Each one of these four types of competences have competencial subtypes.

The exclusive competences are those in which the decission must be adopted by the municipalty because this one has the role attached, that is to say that it is the only one to adopt some determinate decission and this is done with any other administration intervening in any moment of the competence exercising. The shared competence would be those in whose exercising there are different public subjects in different moments or aspects. The municipal administration does not takes a decission in an exclusive or autonomous way with respect of the rest of the administrations but, some way, other Administration interferes. The indistinct skills are competences open to two or more Administrations, in a way that all of them can fully exercise them. This means that several Administrations will be able to do the same thing. Last, the competence consisting in the municipal participation in the exercising of the State and Autonomic skills does mean that the municipe will participate in the decissions of other administrations when the matters may concern it.

In third place, the skills given by delegation may be of two types: i) skills delegation and ii) management delegation.

In fourth and last place, it is known that the competences assigned to the municipes not always are fully respect with the local autonomy. For example, sometimes the munciipal skills cannot be exercised over all the region or the regulation of some specific competence does not always respect the LBRL legal provision.

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INTRODUCCIÓN

Nuestro punto de partida debemos situarlo en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL) y, más concretamente, en el art. 7º de esta Ley. Este precepto, en su primer apartado, declara que “las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación”1. De acuerdo con esta declaración legal, las dos grandes categorías de competencias locales van a ser las propias (infra, parte primera) y las delegadas (infra, parte segunda). Las competencias propias dan respuesta a la posición de los municipios dentro de nuestro Estado políticamente descentralizado2. Las competencias delegadas obedecen al papel del municipio como elemento de la organización del Estado3.

El origen del binomio competencias propias-competencias delegadas lo encontramos en Francia, en 1789, y se extiende rápidamente por varios países europeos, entre otros, España (al respecto véase también infra, parte segunda, capítulo primero, 1). Este binomio se ha ido repitiendo en nuestro Derecho histórico y ha llegado hasta nuestros días, tal como acabamos de comprobar4.

No obstante, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local5, ha modificado la LBRL y ha introducido una denominada

* Se ha seguido un criterio uniforme en las notas a pié de página en las que existen referencias bibliográficas; al objeto, principalmente, de que las notas no resulten demasiado largas. Éstas constan únicamente de inicial del nombre y apellidos del autor, título del texto y página (o páginas) citada. Los restantes datos (denominación de la revista, editorial, etc.) se pueden consultar en la bibliografía,

1_{Sobre el concepto de competencia, entre otros muchos, M. Álvarez Rico, “La crisis del concepto de} competencia administrativa y la defensa del medio ambiente”, págs. 111-113; M. Baena del Alcázar, “Competencias, funciones y potestades en el ordenamiento jurídico español”, in totum; J. J. Lavilla Rubira, Voz “Competencia. Organización”, in totum; C. López García, “Problemas de aplicación de la cláusula de prevalencia del Derecho del Estado”, pág. 183; L. Morell Ocaña, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 145-146 y M. J. Sarmiento Acosta, Régimen Jurídico de los Cabildos Insulares, págs. 111-114.

2_{L. Ortega Álvarez, “Las competencias propias de las corporaciones locales”, pág. 393. Por otro lado, F.} Toscano Gil, “El nuevo sistema de competencias municipales tras la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local: competencias propias y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, págs. 299 y 317, deduce la prevalencia de las competencias propias del nuevo art. 7.4 LBRL.

3_{L. Ortega Álvarez, “Las competencias propias de las corporaciones locales”, pág. 393.}

4_{Sobre esta cuestión: F. Sosa Wagner y P. de Miguel García,}_{Las competencias de las corporaciones}

locales, págs. 15-17. Asimismo, sobre la distinción de competencias propias-competencias delegadas en los

sistemas comparados: S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Tomo II, 2ª ed., págs. 252-254.

5_{El Consejo de Estado se ha pronunciado ya sobre este texto en un par de ocasiones (Dictamen núm.} 567/2013, de 26 de junio y núm. 338/2014, de 26 de mayo). Por otro lado, tanto el Estado, como varias Comunidades autónomas, han desarrollado la Ley 27/2013. A nivel estatal, hay que referirse al Real Decreto-Ley 5/2014, de 4 de abril, por el que se prevé una oferta de empleo público extraordinaria y adicional para el impulso de la lucha contra el fraude fiscal y la aplicación de las medidas previstas en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. En cuanto a las Comunidades autónomas, se han aprobado leyes en Andalucía (Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Por otro lado, en relación con esta norma, véase la Resolución de 12 de marzo de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Controversias de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía, en BOE, de 23 de marzo de 2015. Además, puede consultarse el artículo de M. Medina Guerrero, “La convalidación del Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, relativo a la aplicación de la reforma local en Andalucía”), Castilla y León (Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León,

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“competencia distinta de la propia y de la atribuida por delegación” (art. 7.4 LBRL6)7. Esta competencia se define de manera residual8 y se trataría de competencias genéricas universales o generales frente a las competencias propias que son competencias concretas o

derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Sobre esta Ley, véase a M. P. Ortega Jiménez, “La normativa autonómica para garantizar la prestación de ciertos servicios por parte de las entidades locales en Castilla y León”, págs. 990-998), Cataluña (Decreto-Ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y Decreto-Ley 4/2014, de 22 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para adaptar los convenios, acuerdos y los instrumentos de cooperación suscritos entre la Administración de la Generalidad y los entes locales de Cataluña a la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), Comunidad Valenciana (Decreto Ley 4/2015, de 4 de septiembre, del Consell, por el que se establecen medidas urgentes derivadas de la aplicación de las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera y segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, relativas a la educación, salud y servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana), Extremadura (Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y Decreto-Ley 3/2014, de 10 de junio, por el que se modifica la Decreto-Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura), Galicia (Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Por otro lado, en relación con esta norma, véase la Resolución de 24 de marzo de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia, en BOE, de 8 de abril de 2015), Islas Baleares (Decreto-Ley 2/2014, de 21 de noviembre, de medidas urgentes para la aplicación en las Illes Balears de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local), La Rioja (Ley 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de La Rioja), Madrid (Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), Murcia (Decreto-Ley 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, derivada de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y Ley 6/2014, de 13 de octubre, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, derivada de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local) y Navarra (Ley foral 16/2014, de 1 de julio, por la que se regula la financiación de los centros de educación infantil de 0-3 años de titularidad municipal y Ley foral 23/2014, de 2 de diciembre, de modificación de la Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra). Véase las conclusiones que alcanza E. Carbonell Porras, “Sobre la reforma local y las competencias municipales propias”, págs. 779-780 [y, por conexión, págs. 769-770 (notas a pié de página núms. 7 a 11)], en relación con estas leyes y las competencias propias. Asimismo, estas leyes autonómicas han sido estudiadas por otros autores. En este sentido, consúltese el epígrafe 6º (titulado “La tortuosa aplicación de la Ley por las Comunidades Autónomas”) del artículo de A. Galán Galán, “La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”; el epígrafe 4º (titulado “La desactivación de la Ley por los poderes autonómicos”) del artículo de R. Rivero Ortega, “Oportunidades, riesgos y resultados reales de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local” y F. Velasco Caballero, “Desarrollos normativos autonómicos de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”.

6_{F. Toscano Gil, “El nuevo sistema de competencias municipales tras la Ley de racionalización y} sostenibilidad de la Administración Local: competencias propias y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, pág. 316, destaca que los informes previstos en este art. 7.4 son controles de oportunidad y le parece cuestionable la constitucionalidad de los mismos.

7_{Esta denominación fue propuesta por el Consejo de Estado en su dictamen 567/2013, de 26 de junio,} sobre el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. La crítica que formulaba el referido Dictamen no se limitó a la denominación que se daba a esta nueva categoría, sino que se extendía a su regulación [apartado VI, letra a) del Dictamen].

8_{E. Montoya Martín, “Reestructuración de la administración instrumental y estructuras asociativas:} lecciones aprendidas y estrategias”, pág. 126.

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determinadas9. Estas competencias vendrían a ocupar, al menos en parte, el espacio funcional de las “competencias complementarias” previstas en el art. 28 LBRL, precepto que fue derogado por la Ley 27/201310. Esta derogación no impide la plena vigencia de las normas autonómicas que contengan preceptos similares11.

9_{F. Toscano Gil, “El nuevo sistema de competencias municipales tras la Ley de racionalización y} sostenibilidad de la Administración Local: competencias propias y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, págs. 296 y 314; F. Velasco Caballero, “Reforma de la Administración Local: una nueva distribución territorial del poder”, pág. 80 y, este mismo autor, en “Títulos competenciales y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, págs. 88 y 89 y en “La ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local en el sistema de derecho local”, pág. 54. Por otro lado, una crítica a estas competencias distintas de las propias en J. A. Santamaría Pastor, “El régimen de competencias locales y el dilema de la esfinge”, págs. 150-152.

10_{L. Mellado Ruiz,}_{Génesis y realidad de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y}

Sostenibilidad de la Administración Local: ¿una nueva reforma económica local?, pág. 166 y F. Velasco

Caballero, “Reforma de la Administración Local: una nueva distribución territorial del poder”, pág. 91. M. Almeida Cerreda, “El incierto futuro de los servicios municipales”, págs. 102-104, califica estas competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación como competencias propias suplementarias.

11_{F. Velasco Caballero, “Reforma de la Administración Local: una nueva distribución territorial del} poder”, pág. 92.

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PARTE PRIMERA

COMPETENCIAS MUNICIPALES PROPIAS CAPÍTULO PRIMERO. INTRODUCCIÓN 1. Régimen jurídico

1.1. El papel de la ley

El art. 137 de nuestra Carta Magna delimita el ámbito de los poderes autónomos, circunscribiéndolos a la gestión de sus respectivos intereses. En todo caso, es la “ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes”12.

Dicho esto, debemos acudir a la Carta Europea de Autonomía Local y a la LBRL. La Carta Europea aporta una nota esencial –que será repetida en la LBRL-: las competencias básicas de las entidades locales y –por tanto, también las de los municipios- “vienen fijadas por la Constitución o por la Ley” (art. 4.1). Además, la Carta proporciona algunos otros datos sobre las competencias municipales, si bien los mismos se refieren a tipologías concretas de competencias municipales, como las delegadas (art. 4.5) –véase, infra, parte segunda, capítulo primero- o las de participación (art. 4.6) –véase, infra, parte primera, capítulo quinto-.

Por lo que se refiere a la LBRL, resulta esencial el art. 7 y el art. 25 y, en menor medida, el art. 55.

El art. 7, en su primer apartado, indica que las competencias de las Entidades locales – también, por tanto, las de los municipios- son, como ya sabemos, propias o atribuidas por delegación13 (supra, introducción). Ahora nos vamos a centrar en las competencias propias. Lo primero que nos interesa destacar es que las competencias propias “sólo podrán ser determinadas por Ley” (art. 7.2). Por tanto, estas competencias se construyen en torno al principio de reserva de ley. Esta afirmación nos obliga a acudir a otro precepto de la Ley de Bases, según el cual “la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias” deberá asegurar a los municipios “su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses” (art. 2.1); de modo que se haga efectiva la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales. De esta forma, las entidades locales tendrán atribuidas “las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de la gestión de la Entidad Local” (art. 2.1).

Asimismo, es preciso detenernos en el art. 25 LBRL. Este precepto recoge en su apartado primero lo que algunos autores han considerado como una cláusula de competencia

12_{STC, 4/1981, de 2 de febrero, recurso de inconstitucionalidad núm. 186/1980, F. J. 3º (RTC 1981/4).} 13_{Puede consultarse un breve resumen sobre el régimen jurídico de estos dos tipos de competencias en} J. M. Baño León, “La ordenación de las normas reguladoras del régimen local”, págs. 673-675; en J. M. Endemaño Aróstegui, “Las competencias municipales en la legislación de régimen local”, págs. 120-126; en L. Parejo Alfonso, “La autonomía local en la Constitución Española”, págs. 166-167 y, este mismo autor, en

Derecho básico de la Administración Local, pág. 162; en Estado social y Administración pública. Los postulados

constitucionales de la reforma administrativa, págs. 255-262 y en “Relaciones interadministrativas y de conflicto

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universal para los municipios y lo que otros han considerado que es una presunción competencial14. El segundo apartado es un listado de materias, respecto de las cuales, el municipio ejercerá “competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” (art. 25.2)15. Lo que hace este apartado es fijar un mínimo funcional, es decir, unas materias en las que las leyes (estatales o autonómicas) habrán de atribuir competencias a los municipios16, sin que pueda considerarse que este art. 25.2 lleve a cabo una atribución directa de competencias17. No obstante, este apartado segundo ha sido objeto de algunas críticas que defienden una lista de competencias analíticamente descritas y no un listado de materias genéricas18. En esta línea, hay que señalar que el contenido del art. 25.2 es muy heterogéneo, ya que junto a materias genéricas (como “protección civil”),

14_{Por todos: J. L. Carro, “La cláusula general de competencia municipal”,}_{in totum}_{(especialmente págs.} 54-60) y J. J. Solozábal Echavarría, “El marco estatutario del régimen local”, pág. 22. Por otro lado, hay que advertir que estas consideraciones se llevan a cabo con anterioridad a la modificación de este apartado por la Ley 27/2013.

15_{R. Jiménez Asensio, “La reforma local: primer análisis de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad} de la Administración Local. Contexto, elementos estructurales y algunas pautas interpretativas para la aplicación de un marco normativo complejo”, págs. 316-317, defiende que, a pesar del propósito que parece perseguir la Ley 27/2013, resulta difícil, por no decir que imposible, que las competencias municipales propias sean exclusivamente las previstas en el art. 25.2. Con anterioridad a esta Ley, L. Ortega Álvarez, “Las competencias locales en los nuevos Estatutos de Autonomía”, pág. 46, afirmaba que el legislador autonómico puede ampliar las materias fijadas por el legislador estatal en el art. 25.2 a otras no contempladas en este precepto. Asimismo, T. de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, “Corporaciones locales, reforma de los estatutos y competencias estatales”, págs. 45 y 54, destaca que los Estatutos de autonomía podrán reconocer más competencias que las reflejadas en este art. 25 LBRL, si bien los Estatutos no condicionan al legislador estatal para modificar el contenido actual de las competencias municipales.

16_{F. Velasco Caballero, “Reforma de la Administración Local: una nueva distribución territorial del} poder”, pág. 82 y, este mismo autor, en “Títulos competenciales y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, pág. 93 y en “La ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local en el sistema de derecho local”, págs. 57-58. En idéntico sentido, L. Mellado Ruiz, Génesis y realidad de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de

la Administración Local: ¿una nueva reforma económica local?, págs. 175-181 (especialmente 177 y 180); J.

Mir i Bagó, El sistema español de competencias locales, pág. 304; C. Pareja i Lozano, “Competencias de las Corporaciones Locales”, pág. 24 y T. de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, “Corporaciones locales, reforma de los estatutos y competencias estatales”, págs. 45 y 54. Por el contrario, F. Toscano Gil, “El nuevo sistema de competencias municipales tras la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local: competencias propias y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, págs. 300-302 y 315 y M. Zafra Víctor y P. Navarro Rodríguez, a lo largo de su trabajo “El pretendido blindaje de competencias municipales tras la reforma de la Administración Local”, especialmente en los apartados tercero y cuarto del mismo, interpretan que el art. 25.2 LBRL, tras su modificación por la Ley 27/2013, constituye una enumeración exhaustiva y cerrada, un techo (un máximo) en lugar de un suelo (o mínimo). Sobre esta cuestión, véase a E. Carbonell Porras, “Sobre la reforma local y las competencias municipales propias”, págs. 773-776.

17_{J. Mir i Bagó,}_{El sistema español de competencias locales}_{, pág. 305. Sin embargo, una parte} significativa de la doctrina ha considerado que este art. 25.2 hace, en algún caso, una atribución directa de competencias (pág. 305). Asimismo, véase a J. A. Fuentetaja Pastor y C. Fernández Rodríguez, “Competencias y potestades de las entidades locales”, págs. 293-294.

18_{J. A. Santamaría Pastor, “El régimen de competencias locales y el dilema de la esfinge”, pág. 148 y,} por conexión, págs. 153-154. En este sentido, M. J. García, “La revisión competencial de las entidades locales: Hacia una ampliación de su autonomía”, págs. 42 y 45, pide que el art. 25.2 no sólo determine materias, sino también facultades concretas sobre esos ámbitos materiales. F. Velasco Caballero, “Reformas en el Derecho local: Qué y quién”, págs. 44-45, defiende la necesidad de que el listado de competencias municipales sea preciso y detallado, lo que impediría que se produzca el vaciamiento de competencias municipales por el legislador sectorial. Por otro lado, M. López Benítez, “Desarrollos normativos de las previsiones estatutarias andaluzas sobre régimen local”, pág. 176 (nota 69), refiriéndose a la Ley andaluza de autonomía local, alude al detallismo del listado de las materias en las que se deberán atribuir competencias a los municipios.

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conviven actividades concretas (por ejemplo, “evaluación e información de situaciones de necesidad social”)19. Por último, se ha destacado que este apartado se centra en las competencias propias, de tal modo que las competencias delegadas no podrán referirse a las materias que estén contempladas en este apartado20.

Si importante es el apartado segundo, aún más trascendente es el siguiente. En efecto, de acuerdo con el art. 25.3 LBRL, “[l]as competencias municipales enunciadas en este artículo se determinarán por Ley,...”. Este apartado tercero nos permite incidir en dos ideas:

- De un lado, corresponde al legislador sectorial, tal como ha venido ocurriendo históricamente21, determinar el quantum competencial, de tal modo que lo que el legislador ordinario otorga hoy podrá recortarlo mañana22. Como tendremos ocasión de ver al estudiar las competencias participadas (infra, parte primera, capítulo quinto, 1.1), el derecho de las entidades locales a intervenir en todos los asuntos que afecten a sus intereses (esto es, a los de la comunidad vecinal) que reconoce el art. 2 LBRL se plasma en una intervención que va a tener una intensidad distinta y que puede ir desde la decisión al mero informe en función del carácter o del tipo de interés que esté presente23. Ni la Carta Magna24, ni la LBRL, fijan un

19_{En idéntico sentido, J. Mir i Bagó,}_{El sistema español de competencias locales}_{, pág. 305 y L. Ortega} Álvarez, “Las competencias como paradigma de la autonomía local”, pág. 45.

20_{L. Ortega Álvarez, “Las competencias como paradigma de la autonomía local”, págs. 45-46 y 53.} 21_{Al respecto, J. Mir i Bagó,}_{El sistema español de competencias locales}_{, entre otras, págs. 44-45, 46} (nota 59), 110, 224-225 y 229.

22_{T.-R. Fernández, “El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades} Autónomas”, pág. 35. L. Parejo Alfonso, “La autonomía local”, pág. 57, declara que el contenido funcional de la autonomía local está sujeto a la continua evolución de la Ley ordinaria. J. Jordano Fraga, “La autonomía local en Andalucía: balance, perspectivas y algunas pautas para la segunda descentralización”, pág. 335, afirma que “es en la legislación sectorial donde se libra la batalla de la autonomía local”. También C. Pareja i Lozano, “Autonomía y potestad normativa de las corporaciones locales”, págs. 110-112, critica la operatividad atribuida a las leyes sectoriales como instrumento de delimitación del alcance del ejercicio de las potestades locales. Igualmente, J. Mir i Bagó, El sistema español de competencias locales, pág. 288, denuncia “el elevado grado de disposición que tiene el legislador sobre los entes locales, especialmente en lo referido a la determinación de sus competencias”. F. Velasco Caballero, “Reformas en el Derecho local: Qué y quién”, pág. 44, afirma que es el legislador sectorial el que restringe el contenido de estas competencias (igualmente, J. Ferret i Jacas, “La reforma de la Administración Local”, pág. 282, afirma que es el legislador sectorial quien ha cercenado la autonomía local, ya que es él el que compartimenta funciones, introduce técnicas de control, etc.). Asimismo, Velasco critica la interpretación jurisprudencial según la cual este precepto, junto al art. 26, atribuye competencias a los municipios (págs. 43-44). Por el contrario, J. Ferret Jacas, “La reforma de la Administración Local”, pág. 282 y J. Mir i Bagó, El sistema español de competencias locales, págs. 311-313, afirman, entre otros autores, que el art. 26 atribuye competencias. En otro sentido, E. Aja, “Configuración constitucional de la autonomía municipal”, pág. 58 (nota 15), señala que el art. 26 es el único que garantiza un mínimo competencial, lo que no debe confundirse nunca con unas competencias mínimas garantizadas. En esta línea, L. Ortega, “La reforma de la administración local”, pág. 91, destaca que el art. 26, en conexión con el art. 42.4 LBRL, es una aplicación clara del principio de subsidiariedad como reserva de un espacio competencial a la instancia inferior, pese a la aparición de entes superiores. En todo caso, resulta pacífica la consideración de que las Comunidades pueden ampliar los servicios municipales obligatorios e ir más allá de las previsiones del art. 26 (L. Ortega Álvarez, “Las competencias como paradigma de la autonomía local”, pág. 48).

23_{S. A. Bello Paredes, “La situación de las entidades locales en los Estatutos de autonomía reformados:} especial referencia al marco estatutario de Castilla y León”, pág. 355 y L. Martín Rebollo, “Competencias de los entes locales”, pág. 159. También aborda esta cuestión L. Parejo Alfonso, “La autonomía local en la Constitución Española”, pág. 171.

24_{El único texto constitucional que recogía un listado de competencias municipales es la Constitución} de 1812, en concreto, el art. 321 (al respecto, J. Mir i Bagó, El sistema español de competencias locales, pág. 31 y ss.). Por otro lado, J. M. Endemaño Aróstegui, “Las competencias municipales en la legislación de régimen local”, pág. 98 (nota 3), recoge diversos argumentos doctrinales que justificarían la ausencia de un listado de competencias municipales en la Constitución.