Evaluación de procesos del programa Gobierno en Línea

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(1)Ana María Acosta Millán 200622473 Juan Camilo Rojas Acevedo 200620028. Universidad de los Andes Departamento de Ciencia Política. Monografía de grado: Evaluación de procesos del Programa Gobierno en Línea Director: Luis Bernardo Mejía Guinand Profesor Asociado Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes. Mayo 22 de 2013 Bogotá D.C.. 1.

(2) “La evaluación es una valoración exhaustiva y sistemática de una intervención del Estado y sus efectos (positivos o negativos, esperados o no) para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto o sostenibilidad. El objetivo fundamental de evaluar, es incorporar las lecciones aprendidas para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar, reorientar, crear o eliminar una política, un programa o un arreglo institucional” (The World Bank- IBRD, Designing and Building a Results-Based Monitoring and Evaluation System, 2000).. Queremos agradecer a nuestras familias, amigos y profesores. También a los funcionarios de las entidades entrevistadas que nos colaboraron con mucha paciencia para el presente estudio.. 2.

(3) Tabla de contenido 1. Introducción .................................................................................................................. 5 2. Marco teórico .............................................................................................................. 10 3. Qué es una evaluación de política pública y porquçe hace parte de la Ciencia Política .. 16 3.1. Definición y clases de evaluación de política pública ................................................... 16 3.2. Porqué la evaluación de política pública hace parte de la Ciencia Política .................... 17 4. Tendencias de e-government y su justificación como política pública en Colombia ...... 19 4.1. Tendencias de los gobiernos electrónicos en el mundo ................................................. 19 4.2. La importancia de la política pública del Programa Gobierno en Línea ........................ 20 5. Descripción del Programa Gobierno en Línea .............................................................. 22 5.1. Descripción general del programa ................................................................................ 22 5.2. Propósito y Objetivos Específicos................................................................................ 23 5.2.1. Eficiencia............................................................................................................. 23 5.2.2. Transparencia ...................................................................................................... 24 5.2.3. Participación ........................................................................................................ 24 5.2.4. Mejorar la calidad de vida y la competitividad ..................................................... 24 5.3. Documento básico, normas y documentos relevantes para el desarrollo del Programa 24 5.4. Justificación institucional del Programa ....................................................................... 27 5.5. Descripción detallada del programa ............................................................................. 28 5.5.1. Componentes del programa .................................................................................. 28 5.5.2. Objetivos del programa a nivel de fin .................................................................. 34 5.6. Marco Lógico .............................................................................................................. 34 5.7. Cronograma Institucional (Manual 3.1 de implementación de Gobierno en Línea) ....... 38 5.8. Arreglo Organizacional ............................................................................................... 38 6. Cobertura del Programa ............................................................................................... 42 6.1. Beneficiarios objetivo .................................................................................................. 42 6.1.1. Beneficiarios directos........................................................................................... 42 6.1.2. Beneficiarios indirectos........................................................................................ 43 3.

(4) 7. Financiación ................................................................................................................ 44 7.1. Financiación de recursos tecnológicos para la entidades beneficiarias .......................... 44 7.2. Presupuesto del Programa............................................................................................ 45 8. Metodología de Investigación ...................................................................................... 47 8.1. La metodología escogida: la evaluación de procesos .................................................... 47 8.2. Preguntas de evaluación .............................................................................................. 48 8.3. Fuentes de Información ............................................................................................... 49 8.3.1. Fuentes secundarias ............................................................................................. 49 8.3.2. Fuentes primarias ................................................................................................. 49 8.4. Instrumentos de evaluación.......................................................................................... 50 8.4.1. Entrevistas ........................................................................................................... 50 8.4.2. Encuestas ............................................................................................................. 53 9. Evaluación .................................................................................................................. 55 9.1. Diseño Institucional..................................................................................................... 55 9.1.1. Coherencia Estratégica a nivel interinstitucional…………………………………55 9.1.2. Coherencia Estratégica a nivel de gestión interna ................................................ 55 9.1.3. Cronograma ......................................................................................................... 63 9.1.4. Evaluación y Seguimiento .................................................................................... 64 9.1.5. Incentivos ........................................................................................................... 66 9.2. Estructura Operativa .................................................................................................... 68 9.3. Manejo Presupuestal.................................................................................................... 72 9.4. Arreglo organizacional ................................................................................................ 77 10. Conclusiones y recomendaciones ................................................................................. 82 10.1.. Coherencia estratégica a nivel interinstitucional y a nivel de gestión interna ..... 82. 10.2.. Evaluación y seguimiento del programa ............................................................ 83. 10.3.. Incentivos del programa.................................................................................... 85. 10.4.. Necesidades focalizadas ................................................................................... 85. 10.5.. Brecha digital ................................................................................................... 86. 10.6.. Capacitaciones y acompañamiento.................................................................... 87. 10.7.. Manejo presupuestal ......................................................................................... 88. 10.8.. Democracia: participación y rendición de cuentas ............................................. 88. 4.

(5) 11.. Bibliografía....................................................................................................... 90. 12.. Anexos…………………………………………………………………………..95. 1. Introducción Este capítulo tiene como propósito, por un lado, hacer un esbozo sobre el tema central del presente estudio: el uso de las TICs y su influencia en los gobiernos democráticos, en especial para el caso colombiano y por el otro, explicar brevemente al lector la naturaleza del trabajo y cómo se estructurará. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs), como por ejemplo la Internet, han logrado un cambio en el modo en que se relaciona la sociedad. Esta situación ha generado la necesidad de repensar y replantear algunos aspectos de los sistemas democráticos, en concreto frente a la forma en cómo interactúan los gobiernos con la sociedad civil. Por esa razón, con la masificación del acceso a Internet desde la década de los años noventa, diferentes países del mundo han optado por desarrollar programas de gobierno digital, el cual pude ser definido como la manera en que los gobiernos utilizan TICs, en especial aplicaciones basadas en Internet y páginas web, para proveer a los ciudadanos y empresarios servicios e información pública. Esta tendencia no ha sido ajena al caso colombiano, de hecho, en la actualidad el Estado colombiano ha sido catalogado como un “líder emergente en materia de gobierno electrónico” de acuerdo con el resultado de los estudios adelantados por el Departamento de Economía y Asuntos Sociales de la ONU. Tales pesquisas posicionan al país en el puesto 43 del ranking de desarrollo mundial de gobierno electrónico y en el segundo de la región1. En efecto, en Colombia desde el año 2008, gracias al Programa de Gobierno en Línea (también referenciado como el programa o la estrategia), el 100% de las alcaldías están en Internet, se expiden certificados judiciales, antecedentes fiscales y disciplinarios en línea, y existen un total. 1. UNITED NATIONS. E-Goverment Survey 2012: E-Goverment for the people. New York: United Nations, 2012. 28 p.. 5.

(6) de 1.849 sitios web enlazados que ofrecen aproximadamente 2.649 trámites y servicios2. Producto de lo anterior y de acuerdo con el reporte de Gobierno en Línea, la ciudadanía, para el 2010, percibía la eficacia del programa en un 84%; la credibilidad y confianza en un 25%, y la protección de la información en un 44%3. Todos estos indicadores han crecido en comparación con los años anteriores4. Ahora bien, la literatura sobre e-goverment presenta un vacío frente a las experiencias al interior de los países en vías de desarrollo, incluyendo Colombia, donde existe una baja producción académica nacional frente al tema, situación que justifica su estudio, pues el País ha presentado una gran evolución en la materia. Este estudio se realizará a través de una evaluación de política pública del orden nacional sobre el Programa Gobierno en Línea. En este orden de ideas, resulta importante para efectos de organización exponer la forma en que se desarrollará el presente ejercicio de evaluación. El texto se divide en diez capítulos, que se explicaran brevemente a continuación. Una vez desarrollada la introducción de este escrito, el segundo capítulo con el que se encontrará el lector es el marco teórico. En este segmento del texto, se pretende familiarizar al lector con el concepto de gobierno electrónico y la relación que en la actualidad existe entre la democracia y las TICs. Para lograr lo anterior, el lector podrá encontrar referencias a diferentes autores que han estudiado la democracia al igual que estudiosos que han analizado los desarrollos de las TICs y los. efectos que estas generan sobre los sistemas democráticos, como por ejemplo el. fortalecimiento del acceso libre a la información pública, la rendición de cuentas, entre otros. De igual forma se esbozará la importancia de la concepción del Estado como un prestador de servicios, pues de hecho aquel ideal es la piedra angular de los gobiernos electrónicos en el mundo y por supuesto en Colombia. El tercer capítulo, tiene como título ¿Qué es una evaluación de política púbica y por qué hace parte de la Ciencia Política? Como su nombre lo indica en esta parte del escrito el lector encontrará respuesta a que se entiende por una evaluación de política pública y que tipos existen. 2. COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. El Gobierno en línea en Colombia en 2009. Bogotá: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2009. 58 p. Consultado el 23 de Febrero de 2013 en: http://Programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aafiles/5854534aee4eee4102f0bd5ca294791f/El_Gobierno_en_linea_en_Colombia_2009.pdf 3 COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Estudio: Aplicación de la metodología de Monitoreo y Evaluación del Programa Gobierno en Línea. Segmento: Ciudadanos. 2010. Bogotá: Ministerio de Tecnologías de la Información, 2010. 23 p. Consultado el 3 de Marzo de 2013 en: http: http://viejoPrograma.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aafiles/5854534aee4eee4102f0bd5ca294791f/GEL_ME__Informe_Ciudadanos_1__Modo_de_compatibilidad_.pdf 4 Ibid., p. 25. El MinTIC ha realizado este estudio desde el 2007 y afirma que ha ido creciendo en estos componentes.. 6.

(7) Para lograr aquel objetivo se explicará en forma breve el concepto soportado por literatura especializada en el tema. De igual forma se expondrá la relevancia de las evaluaciones de procesos como herramienta que se puede brindar desde la Ciencia Política, la cual sirve como insumo para que los policimakers tomen decisiones informadas sobre la formulación o reformulación de políticas públicas. El cuarto acápite, tiene como objeto principal hacer un barrido sobre las tendencias que presenta en la actualidad los e-goverments en el mundo. Para lograr esto se presentará al lector una breve explicación de distintas experiencias de gobiernos electrónicos en otros países, con el objeto de evidenciar las bondades de dichos programas y de esa forma convencerlo sobre la relevancia y justificación práctica de la implementación de un programa de Gobierno en Línea en Colombia. El quinto capítulo, es tal vez uno de los más importantes. Debido a la complejidad y extensión del acápite, el mismo se divide en ocho subsecciones. En general, el objetivo de este capítulo es explicarle al lector una línea temporal y si se quiere como ha sido la evolución del programa desde su nacimiento hasta la actualidad. Para lograr aquel objetivo en primer lugar el lector se encontrará con una descripción general de la política pública que es objeto de estudio. En segundo lugar, se referenciarán los propósitos y objetivos específicos del programa. En tercer lugar, se expondrán los instrumentos normativos y documentos oficiales que sustentan al programa. En cuarto lugar, se presentará al lector en forma breve la justificación institucional del programa. Para eso se explicará al lector en forma resumida las motivaciones que tuvo la administración pública para implementar el programa; a saber hacer del Estado más eficiente, transparente y participativo. En quinto lugar, se. encuentra un sub acápite que puede ser. considerado el cimiento del capítulo. Lo anterior, debido a que se explica al lector cada uno de los seis componentes que conforman el Programa Gobierno en Línea. A su vez, se hace una explicación detallada de cada uno de los objetivos que conforman cada componente y que se materializan a través de diferentes actividades. Esta sección es de vital importancia pues se expone en detalle al lector lo que en principio puede resultar algo difuso cuando se enfrenta a la tabla 2 (marco lógico). En sexto lugar, una vez abordados los objetivos y las actividades del programa, se encuentra el marco lógico, cuadro que sintetiza en forma organizada y lógica la coherencia institucional del programa y la forma mediante el cual Gobierno en Línea pretende hacer de la administración pública más eficiente. En séptimo lugar, se da cuenta de las metas de apropiación que tiene el programa presupuestadas para las entidades del orden nacional. Por último, se presenta un recuento detallado de la estructura organizacional del programa, para lo cual se ahonda en las cualidades de los funcionarios que conforman las siete coordinaciones del 7.

(8) programa. Lo anterior, es un insumo de gran importancia para el acápite de arreglo organizacional, segmento en el cual se procede a analizar si los recursos humanos del programa son coherentes con las necesidades del mismo. El sexto capítulo, aborda en forma precisa el objetivo institucional de cobertura del programa y revela las la poblaciones que el programa busca beneficiar mediante su intervención o gestión. Él séptimo acápite, tomando como fuente documentos oficiales5 esboza en forma sencilla el presupuesto con el que cuenta el programa para desarrollar su estrategia de implementación. El octavo acápite, goza de una fundamental relevancia en el presente escrito, pues es el encargado de explicar el diseño metodológico que sigue este proceso de evaluación. De esa forma en cuatro subacápites se introduce al lector en el concepto de evaluación de procesos, a la vez que se le revelan las motivaciones que llevaron al evaluador a escoger las fuentes primarias y secundarias a partir de las cuales se estudió el programa. Se debe destacar que es en esta parte en donde el lector tiene la posibilidad de conocer las preguntas de evaluación que se pretenden responder en el capítulo que le precede a este. Es posible afirmar sin temor a incurrir en error que al abordar al noveno capítulo se penetra en lo más profundo y relevante del presente ejercicio de investigación. El noveno capítulo tiene por objeto presentar el análisis evaluativo del programa para de esa forma verificar si. sus. lineamientos y objetivos son coherentes y se ajustan a la realidad. De hecho el anterior es el principal propósito de su primer subacápite (Diseño Institucional). De igual forma se analizará los incentivos y desincentivos que tienen las entidades beneficiarias para apropiar el programa. Para lograr esto vale la pena aclarar que se hará especial énfasis en los resultados e insumos obtenidos por medio del trabajo de campo que se adelantó por parte del evaluador. En el segundo subcapítulo se estudia los siguientes temas sin ser los únicos; falencias y logros identificados por las entidades beneficiarias, la cobertura del programa y la caracterización de los usuarios. El tercer segmento, hace una evaluación de la información presupuestal del programa tomando como referencia las percepciones de las entidades beneficiarias, la coordinación de planeación del programa y las fichas EBI de los dos proyectos de inversión que financian el Programa Gobierno en Línea. La subsección correspondiente al arreglo organizacional analiza el interior y la naturaleza de los equipos de trabajo que conforman el programa con el objeto de establecer si son coherentes con las necesidades de este. Por otro lado, se hace especial énfasis en los programas de. 5 Se hace especial énfasis en las fichas EBI (Estadísticas Básicas de Inversión) de los dos proyectos de inversión que conforman el programa a saber; Implementación y Desarrollo Agenda de Conectividad y Apoyo a la Construcción de una Administración Publica para un Buen Gobierno en Colombia.. 8.

(9) promoción y capacitación de gobierno en línea a los beneficiarios directos e indirectos de la política pública. De igual, forma se presenta al lector un análisis interno sobre la naturaleza e idoneidad de la presencia del programa al interior de las entidades, es decir de los comités internos de gobierno en línea (comités GEL). Finalmente, el último acápite de este trabajo, después de analizar información contenida en diversas fuentes y haber realizado trabajo de campo intensivo en la medida que los recursos lo permitieron, identifica los temas que a juicio del evaluador son de mayor importancia para de esa forma presentar conclusiones al respecto y de igual forma formular recomendaciones tendientes a solucionar o brindar alternativas a las falencia identificadas en el programa.. 9.

(10) 2. Marco teórico En esta sección del trabajo se expondrá cómo las características de la democracia se relacionan con el e-goverment. Para tal fin, se dividirá el capítulo de la siguiente forma: en primer lugar, se hará una breve introducción sobre democracia; posteriormente, se analizará la manera en que la participación, la transparencia y la eficiencia –elementos esenciales de una democracia– se ven enriquecidos con el e-goverment; por último, se describirá la cualidad transformacional del Gobierno en Línea. La democracia como sistema político, al igual que sus elementos característicos, ha sido objeto de innumerables estudios por parte de grandes teóricos como O´Donnell, Dahl y Huntington. En este sentido, los sistemas democráticos pueden presentar evoluciones debido a hechos históricos6, condiciones sociales, pugnas de poder, entre muchos más. Entre aquella baraja de opciones se destaca como una tendencia global la utilización de avances tecnológicos, en concreto las TICs, para fortalecer y masificar diferentes elementos democráticos que pueden ser: el acceso a la información, la rendición de cuentas, la prestación de servicios por parte de los Estados, entre otros. Lo anterior, en la literatura ha sido catalogado como el ascenso de los “gobiernos electrónicos”7 haciendo alusión a la forma en que los sistemas democráticos en el mundo han identificado la tecnología a modo de una herramienta de transformación y fortalecimiento del rol de los Estados. En aras de claridad conceptual, resulta pertinente definir la noción de“e-government”. De acuerdo con Alejandro Prince, se debe entender como: La aplicación extensiva, intensiva y estratégica de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones e Internet (TICS) a las actividades del Estado, en sus aspectos administrativos y/o de gobierno, de modo tal que en sucesivas reingenierías 6. O'DONNELL Guillermo. Horizontal Accountability in New Democracies. En: Journal of Democracy. Vol. 4, No.1, University Press of Boston. Pág.112-126. 7 W.B.H.J,Van de Dok. Digitalzing Orwell in Athens: A perspective on informatization and democracy. Tops Editorial IOS PRESS. 2005. Pág. 277 -290.. 10.

(11) se cumpla el objetivo de la reinvención del Estado. Implica no sólo la eficientización de sus actividades y la transparentización de sus actos, sino la mejora de su relación con administrados y gobernados, otorgándoles herramientas para su mayor participación y control de la cosa pública.8 (Negrillas fuera de texto). Así, según la definición de Prince y de acuerdo con la política pública del Programa Gobierno en Línea, el e-goverment tiene como fin último que Colombia sea un Estado más participativo transparente y eficiente. Ahora bien, todos estos adjetivos se encuentran estrechamente relacionados con las cualidades que se han debatido a lo largo del tiempo sobre el concepto de la democracia. Por esta razón, a continuación se hará un recuento teórico sobre cómo estas tres características de la democracia se conectan con el Programa Gobierno Línea. Primero, Robert Dahl9 define un gobierno democrático como aquel sistema político capaz de satisfacer enteramente o casi, las preferencias de sus ciudadanos. Satisfacer tales preferencias en su totalidad resulta utópico, sin embargo, el autor enumera los elementos que debe tener todo sistema democrático. Aquellos elementos y situaciones constitutivas de la democracia como sistema político en opinión del autor son: (i) los ciudadanos deben tener igualdad de oportunidades para manifestar sus preferencias a nivel individual o colectivo al Gobierno y a sus conciudadanos y; (ii) deben recibir por parte del Gobierno trato igualitario. Para que tales elementos democráticos se materialicen, los Gobiernos deben proveer las siguientes garantías: (a) libre asociación; (b) libre expresión; (c) libre voto; (d) elegibilidad para el servicio público; (e) derecho para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo; (f) diversidad de fuentes de información; (g) elecciones libres e imparciales; (h) instituciones que garanticen que la política del Gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias. Al conjunto de estas garantías Dahl las ha denominado “poliarquía”. Segundo, de las anteriores garantías y elementos de la democracia están estrechamente ligadas con el e-goverment. En primer lugar, las TICs han permitido que existan más oportunidades para la participación de los ciudadanos; a través de Internet, y otras tecnologías de la información, el ciudadano puede tener contacto con todas las entidades que componen el Gobierno y en general, a la administración de manera más fácil y accesible en comparación a otros medios. Un ejemplo claro de esto es el antiguo e ineficiente correo postal certificado, ahora gracias a las facilidades de. 8. PRINCE, Alejandro. “El Estado: impulsor, usuario y regulador”. En: Actuar, Políticas Públicas; Año 1, No. 1, Buenos Aires, 2002. p. 10-17. 9 DAHL. Robert. Preface to Democratic Theory. cap. 3. The University of Chicago Press. 1956.. 11.

(12) interconexión que provee Internet, los ciudadanos pueden comunicarse con las entidades en tiempo real. Otro aspecto de la participación a través de Internet y otro tipo de TICs, es que el ciudadano no solo tiene acceso a la información que el Estado provee sino que también puede crear contenido, esto significa que también es un actor activo en el flujo de información.10 De hecho, a través de las TICs, el ciudadano puede interactuar con el Estado por medio de distintos canales de comunicación (chats, foros, e-mails entre otros) que se diferencian de los tradicionales métodos de participación, como el voto.11 Lo anterior significa que en la medida en que los ciudadanos tengan acceso a Internet y otras tecnologías de la información podrán estar en igualdad de oportunidades para comunicarse y hacer visibles sus opiniones, preferencias o solicitudes ante el Estado, tal y como lo menciona Dahl. Por esa razón, Van Dijk señala que aquellas virtudes que genera el gobierno electrónico aportan a “la práctica de la democracia sin limitaciones de tiempo, espacio u otras limitaciones físicas, usando las TICs o las ayudas computarizadas, como apéndice y no como reemplazo, de las prácticas políticas analogías y tradicionales.”12 En tercer lugar, el e-goverment contribuye a la trasparencia. Para entender cómo sucede esto se debe explicar primero, que ante la superación de restricciones de tiempo y en general, burocráticas para que la ciudadanía tenga contacto con el Estado, los ciudadanos adquieren la expectativa de acceder a una gran cantidad de datos e información13. Segundo, y fruto de esta expectativa, se debe mencionar el movimiento Raw Data Now! de California, nacido en 1998, el cual identificaba y exigía como una necesidad ciudadana que las entidades gubernamentales publicaran sus datos en la web. Su consigna principal era reclamar que el Gobierno, en este caso el de los Estados Unidos, tuviera el deber de publicar todos los datos en su poder y los que generase en ejercicio de sus funciones. Este y los demás que siguieron su experiencia se les denominó movimientos pro datos abiertos14. Los datos abiertos deben ser entendidos como: “datos primarios, sin procesar, en formato estándar, estructurados e interoperables, que facilitan 10. Op. cit. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES.. 11. YASUO, Takao. “Democratic Renewal by Digital Local Government”. En: Pacific Afffairs. Vol.77, No. 2 (2004). Pág. 237-262 . VAN DIJK, Jan A.G.M. “Digital Democracy: Vision and Reality. Public Administration in the Information Age”. En: Revisited, IOSPress, 2013 University of Twente. Consultado el 28 de febrero en: http://www.utwente.nl/gw/vandijk/research/itv/itv_plaatje/Digital%20Democracy%20Vision%20and%20Reality.pdf 13 WELCH, Eric W y HINNANT, Charles. Internet use, transparency and interactivity effect on trust IN Government Proceedings of 36th Hawaii Conference on System Science. University of Illinois y University of Georgia, 2003. Pág.1-8. 14 LESSIG, Larry. 8 Principles of Open Government Data. [En línea] Consultado el 28 de Febrero en:http://www.opengovdata.org/home/8principles. 12. 12.

(13) su acceso y permiten su reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas y que pueden ser obtenidos de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios derivados de los mismos.”15 Esta exigencia la han incorporado algunos Gobiernos como parte de su política pública del egoverment, incluyendo Colombia: es una de las banderas del Programa Gobierno en Línea y de hecho, en materia de contratación estatal ha arrojado muy buenos resultados16. Así, en la medida que las entidades del Estado publiquen más información siguiendo el lineamiento de datos abiertos, es claro que las rendiciones de cuentas y por ende, la transparencia en la gestión pública será más visible y sobretodo seguida por parte de la ciudadanía. En este sentido, en la medida que haya mayor oportunidad de igualdad de actividad política habrá mayor democracia17. Es por esto, que existe el paradigma de que las TICs promueven una nueva forma para la construcción de una democracia participativa que puede complementar al sistema representativo del Gobierno, ya que ayudan a mejorar la calidad de la participación ciudadana y la transparencia en el proceso de toma de decisiones, pues generan espacios para el diálogo y la deliberación sobre los problemas y temas de las políticas públicas18. Es decir, las TICs fomentan la participación directa en el proceso político19. Otra faceta en la que el e-goverment promueve la trasparencia de los Gobiernos está relacionada con la reciprocidad entre participación y respuesta del Estado: el Estado debe tomar nota de lo que la opinión pública le diga en cuanto formulación e implementación de políticas públicas, y esto se desarrolla naturalmente a través de la participación y medios de consulta. De esta forma, si los medios de consulta son más amigables y eficientes, como lo son las TICs, el resultado es que la opinión pública puede participar y vigilar más fácilmente, lo que a su vez conlleva a que los Gobiernos se vuelvan más responsables, igualitarios y puedan rendir cuentas en una forma más. 15. COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN. Guía de Apertura de Datos. Ministerio de Tecnologías de la Información, 2010. [En línea] Consultado el 3 de Marzo de 2013 en: http 2010. Bogotá: http://viejoPrograma.gobiernoenlinea.gov.co/clas_documentos.shtml 16 De acuerdo con Fernando Segura, el sistema nacional integrado de contratación nacional SECOP, es uno de los ejemplos claros de la utilidad de políticas de datos abiertos, pues como consecuencia de la publicación simple y no transformada de la información de la contratación estatal en Colombia, diversas compañías han creado aplicaciones que resumen y analizan la información para informar a los proponentes sobre las posibilidades que tienen para poder contratar con el Estado. De esta forma, se evidencia cómo la información pública simple y pura, puede ser transformada y se le da valor agregado. Fuente: ENTREVISTA con Fernando Segura, Asesor de Políticas y Regulación del Programa Gobierno en Línea. Bogotá, 30 de abril de 2013. 17 PRATCHETT, Lawrence. New Fashion in Public Participation Democracy: Towards a Greater Democracy? Oxford University Press. p.616-633, 1999. 18 YASUO, Takao. Democratic Renewal by Digital Local Goverment. Pacific Afffairs. Vol.77, No. 2 (2004): p. 237-262. 19 W.B.H.J,Van de Dok. Digitalzing Orwell in Athens: A perspective on informatization and democracy. Tops Editorial IOS PRESS. 2005. 277 -290 p.. 13.

(14) simple y efectiva20. Por otro lado, y de acuerdo con los postulados del movimiento Raw Data Now! el hecho que sea más fácil diseminar información en mayores cantidades hace que sea más fácil rendir cuentas21 y que por lo tanto, haya más nivel de control sobre la corrupción o indebida gestión pública, es decir que el Gobierno sea más transparente. De la explicación anterior, se vislumbra que el e-goverment, promueve la participación de los ciudadanos y la transparencia del Gobierno, pero también pone en evidencia el rol del Estado como un prestador de servicios y su eficiencia en este papel. La concepción de Estado como prestador de servicios data de tiempo atrás, sin embargo, solo hasta el siglo pasado cobró un significado especial debido a las condiciones históricas, sociales y económicas que enfrentaron algunos gobiernos tanto del primer como del tercer mundo: escándalos de corrupción, crisis económicas y transiciones de regímenes autoritarios a sistemas democráticos22. Bajo ese contexto, se planteó la necesidad de cambiar el esquema de funcionamiento del Estado. De esta manera, los teóricos y policy makers del sector público tomaron en consideración las cualidades del sector privado y aplicaron sus enseñanzas, entre ellas se acopió el concepto de gerencia23 y la visión del ciudadano como cliente o usuario, es decir, como un receptor de servicios. En este sentido, la prestación de servicios por parte del Estado en la actualidad ha sido más fácil de cumplir a través de las TICs. Ejemplo de ello es que ahora muchos ciudadanos pueden realizar trámites electrónicos, evitando pérdidas de tiempo, costos de transporte, entre otros. Los trámites electrónicos también ayudan a las entidades a ahorrar costos y a evitar la corrupción –pues se tiene mayor control sobre los procedimientos– e incluso, las mismas TICs ayudan a que las entidades se comuniquen interna y externamente de manera más fácil y rápida. Todos estos elementos, en definitiva aportan a la eficiencia del Estado. Por último, es importante resaltar que la literatura especializada en materia de e-goverment ha enfatizado que el gobierno en línea tiene como característica ser transformacional24. Es decir, en la medida que los programas de gobierno electrónicos avanzan, se van transformando en aras de cumplir con ciertos elementos transversales que los fundamentan. Aquellos elementos son: (i) 20. Op.cit.Takao. Ibid. 22 HUNTINGTON, Samuel. La tercera ola: democratización a fínales del siglo XX. Editorial Paidos Iberica, S.A. Madrid. 1994 23 OSBORNE, Plastrik. The Reinventor’s Fieldbook: Tools for transforming your government . San Francisco, CA: Jossey Bass. 2000. 20 p. Según Osborne y Plastrik gerenciar “consiste en sustituir los sistemas burocráticos por sistemas empresariales. Consiste en crear organismos y sistemas públicos que innoven de forma habitual y que mejoren continuamente su calidad, sin necesidad de que los mejoren desde afuera. Consiste en crear un sector público que mejore por iniciativa propia. Es decir, lo que algunos llamarían un sistema que se renueva a sí mismo” 24 DINSDALE, Geoff. Guía práctica para el gobierno electrónico: cuestiones, impactos y percepciones. Toronto: Centro canadiense de gestión, 2002. Consultado 13 de Enero de 2013 en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=626922 21. 14.

(15) informar, hacer asequible la información pública; (ii) interactuar, que los ciudadanos puedan tener canales de doble vía con las entidades; (iii) transaccional, que los ciudadanos puedan recibir servicios por parte del Estado; (iv) integrar, reunir y centralizar los servicios del estado, evitando duplicidad, y (v) democracia, mediante el acercamiento del ciudadano a la administración aumenta la participación ciudadana en la construcción e implementación de políticas públicas25.. 25. Ibíd.. 15.

(16) 3. Qué es una evaluación de política pública y porqué hace parte de la Ciencia Política Primero, en esta sección se explicará al lector qué es una evaluación de política pública y las distintas clases que la conforman (evaluación de procesos y evaluación de impacto); segundo, se enunciarán las razones por las cuales este tipo de evaluación está circunscrito en el campo de la Ciencia Política. 3.1 Definición y clases de evaluación de política pública De acuerdo con Weiss,26 “una evaluación se define como una asesoría sistemática de una operación y/o resultados de la política o el programa, comparando a un set de estándares implícitos o explícitos que traza el programa, y cuyo fin es poder mejorar el programa o la política”. En este sentido, una evaluación es útil para medir si el progreso del programa o la política va de acuerdo a los resultados de corto, mediano y largo plazo.27 Ahora, existen distintos tipos de evaluación de política pública, en primer lugar está la evaluación de procesos cuyo objetivo es evaluar el funcionamiento del programa, y en especial poder comprender cómo se interrelacionan los fines, los propósitos, los componentes y las actividades del programa. En segundo lugar, está la evaluación de impacto que pretende establecer relaciones de causalidad entre la intervención del programa y los cambios en las condiciones de los beneficiarios.28 A modo de ilustración, si se aplicara una evaluación de procesos a un programa cuyo fin de quienes se inscriben es dejar de fumar, aquella observaría los detalles dentro del programa: la estructura y coordinación entre el personal, cuáles son las actividades para alcanzar el objetivo (p.e charlas grupales), cuál es la justificación del programa (p.e promover la salud). Si por el contrario fuera una evaluación de impacto mediría, por ejemplo, si los usuarios dejaron de fumar a causa del programa o si su salud mejoró a causa de este. La evaluación de procesos se basa en la teoría del programa, la cual a su vez conecta los contextos en el que el programa/política se desarrolla, los recursos disponibles para su. 26. WEISS, Carol H. Evaluation Methods For Studying Programs and Policies. Second Edition. Estados Unidos. Prentice Hall, 1998. 4p. 27 RICHÉ, marielle. Theory Based Evaluation: A wealth of approaches and an untapped potential. European Commission. 2009. 34 p. 28 MEJÍA. Luis Bernardo. Evaluación del Programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de la Protección Social. En : Colombia Internacional. [En línea] Revista No. 68 (2008). [Consultado 20 de Diciembre de 2013] disponible en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view.php/318/view.php. 16.

(17) implementación, las actividades realizadas y los resultados que se reflejan en la opinión de los usuarios. De esta forma, la evaluación de procesos al estar basada en la teoría de un programa, busca explicar cómo el programa produce los efectos que se habían propuesto en un inicio.29 3.2 Porqué la evaluación de política pública hace parte de la Ciencia Política Ahora bien, una vez explicado el concepto de evaluación de procesos, es pertinente contestar el siguiente cuestionamiento: ¿Puede la evaluación de política pública ser un campo de estudio de la Ciencia Política? Para responder a esta pregunta, se debe tener en cuenta el debate que existe en torno al ámbito de estudio de la Ciencia Política. La Ciencia Política a lo largo de su historia como ciencia social ha experimentado dificultades para determinar su identidad y sus límites de estudio30. Esta problemática se ha enmarcado en una clara distancia entre los funcionarios públicos, policy makers y la academia (científicos sociales), entre ellos los politólogos. Sin embargo, con el tiempo se ha reducido estas diferencias y cada vez es más fuerte el diálogo entre los dos sectores, hasta el punto que ahora los mismos policy makers someten a consideración de la academia problemáticas en materia de toma de decisiones y creación e implementación de políticas públicas.31 Asimismo, la Asociación Americana de Ciencia Política asegura que en relación con los estudios de política pública, la Ciencia Política tiene el deber de originar alternativas de políticas de tal manera que sus fines puedan ser maximizado, en este sentido, se deben integrar marcos normativos y descriptivos32. Para poder cumplir con dicho propósito, se debe entender la política pública como una totalidad, para así poder generar recomendaciones sobre el cercano, mediano y lejano plazo. No en vano, desde la última mitad de siglo existe la premisa según la cual las herramientas empíricas de las ciencias sociales pueden mejorar el diseño e implementación de las políticas públicas.33 Es decir, la Ciencia Política está en la capacidad de generar a través de desarrollos teóricos y empíricos, y en este caso la evaluación de política pública, conocimiento que le permite al sector público mejorar sus diseños institucionales.. 29. FITZ-GIBBON, T.C., Lyons Morris, y L., Theory-based evaluation, American journal of evaluation. 1996. 177p.. 30. KAUFMAN-OSBORN. Timothy V. Dividing the Domain of Political Science: On the Fetishism of Subfields. Polity, Vol. 38, No. 1 (2006), Pág.. 41-71 31 PEARSON, Robert W. The Uneasy Partnership between Social Science and Public Policy. American Academy of Political and Social Science. Vol. 600. (2005). 157-173 p. 32 PREWITT. Kenneth. Political Ideas and a Political Science for Policy. American Academy of Political and Social Science. Vol. 600. (2005).14-29 p. 33 Op.Cit.PEARSON. 25 p.. 17.

(18) De esta manera, la Ciencia Política comparte con la evaluación de procesos el poder de la teoría, este común denominador lo confirma Chen,34 quien considera que la teoría, tiene la capacidad de explicar y predecir cómo se desarrollará un fenómeno de forma descriptiva. Así, el autor asegura que este tipo de teoría siempre ha dominado las ciencias sociales y ha influenciado considerablemente a la evaluación de programas. En conclusión, es posible afirmar que la evaluación de política pública hace parte de la Ciencia Política en la medida que el Estado, a través de sus funcionarios públicos, ha encomendado a politólogos las tareas de evaluar procesos estatales y sugerir recomendaciones para el mejoramiento de las políticas públicas.. 34. CHEN, h.t. Issues in constructing program theory, New directions for evaluation, vol. 47. 1990. 7-18 p.. 18.

(19) 4. Tendencias de e-goverment y su justificación como política pública en Colombia El presente capítulo tiene como objetivo, en primer lugar, enseñarle al lector las diferentes predilecciones de gobierno electrónico al igual que sus hallazgos más importantes, de acuerdo con organizaciones internacionales. En segundo lugar, se señalará la justificación de porqué el programa de gobierno electrónico denominado Gobierno en Línea es necesario para la sociedad colombiana. 4.1 Tendencias de los gobiernos electrónicos en el mundo En el mundo existen dos tendencias de e-goverment. La primera se basa en el paradigma de New Public Management (NPM), en donde el gobierno en línea se concentra en los beneficios comerciales y en la entrega eficiente de servicios, es decir, tiene un enfoque empresarial. Países como Australia, Inglaterra y Canadá han seguido esta tendencia y han intentado reducir los costos de la administración de servicios públicos y el número de personal en las entidades, a través de nuevos flujos de información35. La segunda, gira alrededor de un fuerte liderazgo político en donde se promueven iniciativas a través de la web para la participación y el diálogo deliberativo. En éstas se hacen monitoreos, tanto para las políticas existentes como para la construcción de nuevas propuestas. Algunos de los países que han trabajado esta tendencia y muestran modelos enfocados hacia la participación son Corea del Sur, Singapur, Francia y Suecia.36 En esta misma línea, la encuesta sobre e-government de Naciones Unidas para el año 2012 (encuesta que se lleva a cabo cada año), mide la voluntad del sector público en la utilización de tecnologías y señala otras tendencias mundiales sobre cómo los gobiernos han implementado y desarrollado e-government en sus países. En primer lugar, la encuesta resalta que el uso de las TICs puede replantear las estructuras burocráticas del gobierno para volverlas más flexibles e interconectadas. Por un lado, se plantea como objetivo y tendencia del e-government mejorar los trabajos internos del sector público, para reducir los costos financieros y tiempos de transacción. Esto a su vez, lleva a integrar mejor los flujos de trabajo y de procesos utilizando los recursos de varios sectores y agencias públicas en una sola plataforma. Por otro lado, el uso de las TIC’s. 35. YASUO, ITAKAO . Democratic Renewal by "Digital" Local Government in Japan. En: Pacific Affairs. Vol. 77, No. 2 (2004), pp. 237-262. Consultado el 3 de diciembre del 2012. Disponible en: http://www.jstor.org/stable/40022500 36 Ibíd.. 19.

(20) también tiene como objetivo mejorar los servicios prestados por el Estado. Incluso este estudio replantea el paradigma de la burocracia jerárquica, pues muestra cómo a través de estos sistemas ésta se vuelve más integrada y horizontal. También se muestra cómo el hecho de orientar los sistemas de información hacia el consumidor, o en este caso específico hacia el ciudadano, incrementa los niveles de transparencia y rendición de cuentas. Ahora es a través de las TIC’s que se le pueden dar soluciones directas a los ciudadanos sobre sus servicios públicos e información rápida sobre cualquier trámite que estén adelantando. Por último, este estudio señala que la capacidad de incluir soluciones innovadoras e inclusivas para apoyar los procesos de toma de decisión de los ciudadanos es tan importante como la naturaleza misma de la participación. Por lo tanto, las soluciones dadas a través de las TICs pueden generar un cambio por parte del Estado en el que este pase de controlar la información y los servicios, a convertirse en un facilitador, tomando como base las necesidades y preocupaciones de la ciudadanía. 4.2 La importancia de la política pública del Programa Gobierno en Línea El caso colombiano ha seguido la segunda tendencia expuesta anteriormente, en la que el Gobierno busca aumentar los niveles de participación ciudadana a través de las TICs y yendo más allá del ofrecimiento de nuevos servicios. Pero en este caso específico vale la pena preguntarse ¿Cuántos ciudadanos tienen acceso a Internet? Según cifras del Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (MinTIC), la cifra de interconectividad para Internet en el país es del 4.8%, ocupa el segundo lugar en América Latina después de Chile, que tiene un índice de interconectividad del 6%37. Lo anterior se encuentra en orden con los resultados evidenciados en el índice de desarrollo de las TIC (ICT Development Index IDI-) calculado entre los años 2007 y 2012 según el cual, Colombia pasó del puesto 69 a la posición 3138. Además, el promedio de crecimiento del país se encuentra en un. 37. Colombia se encuentra en un nivel superior a países como Argentina, Perú, Honduras y Paraguay, teniendo en cuenta indicadores como: El Networked Readiness Index (NRI) y El Global Competitiveness Index, elaborados por el Foro Económico Mundial; así como el E-readiness, publicado por el semanario The Economist y el Índice de Conectividad realizado por London Business School, LECG y Nokia. 38 COLOMBIA. MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Colombia en el Contexto Internacional. Bogotá : Ministerio de las Tecnologías de la Información y las comunicaciones, 2010. Consultado el 23 de marzo del 2013. Disponible en: http://www.mintic.gov.co/index.php/vive-digital/plan/colombia-contexto-internacional. 20.

(21) 35% por encima del promedio mundial, acercándose cada vez más al de los países desarrollados.39 Sin embargo, “especialmente en los países subdesarrollados y en desarrollo, el acceso a estas tecnologías y a sus beneficios no es parejo y hay diferencias significativas entre distintos grupos de la población, esto se ha denominado la brecha digital”.40 En otras palabras, la brecha digital puede entenderse como el reflejo de las desigualdades sociales presentes en cada país que impiden que las personas con menos recursos económicos, sociales y culturales puedan acceder a las TICs de la misma manera que lo hacen las personas con más recursos. En Colombia, a pesar de existir una brecha digital al igual que en otros países, desde que inició el Plan Colombia Vive Digital, las conexiones a Internet aumentaron un 168% en el 201241. Es decir, se pasó de 2.2 millones de conexiones a 6 millones y la meta para el 2014 es llegar a 8.8 millones.42 Por lo anterior se puede inferir que, al menos de manera preliminar, los colombianos están recibiendo cada vez más oportunidades de participación a través de las TICs, pues no solo está creciendo el número de conexiones a Internet, sino su cobertura. El año pasado se pasó de 200 municipios conectados por fibra óptica a 55143. Teniendo en cuenta la propuesta de Dahl, estas nuevas oportunidades de participación ciudadana hacen parte fundamental del concepto de democracia. Además, este método de participación se ha convertido en un mecanismo para fortalecer la libre expresión de los ciudadanos, ya que con la disminución de las barreras burocráticas y los nuevos canales para la comunicación, los ciudadanos tienen mayores oportunidades de expresar su opinión. Así las cosas, el Programa Gobierno en Línea es una política pública relevante, en la medida que es el segundo paso para que los ciudadanos que no han podido tener acceso al Estado lo tengan, (el primero es poder contar con interconexión para acceder al programa) y los que ya tienen acceso les sea más fácil ejercerlo.. 39. ONU (2012) Análisis del reporte 2012 de gobierno electrónico para las Naciones Unidas para el caso colombiano.. 40. El índice de desarrollo de las TIC (ICT Development Index IDI-) entre los años 2007 y 2008. COLOMBIA. MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Plan Vive Digital. Consultado el 3 de febrero del 2013. Disponible en: http://www.mintic.gov.co/images/MS_VIVE_DIGITAL/archivos/Vivo_Vive_Digital.pdf 42 MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Logros del Plan Vive Digital. Consultado el 3 de febrero del 2013. Disponible enhttp://www.mintic.gov.co/index.php/vive-digital/logros 43 Ibíd. 41. 21.

(22) De esta manera, aunque el presente estudio no es una evaluación de impacto sobre cómo el Gobierno en Línea ha beneficiado o no a los colombianos, en la medida en que se explore el funcionamiento del Programa de Gobierno en Línea se observará si la implementación se da de manera efectiva, y si realmente aporta no solo a la eficiencia, participación y transparencia de la democracia en Colombia sino a reducir la brecha de desigualdad que azota a nuestro país.. 5. Descripción del Programa Gobierno en Línea El presente capítulo pretende abordar todos los temas del programa Gobierno en Línea. El primer sub-acápite describe al programa de forma general, explicando en qué consiste y cuáles entidades del Estado son sus ejecutoras. El segundo subcapítulo contempla el propósito y los objetivos específicos del programa. El tercero, describe los documentos y normas más relevantes para el sustento y desarrollo del programa. El cuarto, explica la importancia del programa de acuerdo con la entidad que lo lidera. El quinto, describe detalladamente todos los elementos del programa: actividades, componentes, objetivos y fines. El sexto subcapítulo revela el marco lógico del programa. El séptimo sub-acápite describe el cronograma. Y por último, el octavo capítulo explica la estructura organizacional de programa. 5.1 Descripción general del programa El programa Gobierno en Línea (en adelante el programa) es una política pública que tiene como fin alcanzar un Estado más eficiente trasparente y participativo. De igual forma pretende generar un mejoramiento en la prestación de servicios al ciudadano aprovechando las ventajas y cualidades de la tecnología. El programa es liderado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante MinTIC), en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de la Función Pública y la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa. El MinTIC es el encargado de proponer y ejecutar los lineamientos del Programa, para esto el MinTIC ha elaborado manuales en donde se exponen sus directrices. Desde el 2008 ha habido tres versiones de este manual: Manual 2.0, Manual 3.0 y Manual 3.1, actualmente el Programa se rige por el Manual 3.1 que fue elaborado en 2012 (en adelante el Manual o Manual 3.1). El Departamento Nacional de Planeación (DNP) tiene como función principal la planeación, asesoría en ejecución, y evaluación de prepuesto de las entidades públicas en el orden nacional. 22.

(23) del país, esto con “el fin de garantizar una adecuada administración del presupuesto de las diferentes fuentes de recursos de inversión con base en las prioridades del Gobierno y objetivos de desarrollo del país44”. Para cumplir esta función, en primer lugar tiene como responsabilidad gestionar y liderar la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de resultados del Plan Nacional de Desarrollo y de otras políticas de otras entidades, entre estas el MinTIC. Es importante mencionar que en la fase evaluativa, el DNP tiene como misión definir la forma de las evaluaciones para las políticas públicas y los proyectos de inversión, así como divulgar los resultados de las evaluaciones45. Además, el DNP planea, ejecuta y controla los Proyectos de Inversión Nacional, que incluyen todos los proyectos que son financiados total o parcialmente con recursos del Presupuesto General de la Nación.46 Frente a los proyectos de inversión, el DNP tiene como deber a su vez ayudar a las entidades públicas a su gestión y administración. desde la formulación (como por ejemplo la priorización de los recursos de inversión) hasta la evaluación. Es por esto, que el DNP, frente al programa Gobierno en Línea no solo debe asesorar su planeación presupuestal sino también, debe hacer seguimiento y evaluar los resultados de la ejecución presupuestal al MinTIC, quien lidera el programa, y a las entidades del orden nacional que deben desarrollar los parámetros del mismo. El Departamento Administrativo de la Función Pública produce documentos en los que establecen guías a seguir en la implementación de políticas públicas, en este caso Gobierno en Línea, en materia de: control interno, racionalización de trámites, calidad, empleo público y desarrollo organizacional. Lo anterior con el objeto de hacer más eficiente el funcionamiento del programa. Por otro lado, la Alta Consejería para el Buen Gobierno, en relación con el programa debe coordinar, con el Departamento de Planeación Nacional, el mejoramiento de los indicadores de seguimiento del programa, fijar indicadores encaminados a fortalecer su eficiencia y fomentar la implementación de mecanismos de participación y rendición de cuentas. 5.2 Propósito y Objetivos Específicos De acuerdo con el Manual, el programa tiene cuatro objetivos específicos: 5.2.1. Eficiencia: “facilitar la eficiencia y colaboración en y entre las entidades del Estado, así como con la sociedad en su conjunto, con procesos que permitan la integración de los. 44. COLOMBIA. DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL. https://www.dnp.gov.co/QuiénesSomos/Funciones.aspx COLOMBIA. MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS Y LAS COMUNICACIONES, PROGRAMA GOBIERNO EN LÍNEA. Manual de Implementación del Gobierno en Línea 3.1.Bogotá .2012. 46 Ibíd. 45. 23.

(24) diferentes servicios, optimizar y compartir recursos y contar con datos e información de calidad y oportunos en las instituciones, que promuevan a su vez la generación de servicios de valor agregado por parte de terceros”47.. 5.2.2. Transparencia: contribuir “al incremento de la transparencia en la gestión pública, con una mayor visibilidad de los asuntos públicos y facilitando al ciudadano el conocimiento de la gestión del Estado”48.. 5.2.3. Participación: “promover la participación ciudadana haciendo uso de los medios electrónicos, generando confianza en la administración pública y habilitando nuevos canales para la construcción colectiva de políticas públicas, resolución de problemas, toma de decisiones y control social”49.. 5.2.4. Mejorar la calidad de vida y la competitividad: “fortalecer las condiciones para el incremento de la competitividad y el mejoramiento de la calidad de vida, a partir de la oferta de servicios que respondan a las necesidades de los ciudadanos y las empresas, mejorando su calidad, generando ahorros en costos y tiempos por filas y desplazamientos, con trámites más simples, donde se eliminen pasos y documentos innecesarios, se reduzcan altos costos de transacción, se habiliten múltiples canales y en últimas el ciudadano no tenga que ir de un lugar a otro como mensajero del Estado”50.. 5.3 Documento básico, normas y documentos relevantes para el desarrollo del Programa A continuación se hace un recuento de los documentos y normas más relevantes para el sustento y desarrollo del programa. En primer lugar, el programa cuenta con varios documentos que se describirán en el capítulo de metodología. Ahora, el documento básico y principal que es objeto de estudio del presente ejercicio de evaluación es el Manual 3.1, pues contiene la información en cuanto a las objetivos generales, específicos y metas a cumplir. De igual forma, incluye los lineamientos y actividades proyectadas para la implementación del programa y los plazos establecidos para su cumplimiento.. 47. Ibíd. Ibíd. 49 Ibíd. 50 Ibíd. 48. 24.

(25) Es decir, el Manual 3.1 describe y define en su totalidad al programa, pues expone toda la información básica que lo compone. El Decreto Legislativo 2150 de 1995, bajo el propósito de hacer más efectiva la administración, da la posibilidad para que las entidades estatales establezcan medios a través de los cuales los ciudadanos puedan trasmitir información electrónica relacionada con las actuaciones frente a la administración. En el año 1999, se promulgó la Ley 527, que definió y reglamentó el acceso y uso de los mensajes de datos, el comercio electrónico, las firmas digitales, así como determinó las entidades que certifican las firmas digitales. Ya en el nuevo milenio, el Documento CONPES 3072 de 2000 establece la “Agenda de Conectividad” como una política de Estado que busca “masificar el uso de las tecnologías de información y las comunicaciones y con ello aumentar la competitividad del sector productivo, modernizar las instituciones públicas y socializar el acceso a la información”.51 Aquel documento establece seis estrategias y una es la de Gobierno en Línea. Para dar cumplimiento a la estrategia seis de la Agenda de Conectividad, se promulgó bajo el gobierno de Andrés Pastrana el plan de implementación del Programa Gobierno en Línea en la Directiva Presidencial 02 del 2000. En este documento se plasma la necesidad de modernizar el Estado y en consecuencia, emite las primeras órdenes de implementación en cada una de las fases del programa52. Entre el 2002 y el 2007 el programa fue impulsado por diferentes instrumentos normativos dentro de los cuales se resaltan algunos como la Ley 790 de 2002, la cual le da impulso al programa a través de la creación del Programa de Renovación de la Administración Pública, la Ley 962 de 2005 sobre racionalización y automatización de trámites, la Ley 812 de 2003 en la cual se establece compromiso gubernamental en el avance y fortalecimiento del programa y la Ley 1151 de 2007 donde se justifica la intervención económica del Estado en pro de modernizar la administración pública (ambas leyes expidieron los Planes Nacionales de Desarrollo). En el 2008 se expidió el Decreto 1151.53 Este Decreto es de gran relevancia para el programa, pues constituye la forma mediante la cual el Gobierno central definió los lineamientos generales 51. COLOMBIA. DIRECCIÓN NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento CONPES 3072 de 2000. Bogotá: Dirección Nacional de Planeación, 2000. 52 De acuerdo a la Directiva Presidencial 02 de 2000, las entidades estatales debían iniciar un proceso de diagnóstico y transformación de infraestructura tecnológica en pro de satisfacer las tres fases del programa, a saber: proveer información en línea a los ciudadanos, Ofrecer servicios y trámites en línea a los ciudadanos y Contratación en línea. 53 Para dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1151, las entidades públicas cuentan con el manual para la implementación de la Estrategia, el cual traza a las entidades la hoja de ruta a seguir.. 25.

(26) del programa aportando elementos de unificación de criterios a través del desarrollo de cinco fases (información en línea, interacción en línea, transacción en línea, transformación en línea y democracia en línea). De igual forma, ordena a las entidades regionales y descentralizadas asumir compromisos y estrategias para desarrollar el programa. Es decir, la ejecución del programa deja ser exclusiva responsabilidad del gobierno central a través de MinTIC. En 2010, el Documento CONPES 3650 le dio importancia clave a la implementación del programa tanto en el orden nacional como en el territorial, hecho que quedó soportado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) en su artículo 230. A su vez, la Ley 1437 de 2011 por la cual se expide el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo hace énfasis en el uso de medios electrónicos tanto en la relación de las entidades con los ciudadanos como en su funcionamiento interno. Por último, el Decreto 019 de 2012 (ley anti-trámites), dicta las normas bajo las cuales se suprimen o reforman las regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios que existen en la administración pública, todo esto en pro de fomentar la utilización de las TICs y la prestación de servicios en forma electrónica por parte del Estado. Asimismo, el Decreto 2018 del 2012 establece como obligatoria la Política de Cero Papel, en la que se ordena a las entidades ahorrar el uso de papel por medio digitales, el Decreto 2084 del 2012 establece la política de Modelo Integrado de Planeación y Gestión en la que se promulga entre otros objetivos (i) transparencia, participación y servicio al ciudadano (ii) eficiencia administrativa y (iii) gestión financiera. Finalmente, en el año 2012, se agregó el componente de Elementos Transversales (explicado con detalle posteriormente) al programa a través del Decreto 2693 de 2012, además este decreto obliga a las entidades a generar datos abiertos. Resulta pertinente aclarar que el MinTIC al haber dividido el programa en orden territorial y nacional, también estableció diferentes plazos para que ambos dieran cumplimiento a las metas trazadas54. Lo anterior, en razón a que ambos órdenes tienen diferentes naturalezas tanto en forma de conformación institucional, su financiación, forma de ejecutar los recursos, funciones y usuarios. En consecuencia, se estableció “unos porcentajes mínimos de avance para los diferentes grupos de entidades que conforman la administración pública, desde el año 2012 hasta el año 2015 para entidades del orden nacional y desde el año 2013 hasta el año 2017 para entidades del. 54. Ver los objetivos a nivel de fin.. 26.

(27) orden territorial”55. Cabe resaltar que para el año 2012 cada una de las etapas alcanzó la cobertura que se muestra en la Tabla 1, además esta describe las metas esperadas para alcanzar la cobertura total:. Información. Interacción. Transacción. Transforma. Democraci. Transvers. en línea. en línea. en línea. ción. a en línea. ales. 2012. 60%. 50%. 50%. 40%. 25%. 55%. 2013. 80%. 80%. 70%. 70%. 80%. 75%. 2014. 95%. 95%. 95%. 95%. 95%. 95%. 2015. 100%. 100%. 100%. 100%. 100%. 100%. Año. Tabla 1 Fuente: Página institucional de gobierno en línea: http://www.programa.gobiernoenlinea.gov.co/documentos. 5.4 Justificación institucional del Programa Ante los cambios en la forma de actuación de los Estados frente a la revolución de las TICs, el Gobierno colombiano sostiene que se ha hecho imperante reformular la manera en que éstas operan. Al respecto, el Gobierno ha dicho que: “conscientes de que la administración pública colombiana NO puede quedarse atrás de los avances tecnológicos, especialmente cuando contribuyen a mejorar la transparencia y eficiencia en la gestión estatal, desde finales del siglo XX el Gobierno Nacional ha promulgado diversas directrices que han impulsado y guiado a las instituciones del Estado en la incorporación efectiva de las TICs en su operación.”56. El Programa Gobierno en Línea nace con la idea de trasformar y renovar la gestión administrativa para de esa forma hacer más eficiente y trasparente el Estado y sobretodo, cercano al ciudadano. Tiene como base la Directiva Presidencial 02 del 2000, el Decreto 1151 del 2008 y el Decreto 2693 de 2012. Para lograr las metas planteadas, y de acuerdo con la normativa enunciada, esta política pública propone a las TICs como herramientas ejecutoras pues por medio de estas pueden acercarse a la ciudadanía sin tener que desgastar grandes cantidades de recursos en trámites 55. COLOMBIA. MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS Y LAS COMUNICACIONES, PROGRAMA GOBIERNO EN LÍNEA. Cómo implementar el nuevo modelo de Gobierno en línea. La Estrategia se renueva de cara al futuro. Estrategia Gobierno en línea 2012-2015 Para el orden nacional 2012-2017 Para el orden territorial.. 56. COLOMBIA. MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS Y LAS COMUNICACIONES, PROGRAMA GOBIERNO EN LÍNEA. Manual de Implementación del Gobierno en Línea 3.1.Bogotá. 2012.. 27.

(28) inoperantes, ineficientes, presenciales y físicos. El programa considera que en la medida que la ciudadanía pueda tener acceso a información y a servicios en forma inmediata y continua su calidad de vida se verá beneficiada57. En materia de servicios, Gobierno en Línea se constituye como una política pública de vital importancia para modernizar el Estado, pues con la promulgación de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2482 del 2012 más conocida como la ley antitrámites, las entidades debieron suprimir trámites inoperantes y asumir compromisos en materia de utilización de TICs para prestar servicios a la ciudadanía.. 5.5 Descripción detallada del programa 5.5.1. Componentes del programa. El Programa Gobierno en Línea cuenta con los siguientes componentes: •. Elementos transversales: se caracterizan por determinar actividades que permiten identificar las necesidades del usuario, la implementación de una política de seguridad, así como de institucionalización e internalización del programa Gobierno en Línea en cada una de las entidades.. •. El segundo componente es el de información, en el que las entidades deberán publicar onlineon-line toda la información relacionada con su actividad.. •. El tercer componente se trata de interacción en línea, en el que los usuarios pueden comunicarse con las entidades.. •. El cuarto componente se trata de la transacción en línea, en el que las entidades deben disponer de trámites y servicios a los usuarios.. •. El quinto componente denominado transformación en línea sostiene que las entidades deberán implementar cambios operacionales a través de medios electrónicos.. •. Por último, se encuentra el componente de democracia en línea donde se debe disponer de medios electrónicos para que los usuarios puedan participar de manera activa en la gestión y construcción de políticas de las entidades.. 5.5.1.1 Elementos transversales 5.5.1.1.1. Objetivo: son las actividades que las entidades deben realizar para conocer a los distintos grupos de usuarios, con el fin de determinar las necesidades de cada uno,. 57. CAMARGO SALAS Francisco Alfonso, RODRÍGUEZ RIVERO Ana Carolina y otros. Coordinación de Investigación, Políticas y Evaluación. El Gobierno en Línea en Colombia 2010-2011. F, Coordinación de Articulación y Acompañamiento Programa Gobierno en Línea.. 28.