La deficiente distribución de las funciones entre el ejecutivo y el legislativo en materia de planeación

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(1)LA DEFICIENTE DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO EN M ATERIA DE PLANEACIÓN. Tesis para optar al título de Abogada. M ARGARITA M ARÍA VARÓN PEREA Código 200021375. Directora Helena Alviar García Ph.D.. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES Facultad de Derecho Bogotá 2006.

(2) Agradecimientos. A Oscar M ejía Quintana por la oportunidad de crecer académica y personalmente y por su disposición abierta al diálogo frente a sus alumnos en los salones de clase. A M iguel Gandour por su constante apoyo, revisión y corrección del texto y en especial por la autorización para el desarrollo de sus planteamientos en materia de planeación, relativos al artículo 341 constitucional. A Jimena M ontoya por el soporte incondicional a lo largo del proceso de la elaboración de la tesis y sus precisos aportes jurídico – políticos de carácter práctico. A Álvaro Longaray por sus valiosos aportes y críticas al texto. A Helena Alviar por su paciencia en el desempeño de su labor como directora de la tesis. A Leonardo García por su juiciosa revisión del texto y su apoyo para la presentación final del mismo. A mi mamá por su soporte incondicional durante mi proceso académico en pregrado a lo largo de 5 años.. 2.

(3) TABLA DE CONTENIDO. pág.. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................5. 1. LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN ......................................................................7. 1.1. Algunas Precisiones ...............................................................................................7. 1.2. Las Reformas Institucionales, los Objetivos y su Justificación.............................8. 1.3. Los Orígenes de la Planeación en Colombia .......................................................11. 1.4. La Institucionalización de la Planeación .............................................................12. 1.5. La Reforma de 1968 ............................................................................................15. 1.6. El Cambio en la Concepción de la Planeación ....................................................21. 1.7. La Reforma de 1979 ............................................................................................22. 1.8. La Constitución de 1991......................................................................................26. 1.9. Algunas Apreciaciones Finales............................................................................31. 2. UNA CONTRADICCIÓN CONCEPTUAL Y UN CASO: “CAM BIO PARA. CONSTRUIR LA PAZ”, PLAN DE DESARROLLO 1998 – 2002...............................33. 2.1. Una Contradicción Conceptual............................................................................33. 2.2. Los Hechos de 1998.............................................................................................34. 2.3. La Formula de Conciliación Entre las Cámaras ..................................................35. 2.4. La Sentencia 557/00 ............................................................................................37. 2.4.1. Las Demandas ..................................................................................................38. 3.

(4) 2.4.2. Las Intervenciones ...........................................................................................38. 2.4.3. Las Consideraciones de la Corte......................................................................41. 2.4.4. El Salvamento de Voto ....................................................................................43. 2.5. La Expedición del Decreto 955/00 ......................................................................45. 2.6. La Sentencia 1403/00 ..........................................................................................46. 2.6.1. Las Demandas y las Intervenciones .................................................................46. 2.6.2. Las Consideraciones ........................................................................................46. 2.6.3. El Salvamento de Voto ....................................................................................47. 2.7. Las Actuaciones Posteriores ................................................................................48. 2.8. La Deficiente Distribución de las Funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. en materia de Planeación .................................................................................................50 2.9. Las Implicaciones Políticas y Económicas de la Inexistencia de la Ley del Plan ... .............................................................................................................................53. 2.9.1. Implicaciones de tipo político..........................................................................53. 2.9.2. Implicaciones de tipo económico ....................................................................56. CONCLUSIONES...........................................................................................................57. FUENTES DE INFORMACION ....................................................................................58 Referencias bibliográficas ...............................................................................................58 Referencias legales y jurisprudenciales ...........................................................................60. 4.

(5) LA DEFICIENTE DIS TRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGIS LATIVO EN MATERIA DE PLANEACIÓN. INTRODUCCIÓN. La planeación en Colombia ha sido una herramienta importante por medio de la cual se ha intentado definir explícitamente las prioridades estatales y se han intentado programar los recursos públicos para ejecutar las políticas adoptadas, de acuerdo con tales prioridades. La necesidad de definir explícitamente las prioridades y programar los recursos para ejecutar las políticas de acuerdo con tales prioridades, ha tenido una justificación diferente en cada momento histórico, dependiendo de las ideas políticas vigentes respecto del modelo de estado que impera y los fines y las funciones que según dicho modelo, debe desarrollar el Estado: En algunos casos, la necesidad de definir las prioridades y organizar los recursos se ha fundamentado en el deber del Estado de intervenir en la economía, y en otros, en el deber de gestionar eficientemente los recursos administrados por el Estado, sin predicar la necesidad de la intervención estatal 1 en la economía .. Históricamente tres reformas constitucionales incluyeron modificaciones importantes en materia de planeación: La reforma constitucional de 1968, la reforma constitucional de 1979 y la nueva constitución promulgada en 1991. La reforma de 1979 fue posteriormente declarada inconstitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia; sin embargo, gran parte de las reformas que contenía fueron luego introducidas por el Constituyente en 1991. Cada una de estas reformas ofreció una justificación distinta respecto de la necesidad de planear. Aunque el fin de mejorar la efectividad de la acción del Estado es común a las tres reformas, cada una de ellas estableció objetivos distintos en relación con la planeación. Consecuentemente, cada una de ellas otorgó funciones a los órganos. 1. Como se verá, estos dos tipos de justificación se ven reflejados en las reformas constitucionales de 1968 y 1991 respectivamente.. 5.

(6) involucrados en la planeación - entre ellos al Ejecutivo y al Legislativo -, bajo distintas perspectivas: M ientras que el objetivo principal de la reforma de 1968 en relación con la planeación consistió en fortalecer su funcionamiento, los objetivos primordiales de 1979, posteriormente consignados en 1991, estuvieron relacionados con el desarrollo de la función democrática de la ley del plan. Aunque la Constitución de 1991 modificó algunas disposiciones relativas a la distribución de las funciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en materia de planeación, la mayoría de las funciones establecidas desde 1968 aún siguen vigentes. El objetivo de la presente tesis consiste en demostrar que la actual distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia de planeación es deficiente por generar una contradicción conceptual y dificultades en su aplicación que cuestionan la efectividad de la función democrática de la ley del plan y la utilidad de los mecanismos jurídicos para fortalecer el ejercicio de planeación. Para el desarrollo del objetivo planteado la tesis se divide en dos partes: En la primera parte se hace un breve recuento histórico de la función de planeación en Colombia, en la que se exponen los objetivos y justificaciones de cada una de las reformas citadas y se desarrollan las disposiciones normativas respecto de las funciones que el Ejecutivo y el Legislativo debían cumplir. En la segunda parte se explica la contradicción generada por la distribución actual de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia de planeación y se expone el caso del plan 1998 - 2002, para ilustrar una situación de hecho que cuestiona la efectividad de la función democrática de la ley del plan y la utilidad de los mecanismos jurídicos implementados para fortalecer el ejercicio de planeación.. 6.

(7) 1. 1.1. LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN. Algunas Precisiones. La planeación es el medio a través del cual las organizaciones jerárquicas estatales, 2 tienen la capacidad de determinar la destinación de los recursos públicos . En la medida. en que dichas organizaciones operan por fuera de las leyes del mercado y por lo tanto carecen de la información que suministra el sistema de precios respecto de las preferencias individuales y/o colectivas, la posibilidad de crear valor público en dichas organizaciones consiste en la definición de un plan, las estrategias para llevar a cabo dicho plan y la justificación del mismo, como medios para legitimar dichas 3 organizaciones .. Lo anterior implica que el ejercicio de planear no responde a un único modelo de Estado y que es relevante, no solo en los países en donde se adoptan fuertes restricciones a las leyes del mercado sino que es relevante incluso en los países en donde operan 4 principalmente las leyes del mercado .. No obstante afirmar que la función de planeación es relevante independientemente del modelo de Estado que se adopte y que es la herramienta principal de los Estados para destinar los recursos públicos, no implica desconocer el carácter político que supone su ejercicio: En primer lugar, el alcance de la planeación estatal está determinada por el modelo de Estado que se haya adoptado; el alcance será mayor en la medida en que se permita al Estado ejercer gran parte de la regulación de la economía, y disminuirá en la medida en que se le restrinjan las posibilidades de intervenir en el mercado. En segundo. 2. GANDOUR Miguel, MEJÍA Guinand Luís Bernardo, “ Costos de Transacción y Asimetrías de Información en la Asignación del Gasto: Apuntes para el Rediseño de la Planeación en Colombia”, Documento de Trabajo, División Nacional de Evaluación, Departamento Nacional de Planeación, Mimeo, Introducción. 3 MOORE H. Mark, Creating Public Value; Strategic Management in Government. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997, pp. 28 – 31; 36 – 38; 43 – 50. 4 Sobre la importancia de la planeación y un análisis comparado de la función de planeación Véase: URIBE Eastman Julia Elena, “ La Planeación Económica en Colombia: Análisis Comparado y Jurisprudencial”. Investigación Dirigida a cargo de Gustavo Morales C., Universidad de los Andes, Bogotá, 2003. Sobre la inutilidad de la ley del plan de desarrollo consúltese: MONTENEGRO García Álvaro Antonio, Comentarios sobre los planes nacionales de desarrollo y el Salto Social. Uniandes, Facultad de Economía, CEDE, Bogotá, 1995.. 7.

(8) lugar, la determinación de las prioridades estatales y de los objetivos del desarrollo económico para definir la acción del Estado es esencialmente política e ideológica5.. Para efectos del desarrollo del objetivo de la tesis, esta primera parte del texto pretende dar cuenta de la relación que existe entre las reformas institucionales relativas a la planeación, los objetivos que se perseguían con tales reformas y la justificación que se ofreció en su momento para implementarlas. Aunque a lo largo de la exposición se evidencian los cambios en la concepción de la planeación, de acuerdo con las ideas políticas y justificaciones ofrecidas - lo cual se considera útil para contextualizar la relación que existe entre los tres aspectos mencionados -, el presente estudio no pretende discutir la mayor o menor relevancia de la planeación en cada momento histórico, ni la coherencia del ejercicio de la planeación con los distintos modelos de Estado y tampoco defender una definición específica del ejercicio de planeación.. Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos del presente estudio, se entiende por planeación una forma especial de “Política Económica” que, entendida como disciplina, “traza un proyecto encaminado a buscar unos fines específicos y/o determinados, 6 estableciendo para ello la mejor estrategia posible” .. 1.2. Las Reformas Institucionales, los Objetivos y su Justificación. Tal como se ha mencionado, cada una de las reformas institucionales relativas a la planeación perseguía unos objetivos concretos y ofreció para su implementación, una justificación específica. Las disposiciones normativas que distribuyeron las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, como parte de las reformas institucionales para su implementación, reflejan los objetivos propuestos y la justificación ofrecida por cada una de estas reformas.. 5. PERRY Rubio Guillermo, “ Introducción al Estudio de los Planes de Desarrollo en Colombia”, en: Lecturas sobre Desarrollo Económico, citado por: ARIAS Jorge Alberto, “ Fundamentos Jurídicos de la Planeación a Nivel Municipal en Colombia”. Investigación a cargo de Amparo Bouzas Quintero, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 1987. 6 ARIAS Jorge Alberto, “ Fundamentos Jurídicos de la Planeación a Nivel Municipal en Colombia, Investigación a cargo de Dra. Amparo Bouzas Quintero., Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 1987.. 8.

(9) La justificación para implementar y desarrollar la función de la planeación en Colombia hasta antes de 1991 se enmarca dentro del contexto de la adopción de un Estado Intervencionista. Los primeros avances se desarrollaron luego de que se consagrara la intervención estatal en la economía en la reforma constitucional de 1936. En este contexto,. las. reformas. implementadas tuvieron como objetivo primordial el. establecimiento de los mecanismos jurídicos y políticos necesarios para asegurar la efectividad de su ejercicio. La distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo reflejan las consideraciones hechas respecto de la necesidad de fortalecer la función de planeación: en razón a que se consideró imperativa la expedición del plan de 7 desarrollo mediante ley , pero se consideró que su expedición no podría quedar sujeta al. ejercicio de la actividad legislativa por parte del Congreso, se otorgó al Ejecutivo la posibilidad de expedir el plan de desarrollo mediante decreto con fuerza de ley, a la vez 8. que se restringió al Legislativo el ámbito del ejercicio de la actividad legislativa .. Los antecedentes de la Constitución de 1991 revelan, en cambio, otro tipo de justificación: la función de la planeación sigue siendo importante, no ya por la necesidad de asegurar la intervención estatal en la economía, sino por la necesidad de dar un uso eficiente a los recursos que maneja el Estado en el contexto del ejercicio democrático. En la medida en que desde 1979 se reconoció la importancia de la función democrática de la ley del plan para la determinación del uso y la distribución de los recursos, uno de los objetivos principales en ésta reforma, reiterada al interior de la ANC (Asamblea Nacional Constituyente) de 1991, consistió en asegurar la participación de los distintos actores económicos y políticos en la elaboración del plan. De nuevo, la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo reflejan los objetivos propuestos en relación con la planeación: Aunque se mantuvieron las facultades otorgadas al Ejecutivo con el fin de asegurar la expedición del plan mediante decreto con fuerza de ley, se eliminó la representación del Congreso en el Consejo Nacional de Planeación y se eliminó la Comisión Permanente, se estableció la discusión conjunta entre las comisiones económicas en el Congreso con el fin de asegurar el foro de discusión democrático en la elaboración de la ley del plan y se eliminaron las restricciones impuestas en 1968 al ejercicio de la actividad legislativa.. 7 8. Reforma Constitucional de 1968. Ibíd.. 9.

(10) Como se verá más adelante, es importante resaltar que, no obstante cada reforma implementada buscó distintos objetivos y por lo tanto concibió esquemas funcionales entre el Ejecutivo y el Legislativo desde distintas perspectivas, algunas disposiciones normativas relativas a la distribución de las funciones entre los dos órganos, Ejecutivo y Legislativo, consagradas desde 1968, permanecen vigentes aún después de la expedición de la Constitución de 1991.. En cuanto a la concepción de la planeación, se observa una evolución gradual a lo largo de la implementación de cada una de las reformas citadas. Inicialmente se consideraba de gran importancia la elaboración de un plan general de la economía, de tal manera que las prioridades estatales se definieran de acuerdo con el plan global previsto para la economía. M ás adelante, sin embargo, las recomendaciones de las misiones internacionales contratadas por el Estado Colombiano con el fin de avanzar en el desarrollo institucional para el mejoramiento del ejercicio de la planeación, sugirieron la adopción de una nueva concepción de la planeación: El plan global dejó de ser importante y en su lugar se empezaron a definir políticas sectoriales de acuerdo con las prioridades gubernamentales y proyectos y programas específicos para ejecutar. Si bien las políticas sectoriales y los programas y proyectos definidos debían guardar coherencia con las prioridades gubernamentales, no se requería la elaboración de un plan global para la economía que asegurara la consistencia del ejercicio de la planeación. A pesar de ello, la reforma de 1979 volvió al esquema anterior al establecer una parte global como uno de los componentes de la ley del plan. A pesar de las críticas planteadas y de que la reforma fue declarada inconstitucional, la Constitución de 1991 adoptó el mismo esquema.. A continuación se presenta un recuento histórico en el que se especifican los cambios institucionales en relación con la planeación. A lo largo de la presentación se pretende poner de presente la relación entre estos cambios institucionales, los objetivos perseguidos con estas reformas y la justificación ofrecida para implementarlas. Algunas modificaciones institucionales se desarrollan en mayor detalle por su importancia conceptual.. 10.

(11) 1.3. Los Orígenes de la Planeación en Colombia. El uso del término a nivel Gubernamental se encuentra registrado por primera vez en 1942, por parte del entonces M inistro de Economía Carlos Lleras9. Sin embargo, algunos autores atribuyen los primeros desarrollos de la planeación a la reforma constitucional de 193610. De acuerdo con sus planteamientos la consagración del Estado Social de Derecho y la posibilidad de intervenir en la economía, constituyeron esfuerzos importantes que más adelante permitirían la expedición de leyes y regulaciones relativas a la planeación económica. Estos autores sostienen la existencia de una estrecha relación entre la concepción del Estado Interventor y el desarrollo de la función de planeación, lo cual responde a su vez, a la forma como los actores políticos de la época comprendían la misma relación: Tanto el partido conservador como el partido liberal 11 defendían, aunque por distintas razones, la intervención del Estado en la economía y. entendieron que la planeación constituía su principal manifestación. Al respecto es ilustrativa la siguiente cita:. ““La convención liberal de 1942 aprobó en su programa: “El partido considera que la época en que el liberalismo podía identificarse con la doctrina económica del laissez faire ha caducado; que el mundo ha entrado en la etapa de la economía planificada y que la intervención del Estado debe ejercerse para conseguir la creación de un sistema económico nacional armónico en sus relaciones internas y con respecto a las realidades del comercio internacional””. 12. Aunque desde 1931 se crearon los Consejos de Economía Nacional, no fue sino hasta después de la consagración constitucional de la regulación de la economía por parte del Estado en la citada reforma (1936), que se generaron los primeros actos de planeación: en el año 1943 se elaboró un Plan Cuadrienal y para 1944 se había elaborado ya un Plan 13 Quinquenal .. 9. SÁNCHEZ Ricardo, Estado y Planeación en Colombia, La Rosa Roja, Bogotá, 1984, p. 69. Véase: Ibíd., pp. 69, 70; ARIAS Jorge Alberto, Ob. Cit.; y MORCILLO Pedro Pablo, Planeación en Colombia; Historia, Derecho y Gestión, Universidad Piloto de Colombia, Bogotá, 2002. 11 HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Las Funciones Legislativas de la Rama Ejecutiva del Poder Público, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, Julio de 1988, pp. 78 – 85. 12 SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p.70. 13 Ibíd. 10. 11.

(12) La reforma de 1945 consagró por primera vez a nivel constitucional la adopción de planes y programas para la ejecución de las obras públicas y el desarrollo económico: El Congreso “Fijará los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía y los planes y programas de todas las obras públicas”14. Desde 1949 y hasta antes de la reforma de 1968 se desarrollaron distintas misiones y se contrataron estudios técnicos por parte de diversos organismos internacionales que fueron parte importante del origen de la institucionalización de la planeación. A partir del acuerdo firmado entre el BIRF y el gobierno de Ospina Pérez se implementó la misión BIRF (1949 – 1950) bajo la dirección de Lauchlin Currie. La misión se encontraba presidida por el Comité de Desarrollo Económico (1950 – 1951) creado durante el Gobierno de Laureano Gómez, quien debía presentar la evaluación de la misión. Como resultado de la misión, se creó la Oficina de Planeación adjunta a la Presidencia de la República, el Consejo Nacional de Planeación (1952 – 1953), la Dirección Nacional de Planeación Económica y Fiscal (1954) y el Comité Nacional de Planeación (desde 1955). Estos organismos carecían de precedente nacional, a excepción de los consejos de economía, que como hemos mencionado, existían desde 1931, pero que no contaban con la infraestructura necesaria para el desarrollo de labores 15 de planeación . Las misiones y contratos con los distintos organismos internacionales. serían útiles más adelante, no sólo para la institucionalización de la planeación en Colombia, sino para acceder a créditos externos y acuerdos de financiación16.. 1.4. La Institucionalización de la Planeación. A pesar de los avances realizados, la percepción del funcionamiento de la planeación en Colombia era negativa: los órganos creados a partir de las recomendaciones planteadas por los organismos internacionales, como producto de las misiones contratadas, (como el Consejo Nacional de Planeación y el Comité Nacional de Planeación), parecían no. 14. Artículo 76 C.N. MORCILLO Pedro Pablo, Ob. Cit., pp. 262, 263. 16 Sobre la influencia e implicaciones de los organismos internacionales sobre el desarrollo de la función de planeación en Colombia, consúltese: CANO, Augusto, Antecedentes constitucionales y legales de la planeación en Colombia. Bogotá, Fedesarrollo, 1978; citado por SÁNCHEZ Ricardo, pp. 90, 91. 15. 12.

(13) contar con la fuerza jurídica y política necesaria para ejecutar las labores asignadas de manera efectiva:. “Los Concejos de Economía siempre estuvieron condenados por este fatum: eran órganos de asesoría, pero nunca lograron equipararse para el cumplimiento de sus fines. Desde el punto de vista de esta experiencia, carecen de interés las facultades legales o los periódicos cambios de denominación: Consejo Nacional de Economía, Junta de Defensa Económica Nacional, Comisión de Expertos Financieros, Comité de Desarrollo Económico, etc. Ni las denominaciones ni la constelación de facultades, pudieron dar vigencia práctica a estos órganos que tuvieron a su cargo nada menos que guiar la política económica del Estado. Nadie puede dar lo que no tiene y esas instituciones podían oír opiniones pero no darlas. Lo que había en el fondo de todo eso era nada más que unir un régimen irregular aleatorio, un tanto bohemio, de exponer opiniones personales sobre problemas conocidos espectralmente y con objeto político de que el gobierno apoyase sobre algo su política económica y descargue su responsabilidad. sobre alguien. No se trataba seriamente, de compartir la. responsabilidad de la dirección, sino de compartir la irresponsabilidad en la administración económica””. 17. Los anteriores diagnósticos suscitaron innovaciones legales con el objetivo de dotar de estabilidad y fuerza jurídica a las instituciones relacionadas con la labor de planeación. La ley 19 de 1958 creó el Concejo Nacional de Política Económica y Planeación (CONPE) y el Departamento administrativo de Planeación y Servicios (DAPST). M ientras que al CONPE le correspondían funciones esencialmente políticas y de coordinación entre los actores de la planeación, al DAPST le correspondía la 18 elaboración y formulación del plan de desarrollo para presentarlo ante el CONPE .. Con la creación de estos órganos se logró la institucionalización de la planeación durante el primer gobierno del Frente Nacional. A partir de las recomendaciones de la CEPAL (1960 – 1962) contratada por el Gobierno con el fin de recibir asistencia técnica 17. GARCÍA Antonio, “ La Planificación en Colombia”, Trimestre Económico, México, 20 (3): 435, 1953, Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., pp. 74, 75. 18 MUÑOZ Conde Manuel, “ Comportamiento del Gasto Público en Relación al Proceso de Planeación en Colombia para el Período del Frente Nacional (1960-1976)”. Tesis Magíster en Economía, Asesor Diego Otero, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, 1979, pp. 20 – 30.. 13.

(14) en materia de planeación y en el marco de los compromisos adquiridos por la Carta de Punta del Este, como parte de la política “Alianza Para el Progreso” de la Administración Kennedy para América Latina, se presentó ante el Congreso y ante la OEA el Plan Decenal 1960 – 197019.. En el contexto de la implementación del Estado Social de Derecho y de acuerdo con los postulados de la intervención en la economía, se había avanzado sustancialmente en la conformación de las instituciones jurídicas que aseguraran la efectividad de la labor de planeación, como manifestación principal de la acción del Estado. Con el objetivo de alcanzar la efectividad requerida, las disposiciones normativas distribuyeron las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo de tal forma que las decisiones se encontraran en cabeza del primero: la ley 19/58 dispuso que el Consejo estaría conformado, entre otros, por dos consejeros presidenciales y dos de origen legislativo. M ediante la participación de representantes del Congreso en el Consejo se aseguraba la participación del legislativo en el proceso de planeación, a la vez que se garantizaba la 20 centralización de las decisiones en el Presidente de la República .. Sin embargo, la necesaria coordinación entre los dos organismos no se hizo efectiva en razón a que se excluía del Consejo al jefe del DAPST, situación que generó conflictos para el desarrollo efectivo de la planeación. Debido a lo anterior, en 1963 se expidieron los Decretos 3242 y 3243, reformatorios de los dos órganos de planeación: en adelante, el CONPE estaría conformado por representantes ministeriales del Gobierno, el Jefe del DAPST, los Gerentes del Banco Central y FEDECAFÉ, al paso que al DAP (antiguo DAPST) se le ampliaron las funciones técnicas de elaboración y formulación del plan 21 de desarrollo . Como puede observarse, los decretos reformatorios eliminaron la. participación del Congreso en el Consejo, de tal manera que para los años subsiguientes, la elaboración y formulación del plan correspondió exclusivamente al Ejecutivo.. Aunque la reforma permitía por su claridad, en teoría, una mejor coordinación entre los organismos, el grupo de consulta económica que debía evaluar los planes de desarrollo elaborados por los órganos técnicos del DAP, nunca se reglamentó y nunca se. 19 20 21. SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p. 83. MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit. Ibíd., p. 31.. 14.

(15) nombraron sus miembros22. Adicionalmente, el Gobierno de Guillermo León Valencia restó importancia a los avances que se habían adelantado en materia de planeación, prestando poca atención a la ejecución del plan. La siguiente cita ilustra la situación:. “Poco después de expedido este Decreto (el 3243/63), el Jefe del DAP fue nombrado Ministerio de Hacienda y a. la vez siguió encargado de la jefatura del DAP, esta. situación duró por nueve meses, tiempo en el cual el DAP llegó a la crisis más grande de su historia. Durante este lapso permanecieron legalmente vacantes los cargos de Subjefe Coordinador, y los directores de tres divisiones de la rama técnica. El DAP quedó a la deriva y en manos de funcionaros con responsabilidades pero sin poder decisorio”. 23. Una vez posesionado como tercer gobernante del frente nacional, Carlos Lleras Restrepo presentó ante el congreso una reforma constitucional dentro de la cual la labor de planeación era de la mayor relevancia. Paralelamente, el jefe del movimiento revolucionario liberal, Alfonso López M ichelsen, había presentado ante el Congreso un proyecto de acto legislativo reformatorio de la constitución, en el cual también se 24 incluían modificaciones a las instituciones de planeación . Como resultado de las. presiones por parte de los organismos internacionales para fortalecer la labor de planeación y de los esfuerzos realizados por el Gobierno de 1966 en el mismo sentido, se establecieron como antecedentes de la reforma de 1968, dos recomendaciones específicas en relación con la planeación: la subordinación de los actores de planeación al DAP para desarrollar mejor y mayor coordinación y la necesidad del mantenimiento 25 de la oficina de proyectos específicos .. 1.5. La Reforma de 1968. La reforma introduce varios cambios en las instituciones y disposiciones normativas relativas a la planeación. Se consagra por primera vez como principio constitucional: 22. Ibíd., p. 36. CANO Mota Augusto, La Planeación en Colombia: Su Historia, Situación Actual y Recomendaciones Para el Futuro, DAP; 1966, Tomado de: Ibíd., p. 36. 24 SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p. 95. 25 Ibíd., p. 42. Las recomendaciones son relevantes por el cambio en la concepción de la planeación, como se verá más adelante. 23. 15.

(16) “Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo el Estado. Este intercederá por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y 26 planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral” . (Subrayas fuera del. texto). 27 Se establece por primera vez la expedición del plan mediante ley . A la función de. establecer los programas a los cuales se sujetaría la economía, asignada al Congreso en 1945, se añade el deber de señalar los recursos y mecanismos necesarios para implementar tales obras y programas:. “Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autorice para su 28 ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” .. Las modificaciones en relación con la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo fueron sustanciales: Si bien se creó la Comisión Permanente en el Congreso, con el fin de que participara en la elaboración y seguimiento de la ejecución 29. 30. del plan , la iniciativa respecto de la ley era privativa del Ejecutivo . Adicionalmente se le redujo al Congreso la capacidad para la expedición de leyes que implicaran gasto público, arguyendo el déficit fiscal originado por el desorden legislativo y la falta de planeación:. “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho. Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3º, 4º, 9º y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o 26 27 28 29 30. Artículo Artículo Artículo Artículo Ibíd.. 32 C.N 1886. 80 C.N 1886. 76, numeral 4, C.N. 1886. 80 C.N. 1886.. 16.

(17) transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a esta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno” 31.. Finalmente, la necesidad de dotar de suficiente fuerza jurídica y política al Ejecutivo para asegurar la efectividad de la planeación, condujo a la consagración de la facultad legislativa directa, en el evento en que el Legislador omitiera la aprobación de la ley del plan:. “…La Comisión Especial Permanente tendrá cinco meses para decidir sobre los proyectos de planes y programas de desarrollo económico y social y de las obras públicas, a partir de la fecha en que le sean presentados por el Gobierno, a cuyo vencimiento perderá la competencia, la cual automáticamente corresponderá a la Cámara de Representantes hasta por tres meses de sesiones, para decidir en un solo debate. Aprobado por la Cámara, o transcurrido el término señalado sin que hubiere decidido, pasará ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual, a cuyo vencimiento, si no hubiere decisión, el Gobierno podrá poner en vigencia el proyecto 32 mediante decreto con fuerza de ley...” .. Como puede observarse, la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo creó un sistema de pesos y contrapesos en el cual, el Congreso, a pesar de participar en la elaboración y seguimiento del plan a través de la Comisión Permanente, se encontraba sujeto a la iniciativa del Ejecutivo, no solo respecto de la ley del plan, sino respecto de cualquier otra ley que creara gasto público. De acuerdo con la línea de justificación planteada desde 1942, este esquema de distribución de funciones se sustentaba en la necesidad de reducir el desorden del Congreso en su actividad y dotar al Ejecutivo de todas las herramientas necesarias para hacer efectiva la función de planeación, como máxima manifestación de la acción del Estado, en un contexto en el. 31. Artículo 79 C.N. 1886. Sobre la discusión en relación con el gasto público véase: PALACIO Rudas Alfonso, “ Las Competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo. El Gasto Público”, en Constitución Económica Colombiana, 1996, p. 287. 32 Artículo 80 C.N. 1886.. 17.

(18) que, la intervención en la economía, se constituía como uno de los principales medios para lograr justicia social33.. Las motivaciones del Presidente Lleras Restrepo en los discursos ante el Senado y demás discursos previos a la expedición de la reforma, revelan la concepción de la planeación en relación con la intervención económica y la necesidad de ampliar las prerrogativas del Ejecutivo para lograr su adecuado funcionamiento:. “La primera materia que, por lo tanto, será necesario estudiar, es la concerniente a la distribución de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo. El punto presenta especial importancia porque desde las reformas constitucionales de 1936 y 1945 que contemplaron la intervención estatal en la economía e introdujeron en la carta el concepto de Plan, ha avanzado considerablemente la técnica de la planeación y de los medios para ejecutar los Planes de Desarrollo. Quizá en ningún otro campo se presenta una desproporción más grande entre el proceso de las técnicas económicas y la imperfección de los instrumentos político – jurídicos. Naturalmente este tema está íntimamente relacionado con el de la iniciativa en materia de leyes de gastos y de reformas al proyecto de Presupuesto que se presente por el ejecutivo. En mi opinión debe buscarse que el gobierno pueda adoptar ciertas medidas económicas con la oportunidad necesaria; que el ejercicio de la iniciativa sobre recursos fiscales no tenga que ser independiente y anterior al Proyecto de Presupuesto anual; que el Congreso, por medio de un órgano adecuado, tal vez semejante al previsto en el proyecto de ley sobre planeación presentado a la legislatura de 1945, pueda hacer que sus iniciativas sean objeto de estudio durante el proceso preparatorio del los planes de Desarrollo; que éstos se reflejen fielmente en los presupuestos anuales y que el Congreso tenga mecanismos con los cuales pueda vigilar metódica y oportunamente la ejecución de tales planes y la eficacia del Gobierno. La desordenada iniciativa en materia de leyes de gastos y las prácticas que se han venido siguiendo en el estudio del Presupuesto 33. En interpretación de la reforma en relación con la planeación, el tratadista Vidal Perdomo sostuvo: “ se define jurídica y económicamente la planeación; se sujeta a planes y programas coordinados la actividad de la nación, los departamentos y los municipios y se reduce considerablemente, a favor del ejecutivo, la iniciativa del gasto de los miembros de las corporaciones de elección popular, todo en orden a aprovechar de la mejor manera posible los escasos recursos del estado colombiano y a racionalizar su inversión”. VIDAL Perdomo Jaime, Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus Alcances Jurídicos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1970, pp. 14 y 15, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., pp. 96, 97. Véase también las declaraciones del constitucionalista Sáchica en relación con la reforma en: HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Ob.Cit., pp. 86, 87.. 18.

(19) contradicen toda noción de planeamiento ordenado y de rama política fiscal… El intervencionismo de Estado ha hecho la aparición como un fenómeno del siglo XX que quebranta la tradición del Estado como testigo impotente de la lucha económica. La planificación de la economía se ha convertido en una tarea del Gobierno y ha quedado abolido el concepto clásico de la propiedad romana, como derecho absoluto, para darle paso al de la propiedad función social, en la cual se subordina el ejercicio de derecho de propiedad a los intereses superiores del bien común…”. 34. Como resultado de la reforma constitucional se expidió el Decreto Ley 2996 de 1968, mediante el cual se reformaron nuevamente las funciones de los organismos de planeación. Aún cuando en adelante el DNP (antiguo DAP) se convirtió en una agencia 35. altamente técnica. y desarrolló una adecuada coordinación con el Consejo de. 36 Planeación, la Comisión Permanente del Congreso nunca se conformó .. Es importante detenerse en el análisis de una de las modificaciones institucionales introducida por esta reforma: la facultad legislativa directa otorgada al Ejecutivo para expedir la ley del plan mediante decreto con fuerza de ley, en caso de que el Legislador no lo hiciese en un tiempo determinado. Como ya se ha anotado, el otorgamiento de tal prerrogativa al Ejecutivo fue importante en la medida en que se buscaba garantizar la expedición de la ley del plan y así asegurar la efectividad de su funcionamiento. Sin embargo, sus implicaciones son importantes en términos de la división de funciones 37. entre el Ejecutivo y el Legislativo .. Puede afirmarse que la principal función del Congreso en Colombia ha consistido en la expedición de las normas que conforman el ordenamiento jurídico por el cual se rige la comunidad política colombiana. Al Ejecutivo le ha correspondido principalmente la ejecución de las políticas y leyes vigentes en el ordenamiento jurídico. En algunos casos se le han otorgado facultades específicas al Ejecutivo para legislar, que, por ser excepcionales, se han denominado facultades extraordinarias. En otros casos se 34. Mensaje del presidente Lleras Restrepo invitando a la reforma constitucional, “ Historia de la Reforma Constitucional de 1968”, Presidencia de la República, Bogotá, 1969. pp. 13 – 24, Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit pp. 97 – 99; 35 CURRIE Lauchlin, Ob. Cit., pp. 121, 122, 123., Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit p. 109. 36 MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit., p. 44. 37 El texto no presenta un análisis exhaustivo sobre la distribución de las funciones y/o poderes entre el Congreso y el Gobierno en abstracto y tampoco lo hace para el caso específico - Colombia -.. 19.

(20) establecen condiciones bajo las cuales el Ejecutivo se encuentra en la capacidad de ejercer la actividad legislativa mediante la expedición de Decretos con Fuerza de ley, denominados Estados de Excepción. No obstante estos casos específicos, esta división básica de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se ha mantenido históricamente38.. Con la facultad otorgada al Ejecutivo en materia de planeación, la reforma de 1968 introdujo una excepción adicional a la división de funciones entre los dos órganos: En principio, la expedición de las leyes requiere, teniendo en cuenta las excepciones mencionadas, la aprobación del Congreso. En tanto órgano de representación democrática, es a quien corresponde la determinación final sobre los proyectos de ley presentados a su consideración. El procedimiento consagrado en la reforma de 1968 para la expedición de la ley del plan de desarrollo estableció que en el evento en que, vencidos los términos establecidos para la aprobación y expedición de la ley del plan, el Congreso no lo haya hecho, se faculta al Gobierno para expedirlo mediante decreto con fuerza de ley. Como puede observarse, la anterior prerrogativa no hace parte de las excepciones mencionadas pues no se ejerce durante los Estados de Excepción y tampoco corresponde a los casos en los que se otorgan facultades extraordinarias al Ejecutivo. La consagración de dicha facultad constituye el establecimiento de una nueva 39 excepción a la tradicional división de funciones entre el Ejecutivo y el Legislador .. Aunque como hemos visto, el objetivo perseguido por la reforma consistía en fortalecer el funcionamiento de la planeación y en esa medida buscaba otorgar al Ejecutivo todas las herramientas necesarias para hacerlo, como se verá, las implicaciones de esta nueva excepción son relevantes en la medida en que modifican el sentido de las funciones del Congreso en relación con la ley del plan. En adelante, la aprobación de la ley del plan por parte del Congreso deja de ser un requisito para su expedición convirtiéndose así, la discusión de la ley del plan al interior del Congreso, en una función esencialmente simbólica.. 38. El estudio de HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Ob.Cit., sostiene, sin embargo, que el Ejecutivo ha aumentado gradualmente la ejecución de funciones legislativas a lo largo de la historia constitucional colombiana y que en esa medida no es posible afirmar que se mantiene el tradicional principio de la separación de poderes. 39 Si bien es claro que el sistema de pesos y contrapesos otorga al Ejecutivo la posibilidad de ejercer el poder de veto, el análisis se centra en la aprobación del Congreso como requisito previo para la expedición de las leyes.. 20.

(21) La vigencia de esta facultad, otorgada al Ejecutivo en 1968, con el fin de alcanzar objetivos específicos, bajo el nuevo contexto de la C.P. de 1991, en el que la función democrática de la ley del plan se constituye como la principal justificación de la nueva distribución de funciones entre los actores de la planeación, genera una contradicción conceptual y dificultades en su aplicación.. 1.6. El Cambio en la Concepción de la Planeación. Con la expedición del Decreto Ley 2996 de 1968 y de acuerdo con las recomendaciones anteriormente reseñadas, se otorgó prelación a la planeación específica por oposición a la planeación integral. La planeación se orientaba cada vez más a la solución de 40 problemas concretos y programas específicos de inversión . Había dejado de ser un. ejercicio abstracto con pretensiones de amplia cobertura y marcada intervención, para evolucionar hacia el establecimiento de prioridades en cada uno de los Gobiernos, de 41 acuerdo con el contexto macroeconómico . El modelo adoptado, contemplaba además,. un cambio en el proceso de planeación: De una planeación que iniciaba en los M inisterios con los planes de desarrollo sectoriales que luego el DNP debía coordinar conforme a un plan global, se evolucionó a una planeación en la que, conforme a la política general propuesta por el Gobierno de turno, cada ministerio elaboraba el plan de desarrollo sectorial, que después en conjunto, conforme a dicha política, el DNP debía 42 organizar y formular . Se sostuvo que este tipo de planeación ofrecía dos bondades. principales: implicaba la capacitación de los funcionarios encargados de elaborar el respectivo plan de desarrollo en cada uno de los órganos ejecutores y permitía un mayor grado de flexibilidad ante las circunstancias coyunturales, en tanto que los programas no 43 se encontraban sujetos a unos mandatos globales preestablecidos .. 40. “ … más la experiencia muestra que los países que han contado con proyectos bien preparados que hayan sido coordinados con algunas medidas presupuestales y controles, pueden prescindir de planes generales, al menos durante algún tiempo y aún así mantener altas tasas de crecimiento” , WATERSON Albert, “ Una Mirada Escrutadora de la Planeación del Desarrollo”, Finanzas y Desarrollo, (Washington), 3(2), jun. 1966, Citado por Cano Augusto. Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit p. 92. 41 WIESNER Eduardo, “ Planeación Nacional, Concertación y Descentralización: Guías para una reforma”, en Economía Colombiana, No. 237, pp. 25, 31. 42 Es lo que algunos autores denominan planeación de “ arriba a abajo”. Cftse. MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit., p. 40. 43 Ibíd., pp. 42.. 21.

(22) En lo sucesivo, los planes de desarrollo consagraron programas prioritarios específicos según las políticas de cada gobierno. Así sucedió con los siguientes planes:. 1.7. •. 1970 – 1974, M isael Pastrana Borrero, “Cuatro Estrategias”.. •. 1974 – 1978, Alfonso López M ichelsen, “Para Cerrar la Brecha”.. •. 1978 – 1982, Julio Cesar Turbay, “Plan de Integración Nacional”.. •. 1982 – 1986, Belisario Betancourt, “Plan de Crecimiento con Equidad”.. •. 1986 – 1990, Virgilio Barco, “Plan de Economía Social”44.. La Reforma de 1979. No obstante los avances realizados a partir de la reforma del 68 y la formulación y expedición de los planes específicos gubernamentales, en coordinación con planes sectoriales de desarrollo que se elaboraron por la misma época, los diagnósticos en relación con el ejercicio de la planeación en Colombia seguían siendo negativos. A pesar de su consagración constitucional, la Comisión Permanente del Legislativo era inoperante y aún no se lograba consolidar el ejercicio de la planeación como mecanismo para orientar la acción del Estado:. “La planeación se ha convertido en un concepto inocuo. Todo el mundo puede poseer impunemente opiniones sobre ella o no tener ninguna y a nadie le importa. Por lo tanto, la planeación como una parte integrante de una filosofía sobre el Estado, no existe… La planeación no ha llegado nunca a ser una forma de organizar las energías nacionales. Ni siquiera se le confía la tarea de estudiar y proponer unos objetivos de 45 desarrollo” .. El entonces Presidente Julio Cesar Turbay presentó de nuevo, ante el congreso, una propuesta de reforma constitucional en el año 1979 en la que se incluían importantes reformas en materia de planeación. La Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad de la reforma. Sin embargo, consideramos importante su análisis, 44. WIESNER Eduardo, Ob. Cit., p. 26. GÓMEZ Hurtado Álvaro, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., p. 132. El autor cita otros diagnósticos en el mismo sentido, tales como: LAUCHLIN Currie, Artículo en El Espectador, Edición de 3 de septiembre de 1979; y Jaime Vidal Perdomo. 45. 22.

(23) no sólo por los cambios que se pretendían introducir, sino porque como se verá, gran parte de las propuestas de la reforma fueron luego introducidas en los artículos relativos a la planeación en la Constituyente del 1991.. La reforma proponía una nueva composición estructural de la Comisión Permanente con 46 el objetivo de asegurar la participación del Legislador en la elaboración del plan . De. nuevo, la estructura de la ley del plan estaría conformada por una parte general y una parte programática47. Consagraba la prelación y superioridad jerárquica de la ley 48 con el fin de asegurar la sujeción de las ramas del poder público a los objetivos y programas consignados en él y establecía la expedición de una ley normativa (orgánica) que regulara el proceso y. 49 los actores, en el ejercicio de la planeación . Aunque se. argumentaba la necesidad de lograr una mayor participación y control por parte del órgano de elección popular frente al Ejecutivo, se establecía el concepto previo favorable del Gobierno, como requisito previo para poder incluir cualquier modificación 50 a la ley que implicara nuevas cargas para el Estado .. Como puede observarse, la concepción de la planeación plasmada en la reforma del 68 pretendía reformularse nuevamente. Una vez más se proponía volver a la planeación global mediante la formulación de los objetivos y metas macroeconómicas y la sujeción de la parte programática a dicho plan global. Este y otros aspectos fueron objeto de 51 críticas a la reforma , a pesar de las cuales fue implementada. Las motivaciones. esgrimidas para expedir la reforma reflejan la concepción de la planeación como manifestación principal y esencial de la intervención estatal en la economía y justifican. 46. Artículo 80 de la C.N. 1886. Ibíd. 48 Ibíd. 49 Ibíd. 50 Ibíd. 51 “ Se busca hacer imperativo “ un plan global” idea que han tenido varios gobiernos. Hacer un plan global que contemple todos los aspectos del desarrollo económico social no es cosa fácil, como no lo es vigilar su ejecución e irle introduciendo las necesarias modificaciones. En eso hemos pensado todos: Pero también pensamos que se podrán trazar planes parciales para ciertos sectores, mientras se organizaba la necesaria información se perfeccionaban los organismos, se reafinaba la técnica… Es evidente que se facilita la formación de la Comisión del Plan, no porque la nueva enmienda prevea composición sencilla como lo que se propuso originalmente en 1966, ya que conserva el mismo enredo clientelista del actual artículo, agravado en algunos aspectos, sino porque, sencillamente dispone de que los miembros de la mesa van a verse enfrentados a los mismos problemas con que han tropezado las cámaras bajo las normas que venía rigiendo”. Lleras Restrepo Carlos, “ La Ley del Plan en la Reforma”, Nueva Frontera, Bogotá, (261), Diciembre de 1979, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., pp. 129, 130; 47. 23.

(24) su fortalecimiento y modificación en la necesidad de avanzar hacia un Estado Social que asegure los derechos y la justicia entre los gobernados.. Las consideraciones en relación con la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se diferencian de las anteriores en la medida en que la acción del Legislador se vuelve relevante para el seguimiento de la ejecución de la ley del plan y se resta importancia al Ejecutivo como reacción al protagonismo otorgado en la pasada reforma. Sin embargo, como puede observarse, las disposiciones normativas le plantean fuertes restricciones al Congreso en la elaboración de la ley. Las prerrogativas otorgadas al Ejecutivo se mantienen vigentes, entre ellas, la facultad legislativa directa para expedir el plan mediante decreto con fuerza de ley. La siguiente cita es ilustrativa:. “La reforma encierra pues, un profundo contenido social que afianza las instituciones republicanas del país y garantiza el funcionamiento de un instrumento democrático de intervención económica imprescindible para alcanzar un desarrollo integral y una verdadera justicia social. Hoy recobra el impulso el proceso de transformación socio – política que se iniciara en 1936, para institucionalizar un real Estado Social de Derecho, a la vanguardia de la actual tendencia del constitucionalismo de occidente. En las nuevas disposiciones constitucionales se garantiza definitivamente la planeación del desarrollo económico y social de la nación, treinta y cinco años de su consagración en el Acto Legislativo N°1, de 1945. De ahora en adelante podrá funcionar la comisión del plan que durante once años no se pudo elegir debido a sus fallas estructurales. Además, se garantiza la presentación del plan pues por su parte el Ejecutivo, queda obligado a presentar el proyecto de ley del plan dentro de los cien primeros días de su mandato y el Congreso, a su vez, obligado a expedirla dentro de los cien días siguientes a su presentación. De este modo en el futuro toda la acción del Estado, quedará rigurosamente enmarcada dentro de un plan que, con jerarquía superior a las leyes ordinarias, deberá contener los propósitos nacionales que orienten la acción del legislativo y del ejecutivo en el complejo mundo de lo económico y social. El logro de un desarrollo integral será factible entonces porque en la denominada comisión se reflejaron los intereses de organismos de planeación, se concertaron las diversas fuerzas económicas y sociales, insustituiblemente instrumento que a la luz de claros principios de democracia de participación asegura la vigencia plena de la justicia social y el desarrollo económico del país. Vale la pena destacar el profundo significado 24.

(25) que para nuestra democracia representa el hecho de que la definición de los propósitos nacionales y de las prioridades de la acción económica del Estado, se comparta con el organismo depositario de la voluntad popular. La planeación, hasta ayer privilegio del Ejecutivo, será ahora precioso instrumento de acción conjunta entre el Gobierno y el Congreso nacional52.. Es importante resaltar dos cambios introducidos por la reforma que se consideran fundamentales, no solo por sus implicaciones respecto de la planeación, sino por su alcance en relación con la distribución de funciones entre el Legislativo y el Ejecutivo.. La reforma le estableció al Congreso, por primera vez, la obligación de expedir una ley orgánica en materia de planeación, que regulara no sólo el proceso de planeación, sino también, las distintas funciones de los actores involucrados en ella. Además, consagró, por primera vez, la supremacía o superioridad jerárquica de la ley del plan respecto de las demás leyes.. La superioridad jerárquica de la ley del plan plantea cuestionamientos en relación con su contenido al tener implicaciones sobre la división de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo: Dado que la iniciativa legislativa de la ley del plan corresponde al Gobierno, no es claro cuál es y cuál debe ser el alcance de las disposiciones normativas contenidas en dicha ley. Si la superioridad jerárquica de la ley del plan condiciona la posterior actividad legislativa del Congreso y se encuentra en la capacidad de derogar normas ordinarias previamente expedidas por el Legislador, es necesario establecer las restricciones a las que deben sujetarse tanto la iniciativa del Gobierno, como la posterior actividad legislativa del Congreso. Debe establecerse por ejemplo, si es posible incluir a través de la ley del plan, la creación de nuevos impuestos, o disposiciones normativas cuya iniciativa no se encontraba en principio, en cabeza del Ejecutivo. El análisis se torna especialmente relevante en los casos en los que el plan es expedido por el Gobierno por medio de Decreto con Fuerza de Ley sin la aprobación del Congreso.. 52. Discurso del Presidente Julio Cesar Turbay Ayala, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., pp. 116, 117.. 25.

(26) Establecida la superioridad jerárquica de la ley del plan, no es claro si ésta última debería sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica en materia de planeación53. Aún cuando la respuesta al anterior cuestionamiento podría parecer obvia, el desarrollo jurisprudencial respecto de la relación entre la ley orgánica de planeación y la ley del plan de desarrollo, posterior a la expedición de la C.P. de 1991, plantea cuestiones de fondo y de forma que requieren una definición precisa de las relaciones jerárquicas 54 entre estas dos leyes .. Una vez implementada la reforma, se expidió la ley normativa (orgánica) relativa a la planeación: Ley 38 de 1981: “Por la cual se definen las formas de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo Económico y Social de que trata el articulo 80 de la Constitución Nacional”. No obstante la inconstitucionalidad de la reforma declarada por la Corte Suprema de Justicia, la ley 38 de 1981 siguió operando en el DNP para la elaboración y formulación de la ley del plan hasta después de promulgada la 55 Constitución del 1991 .. 1.8. La Constitución de 1991. Aunque el Constituyente de 1991 incluyó innovaciones importantes en materia de planeación, la mayoría de las modificaciones establecidas en 1979 fueron adoptadas por. 53. Por ley orgánica se entiende aquella ley que regula los aspectos estructurales y funcionales de un asunto que por su importancia requiere de disposiciones normativas que determinen su organización y funcionamiento. Gozan de una jerarquía superior respecto de las leyes ordinarias. Éstas últimas deben sujetarse a lo dispuesto por la ley orgánica en la materia y en ningún caso pueden derogar las disposiciones contenidas en ella. Cfr.: SIERRA Porto Humberto A. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998. Para una sugestiva crítica a este libro, desde la primacía constitucional, la teoría de las fuentes del derecho y el bloque de constitucionalidad, consúltese, BOTERO Chica Luis A. - ESTRADA Vélez Sergio I., “ La ideología inconstitucional del Magistrado Sierra Porto (Réplicas a su obra Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana)”, en: www.filosofiayderecho.com/rtfd/numero8/12-8_ficha.htm. 54 El análisis de estas dos modificaciones en relación con la planeación excede el objeto de estudio de la presente tesis. Sin embargo, como parte del análisis de las reformas institucionales en relación con la planeación, su formulación se consideró importante. 55 En las investigaciones y consultas a la biblioteca del DNP se preguntó al bibliotecólogo por la ley que regía para la elaboración de la ley del plan hasta antes de la expedición de la Ley 152 de 1994, a lo que contestó: Aquí seguía operando la ley 38 de 1981, hasta que finalmente en el 94 dictaron la nueva ley orgánica de planeación.. 26.

(27) la Constitución de 1991: Se mantuvo la expedición del plan mediante ley 56 y la prerrogativa del Ejecutivo para expedirla mediante Decreto con fuerza de ley, en caso 57 de que el Legislador no aprobara el plan dentro del término establecido . La. supremacía de la ley del plan y la expedición de la ley orgánica de planeación también fueron adoptadas58. Aunque la subcomisión se presentaba escéptica frente a la utilidad de incluir una parte general con los objetivos y políticas globales en la ley del plan. 59. –. tal como se planteó en la reforma del 79- el articulado definitivo estableció que en adelante, el plan estaría compuesto por una parte general con “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental”. 60. y un plan de inversiones con “los presupuestos plurianuales de los. principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de 61 los recursos financieros requeridos para su ejecución” .. Se incluye por primera vez la Rama Judicial del Poder Público en la elaboración del 62 Plan, en coordinación con las autoridades de planeación y las entidades territoriales .. Se crea por primera vez el Sistema Nacional de Planeación, compuesto por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación63. Al Consejo se le otorga un carácter consultivo y su función principal consiste en servir como foro para la 64 discusión del Plan Nacional de Desarrollo . Además de mantener la prelación. 56. Artículo 339 C.P. 91 Artículo 341 C.P. 91 58 Artículos 341 y 342 C.P. 91, respectivamente. 59 El estudio y proposición de las reformas de cada uno de los temas al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se distribuyó en distintas comisiones. El análisis de los temas económicos y de los derechos sociales le correspondió a la Comisión Quinta de la ANC. Al interior de la Comisión V, le correspondió a la subcomisión segunda la presentación de la ponencia relativa a la planeación, su exposición de motivos y articulado. Al interior de la Comisión V se expuso: “ Por lo que respecta a la estructura o contenido del Plan Nacional consideramos superflua la recomendación que aparece en varios de los proyectos de reforma, basados casi todos en el modelo del Gobierno que dice textualmente: “ El Plan nacional de desarrollo económico y social estará conformado por una parte general… y por una parte programática… En consecuencia, la propuesta que hacemos es de no entrar a nivel de Constitución en detalles sobre la estructura del Plan Nacional de Desarrollo sino dejar esos detalles a la Ley Orgánica de Planeación y limitar el texto constitucional a conceptos básicos como los siguientes…”: OSPINA Hernández Mariano, “ Un Sistema de Planeación Para Colombia”, Subcomisión 2ª, Comisión V., Archivo General de la Nación, Asamblea Nacional Constituyente, Rollo 12, Legajo 688, p 18. 60 Artículo 339 C.P. 91 61 Ibíd. 62 Artículo 341 C.P. 91. 63 Artículo 340 C.P. 91. 64 Ibíd. 57. 27.

(28) jerárquica de la ley del plan sobre las demás, por primera vez se constituye en título ejecutivo:. “El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes 65 posteriores” .. 66. La participación ciudadana en la discusión del plan. y la creación de los sistemas de. evaluación de gestión y resultados67 también son innovaciones de la Constitución de 1991.. De acuerdo con los planteamientos de la subcomisión, la justificación ofrecida respecto del ejercicio de la planeación cambia sustancialmente en relación con la línea que hasta antes de 1979 se había mantenido. La necesidad de la planeación era evidente, pero no ya por el modelo de Estado - aunque se reconoce la influencia del mismo en el tipo de planeación que se adopta -, sino por el reconocimiento básico de que cualquier acción del Estado implicaría el establecimiento de unos objetivos a alcanzar, las estrategias para lograr dichos objetivos y los medios concretos para ejecutarlas de manera organizada y efectiva:. “No es cierto que la planeación esté desacreditada en los Estados modernos. Esta creencia puede prosperar en los círculos del liberalismo clásico o de la Nueva Derecha pero esos círculos son hoy bastante reducidos en la vida política colombiana. Es verdad que hoy se mira con especial complacencia el fracaso generalizado de los sistemas totalitarios… Pero lo que realmente fracasó en este lapso no fue la planeación en sentido genérico sino una modalidad específica de la misma: la planeación totalitaria. Actualmente se disputan la primacía dos corrientes principales frente a la planeación como instrumento de acción del estado: por una parte los que creen en la conveniencia de un Estado “pequeño”, tímido, reducido en sus actividades… y, por otra parte, quienes creemos que el Estado sigue siendo la empresa más importante de. 65 66 67. Artículo 341 C.P. 91. Artículo 342 C.P. 91. Artículo 343 C.P. 91.. 28.

(29) toda nación, y que debe intervenir eficientemente para orientar y fomentar el progreso, pero sin caer en el extremo del totalitarismo de Estado que pretende supeditar toda acción libre del ciudadano según modelos originados en el “Leviatán” de Hobbes… Si pretendemos que la democracia y la descentralización operen desde el nivel local, con miras a atender lo más pronto posible las necesidades básicas de nuestras comunidades, será necesario que éstas se preparen a participar en dicho proceso en la única forma conocida para lograrlo con eficacia y eficiencia: comenzando con una Planeación acertada. Lo demás sería simplemente seguir un modelo de improvisación o “chamboneo” que a nada bueno habrá de conducir, como ya se ha visto repetidamente en Colombia y en otros países del mundo… Para contribuir a despejar dudas sobre la necesidad y conveniencia del organismo de Planeación Nacional, especialmente en quienes insisten en la creencia de que algunas democracias avanzados no utilizan éste instrumento de gobierno, me permito señalar dos casos concretos: en Estados Unidos de N.A. existe un documento titulado “The Global 2000 Report to the President” en el cual, a su vez, se revisan y se analizan otros 5 modelos globales de desarrollo que incluyen tres modelos preparados por el Club de Roma, uno por las Naciones Unidas y uno por el grupo Latino-Americano denominado de Bariloche; en la Alemania Federal, que se ha convertido en el gran modelo de desarrollo en Europa después de haber quedado devastada tras la 2ª Guerra Mundial, se ha desarrollado el “DeutschlandModell” bajo la dirección de un equipo del más alto nivel presidido por el ex ministro 68 Eduard Pestel” .. Además de concebirse como el medio a través del cual sería posible gestionar organizadamente los recursos administrados por el Estado, la planeación se concibió como la expresión democrática por medio de la cual se permitía definir explícitamente las prioridades gubernamentales, participar en tal determinación y desarrollar un posterior seguimiento a la ejecución de los programas y proyectos adoptados. Además de haber sido reconocida desde la reforma de 1979, el establecimiento de la función democrática de la ley del plan se justificaba, en gran medida, por la centralización que operaba hasta entonces, en la determinación de las prioridades gubernamentales:. 68. OSPINA Hernández Mariano, Ob. Cit., pp. 12, 13.. 29.