Política exterior colombiana hacia China - 2002-2006

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(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. MONOGRAFÍA DE GRADO DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES. POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA: 2002-2006. JAVIER FRANCISCO GÓMEZ. DIRECTOR: RALF LEITERITZ LECTOR: JUAN FELIPE MORENO. 1.

(2) Tabla de Contenido 1. Introducción .................................................................................................................3 1.1 Marco Teórico ......................................................................................................4 2. China y Colombia .......................................................................................................9 2.1 ¿Qué busca China en Latino América?...........................................................9 2.2 Antecedentes de las relaciones sino-colombianas hasta el año 2002.....13 2.2.1 Administración Samper.................................................................................15 2.2.2 Administración Pastrana...............................................................................18 2.3 Relaciones Comerciales...................................................................................19 Importaciones de Colombia por país de origen ..........................................................22 2.4 Organismos de Cooperación...........................................................................22 3. Las tres dimensiones ...............................................................................................25 3.1 Intención .............................................................................................................25 3.2 Disposición .........................................................................................................30 3.3 Estructura ...........................................................................................................31 4. Recomendaciones....................................................................................................36 5. Conclusiones.............................................................................................................43 6. Anexos........................................................................................................................45. 2.

(3) Política Exterior Colombiana Hacia China: 2002-2006 Una Invitación al Cambio Borrador. 1.. Introducción. A comienzos del siglo XXI el área del Pacífico se consolidó como el mayor centro financiero, comercial e industrial del mundo, generó más del 50% del PIB mundial y una gran parte de las transacciones de bienes y servicios internacionales. En la cuenca del Océano Pacífico convergen más de 30 economías cuya población supera los 2.800 millones de personas. Estas cifras se deben en gran medida al surgimiento y modernización de los países asiáticos, particularmente los del sudeste asiático y el increíble crecimiento de China. Como tal, la forma de modernización asiática, con la alta congruencia entre los sectores públicos y privados en el diseño y aplicación de programas para el largo plazo, imprimió un sello especial a la cooperación en el Pacífico (Fescol, 2005). Estos procesos de cooperación han logrado despertar un interés en Colombia para vincularse a este desarrollo y hacer parte del futuro global donde el Pacífico tendrá un papel preponderante. y. donde. la. ubicación. geográfica. de. Colombia. brinda. oportunidades únicas para beneficiarse. Sin embargo es importante resaltar que estos intereses no han logrado trascender y sólo recientemente pareciera que se está gestando una congruencia, por lo menos en cuanto a mostrar interés, por parte de la academia, el sector público, el sector privado y la sociedad en general.. La. política. exterior. colombiana. ha. estado. enfocada. principal. y. casi. exclusivamente hacia los Estados Unidos ha estado marcada por un carácter clientelista, y, recientemente, ha estado enfocada en la internacionalización del conflicto armado. Por estas razones, entre otras, pareciera que se ha evitado mirar por ejemplo que China ha tenido un crecimiento económico que promedia el 9% durante los últimos 25 años, que actualmente su comercio exterior asciende a. 3.

(4) 851.000 millones de dólares ocupando el tercer lugar en volumen del mundo y que, según datos del Banco Mundial el IDH chino en 1975 era de 0.521 y que en 2003 ya estaba en 0.721. También pareciera que no se ha advertido que la balanza comercial con China ha sido crecientemente deficitaria, pasando de US$326 millones en 2000 a US$1.380 millones en 2005 a US$1.451 en 2006 (Fuente, Dane/DIAN Mincomercio 2007).. Este trabajo encuentra su punto de partida en el reconocimiento a la importancia que tiene y tendrá China en el orden global durante el siglo XXI y como tal el carácter urgente que se debe tener para replantear la forma en que nos acercamos al gigante asiático y como tal a toda la región del Pacífico. Este trabajo buscará hacer una contribución al estudio de esta área convencido de que sólo en la medida que se dediquen recursos a su investigación podrá construirse el capital humano que en un futuro sabrá aprovechar las ventajas que se presentan. Es así como este trabajo buscará hacer un análisis de la política exterior colombiana con respecto a China en el período comprendido entre los años 2002 y 2006 siguiendo el modelo de análisis de política exterior propuesto por Walter Carlsnaes en el capítulo sobre política exterior del Handbook of International Relations (2002). A continuación se hará una descripción del modelo y una vez terminada ésta se mencionará el orden de los capítulos de este trabajo.. 1.1 Marco Teórico Existe una cierta incomodidad cuando llega el momento de escribir sobre política exterior ya que parece que dos personas no pueden definirla de la misma manera, los desacuerdos en la forma de acercarse al problema parecen estar demasiado asentados ya que todavía no sabemos lo suficiente acerca de ella como para diferenciarla de todas las demás áreas de la política pública’ (Cohen y Harris, 1975: 318). Según Carlsnaes, estos autores señalan una doble problemática que ha ocupado un lugar central en la historia del análisis de política. 4.

(5) exterior. El primero de los problemas tiene que ver con qué constituye el reino explicativo de la política exterior; básicamente qué es lo que debe explicar. El segundo asunto que resulta problemático es la selección de los instrumentos de análisis que sean teóricamente factibles para el estudio de la política exterior, ya que dependiendo de la naturaleza de la explicación que se quiera dar, ésta tiene implicaciones en los tipos de factores que se puedan usar para explicarla en sí.. Según Carlsnaes (2002) existe un consenso relativamente estable en cuanto a lo que al reino explicativo se refiere. Sin embargo este no parece ser el caso para el segundo problema mencionado. Según el autor “el relativo consenso que existe actualmente puede verse en lo que él identifica como una especificación de la unidad de análisis que enfatiza la naturaleza deliberada de las acciones de política exterior, un enfoque en la política y en el rol vital de las fronteras del estado” (Carlsnaes, 2002: 335). Siguiendo esta línea de pensamiento Carlsnaes hace la siguiente definición de política exterior que será la guía de este trabajo: “la política exterior consiste de dichas acciones que, expresadas claramente en la forma de metas, compromisos y/o directivas, y perseguidas por representantes gubernamentales actuando en representación de sus comunidades soberanas, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores –tanto gubernamentales como no-gubernamentales- a los cuales quieren afectar y que se encuentran más allá de su legitimidad territorial” (Carlsnaes, 2002: 335). La discusión sobre los factores explicativos que han caracterizado el análisis de la política exterior, según Carlsnaes, ha estado cruzada por cuatro elementos que se entrecruzan entre si en una matriz de dos por dos. Por un lado se encuentran los componentes ontológicos que buscan establecer dónde se encuentran las dinámicas fundacionales de los sistemas sociales (bien sea en el individuo – individualismo- o en las estructuras sociales –holismo-). De esta forma el individualismo sostiene que “las explicaciones sociales de carácter científico deben ser reducibles a las propiedades o a las interacciones de individuos que. 5.

(6) existen independientemente los unos de los otros” mientras que el holismo sostiene que “los efectos de las estructuras sociales no pueden ser reducidos a agentes que existen independientemente los unos de los otros y sus acciones” (Wendt, 1999: 26). Por otro lado, los otros dos componentes de la matriz se refieren a la aproximación epistemológica al estudio de la política exterior, básicamente preguntándose si dicho análisis. debe hacerse desde una. perspectiva objetivista o si más bien debería hacerse desde una perspectiva interpretativista. Carlsnaes resume esta problemática en la siguiente tabla-matriz que busca mostrar las perspectivas en que se han producido los acercamientos al estudio de la política exterior:. Ontología Holismo. Individualismo. Objetivismo Perspectiva Estructural Perspectiva basada en la agencia. Epistem ología Interpretativismo Perspectiva social-institucional Perspectiva del actor interpretativo. Tomado de: Carlsnaes, Walter. (2002). ‘Foreign Polic y’, en Walter Carlsnaes, Thomas Risse y Beth A. Si mmons (Eds.), Handbook of International Relations. London: Sage Publications Ltd. Pg. 336. Según Carlsnaes esta tabla permite clasificar las diferentes aproximaciones que se han dado en el análisis de la política exterior. Sin embargo para él también es una forma de mostrar el principal problema que encuentra en esta área y es que esta tabla no es adecuada para hacer un análisis empírico como tal. Para Carlsnaes “en los ‘juegos que los actores reales juegan’ la acción es siempre la combinación de un comportamiento con propósito, factores sicológicos cognitivos y de varios fenómenos estructurales que caracterizan a las sociedades y sus ambientes” (Carslnaes, 2002: 336). Por lo tanto las explicaciones de las acciones de política exterior deben ser capaces de dar motivos que no excluyan o privilegien algún tipo de explicación particular de antemano. Para solucionar esta situación, Carlsnaes propone que en lugar de pensar guiados por una lógica de exclusión mutua, se debe considerar el marco de. 6.

(7) análisis. de forma tripartita con una aproximación en tres. dimensiones. explicativas: una dimensión intencional (1), una dimensión disposicional (2) y una tercera dimensión estructural (3). Aunque. analíticamente. autónomas,. Carlsnaes. sugiere. que. estas. tres. dimensiones son concebidas de forma muy cercana ya que pueden ser unidas de una forma lógica, paso a paso, para exhibir explicaciones más exhaustivas de las acciones de política exterior. Esto significa que “una explicación teológica (1) únicamente en términos de la dimensión intencional es totalmente posible, basado bien sea en presunciones estrictamente racionales o en modos más tradicionales de análisis de intenciones” (Carlsnaes, 2002:343). Esto también significa que “se puede escoger profundizar el análisis al proveer una determinación causal (2) de la política, en donde los factores que caracterizan la dimensión intencional están explicados en términos de los factores sicológicocognitivos que han llevado a un actor dado a tener cierta preferencia o intención en una situación particular y no otra” (Carlsnaes, 2002:343). Donde la distinción entre estas dos dimensiones puede hacerse al considerar la primera como únicamente intencional y la segunda como la explicación de cómo dicha intención se ha convertido en sí misma, básicamente cómo la intención en cuestión se ha convertido en la intención de un actor específico; en este explicar cómo se construyeron los objetivos y las metas de política exterior de Colombia hacia China. Finalmente, “la tercera dimensión está basada en la presunción de que los comportamientos intencionados nunca son perseguidos por fuera de una serie de determinantes estructurales, los factores de este tipo deben poderse figurar causalmente (3) en nuestras predicciones de los comportamientos intencionados” (Carlsnaes, 2002:343). Esta relación entre la estructura y la acción de política exterior puede ser bien restrictiva o permisiva, es decir la estructura puede ayudar a que dichas acciones se lleven a cabo o puede limitar o condicionar su alcance, consiguiendo de esta forma afectar causalmente las acciones de la política exterior. 7.

(8) Por lo tanto este trabajo en su segundo capítulo hará una revisión de los antecedentes de política exterior colombiana hacia China, las labores realizadas antes de 2002, se presentará un pequeño resumen de las relaciones bilaterales, las relaciones comerciales, las relaciones a través de organismos de cooperación y los intereses chinos en la región. El tercer capítulo tratará el análisis de las tres dimensiones propuestas por Carlsnaes. El cuarto capitulo intentará hacer, basado en la revisión y el análisis anterior, unas recomendaciones para el cambio en la política exterior colombiana hacia China y en términos generales.. 8.

(9) 2.. China y Colombia. 2.1 ¿Qué busca China en Latinoamérica? Las relaciones sino-latinoamericanas son el resultado de procesos históricos, políticos y socio-culturales que las enmarcan y enriquecen (Cesarín, 2006). Para no extender mucho la recomposición histórica de las. relaciones sino-. latinoamericanas se podría comenzar desde el período de Mao Zedong y su teoría de los tres mundos, donde el primero correspondía a las superpotencias (EEUU y URSS), el segundo a los países industrializados de alto nivel (Europa Occidental y Japón), y el tercero el mundo campesino (Asia, África y ALC). De esta forma las congruencias sino-latinoamericanas recaían en el potencial que ambos presentaban como protagonistas de la revolución mundial. Para los sesenta se impone en China la Revolución Cultural y estas proyecciones resintieron en ALC; el ideal de un nuevo revolucionario alentó revoluciones en Mé xico por ejemplo. Adicionalmente “el no alineamiento en política internacional, con el proceso de descolonización como trasfondo, acercó las posiciones de intereses de China y ALC en la búsqueda de autonomía política y alternativas para el desarrollo económico” (Cesarín, 2006:118). En los setenta se recomponen las relaciones entre Estados Unidos y China y de esta forma se rompe la barrera latinoamericana, se abre paso al reconocimiento diplomático del país asiático y a un progresivo desarrollo de las relaciones comerciales. Adicionalmente, a finales de la década de los setenta, la reforma económica y de apertura impuesta por Deng Xiaoping cambiaba la forma en la que China se relacionaba con el mundo y prometía oportunidades para los países latinoamericanos que por ese tiempo estaban ávidos por diversificar sus relaciones políticas y económicas. Esta apertura llevó a concretar varios intercambios económicos y científico-tecnológicos y a fomentar la promoción de. 9.

(10) la cultura, enmarcadas en una acción político-diplomática Sur-Sur que alimentaba la cooperación entre las naciones en desarrollo.. Durante los ochentas las relaciones se fueron fortaleciendo y Latinoamérica encontraba en China un socio político y económico. Sin embargo los avances de la experiencia reformista china se separaban bastante de los modelos implementados en ALC que pasaba por una crisis económica y por transiciones políticas. Después aplastamiento,. de las. China. se. manifestaciones aísla. de. Tiananmen. internacionalmente. y. es. y su crudo precisamente. Latinoamérica la que le da la posibilidad de reparar su imagen internacional en los noventas, pues le abre sus puertas a mandatarios y a mayores intercambios. Sumado a esto, en los ochentas existían tensiones entre ALC y China por la situación de Taiwán pues los países de América Central y Paraguay reconocen diplomáticamente a Taiwán. “La Posguerra Fría constituyó una etapa signada por la intensificación de contactos políticos y el intercambio económico (comercial, científico-tecnológico y financiero). China y ALC coincidían en la aplicación de ‘reformas estructurales’ bajo el paraguas impuesto por la globalización” (Cesarín, 2006:119). El aumento del comercio, las frecuentes visitas de alto nivel político, misiones empresariales y la radicación de capitales chinos en la región fueron los ejes de la densa malla de relaciones y nexos establecidos durante los noventa.. Existen tres constantes en la percepción china sobre ALC: “a) China reconoce el predominio de visiones críticas en ALC sobre el papel desempeñado por Estados Unidos, b) ALC es considerada una extensa región geográfica y una rica dotación de recursos naturales (hoy imprescindibles para sostener su acelerado crecimiento económico), y c) los países latinoamericanos representan un frente de lucha determinante en su puja con Taiwán (de los 27 países que reconocen diplomáticamente a Taipei, 12 son latinoamericanos)” (Cesarín, 2006:120).. 10.

(11) Inversamente, de ALC a China se reconoce que el ‘modelo chino’ ha ganado prestigio y reconocimiento en ciertos círculos intelectuales y de planificación sobre políticas públicas. Un prestigio que se admira en el reconocimiento del desarrollo autónomo de los chinos. La estrategia de aproximación de los chinos consiste en una operación de ‘múltiples rayos’ donde busca gobiernos, empresarios y partidos políticos que pueda considerar amigos. La acción china en ALC se despliega en varios frentes simultáneos: bilateral, subregional e interregional. “El peso de la relación política y económica sino-latinoamericana reside en un conjunto de países (Argentina, Brasil, Cuba, Chile, México, Panamá, Perú y Venezuela) considerados determinantes en la formación de consensos políticos regionales, y relevantes por su poderío económico y dotación de recursos humanos” (Cesarín, 2006:121). A ni vel. económico. los. intercambios. entre. China. y Latinoamérica se. complementan entre sí más de lo que compiten y la creciente demanda China de petróleo, alimentos, materias primas y minerales es satisfecha por productores latinoamericanos. Adicionalmente, vale la pena mencionar que las importaciones chinas a la región registraron un incremento del 600% entre 1999 y 2004 (Fescol, 2005:5), y que China ya es el tercer socio comercial de Colombia (Fescol, 2006:6). A nivel subregional, China ha establecido un Mecanismo de Diálogo con el MERCOSUR y la Comunidad Andina de naciones (CAN). “El despliegue políticodiplomático de China en la región se observa en su activa inserción en el sistema interamericano: en 1990 estableció un Mecanismo de Diálogo con el Grupo de Río; en 1994 fue el primer país asiático con categoría de observador en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); fue admitida en el Banco de Desarrollo del Caribe en 1994 y, a partir de 2004, como Observador Permanente en. la. Organización. de. Estados. Americanos. (OEA). y. el. Parlamento. Latinoamericano; además, aspira a ser miembro extrarregional del Banco. 11.

(12) Interamericano de Desarrollo (BID). Organización transpacíficas, como el Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (FOCALAE), amplifican su inserción en. instituciones. y organizaciones intergubernamentales latinoamericanas”. (Cesarín, 2006:123-124). Considerando lo anterior, es importante tratar de señalar cómo Colombia puede acoplarse a estas posiciones. De acuerdo a las tres visiones que China tiene de la región mencionadas anteriormente, el caso colombiano presenta grandes retos. Primero vale la pena destacar que en Colombia son muy pocas las posiciones críticas hacia los Estados Unidos y en contraste se puede ver una casi irrestricta alineación de los intereses colombianos con los estadounidenses (más recientemente el apoyo a la intervención en Irak, apoyando a Estados Unidos y contradiciendo principios históricos de la política exterior colombiana). Este acercamiento históricamente ha logrado que a Colombia le cueste trabajo mirar hacia otros países diferentes a Estados Unidos y en contraste mantenga una política de respice polum. Esta situación no sólo deja clara una diferencia a nivel latinoamericano (aún más actualmente donde se puede ver que casi todos los países de la región están buscando expandir sus horizontes) sino que también se convierte en un obstáculo: por ejemplo el apoyo colombiano a la invasión a Irak rompió una tradición internacional colombiana que fomentaba las relaciones sursur y defendía sus principios. Adicionalmente esto puede no ser visto con buenos ojos por parte de varios países asiáticos que recientemente han cuestionado con mayor fuerza el papel de los Estados Unidos en el orden global. El segundo punto, relacionado con la gran cantidad de recursos naturales, parecería presentar una ventaja competitiva. Sin embargo actualmente en Colombia no existe un conocimiento científico completo que permita saber qué se tiene, dónde se tiene y cómo puede ser usado. Es decir estamos sentados sobre una gran cantidad de recursos naturales que desconocemos en buena medida y que al mismo tiempo no sabemos cómo aprovechar. Adicionalmente se están llevando a cabo políticas públicas que van en detrimento de los recursos naturales del país. 12.

(13) (fumigaciones, recortes presupuestales en parques nacionales, etc.). Por lo tanto a pesar de todas las ventajas que pueda ofrecer el país en este campo, es uno en el que no se puede pensar que nos movamos con tranquilidad. En el tercer eje de la visión china si podemos tener un papel significativo. Colombia sí ha mantenido en organismos multilaterales y en visitas y acuerdos bilaterales el reconocimiento del asunto de Taiwán como un asunto interno del gobierno chino.. 2.2 Antecedentes de las relaciones sino-colombianas hasta el año 2002 El 7 de febrero de 1980 Colombia estableció relaciones diplomáticas con la República Popular China y las rompió con Taiwán. Esta determinación se tomó porque el Gobierno colombiano reconsideró la importancia de China en el orden mundial y le apostó a la idea que lleva a pensar que se convertirían en una potencia mundial. Es importante señalar que este reconocimiento diplomático oficializado en Nueva York, se dio después de que Estados Unidos reconociera a China y mucho después que tantos otros países latinoamericanos. Se puede sugerir incluso que este paso no se dio hasta que no se contó con el guiño estadounidense. Considerando el tiempo, este momento en la historia coincide con la administración Turbay, quien desde su campaña electoral había mencionado el tema de China y la importancia para el país.. Las relaciones sino-colombianas durante el gobierno de Turbay se iniciaron con gran pompa y mucho interés, tanto así que el primer embajador colombiano en China fue el reconocido empresario Julio Mario Santodomingo. Sin embargo toda esta algarabía y manejo mediático del asunto no debe confundirse con grandes logros. Es necesario comprender que a pesar de la pompa éstos eran hasta ahora los primeros acercamientos oficiales y como tal se debía esperar un tiempo a que se construyeran algún tipo de relaciones. De esta forma dicha administración enfatizó su labor en profundizar el conocimiento entre las dos culturas y en fomentar los acercamientos entre funcionarios del alto gobierno. De. 13.

(14) esta forma se hizo fuerte hincapié en los intercambios entre miembros del Partido Comunista Chino (PPC) y senadores colombianos, destacando la visita del Vicepresidente de la Asamblea Popular Nacional, el señor Ngapoi Ngawang Jigme. Por el lado colombiano, el Canciller en ese momento, el señor Carlos Lemos Simmonds visitó la República Popular China y se reunión con Deng Xiaoping quien en aquel entonces era el Presidente del Comité Asesor del PPC.. La administración Betancur mantuvo la misma línea de la administración inmediatamente anterior: buscando el fortalecimiento del intercambio cultural y los intercambios entre miembros del alto gobierno. Se manejaba un tema de élites y se podría decir que estos intercambios respondían a caprichos o favores políticos en mayor parte y no necesariamente a labores que en efecto estuvieran enmarcadas dentro de un plan de acción comprehensivo y coherente. Durante esta administración, en 1985, el entonces Canciller, el señor Augusto Ramírez Ocampo realizó una visita oficial al país asiático donde se entrevistó con el Ministro de Asuntos Exteriores, el señor Wu Xueqian. Durante esta visita se formaron acuerdos que comprendían el intercambio de notas, buscaban la cooperación y buscaban establecer un sistema de asistencia técnica entre los dos países.. La administración Barco hizo un esfuerzo por desarrollar una política exterior que no mirara exclusivamente hacia los Estados Unidos y como tal trató de ampliar los horizontes en la región asiática. Enmarcada en estos esfuerzos se puede resaltar la invitación que hicieron la Cámara de Representantes y el Senado de la República de Colombia al vicepresidente de la Asamblea Popular Nacional, el señor Haung Hua, para que visitara el país. Dicha visita se llevó a cabo y como resultado de la misma se creó el Grupo de Amistad Colombo-Chino conformado por funcionarios de ambos gobiernos y cuya misión era estimular los diferentes temas de la agenda bilateral y fomentar la cooperación técnico-comercial. Adicionalmente el Presidente Barco organizó una visita oficial a los países de. 14.

(15) Corea del Sur, China y las Filipinas. Lamentablemente por cuestiones de salud no pudo realizar el viaje y en su lugar envío como representación a su Ministro de Defensa el General Rafael Samudio. Durante la visita se firmaron dos convenios, el primero establece la cooperación técnica China para un estudio de factibilidad para la elaboración en zonas cafeteras de briquetas de carbón y el segundo, por medio del cual se exime el visado a los pasaportes diplomáticos de los dos países (Minrelex, estrategia de Cooperación en el Pacífico). El gobierno de Gaviria continúa con estos buenos oficios y con la cordialidad en las relaciones. Adicionalmente recibe la visita del Ministro de Asuntos Exteriores de China, el señor Qian Fichen, en la cuál se firma un protocolo de mecanismos de reuniones regulares entre los ministros de relaciones exteriores de los dos países y un intercambio de notas para la provisión de préstamos y concesiones por parte de China a Colombia. Durante esta administración, también en 1991, el Canciller Luis Fernando Jaramillo viaja a China donde se reúne con altos funcionarios del PCC y se firma un acuerdo sobre el intercambio de notas para lograr la expansión del alcance de la exención de visas mutuas. 2.2.1. Administración Samper. La administración Samper evidenció un crecimiento y una intensificación de las relaciones con China que no se había visto antes. Es importante contextualizar estos acercamientos en el marco de la situación de la administración Samper. Por todos los asuntos relacionados con la financiación por parte del narcotráfico de su campaña presidencial se encontró en graves problemas con el gobierno de los Estados Unidos, quien lo omitió como interlocutor válido y hasta la retiró la visa. Por lo tanto las relaciones con el polo eterno se vieron afectadas y la necesidad de buscar nuevos aliados se hizo apremiante. Adicionalmente al Presidente Samper le correspondió llegar a la presidencia de los No Alineados y. 15.

(16) esta nueva posición le ayudó a buscar nuevos aliados después del rechazo estadounidense.. Durante la administración Samper puede resaltarse el interés por aumentar el tamaño de la agenda bilateral, que buscaba compromisos que se extendieran más allá de las buenas relaciones características y de los acercamientos que fomentaran el comercio. De esta forma ingresaron a los temas de la agenda la búsqueda de la concertación de posiciones y apoyo mutuo en temas como la seguridad, el desarme, la defensa de los Derechos Humanos y el narcotráfico. En octubre de 1996, Samper es el primer Presidente de Colombia que realiza una visita oficial a China y marca un precedente que las siguientes administraciones han mantenido.. La visita de la delegación colombiana estuvo compuesta por los ministros de Hacienda y Comercio Exterior y empresarios buscando oportunidades. Durante esta administración también vale la pena resaltar la visita oficial de Pilar Gaitán, Viceministra para Europa, Asia, África y Oceanía a China, donde se entrevistó con el señor Hu Jintao quien en ese momento ocupaba un alto cargo en el PCC. Adicionalmente, el Presidente Samper, en su condición de presidente de los No Alineados fue invitado a la ceremonia de recuperación de la soberanía de Hong Kong. Durante la visita de octubre de 1996 se adquirieron los siguientes compromisos (Ministerio de Relaciones Exteriores. Informe del viaje de Ernesto Samper a China, 1996):. Compromisos Políticos -. Reiteración de la invitación a China a los eventos de los países No Alineados NOAL.. 16.

(17) -. El apoyo de China para el ingreso de Colombia como miembro de pleno derecho al Foro de Cooperación Asía Pacífico (APEC por su nombre en inglés) y la participación dinámica de China y Colombia dentro de las organizaciones de Cooperación en el Pacífico como lo son el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC, por su nombre en inglés), y el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC, por su nombre en inglés).. -. El apoyo colombiano para el ingreso de China como miembro del Banco Interamericano de Desarrollo BID.. -. El voto negativo contra las resoluciones de China en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.. -. Desestimular a los países centroamericanos para que no acepten a Taiwán como país observador del Parlamento Latinoamericano.. Compromisos de Cooperación -. La pronta reunión de la Comisión Mixta de Cooperación y de la Comisión Mi xta de Comercio.. -. El préstamo por parte de China de 20 millones de yuanes.. -. Promoción de proyectos sobre la asistencia técnica en centrales hidroeléctricas y en materia carbonífera.. -. Facilitación de visas para ciudadanos chinos, con el fin de estimular la inversión de empresas chinas.. Si bien la administración Samper intentó fortalecer las relaciones bilaterales sus esfuerzos no fueron recompensados. Los intercambios comerciales no tuvieron grandes cambios (por lo menos no en beneficio de Colombia), las relaciones se mantuvieron en lo cordial y amigable sin trascender en la agenda y gran parte de la importancia de estos contactos recaía exclusivamente en que Samper fuera en ese momento el presidente de los No Alineados. Adicionalmente la crisis asiática. 17.

(18) de 1997 hizo que el gobierno chino enfocara gran parte de sus esfuerzos en no caer y no alterar sus indicadores macroeconómicos. 2.2.2. Administración Pastrana. Durante la administración Pastrana se mantuvieron las visitas de funcionarios de alto nivel entre las dos partes. Se destaca en 1999 la visita oficial del Presidente Pastrana a China donde se entrevistó con varios miembros del PCC y de la Asamblea Popular. Es importante destacar que en esta visita también estuvieron representantes de varios sectores empresariales del país que fueron con la intención de hacer presentaciones de los productos colombianos. Sin embargo en estas. exposiciones. quedó. evidenciado. el. atraso de. los. comerciantes. colombianos, por ejemplo en los pequeños volúmenes que manejaban para un mercado tan extenso y para las disposiciones de importación del gobierno chino y la falta de recursos para lograr una comunicación efectiva. Los comerciantes colombianos, en términos generales, viajaron con poco conocimiento del país que visitaban y con la idealización más fundamental que se tiene con China, aquella que dice que si cada chino compra una taza de café (o del producto que sea) entonces con eso es suficiente. Es en estos primeros acercamientos donde queda en evidencia que los buenos oficios que se habían mantenido casi por 20 años no contribuyeron en gran medida a entender a la contraparte china y mucho menos para entrar a negociar con ella. Las relaciones siempre fueron muy cordiales pero poco trascendentes (y su manejo por lo general siempre fue más social y de favores políticos que consecuente con las necesidades del país) por lo tanto cuando llegó la oportunidad para capitalizar no hubo grandes éxitos. Sin embargo de esta situación es positivo rescatar que el interés privado por China se ha mantenido y se ha convertido actualmente en un motor de los acercamientos entre los dos países.. 18.

(19) En la administración Pastrana queda claro un desaceleramiento con respecto a la anterior. La nueva alineación con los Estados Unidos, el Plan Colombia y la desintegración de las conversaciones de paz en el país, guiaron la política exterior hacia otros destinos. Europa y Estados Unidos se convirtieron en los puntos más importantes y Asia pasó a un segundo o tercer plano. Adicionalmente para el momento de la administración Pastrana se acabó el término de presidencia de los No Alineados y la participación en este tipo de relaciones no continuó siendo efectiva.. 2.3 Relaciones Comerciales Las relaciones comerciales sino-colombianas han sido considerabemente pobres a través de los años, si bien en los últimos cinco se puede apreciar un aumento en los valores totales transados. En términos generales la balanza comercial siempre ha sido negativa para Colombia. A pesar de esto, China cada vez se afianza más como uno de los principales socios comerciales de Colombia y como tal debería considerársele con mayor importancia. En el período comprendido entre 1991 y 2006, sólo en 1991 y 1995 se puede apreciar un número favorable en la balanza comercial para Colombia. Desde 1996 en adelante el déficit ha aumentado todos los años. Uno de los cambios más significativos se da en el bienio 1991-1992. Pasamos de tener un saldo en balanza comercial positivo de 14.343 millones de dólares en 1991 a un salgo negativo de 15.446 en el 92; un cambio de casi 30 millones de dólares en tan sólo doce meses. No existen estudios que puedan asegurar que esto responde a la apertura económica que se llevó a cabo durante la administración Gaviria que comenzó en 1991. Sin embargo estas cifras sí permiten sentar un precedente sobre la competitividad del país en este momento con respecto al gigante asiático. Los siguientes años, de 1992 y 1993, y las pequeñísimas cifras que se registran en las exportaciones hacia el gigante asiático, dan evidencia de la falta de competitividad de las. 19.

(20) exportaciones del país. En estos años el país exportaba en promedio un poco menos de trescientos mil dólares por mes a China. Tabla 1 Año 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006. Exportaciones 17.250 3.508 3.782 1.815 44.127 6.890 12.603 8.689 15.364 29.317 19.298 24.369 81.190 137.503 236.688 452.420. Im portaciones 2.907 18.954 54.562 30.631 38.867 38.317 49.737 201.901 202.807 317.329 428.428 483.768 631.133 1,067.692 1,616.821 2,219.273. Balanza Comercial 14.343 -15.446 -50.780 -28.816 5.260 -31.427 -37.134 -193.219 -187.492 -288.912 -409.130 -459.399 -549.222 -930.189 -1,380.133 -1,766.853. Fuente: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIAN) y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, oficina de asuntos comerciales de Asia. En millones de dólares.. Las cifras en cuanto a la balanza comercial con China no dejan de ser preocupantes. Entre 1999 y 2006 las importaciones colombianas de productos chinos se multiplicaron por diez al igual que la balanza comercial que se multiplico, manteniendo su valor negativo por un poco más de 9 veces. Es importante destacar que desde el dos mil cuatro se ve un incremento notable en las exportaciones colombianas a territorio chino, sin embargo estas cifras deben verse con cautela. En este caso deja de ser suficiente mirar las cifras en términos de exportaciones/importaciones/balanza comercial únicamente y se vuelve muy importante mirar el tipo de productos que se están exportando y las cantidades que éstas representan en el consolidado.. En la tabla 1 de los anexos se puede apreciar la discriminación, de acuerdo a la sección del arancel, suministrada por la DIAN, de los productos que Colombia exporta a China entre los años 2004 y 2006. Según esta tabla a principal sección. 20.

(21) del arancel de exportaciones colombianas hacia China es ‘Metales comunes y manufacturas de esos metales’. Cuando se habla de metales comunes y manufacturas de éstos metales, se refiere principalmente a fundición de hierro y acero, ferro níquel, cobre y manufacturas de cobre y aluminio y sus manufacturas principalmente. En dicho rubro se puede apreciar un crecimiento durante todos los años, cercano a doblarse con el año inmediatamente anterior. Para 2004 este rubro representó en exportaciones un valor de 113,059 millones de dólares, convirtiéndose de esta forma en el ganador indiscutido de las exportaciones colombianas a China. Después de este rubro, lo siguen en términos generales las exportaciones de pieles, cueros y manufacturas de estos materiales, químicos y máquinas y aparatos eléctricos (electropartes principalmente). Según esto, en metales comunes y manufacturas de dichos metales Colombia concentró el 82.2% de sus exportaciones hacia China en 2004, el 90.8% en 2005 y el 94% en 2006. Tenemos un aumento en los volúmenes de exportación (gracias a los minerales y al ferroníquel) pero somos casi totalmente dependiente de ellos para nuestro intercambio con China. Estamos vendiéndoles productos con cero o muy poco valor agregado y recursos que se agotan, por lo tanto el panorama se deja ver un tanto desolador. Por otro lado en 2004, las exportaciones Chinas hacia Colombia presentan un panorama completamente opuesto. Si bien las exportaciones Chinas están creciendo, dichas exportaciones no se basan en un solo producto sino que su diversidad es inmensamente mayor que la de las exportaciones colombianas. Según el ´Perfil Comercial de la República Popular China’ elaborado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia en 2004, “las importaciones chinas han sido muy diversificadas, teniendo en cuenta que en el 2004 se hicieron importaciones por más de 3300 posiciones arancelarias a 10 dígitos”. Es tanta la diversidad que se puede ver en las exportaciones chinas que, en contraste con los minerales colombianos que sumaron en 2004 un poco más del ochenta por ciento de las exportaciones hacia China, la principal sección de. 21.

(22) arancel de exportaciones chinas a Colombia, ‘grúas de pórtico’ sólo alcanzó una participación del 5,66% del total.. Es importante considerar también el puesto que ocupa China como proveedor de Colombia de acuerdo al porcentaje en dinero que las importaciones de ese país representan. Desde el 2000 hasta el 2006 China ha incrementado su porcentaje en la cantidad total de importaciones, casi triplicando su participación en ese período. En 2000 el de China se importaba el 3,1% del total de las importaciones colombianas y para el 2006 ya se posicionaba con el 8,5%. Ese 8,5 por ciento de las importaciones provenientes de China, posicionan al país asiático como el tercer proveedor más importante de Colombia en el mercado internacional, siguiendo muy de cerca de México, el segundo y un distante tercero en cuanto a Estados Unidos nuestro principal socio comercial. Tabla 2 Importaciones de Colombia por país de origen. Estados Unidos Venezuela México Brasil Japón China Otros Países. 2000 33,7% 8,2% 4,7% 4,4% 4,6% 3,1% 41,4%. 2001 34,4% 6,2% 4,7% 4,5% 4,4% 3,7% 42,1%. 2002 31,7% 6,2% 5,3% 5,1% 4,9% 4,2% 42,6%. 2003 29,4% 5,2% 5,4% 5,5% 4,6% 5,0% 44,9%. 2004 28,9% 6,5% 6,2% 5,8% 3,8% 6,4% 42,4%. 2005 28,3% 5,7% 8,3% 6,5% 3,3% 7,6% 40,3%. 2006 26,4% 5,7% 8,8% 7,2% 3,6% 8,5% 39,8%. Fuente: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia (DIA N) y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, oficina de asuntos comerciales de Asia.. 2.4 Organismos de Cooperación Hablar de los organismos de cooperación que comprenden el Sistema de Cooperación de Pacífico Asiático es de gran importancia en este trabajo ya que, como se verá más adelante, una de las actividades puntuales de la política exterior colombiana es precisamente fortalecer la participación en los sistemas de cooperación regional. Por lo tanto una pequeña revisión de estos organismos y del papel de Colombia en ellos es importante para comprender los logros. 22.

(23) obtenidos en los mismos y para, en páginas siguientes, analizar esta dimensión de la política exterior colombiana con respecto a Asia.. La Cuenca del Pacífico comprende 4 agrupaciones de Estados cercanos geográficamente entre si: la Cuenca Americana (Canadá, Estados Unidos, Mé xico, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ecuador, Perú y Chile), la Cuenca Australia Pacífico (Australia y Nueva Zelanda), la Cuenca Oceánica (Micronesia, Melanesia y la Polinesia), y finalmente, la Cuenca Asia Pacífico (Rusia, República de Corea, Japón, China, Tailandia, Vietnam, Camboya, Malasia, Singapur, Filipinas, Brunei Darussalam, Indonesia y Timor Oriental). De esta forma, alrededor del Pacífico convergen más de 30 economías de tres continentes, cuya población supera los 2.800 millones de personas, equivalente más o menos al 45% de la población mundial. Durante las últimas dos décadas esta zona (principalmente por el crecimiento de Nafta y los países Asiáticos) se ha convertido en un polo de desarrollo y crecimiento económico de comercio e inversión a nivel internacional, fortalecido por las estrategias informales de integración y cooperación libres de regulaciones legales. Estas estrategias informales y esfuerzos de integración y cooperación son lo que llamamos el Sistema de Cooperación de Pacífico que actualmente está conformado por tres organismos: el PBEC (Pacific Basin Economic Council), PECC (Pacific Economic Cooperation Council) y APEC (Asia Pacific Economic Cooperation); y adicionalmente por el FOCALAE (Foro de Cooperación América Latina – Asia del Este). Los tres primeros organismos mencionados acá se caracterizan por hacer un gran énfasis en el desarrollo de las relaciones comerciales, manteniendo fuertes vínculos con el sector de la empresa privada y desarrollan sus actividades a través de grupos especializados de trabajo. Como norma general de los tres, las decisiones se toman por consenso (por ejemplo los nuevos ingresos deben contar con el apoyo de todos los miembros) y dichas decisiones están. 23.

(24) enmarcadas en el principio de regionalismo abierto que rige estas instituciones. Colombia es miembro pleno desde 1994 tanto del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (PECC) como del Consejo Económico del Pacífico (PBEC), desde 2001 del Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (FOCAL AE) y busca ser miembro del Foro de Cooperación Económico de Asia Pacífico (APEC).. 24.

(25) 3.. Las tres dimensiones. 3.1 Intención Como se mencionó anteriormente el análisis de la dimensión intencional busca realizar una explicación de la política exterior basada principalmente en términos de las meta establecidas y de ciertas preferencias. Tomando como guía este principio y siguiendo la definición de política exterior propuesta por Carlsnaes, este capítulo establecerá las metas, compromisos y/o directivas perseguidas que guiaron la política exterior colombiana hacia China durante el período comprendido ente los años 2002 y 2006.. Los objetivos de la política exterior colombiana para este período están contenidos en el documento publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores llamado ‘Plan Estratégico 2003-2006 Sector de Relaciones Exteriores’ derivado de los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”. Dicho documento establece la visión del ministerio, el objetivo general que persigue, los objetivos específicos de la cartera y, un poco más elaborados para cada objetivo, estrategias, programas y actividades para llevarlos a cabo. El objetivo general del Plan Estratégico 2003-2006 del Ministerio de Relaciones Exteriores establece tres ejes principales. El primero trata acerca de la influencia y la intersección entre la agenda doméstica y la agenda internacional. “La política exterior se armonizará con las prioridades de la política doméstica para contribuir a la efectiva materialización de las mismas” (Minrelext, 2003). El segundo eje que trata hace referencia a la búsqueda de responsabilidades compartidas ante ciertos problemas que identifica en el país y la búsqueda de una participación de la comunidad internacional en su resolución. “A la luz del principio de responsabilidad compartida, se dará prioridad a aquellos asuntos en los cuales a comunidad internacional tiene un papel preponderante para su solución, tales. 25.

(26) como el problema mundial de las drogas y sus delitos relacionados (lavado de activos, tráfico de armas, municiones y e xplosivos; desvío de precursores químicos, entre otros), el terrorismo y a corrupción”. (Minrelext, 2003). Finalmente el tercer eje establece la importancia que recae en el ministerio para lograr que la comunidad internacional comprenda adecuadamente la realidad colombiana.. El Plan Estratégico 2003-2006 constaba de siete objetivos específicos: (Minrelext, 2003) 1. Defender la soberanía nacional e impulsar e desarrollo integral de las fronteras. 2. Consolidar relaciones bilaterales estratégicas. 3. Defender y promover los intereses nacionales en el escenario multilateral. 4. Apoyar las políticas del Plan Nacional de Desarrollo en el ámbito internacional. 5. Mejorar la comprensión de la realidad del país en el exterior. 6. Fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior. 7. Fortalecer institucionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores. Al mirar las estrategias, programas y actividades puntuales de cada objetivo, sólo en el segundo se hace algún tipo de referencia a las relaciones con Asia o China específicamente. Sin embargo puede decirse que para los objetivos tres, cuatro y cinco, existen dinámicas de desarrollo que abarcan a todos los países y a organizaciones multilaterales en las cuales el gigante asiático tiene relevancia. En el segundo objetivo ‘Consolidar las relaciones bilaterales estratégicas’ se especifica una estrategia para acercarse a los países asiáticos. La cuarta estrategia de dicho objetivo dice así: “Fortalecer las relaciones bilaterales, multilaterales y de cooperación económica regional con Asia y el Pacífico” (Minrelext, 2003).. 26.

(27) Dicha estrategia tiene tres programas guía y cada uno de éstos cuenta con una actividad puntual como se transcribirán a continuación: (Minrelext, 2003) Programa: Fortalecimiento del diálogo político bilateral y multilateral. Acti vidad: Fortalecimiento de las relaciones bilaterales con países estratégicos de Asia y de la cuenca del pacífico (Japón, China, Corea, Malasia, Australia e India) mediante la promoción de visitas de alto nivel y reuniones especializadas. Programa: Promoción de los intereses económicos, comerciales y de inversión. Acti vidad: Fortalecimiento de la participación en el sistema de cooperación regional (PECC, APEC, PBEC, FOC AL AE).. Programa: Impulso a la inserción de Colombia en la cuenca del Pacífico. Acti vidad: Apoyo a la vinculación económica, académica y empresarial a los asuntos de la cuenca del Pacífico.. La labor de estos programas y sus estrategias y actividades tuvo su punto cumbre durante la visita oficial del Presidente Uribe a la República Popular China, enmarcada en su gira asiática, en abril de 2005. En dicha visita oficial el Presidente colombiana viajó acompañado de una buena parte de su gabinete de ministros, más de treinta académicos y una misión empresarial que en número sumaban más de 140 personas de diferentes sectores de la economía nacional. Fuera de los actos entre gobiernos y las reuniones del Presidente Uribe con su colega chino Hu Jintao, dicha gira tenía dos componentes fundamentales, el primero era la visita de los académicos y el Presidente a la Universidad de Beijing con la intención de fortalecer los lazos académicos entre los dos países, y el segundo una macro rueda de negocios que se realizó en Beijing hacia el final de la visita.. 27.

(28) A nivel diplomático los presidentes de los dos países acordaron relanzar, después de 25 años de haber sido establecidas y conmemorando la fecha, las relaciones diplomáticas entre los dos países. Esto con el fin de darle un nuevo impulso a la dinámica entre los dos países y buscando generar nuevos espacios de acercamiento. Por su parte el Presidente chino demostró su interés por fortalecer las relaciones entre los dos países en temas políticos, económicos y culturales, incluso señalando que visitaría a Colombia en un futuro (en fecha por definir todavía). Por su parte el mandatario colombiano agradeció al gobierno chino su apoyo a la Política de Seguridad Democrática, en la lucha contra e terrorismo y el narcotráfico (más adelante se especificará un poco más en qué consiste este apoyo). Adicionalmente expresó el interés del gobierno colombiano en que empresas chinas inviertan en Colombia en los sectores relaciones con exploración de petróleo, la industria textil el sector agropecuario y el turismo. Es más, en esta visita se logró que el gobierno chino incluyera a Colombia como un destino turístico recomendado para ciudadanos chinos (aunque en Colombia no existe un solo destino turístico que esté en capacidad de recibir turistas chinos y por lo menos atenderlos en su propia lengua). Por otro lado se le solicitó al gobierno chino su apoyo para el ingreso de Colombia a la APEC cuando venza la moratoria de diez años (es decir en 2007). El Presidente chino respondió favorablemente a esta solicitud y especificó que cuando venza la moratoria y llegue el momento apoyarán dicho ingreso.. En el campo académico se dieron intercambios entre los sectores de ambos países a través de las universidades e intercambios entre profesores. En este campo es importante resaltar la solicitud que hace el Presidente Uribe a la contra parte china. El Presidente solicita y pide que se logre un intercambio para que la universidad colombiana reciba apoyo tecnológico chino. En palabras del mandatario mientras en China, “La presencia masiva de la academia colombiana en China y particularmente en la Universidad de Pekín, lleva un mensaje: la. 28.

(29) necesidad de apoyarnos mutuamente en el propósito de una educación universal, científica y de masas” (Minrelext, 2006:244). En todas los documentos de la visita se hace referencia al apoyo tecnológico, sin embargo no se menciona nada sobre el intercambio cultural y lingüístico que debe darse para que este paso sea posible. Se lee en los documentos que el intercambio tecnológico es un tema de disposición y pareciera que no considera nada más. Cierto es que se necesita la voluntad, pero antes de realizar un intercambio de este tipo es necesario hablar el mismo idioma, y no sólo el mismo idioma en términos tecnológicos sino el mismo idioma de lenguaje. Pensar que los intercambios pueden resultar sencillos sin considerar las barreras culturales y de lenguaje lo que muestra es un total desconocimiento de la realidad de dichos intercambios. Las intenciones están mal armadas y se entrecruzan con los intereses inmediatos. No hay una coherencia entre el corto, mediano y largo plazo, no existen planes elaborados que consideren estas tres dimensiones en el tiempo y puntualicen estrategias para cada momento.. En el campo de la misión empresarial se destaca la inversión de la empresa china FAW, la fábrica de camiones más grande de China, en Colombia, para montar una planta en Pereira para ensamblar buses de Transmilenio. Por lo demás no se encontraron cifras concretas de la cantidad de negocios cerrados en esta macro rueda o de los montos transados si éste fue el caso. La cooperación entre los dos países y al apoyo a las iniciativas del gobierno colombiano, se pueden resaltar las palabras de la Canciller Carolina Barco: “el Presidente pidió de nuevo toda la solidaridad para luchar contra los terroristas y es en ese sentido que se ha vuelto a hacer este llamado en el cual le solicita a China, al igual que a todos los otros países, que se unan con nosotros en esta condena y en esta lucha. Es un apoyo sobre todo político y para seguir luchando en los foros internacionales y, en nuestras relaciones bilaterales, para afrontar de. 29.

(30) una manera decidida el terrorismo. China es un país que está comprometido en la lucha contra el terrorismo.” (Minrelext, 2006:246).. 3.2 Disposición ¿Cómo se han construido las posiciones de la política exterior colombiana hacia China? Uno de los principales ‘constructores’ de las posiciones de la política exterior china es la figura del presidente. El Ministerio de Relaciones exteriores coordina todas las labores asociadas con la política exterior del país pero siempre atado a las directrices puntuales del presidente y a los decretos que así especifican las labores del ministerio. Por lo tanto uno de los componentes más importantes es no sólo la política del gobierno de turno sino la personalidad del gobernante. Para este período las relaciones exteriores están enmarcadas bajo la política de Seguridad Democrática y como tal sus objetivos están atados a la misma. La búsqueda de una mejor comprensión de la situación del país, la negación de un conflicto armado sustituido por una amenaza terrorista y el deseo por mantener niveles macroeconómicos crecientes debido al nuevo ambiente de seguridad que se va sintiendo en el país. Por otro lado a construcción de esta amenaza terrorista tiene su punto de partida en los atentados del once de septiembre y a la alineación del gobierno colombiano con la lucha contra el terrorismo en todo el mundo. Estas posiciones plantean una posición que resulta difícil de mantener. Por un lado se busca ayuda para luchar contra esta amenaza terrorista pero al mismo tiempo se trata de mostrar un panorama alentador sobre la situación del país. Básicamente se envían dos mensajes contradictorio, por un lado se pide ayuda porque la situación desborda las capacidades domésticas y por el otro se dice que las capacidades son fantásticas y que lo que hay es que aprovechar la oportunidad para estar, trabajar e invertir en Colombia.. 30.

(31) Otro componente importante de la construcción de la agenda es el fuerte carácter interdoméstico que se le da a la labor en política exterior. Esta conjunción del entorno internacional y la situación política doméstica, llevada al extremo hace que las prioridades internacionales ocupen un segundo lugar y se supediten a la política interior. De esta forma situaciones como la desmovilización paramilitar, la reelección presidencial y la guerra contra las FARC (asuntos de política interior) adquieren una alta trascendencia en la política exterior, opacando otros esfuerzos. A los chinos la verdad poco les interesan estos asuntos y todo lo que los rodea. Para ellos sólo resultan trascendentes cuando alguno de estos asuntos elimina las garantías comerciales o de cualquier tipo de intercambio que se haya constituido. El pragmatismo chino (reflejado y guiado por la frase de Deng Xiaoping que dice que no importa el color del gato, lo que importa es que cace ratones) hace que para ellos estas situaciones no sean atractivas, por lo tanto cuando se llevan estos temas al escenario internacional con ellos se encuentra un desinterés por su parte.. Por otro lado es importante mencionar que no son muchos los estudios que se han hecho sobre Asia y China en el país. Esta poco bibliografía y el poco conocimiento que se tiene hace que no se pueda pensar en diferentes alternativas. Existe todavía un alto desconocimiento de la cultura china, sus comportamientos, su lenguaje, las posibilidades de mercado y las posibilidades de intercambios culturales.. 3.3 Estructura Como se mencionó anteriormente la relación entre la estructura y las acciones de política exterior puede ser bien por un lado permisiva o por el contrario de tipo restrictivo. Esto se debe principalmente a los efectos que tiene la estructura en el posicionamiento de los diferentes agentes dentro de las acciones de política. 31.

(32) exterior y al mismo tiempo a las identidades que ayuda a construir en dichos agentes que a su vez moldean su desempeño.. “Aunque generalmente no es considerada como una aproximación al análisis de la política exterior, es obvio que el tipo de enfoque que generalmente va bajo el nombre de institucionalismo neoliberal es relevante para el estudio de la política exterior. tanto. como. el. realismo. y el neorrealismo en sus. diferentes. configuraciones” (Carlsnaes, 2002:337). Y para el caso de a política exterior colombiana con respecto a China plantea un primer enfoque que sirve para mirar la dimensión estructural. En términos generales, el institucionalismo neoliberal plantea que el estado es el principal actor en el sistema internacional, un sistema internacional que es anárquico y dónde el comportamiento de los estados está determinado por la maximización del valor y las ganancias. Contrario al realismo que entiende que las restricciones de las acciones de los estados en el escenario internacional dependen de su poder relativo, el institucionalismo neoliberal considera que las acciones de los estados no están limitadas por su poder sino que en cambio están enmarcadas dentro de un sistema internacional que puede ser afectado positivamente por las instituciones que ahí se encuentren, donde se intercambia información y se comparten unas leyes comunes, que permitan a los estados establecer diálogos. Este conjunto de instituciones permiten que los estados puedan cooperar entre sí, a pesar de la anarquía del sistema, para perseguir las preferencias de cada estado y maximizar sus intereses.. En el caso colombiano pareciera que buena parte de su política exterior con respecto a la región de Asia Pacífico y a China específicamente estaría guiada por esta aproximación de tipo institucionalista neoliberal. Los objetivos y las actividades de política exterior colombiana hacia Asia buscan promover la inserción y participación de Colombia en los organismos multilaterales del sistema de cooperación del Pacífico (PECC, PBEC, APEC y FOCAL AE). La búsqueda constante de la participación en estos organismos denota una creencia. 32.

(33) firme en las posibilidades de cooperar para obtener resultados ventajosos para el país. Del mismo modo se hace una apuesta fuerte por el fortalecimiento y la participación en otros escenarios como la ONU y a OMC. Esta tendencia es compartida por la contraparte China, que como se mencionó anteriormente busca insertarse en diferentes instituciones de Latinoamérica como el BID, MERCOSUR y la C AN. De esta forma se puede comprender el énfasis tan marcado que la política exterior colombiana pone en la participación en los organismos multilaterales y el interés tan alto en la cooperación. Otro tema que tiene cabida en la estructura es el carácter personalista de las relaciones exteriores en Colombia. De la misma forma que se mencionó que este componente ayuda a definir las posiciones de política exterior, también tiene una influencia a nivel estructural. De acuerdo al mandato constitucional y a lo establecido en el Plan Estratégico 2003-2006 Sector de Relaciones Exteriores, “al MRE le corresponde, bajo a dirección del Presidente de la República proponer, orientar, coordinar y ejecutar la política exterior de Colombia y administrar el servicio exterior de la República” (Minrelext, 2003:6). De acuerdo a esto hay una gran importancia de a figura presidencial en el desarrollo de la política exterior, y como se pudo ver en el recuento de las relaciones sino-colombianas, las acciones de política exterior hacia China están muy atadas a la voluntad del mandatario de turno. Por ejemplo el ímpetu que puso Samper se contrasta con los nuevos intereses de Pastrana (recomponer las relaciones con Estados Unidos y acercarse a Europa). Las dinámica de las relaciones fluctúa dependiendo del mandatario, por lo tanto estructuralmente hay una precondición que moldea los acercamientos con China. Adicionalmente es importante mencionar que los nombramientos en embajadas y consulados recaen en la figura presidencial y en muchos casos estos puestos no son otorgados por mérito sino responden a relaciones políticas domésticas. Por ejemplo en China no se ha tenido un solo embajador que hable mandarín o que por lo menos tenga un pequeño conocimiento del idioma. De ahí que en el caso de la política exterior hacia China. 33.

(34) en el período 2002-2006 la figura del Presidente sea tan importante, sus labores de cierta forma aceleran o desaceleran dependiendo de sus prioridades. Las prioridades establecidas no caracterizan las relaciones con China como una prioridad. La guerra contra el terrorismo, a la cual Colombia se ha unido irrestrictamente condicionan los acercamientos con otros países. Adicionalmente es importante mencionar que contrario a la percepción que se tiene de los países europeos. e incluso de Estados. Unidos, los. países. asiáticos. y China. particularmente, no son países que dan ayudas internacionales o que juegan el papel de benefactores y vigilantes. Si bien por ejemplo tienen un puesto en el Consejo de Seguridad de la ONU a los chinos poco les interesa contribuir económicamente con iniciativas como el Plan Patriota o vigilar de cerca las condiciones de los trabajadores o de los sindicalistas. Esta forma de acercarse a otros países de Colombia, con una mano estirada, no funciona con los países asiáticos y se debe dar un giro a toda la política exterior colombiana para no pensar en términos de qué me pueden dar, sino qué podemos hacer juntos por mi.. Otro nivel estructural que vale la pena resaltar es de tipo organizativo. Analizar los condicionamientos que pone en el desarrollo de la política exterior colombiana hacia China su organización. Como se mencionó anteriormente el Ministerio de Relaciones Exteriores es el encargado de ejecutar la política exterior de Colombia y de administrar el servicio exterior. Para el caso de China se cuenta con una embajada en Beijing (que tiene una oficina de Proexport) y un consulado en Hong Kong. Dentro del ministerio los temas relacionados con Asia se manejan en la Dirección de Asia, África y Oceanía bajo la supervisación del Viceministerio de Relaciones Exteriores. Mientras que en el Ministerio América y Europa tienen su propia Dirección, para el caso de Asia, esta es compartida con otros dos continentes (dos continentes que por cierto también han sido olvidados por la política exterior colombiana).(Ver Tabla 3 en los Anexos). Esta situación pone de manifiesto la importancia que tiene el tema dentro del Ministerio. Adicionalmente. 34.

(35) pareciera que dentro de esta cartera hay una alta rotación del personal o por lo menos mucha salidas y entradas. En el tiempo que llevó a cabo esta investigación hubo tres interlocutores sobre el mismo tema, en el mismo puesto, con quienes fue necesario realizar un empalme porque la persona que estaba antes a cargo no había hecho una entrega del cargo y estos nuevos miembros hasta ahora estaban familiarizándose con sus nuevas labores. Otro aspecto estructural que vale la pena manejar es el de las relaciones entre la embajada en Beijing y el consulado en Hong Kong. Estas relaciones parece que funcionaran bajo el esquema en que funcionan Hong Kong y China continental, dos sistemas un gobierno. Lo que pasa es que entre Hong Kong ya se comienza a ver una harmonización de las relaciones y se notan intercambios más provechosos (claro con ciertos inconvenientes principalmente de tipo político-democrático). Según palabras de la que en 2005 era la cónsul de Colombia en Hong Kong, Olga Lucía Forero, el consulado no se habla con la embajada y son muy pocas las cosas que tienen en común y los temas que manejan. Es decir no existe una agenda compartida que permita unificar los esfuerzos tanto de la embajada como de la oficina de Proexport con el consulado. Son agentes autónomos según explicaba la funcionaria. Siguiendo con el tema de la representación a través de embajadas y consulados es importante mencionar que la administración Uribe inició su labor en cuanto a política se refiere cerrando embajadas y consulados en diferentes partes del mundo con el objetivo de reducir costos burocráticos, sin tener en cuenta los costos que esto puede representar para el país. En el caso asiático, cerraron por ejemplo las embajadas en Australia y Malasia entre otros. Estos cerramientos lo que hacen es debilitar la posición del país en la región y sobre cargar otras embajadas (en este caso es la embajada de Japón la que quedó encargada de suplir el vacío y en el caso de Australia un cónsul honorario que hay en Sydney).. 35.

(36) 4.. Recomendaciones. Para reorientar la política exterior colombiana deben tomarse diversas medidas en varios campos de acción. Para estas recomendaciones se usará información del caso chileno y diferentes recomendaciones de grupos de interés del país.. “Uno de los pilares de la política exterior impulsada por el Gobierno de Chile es el ‘regionalismo abierto’, que apunta a la necesidad de desarrollar una relación con todas las áreas geográficas del mundo desde una perspectiva regionallatinoamericana.” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Política de Chile hacia Asia y el Pacífico: 2007). Colombia debería interpretar este concepto del regionalismo abierto y usarlo para sustituir el peso que tiene en la lógica de la política exterior colombiana la agenda doméstica. Las primeras ideas sobre el regionalismo abierto en América Latina se originaron en la CEPAL (Comisión Económica para América Latina) en 1994 con la publicación del programa del ‘Regionalismo Abierto’. “El documento original de CEPAL define al regionalismo abierto como un proceso que busca ‘conciliar’ por un lado la ‘interdependencia’ nacida de acuerdos comerciales preferenciales y por el otro la interdependencia ‘impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general’, donde las ‘políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen’.” (Gudyans, 2005). En. la. concepción. de. la. CEPAL. este. proceso. de. integración. era. fundamentalmente de tipo comercial basado en la disminución de aranceles y la apertura de los mercados al exterior. El regionalismo abierto está centrado principalmente en el mercado (dejando por fuera temas políticos, ambientales, fronterizos o incluso el rol del ciudadano común y corriente). Colombia debería adoptar estos principios, que por cierto son los mismos bajo los cuales se rige el APEC (al cual se quiere ingresar con tanto interés) para de esta forma cambiar la. 36.