La gesta del principio de protección a la confianza legítima en el derecho colombiano

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(1)“LA GESTA DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL DERECHO COLOMBIANO”. DIANA CATHERINE ABAÚNZA MILLARES CÓDIGO: 199923434 DIANA CATALINA TORRES ARTUNDUAGA CÓDIGO: 199911581. INVESTIGACIÓN DIRIGIDA PRESENTADA COMO REQUISITO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE ABOGADO. DIRECTOR: DR. GUSTAVO QUINTERO NAVAS. BOGOTÁ D.C., ABRIL 26 DE 2004 UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO.

(2) TABLA DE CONTENIDO. INTRODUCCIÓN. 1. 1. LA PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 9. 1.1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 10. 1.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 18. 1.3. LÍMITES DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 27. 1.4. EFECTOS DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 34. 1.4.1. La protección compensatoria de la confianza legítima en el derecho comparado 1.4.2. Modalidad de protección a la confianza legítima en el derecho colombiano. 34. 36. 2. LA PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. 38. 2.1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 39. 2.1.1. Fundamento constitucional antes de la Constitución Política de Colombia de 1.991 40.

(3) 2.1.2. Fundamento constitucional con la Constitución Política de Colombia de 1.991. 43. 2.1.3. Fundamento constitucional en el derecho comparado 45 2.2. APROXIMACIÓN A LA NOCIÓN DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA 2.2.1. Evolución del concepto del principio de protección a la confianza legítima en el Consejo de Estado. 48. 48. 2.2.1.1. Enriquecimiento sin justa causa de la Administración 49 2.2.1.2. Teoría de los Actos Propios 2.2.2. ¿Existe el principio de protección a la confianza legítima en la Jurisprudencia del Consejo de Estado?. 52. 55. 2.3. ALCANCE Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA. 59. CONCLUSIONES. 64. BIBLIOGRAFÍA. 68.

(4) INTRODUCCIÓN. El hombre, al formar parte de un conglomerado social, se ve enfrentado a las restricciones que le son impuestas por el Estado, ya que ha sido a éste a quien se le ha otorgado la labor de garantizar una equilibrada y pacífica convivencia entre cada uno de los individuos y la sociedad. Por consiguiente, la conducción de la vida del individuo en sociedad no depende exclusivamente de su libre autonomía, sino también de la regulación que haya adoptado el Estado con el propósito de garantizar dicha convivencia, por lo que las decisiones del individuo dependen en gran medida de los parámetros que han sido definidos por aquel.. En virtud de dicha dependencia o, mejor aún, de dicha subordinación del individuo frente a las decisiones del Estado, se hace necesario que con urgencia exista un orden jurídico estable y previsible para cada uno de los individuos que se encuentran sometidos a él. En este sentido, la doctrina ha dicho que1:. “El régimen o esquema regulatorio, definidos de los derechos y deberes de los -operadores, autoridades, concesionarios y gestores, usuarios-, es fundamental. Debe ser claro, estable, equilibrado, debe contener reglas y principios creíbles que inspiren confianza a los operadores (…)” 1. GASPAR, ARIÑO, La regulación económica, Teoría y Práctica de la regulación para la competencia, Buenos Aires, Ábaco y Depalma, Pág. 10 y 108.. 1.

(5) Este deseo evidente del individuo entra en contradicción directa con la dinámica inevitable y perpetua del derecho moderno, siempre en vía de mutación, de experimentación y de improvisación, necesaria para dar respuesta a las nuevas propuestas y manifestaciones de la sociedad.. De forma tal, que es importante tener en cuenta que aunque impera la necesidad de que en un Estado exista un orden jurídico estable, esto no es óbice para que se procure por la petrificación del Derecho, ya que no es viable desconocer la inevitable dinámica de cambio del derecho moderno.. En este sentido, es. importante ver que la necesaria participación activa del Estado en la vida social, ha obligado a los poderes públicos a adaptarse rápidamente a los nuevos esquemas propuestos por la sociedad.. De esta manera, a lo largo de esta Investigación, podremos ver cómo dicha tensión entre la seguridad jurídica que tiende a la previsión y a la estabilidad de ciertas situaciones, frente o bajo el carácter cambiante de la sociedad en el tiempo y la prevalencia del interés público o colectivo, encuentra cabida en el Ordenamiento Jurídico colombiano, en el cual el principio de la confianza legítima encuentra su fundamento constitucional en el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política.. 2.

(6) En virtud de lo anterior, el Derecho es considerado especialmente como una disciplina que constantemente se encuentra atendiendo a los factores de cambio de la sociedad, ya que dispone de un grado de adaptación a los nuevos fenómenos sociales. Es importante destacar que constituye un reto de grandes dimensiones el hecho de que el Ordenamiento Jurídico pueda dar repuesta y regular nuevas situaciones, sin dejar de lado la importancia de los mecanismos idóneos que pretendan el respeto y, que proporcionen la seguridad y protección de las situaciones jurídicas individuales, las cuales no pueden ser desconocidas en ningún momento por esta dinámica de ajuste del ordenamiento a los continuos cambios de la sociedad.. Dentro de este proceso, el principio de protección a la confianza legítima, ha aparecido con el fin de limitar y de racionalizar el poder público, en lo que concierne la esfera privada a la que tiene derecho cada individuo, es decir, que es una forma de protección de las situaciones jurídicas individuales, ya que su función consiste en la regulación de los cambios del derecho en el tiempo. Es así como, el principio de protección a la confianza legítima se erige como un mecanismo creado por el ordenamiento (y que como ya mencionamos en el Derecho Colombiano se deriva del principio constitucional de la buena fe), para proteger situaciones que se consideran producto de la buena fe, y que se ven afectadas con ocasión de los cambios súbitos e intempestivos que realizan las autoridades en las normas o la regulación.. Sobre este aspecto particular, la. 3.

(7) Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG, mediante resolución 107 de 2000, definió el principio de protección a la confianza legítima, como:. “La protección que se le debe dar a los administrados, para no afectarlos con los cambios súbitos e intempestivos que efectúen la autoridades, cuando éstos tuvieron razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación”.. En otras palabras, podemos decir que el principio de protección de la confianza legítima se explica por la necesidad de proteger situaciones que no pueden ser consideradas ni como derechos adquiridos, ni como meras expectativas. En este sentido, la Corte Constitucional ha dicho:. “La noción de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protección. Esta distinción se relaciona entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la retroactividad, pues en principio una norma. posterior. no. puede. desconocer. situaciones. jurídicas. consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio. la. ley. puede. modificar. discrecionalmente. las. meras. 4.

(8) probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho. A su vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a través de normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas”.2. Es importante anotar, que en nuestro ordenamiento jurídico la lesión de los derechos adquiridos por parte del Estado genera responsabilidad estatal, ya que su protección se encuentra relacionada con los efectos de la aplicación de la ley en el tiempo y el principio de su irretroactividad para proteger y no perjudicar las situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de la anterior normatividad.3 No se trata de proteger simples expectativas o esperanzas de ser beneficiario de una disposición, sino de no vulnerar los derechos consolidados a obtener un beneficio.. El doctrinante Rodrigo Noguera Laborde, define el concepto de derecho adquirido como: “la ventaja económica o de cualquier otra índole que, bajo la forma de un derecho, una norma o institución jurídica confiere a una. 2 3. Sentencia Corte Constitucional C- 478 de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia Corte Constitucional C-478 de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 5.

(9) persona como consecuencia de haberse realizado el supuesto previsto por ella para tales efectos”.4. Lo anterior pone de manifiesto, que frente a la modificación de expectativas o esperanzas, el ciudadano no puede oponerse debido a que no se puede alegar la expectativa en la inmutabilidad de la ley; el Legislador goza de la facultad de modificar la legislación y es deber de los ciudadanos acatarlo.. Podemos ver que el principio de protección a la confianza legítima pretende proteger al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. De esta manera se colige que, el ciudadano en este tipo de situaciones no tiene realmente un derecho adquirido, en virtud a que, su posición jurídica es modificable por las autoridades; y aunque no existe para el ciudadano un derecho adquirido en muchas situaciones pueden existir razones que justificaban la confianza de éste en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo o en que su actuar era conforme a las leyes. No podría ser de otra manera, en un Estado de Derecho dentro del cual el interés del individuo, no impide cambios en las reglas de juego pero sí exige que éstos no se hagan arbitraria y súbitamente sin consideración alguna por la estabilidad de los marcos jurídicos que rigen la acción de las personas, en desmedro de la. 4. NOGUERA LABORDE, Rodrigo. Conflicto de leyes en el tiempo. Bogotá D.C., Fondo de Publicaciones Institución Universitaria Sergio Arboleda, 1994. Págs. 59 y 60.. 6.

(10) buena fe de los ciudadanos, y de la previsibilidad de las consecuencias que se derivan para los particulares de ajustar su comportamiento a dichas reglas. Esta problemática ha sido planteada en diversos ordenamientos jurídicos del mundo, pero sorprendentemente ha tenido una leve recepción en nuestro país, siendo todavía escasos los estudios que desarrollan la figura, tan solo la jurisprudencia colombiana a la luz de la experiencia del derecho comparado, ha tratado de incorporar dicho principio en el derecho colombiano.. Para el reconocimiento de dicha incorporación o trasplante en nuestro país, hemos elaborado un rastreo de la jurisprudencia colombiana, en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado, y hemos recopilado de cierta forma la experiencia de otros ordenamientos jurídicos, no con el objetivo de hacer un análisis comparado, sino de recopilar y resaltar los fundamentos del principio, y las diluciones que la doctrina y la jurisprudencia han llevado a cabo, por consiguiente, consideramos que indiscutiblemente la referencia al derecho extranjero enriquecerá nuestra Investigación, ya que en el derecho comparado hemos encontrado respuestas doctrinales y decisiones judiciales innovadoras e enriquecedoras sobre la discusión que gira en torno a la persistente tensión entre la seguridad jurídica, y los cambios propiciados por el movimiento indiscutible del Derecho.. 7.

(11) Por esta razón, tanto en la primera sección como en la segunda sección, se interioriza la jurisprudencia de cada una de las altas cortes (Corte Constitucional y Consejo de Estado), en algunos elementos básicos de la recepción del principio de la confianza legítima, tales como su fundamentación constitucional, su ámbito de aplicación, sus presupuestos, límites y sus efectos. Elementos por medio de los cuales pretendemos realizar una introducción elemental al estado actual de la discusión y en especial, al marco jurídico con base en el cual se lleva a cabo su evolución.. 8.

(12) 1. LA PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.. El principio de protección a la confianza legítima es una verdadera creación de la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. Teniendo en cuenta que su creación resulta ser netamente de origen jurisprudencial procederemos a analizar en esta parte los rasgos distintivos del principio de protección a la confianza legítima en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, acudiendo a los elementos esenciales procurados por el Derecho Comparado y utilizados por esta Corporación, los cuales se trataran de la siguiente. manera:. (i). en. la. primera. parte. veremos. los. fundamentos. constitucionales del principio, (ii) continuaremos con el estudio del ámbito de aplicación del principio generado por normas y por la práctica de la Administración, (iii) en la tercera parte estableceremos los límites otorgados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional a la protección del principio, y finalmente (iv) estudiaremos los efectos de la aplicación de este principio en el derecho extranjero para posteriormente analizarlos dentro de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.. 9.

(13) 1.1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES. DEL. PRINCIPIO. DE. PROTECCIÓN. A LA. CONFIANZA. LEGÍTIMA.. Como primera medida, y para poder entender el marco de análisis que proporciona la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el principio de protección de la confianza legítima, haremos un breve estudio sobre el encuadramiento constitucional de dicho principio para de esta manera poder determinar su ámbito de aplicación, sus límites y efectos.. La protección de la confianza legítima se ha planteado tanto en el Derecho Comparado como en el Derecho Nacional, como una garantía de los ciudadanos frente a los poderes públicos, y es sólo desde el estudio constitucional que puede determinarse en qué medida tal protección se extiende a los distintos poderes públicos y qué manifestaciones de la actuación de dichos poderes pueden dar lugar a una situación de protección de la confianza legítima.5. Como lo reitera la Corte Constitucional en la jurisprudencia relativa al principio de la protección de la confianza legítima, es claro que la raigambre constitucional de dicho principio deriva directamente de la aplicación del principio constitucional de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: 5. GARCÍA LUENGO, Javier. El Principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo., Editorial Civitas. Madrid, 2002. Pág. 118.. 10.

(14) “El principio de la buena fe se presenta en el campo de las relaciones administrado y administración, en donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del ejercicio de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las relaciones y en el cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse de una persona”.6. “La buena fe incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”.. Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas. 7. 6. GONZÁLEZ PÉREZ Jesús, El Principio General de la buena fe en el Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Pág 43. En: Sentencia Corte Constitucional T-617 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 7 IBID., Pág. 43.. 11.

(15) “La aplicación del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más adecuada, en atención a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima de que no se le va a imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias podrá ser cumplida.”8. De forma tal, que a partir del principio constitucional de la buena fe como principio. general. del. Estado. de. Derecho. se. puede. fundamentar. constitucionalmente el principio de protección a la confianza legítima. De esta manera, procederemos a estudiar la vinculación existente entre el principio de protección de la confianza legítima y el principio de buena fe. Podemos establecer que la buena fe se refiere al sometimiento de la conducta de un operador jurídico, a un Standard socialmente establecido, lo cual implica que la buena fe es entendida como un modelo de conducta.9. Para efectos de este análisis, se hace necesario acudir a la doctrina alemana en donde encontramos una fuente de gran importancia en relación con la protección 8 9. IBID., Pág. 43. IBID., Pág. 124.. 12.

(16) del principio de la confianza legítima. Un sector importante de la doctrina alemana ha tratado de fundamentar la protección de la confianza legítima partiendo en su argumentación del ámbito de protección de todos o del algún derecho fundamental concreto. Teniendo en cuenta lo anterior, procederemos a realizar algunas consideraciones generales sobre la significación del Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas en la Constitución de Colombia, relevante a la hora de comprender la fundamentación del principio de protección de la confianza legítima en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el cual encuentra en la doctrina alemana una herramienta inescindible para su explicación.. Es así como, se ha sugerido una primera tesis, que hace referencia a la posibilidad de que la protección de la confianza encuentre su fundamentación constitucional como instrumento que compensa la dependencia del individuo de la acción estatal, y protege su libertad mediante el mantenimiento de las decisiones estatales que la condicionan. En este sentido, el profesor OTTO BACHOF, tras indicar que la protección de la confianza legítima es un principio autónomo, afirma que su naturaleza constitucional se basa en que:. “… Cuanto mayor es la coacción proveniente de los poderes públicos, cuanto más, por esto, se ata el comportamiento del individuo, cuanto más dependiente es el individuo en sus propias decisiones y. 13.

(17) disposiciones de las resoluciones de los poderes públicos, tanto más se le obliga a confiar en la fiabilidad de esas resoluciones estatales. Por eso, yo opino que del artículo 2.I GG y del resto de los derechos de libertad para la Administración intervencionista y del artículo 3 G.G para la Administración prestacional resulta que el poder unilatreral de disposición del Estado (sea a través de una Ley, sea a través de una medida administrativa) sólo resulta soportable y conciliable con el Estado de Derecho, si se corresponde con un derecho del individuo a una cierta estabilidad de las medidas estatales. La dependencia, que se ha vuelto existencial, del individuo respecto a las resoluciones de los poderes estatales, debe corresponderse con la posibilidad de confiar en la estabilidad de dichas resoluciones, con seguridad no una estabilidad absoluta, pero sí a una estabilidad graduada, según las circunstancias…”.10. De lo anterior se colige, que en opinión del doctrinante OTTO BACHOF, la protección de la confianza legítima como principio independiente vendría fundamentado constitucionalmente por el principio de igualdad y por los demás derechos de libertad. En este punto es importante tener en cuenta que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana aunque se reconoce que el principio. de. protección. de. la. confianza legítima deriva del principio. 10. BACHOF, Otto. En: El Principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo. Editorial Civitas. Madrid, 2002. Pág. 166.. 14.

(18) constitucional de la buena fe, es de anotar que en varios pronunciamientos dicha Corporación ha sostenido que junto con la protección al principio de la confianza legítima cohabita la protección a otros derechos fundamentales como a la igualdad, y al debido proceso entre otros. Al respecto la Corte ha sostenido lo siguiente:. “…Esa confianza, producto de la buena fe, es la que en un Estado Social de Derecho explica la coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio del interés general. La relación entre administración y administrado. plantea. el. gran. problema. de. establecer. las. delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares, pero al mismo tiempo, la confianza legítima como medida de protección a los administrados se origina cuando de un acto de aplicación de una Norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio. 15.

(19) patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del que pueda derivarse para el resto de la colectividad…”11. Como hemos visto, para la Corte Constitucional resulta claro que el principio de la confianza legítima deriva del principio constitucional de la buena fe, sin embargo, es importante anotar que a lo largo de la jurisprudencia, esta Corporación ha asociado de una u otra forma la protección de la confianza legítima con el principio de seguridad jurídica. Aunque la Corte Constitucional no ha sostenido que el principio de seguridad jurídica sea el fundamento constitucional de la protección de la confianza legítima, en reiterada jurisprudencia los ha asociado y los ha aplicado como si en algunas situaciones uno de estos principios fuera consecuencia del otro. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:. “En materia procesal penal el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima en la actividad del Estado imponen el deber del juez de finalizar los trámites y etapas procesales derogados o excluidos del ordenamiento jurídico, cuandoquiera que estos ya hayan sido iniciados antes de la derogación o eliminación, siempre y cuando estén encaminados a aumentar las garantías respecto de la legalidad del proceso. Tales garantías no se limitan a aquellos recursos de los cuales puedan disponer las partes dentro del proceso, sino que se. 11. Sentencia Corte Constitucional T-398 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 16.

(20) extienden también a las etapas que operan por mandato de la ley, y a aquellas que puede efectuar de oficio el juez de conocimiento. Por lo tanto, en el presente caso la Sala estima que al inhibirse de dar trámite al grado jurisdiccional de consulta, el tribunal accionado vulneró el principio del debido proceso según el cual “en materia penal, la ley permisiva o favorable ... se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”, pues al no resolver el grado jurisdiccional de consulta, a pesar de que su trámite ya se había iniciado, restringió su acceso a esta etapa como instrumento que, al preservar la legalidad del proceso, constituye una garantía del derecho fundamental al debido proceso”.12. Como lo hemos visto anteriormente, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha asociado y de una u otra forma se ha afirmado que existe cohabitación de otros principios constitucionales con el de protección a la confianza legítima, sin embargo, lo anterior no significa que con esto dicha Corporación desconoce que la fundamentación constitucional de la protección de la confianza legítima deriva directamente del principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Carta Política.. 12. Sentencia Corte Constitucional T-824a de 2002. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.. 17.

(21) 1.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA.. Teniendo claro que en Colombia el principio de protección a la confianza legítima deriva su fundamentación constitucional del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política, continuaremos con el estudio de la delimitación de este principio, partiendo de la determinación de en qué supuestos y bajo qué premisas cabe la protección a la confianza legítima.. Para tales efectos procederemos, en primer lugar, a hacer un breve análisis acerca del ámbito de aplicación que le ha otorgado la doctrina extranjera al principio de protección a la confianza legítima y posteriormente hemos de hacer el análisis de la recepción del principio de protección a la confianza legítima a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.. Como primera medida, podemos identificar que la protección de la confianza legítima puede darse según la doctrina comunitaria, respecto a dos situaciones: bien cuando en el seno de una relación Administración – ciudadano, aquélla ha definido la situación jurídica que ahora pretende desconocer; o bien cuando la Administración no ha producido declaración alguna con respecto al ciudadano, pero existe una regulación o un comportamiento precedente del Poder Público que puede constituir una base para la generación de confianza.13. 13. GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 204.. 18.

(22) En base a lo anteriormente expuesto, trataremos de determinar si cabe o no una protección a la confianza legítima suscitada por una norma frente a la modificación en el futuro de la misma, y posteriormente, analizaremos la posibilidad de que la mera existencia de una norma “ilegal” puede dar lugar a que resulten protegibles las expectativas de los ciudadanos que se funden en dicha norma.. La pretensión de mantenimiento de una determinada regulación en la que el ciudadano ha confiado debe ser negada, ya que el mantenimiento de una normativa en el futuro supone de una u otra manera una paralización de la posibilidad de desarrollar con efectividad nuevas políticas, limitación que atenta contra una concepción democrática y dinámica de los poderes públicos. De esta manera, podemos ver que es deber del Estado adaptar la normativa a la exigencias del presente y a las decisiones políticas que legítimamente determinan nuevos rumbos. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:. “El. principio. de. la. confianza. legítima. pretende. proteger. al. administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si. 19.

(23) la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente. prohibir. una. actividad. que. antes. se. encontraba. permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política. Como vemos, la "confianza legítima" no constituye un límite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio. 20.

(24) para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento”.14. De esta manera, podemos ver que el principio de protección a la confianza legítima no impide que el Legislador por razones de interés general modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, sino que proporciona al afectado en atención a que existían razones que justificaban la confianza de éste en la durabilidad de la regulación, una cierta protección que le proporcione tiempo y medios para adaptarse a la nueva situación creada por el cambio legislativo.. Respecto a la posibilidad de que la mera existencia de una norma “ilegal” puede dar lugar a que resulten susceptibles de protección las expectativas de los ciudadanos que se funden en dicha norma, podemos decir que la admisión de tal posibilidad supondría una violación flagrante a los preceptos del Estado de Derecho, ya que mediante la admisión de la aplicación del postulado de la seguridad jurídica en estos casos, como estabilidad ante una norma ilegal se estaría vulnerando el principio de legalidad y el principio de sometimiento a la Constitución y a las leyes por parte de todos los ciudadanos.. En este punto consideramos de gran importancia los pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con la ocupación del espacio público por parte. 14. Sentencia Corte Constitucional C-478 de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 21.

(25) de las personas que ejercen el comercio informal. En este sentido, la Corte Constitucional realizó una diferenciación de gran importancia para establecer los eventos en los cuales se debía proteger la confianza legítima, sin que esto implique que pueda permitirse la ocupación por parte de las personas que ejercen el comercio informal del espacio público. Para tales efectos, la Corte Constitucional partió de una premisa básica que ha venido sosteniendo a lo largo de toda la jurisprudencia, y es la que se refiere a que en virtud del artículo 1º de la Constitución Política se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad. Lo anterior no obsta para que se proteja la confianza legítima de aquellos que obtuvieron durante algún tiempo y mediante manifestaciones inequívocas de la Administración cierta confianza de que la actividad de comercio informal que venían ejerciendo en el espacio público era de recibo de la administración. En este sentido la Corte Constitucional a lo largo de la jurisprudencia ha expresado lo siguiente:. “Pese a que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del. 22.

(26) debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho”.15. “De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga”.16. “Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. 15 16. Sentencia Corte Constitucional T-396 de 1997. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia Corte Constitucional T-617 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 23.

(27) Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal. no. administración,. pueden sin. ser. que. revocados se. cumplan. unilateralmente con. los. por. la. procedimientos. dispuestos en la ley”.17. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que el principio de protección a la confianza legítima, se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses públicos y privados, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho:. “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de. 17. Sentencia Corte Constitucional SU- 601a de 1999. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.. 24.

(28) julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”.18. Nótese que la aplicación que la Corte Constitucional ha hecho del principio de protección de la confianza legítima permite conciliar los intereses y principios. constitucionales. que. en. determinadas. situaciones. pueden. presentarse en pugna. Es de anotar, que dicha armonización de los principios en pugna en determinadas situaciones, que viabiliza la aplicación. 18. Sentencia Corte Constitucional C-478 de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 25.

(29) del principio de la confianza legítima no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que implica es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.. Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado.. Cabe destacar los presupuestos dados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como necesarios para determinar el ámbito de aplicación del principio de protección a la confianza legítima. Estos son, en primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la. 26.

(30) actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que:. “(…) así como la administración pública no puede. ejercer sus. potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias ética.”19. 1.3.. LOS LÍMITES DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN. A LA. CONFIANZA LEGÍTIMA.. Como se ha visto a lo largo de este análisis existe la necesidad imperiosa de dotar al principio de protección de la confianza legítima de unos límites definidos, que aseguren un mínimo de previsibilidad y que garanticen la seguridad jurídica. Sin duda, a quien primariamente corresponde la fijación de los contornos del principio de protección de la confianza legítima es al constituyente, pero dada la indeterminación del artículo 83 de la Constitución Política, que deja abiertos los posibles criterios de aplicación, la tarea. 19. Sentencia Corte Constitucional T-617 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 27.

(31) corresponde a los Jueces que han de ofrecer una motivación seria de sus decisiones que vayan contribuyendo a la dotación de elementos claros que definan y limiten la aplicación de dicha institución jurídica.. Para entrar a establecer los límites bajo los cuales la protección de la confianza legítima es admisible, consideramos que es de gran utilidad realizar un breve estudio de la situación de dicho principio en Alemania, ya que consideramos que los criterios allí adoptados y los cuales son fruto de una larga experiencia jurisprudencial y doctrinal, pueden servir, en buena medida, para ilustrar el análisis de la existencia de una situación susceptible de ser protegida por el principio de confianza legítima en nuestro Ordenamiento Jurídico.. La jurisprudencia y doctrina alemana han determinado que para comprobar si una actuación administrativa engendra una situación susceptible de ser protegida por el principio de la confianza legítima se hace necesario diferenciar entre actos administrativos ilegales y actos administrativos legales.. Respecto a los actos administrativos ilegales, la jurisprudencia y la doctrina alemana han determinado tres fases, las cuales proporcionan los criterios para establecer si se está frente a una situación susceptible de protección por el principio de la confianza legítima. La primera fase busca determinar si en el acto concurren circunstancias que eliminarían la posibilidad del reconocimiento de. 28.

(32) una situación de confianza, en la segunda fase se busca determinar si en el supuesto concreto se ha producido una manifestación de la confianza invertida por el ciudadano y en la tercera fase se pondera el interés público que aboga por la revisión con el interés privado del ciudadano.20. Es así como en la primera fase se trata de analizar la concurrencia en el caso concreto de tres circunstancias que, de presentarse, excluirían la protección de la confianza legítima y que en principio podrían fundamentarse en lo que ha denominado el Derecho Alemán como la esfera de responsabilidad del destinatario.21 Debe entenderse que un acto se encuentra dentro de la esfera de responsabilidad del destinatario cuando el elemento que ha provocado la ilegalidad tiene su origen en la actividad del interesado. Teniendo en cuenta lo anterior, es dable afirmar que no cabe protección de la confianza legítima cuando el destinatario ha obtenido dolosamente el acto a través de fraude, intimidación o cohecho. El uso de métodos fraudulentos para la obtención del acto es un supuesto que excluye la consideración del principio de protección de la confianza legítima tanto en nuestro Ordenamiento como en el Ordenamiento Comunitario22.. Por otra parte, frente a los actos administrativos legales, la jurisprudencia y la doctrina alemana han determinado que “una situación es susceptible de ser 20. KNOKE. En: GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 358. Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán BVerwGE de 28 de junio de 1957. 22 GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 362. 21. 29.

(33) protegida por la confianza legítima dependiendo de la causa de revocación que se alega por parte de la Administración y de quien sea, en el caso concreto, responsable de la concurrencia de dicha causa, con lo que la confianza legítima será susceptible de protección, como ocurría frente a los actos antijurídicos, si la revocación del acto tiene su origen en un hecho que implica responsabilidad por parte de la Administración”23.. Podría afirmarse que la regla general es la protección a la confianza legítima, no obstante la doctrina alemana señala los siguientes supuestos en los que la revocación de un acto administrativo no da lugar a indemnización, por no ser susceptible de ser protegida la confianza legítima. Estos son24:. 1. Cuando el destinatario del acto beneficioso haya provocado el cambio de circunstancias que justifica la revocación.. 2. En caso de que el beneficiado pudiese prever el cambio normativo.. 3. Cuando el interesado es el responsable del perjuicio sobrevenido para el interés general.. 23 24. GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 407. GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 408.. 30.

(34) Teniendo en cuenta los elementos otorgados por la jurisprudencia y doctrina alemana en relación con los límites a la protección del principio de la confianza legítima, procederemos a analizar los mismos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.. Antes de entrar al análisis de los límites dados por la jurisprudencia constitucional al principio de protección de la confianza legítima es importante ver que ésta se explica en la necesidad de proteger situaciones que se encuentran a mitad de camino entre los conceptos de derechos adquiridos y meras expectativas. Lo anterior implica que en gran medida los límites a dicho principio están dados por el siguiente problema jurídico:. ¿Es viable que la confianza que la Administración ha generado legítimamente en el ciudadano deba sacrificarse en virtud de la protección de la legalidad?25. Es este el punto más álgido que ofrece la jurisprudencia de la Corte Constitucional para efectos de definir los límites a la protección del principio de la confianza legítima. Para efectos de poder establecer dichos límites es importante tener en cuenta lo afirmado por la Corte Constitucional en los casos que se refieren a ocupación del espacio público.. 25. Segundas Jornadas de Contratación Estatal. Universidad de Los Andes. Facultad de Derecho. Capítulo de Abogados Uniandinos. Cartagena, 29 y 30 de Septiembre de 2003. Este fue el eje central propuesto por el Dr. Felipe de Vivero en su intervención el día 30 de Septiembre con relación al principio de protección de la confianza legítima.. 31.

(35) La Corte a lo largo de toda la jurisprudencia ha establecido que en virtud de lo dispuesto en el articulo 1º de la Constitución Política, el interés general prima sobre el interés particular por lo que en cuanto se refiere a la recuperación del espacio público la Corte ha sostenido que en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política este es un deber del Estado el cual prevalece sobre el interés particular.. Sin embargo, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha reconocido que en ocasiones la Administración mediante manifestaciones inequívocas ha hecho creer legítimamente a algunos ciudadanos que el acto que realizan se encuentra amparado por la normatividad. Ejemplo de ello se ilustra en la Sentencia T-617 de 1995 en donde la Corte Constitucional estableció que era claro que la administración permitió la ocupación de una tierras que constituían espacio público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados que ocuparon tal espacio público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna. La conducta de la administración en este caso, vulneró el principio de confianza legítima que debe preceder toda. 32.

(36) relación entre el administrado y el administrador, porque si bien es cierto se concretó un principio de solución razonable, sólo fue una solución parcial para algunos de los ocupantes. Esto incide en el caso concreto en un doble aspecto: Por un lado no se ha desocupado el lote pese a su carácter de bien de uso público y a la prevalencia del interés general, y por el otro, para algunas personas no ha habido otorgamiento de soluciones de vivienda por cuanto en la fase de ejecución se les entregó lo proyectado a personas ajenas al conflicto con criterio de clientela política.26. De esta forma, la Corte Constitucional determina que la organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. De esta manera, el principio del interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la confianza legítima; pues en el, la confianza legítima encuentra su mas claro límite. Es así como el principio de la confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance en el interés general.. 26. En este sentido ver, Sentencia Corte Constitucional T-617 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 33.

(37) 1.4. EFECTOS DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA.. A continuación procederemos a analizar los efectos del principio de protección a la confianza legítima, y para este propósito dividiremos dicho análisis en dos partes. La primera de ellas describirá de manera sucinta la problemática de la protección compensatoria de la confianza legítima en el Derecho Comparado. En la segunda parte del análisis nos detendremos en examinar los efectos que le ha otorgado la Corte Constitucional a la protección del principio de la confianza legítima.. 1.4.1. LA PROTECCIÓN. COMPENSATORIA A LA. CONFIANZA LEGÍTIMA. COMPARADO COMO MARCO PARA DETERMINAR LA PROTECCIÓN A. EN EL. DERECHO. LA CONFIANZA LEGÍTIMA. EN EL DERECHO COLOMBIANO.. La problemática que plantea el Derecho Comparado hace relación a que el principio de protección de la confianza legítima presenta una dicotomía, o bien evita retirar un acto que puede resultar lesivo al interés general por razón de la necesaria protección a la confianza legítima en el mismo invertida por el ciudadano, o bien conlleva a endurecer las reglas de estimación de las situaciones dignas de confianza en perjuicio de quienes hayan confiado en la actuación de la Administración y de la seguridad jurídica en general.27. 27. GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 430.. 34.

(38) Teniendo en cuenta la problemática planteada, el Derecho Alemán estableció un mecanismo de compensación de la confianza, que se entiende como una compensación dineraria como consecuencia del retiro de un acto por parte de la Administración, que se podría calificar como de naturaleza expropiatoria. Es de anotar, que la naturaleza jurídica de dicha compensación no es clara, sin embargo la doctrina alemana ha entendido que dicha compensación se explica por el despojo, directamente buscado, de un determinado contenido jurídico al que el ciudadano tenía derecho.. Para poder determinar el monto de la compensación, el Derecho Alemán establece unos límites, en donde se identifica como tope máximo de la compensación el interés del destinatario del acto en el mantenimiento del mismo, lo que debe ser interpretado como una referencia al interés negativo como contenido de la compensación, que no cubrirá los beneficios futuros esperados por el particular del disfrute de la situación jurídica de cuyo despojo se trata (interés positivo); sin embargo dentro de los perjuicios indemnizables se encuentran otras posibilidades de ganancia no aprovechadas por el individuo al confiar en la continuidad del acto favorable, con lo que se establece una noción amplia del interés negativo a indemnizar, que recoge alguna de las manifestaciones del lucro cesante.28. 28. Ver, artículo 48.3 de la VwVfG. En: GARCÍA LUENGO, IBID., Pág. 450.. 35.

(39) 1.4.2. MODALIDAD DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL DERECHO COLOMBIANO.. A continuación, procederemos a analizar los efectos de la protección de la confianza legítima en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Hemos visto que la Corte Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial la cual establece que “el principio de la confianza legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”.29. Del análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la protección del principio a la confianza legítima, nos hemos podido dar cuenta. 29. Sentencia Corte Constitucional T-364 de 1999. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.. 36.

(40) que dicha Corporación protege situaciones que en ocasiones son violatorias de la legalidad (ej. Ocupación del espacio público por personas que ejercen el comercio informal), sin embargo en virtud a que éstas han sido producto de una causal de buena fe, la Corporación ha conciliado los principios que se presentan en pugna en cada una de las situaciones mediante la aplicación del principio de protección a la confianza legítima. Lo anterior no implica que en ciertos casos se haya sacrificado el interés general por el interés particular, precisamente al aplicar el principio de protección de la confianza legítima se está conciliando los intereses en pugna, de manera tal de que no haya lugar a conductas que vayan en contravía de la Constitución y las leyes, sino que por el contrario se otorgan mecanismos que no necesariamente obedecen a compensaciones dinerarias para que los ciudadanos que han generado legítimamente. una. confianza. frente. a. los. diferentes. actos. de. la. Administración tengan una protección que no implique la vulneración de otros principios constitucionales.. 37.

(41) 2. LA PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO A LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. Aún cuando en nuestro país no exista una consagración legal expresa, como tampoco una mención especial dentro del régimen de principios y de derechos previstos en la Constitución Política de 1.991, el principio de protección a la confianza legítima, como hemos venido observando ha sido aplicado a la solución de casos en nuestro Ordenamiento Jurídico, por la actividad judicial, es decir, que por medio de la incrementalidad del derecho jurisprudencial, el principio en mención ha sido utilizado como una fuente supletoria de la ley y de la costumbre, así como un elemento de interpretación e informador de normas jurídicas30.. No obstante lo anterior, como veremos en el desarrollo de esta sección, la aplicación de dicho principio caso a caso dentro del Consejo de Estado, ha tenido una tendencia destructiva y en muchos casos caótica, en la medida en la que, no ha habido una claridad conceptual respecto de los elementos que componen dicho principio, como tampoco se ha precisado el escenario en el cual dicho principio puede ser protegido.. 30. ARANGO, Juan José, Confianza legitima, o una expectativa racional en los Proyectos de inversión del sector eléctrico, en: Regulación Eléctrica, Estudio Jurídico, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, Pág. 60.. 38.

(42) De conformidad con lo anterior, esta sección se estructurará de la siguiente forma: (i) Fundamento constitucional del principio de protección a la confianza legítima, parte en la cual buscaremos demostrar los valores que ha utilizado el Consejo de Estado para fundamentar la aplicación de una teoría de protección a las expectativas fundadas del individuo, (ii) A renglón seguido, teniendo en cuenta el desarrollo de la jurisprudencia del Consejo de Estado, estableceremos una aproximación a la noción del principio de protección a la confianza legítima que ha sido utilizado por esta Corporación, para llegar a la conclusión a la luz de la doctrina comparada, de que no existen los elementos esenciales dentro de la noción del Consejo de Estado que, nos permitan hablar de un principio de protección a la confianza legítima en su sentido puro y claro, (iii) Finalmente, observaremos como el Consejo de Estado ha dado aplicación al concepto que ellos denominan como confianza legítima.. 2.1.. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES. DEL. PRINCIPIO. DE. PROTECCIÓN. A LA. CONFIANZA. LEGÍTIMA.. La recepción del principio de protección a la confianza legítima en el Consejo de Estado colombiano, se ha dado a partir de los años 80, siendo todavía escasos los estudios que atiendan la figura, faltando una consideración en profundidad. de. algunos. elementos. básicos. como. su. fundamentación. 39.

(43) constitucional, su ámbito de aplicación, sus presupuestos, sus límites y sus efectos. En este capítulo, abordaremos los fundamentos constitucionales del principio de protección a la confianza legítima a partir del análisis de las aportaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado, para lo cual se hace necesario dividir el estudio en dos partes. (i) el fundamento constitucional del principio antes de la Constitución Política de Colombia de 1.991, y el (ii) fundamento constitucional del principio con la Constitución Política de Colombia de 1.991.. 2.1.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL ANTES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE 1.991.. Teniendo en cuenta lo anterior, el veintiséis (26) de septiembre de 1.984, en la Sección Tercera –Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se estableció como fundamento de la protección31:. “(…) Es decir que estos trabajos complementarios sí fueron previstos en el pliego y además incluidos concretamente en la respectiva propuesta del contratista en función de los costos unitarios y de los programas de trabajo. De manera, que no cabe ahora pretender el desconocimiento de estos hechos conocidos y aceptados por el 31. Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Septiembre 26 de 1984, Expediente: 1745, Consejero Ponente: Dr. Eduardo Suescun.. 40.

(44) contratista, para deducir de ellos indemnización alguna.. Hay que. tener en cuenta los principios generales del derecho y las reglas de la equidad y la buena fe… Después de acordar estos pactos adicionales tendientes a subsanar y modificar las distintas situaciones de incumplimiento de las dos partes, ninguna de estas puede pretender su desestimación para desvirtuar los efectos que esas mismas partes buscaron al celebrar esos acuerdos.” (Subrayado fuera de texto original). VALENCIA ZEA, afirma que el “concepto de la buena fe será mejor comprendido si lo comparamos con el concepto opuesto, o sea, el de la mala fe. Obra de mala fe quien pretende obtener ventaja o beneficios sin una suficiente dosis de probidad; vale decir, contrariando los usos sociales y las buenas costumbres”.32 Según este autor, la buena fe implica tener la conciencia de que se obra con rectitud, con lealtad, que conllevan a que sea imposible dudar de la existencia de una determinada situación.. Refiriéndose a la buena fe, el Consejo de Estado entiende que las personas deben observar una conducta leal al concluir sus negocios, deben obrar con. 32. VALENCIA ZEA, Arturo, Derecho Civil, Tomo I, 10ª edición, Bogotá, Editorial Temis, 1984, Págs. 95 y SS.. 41.

(45) espíritu de justicia y equidad y guardar corrección en todos sus actos.. En. este sentido, la Sala Contencioso Administrativa dijo 33:. “En consecuencia, no puede el demandante llamarse a engaño. Si las deficiencias técnicas anotadas eran de tal naturaleza que hacían imposible la ejecución de las obras, ha debido evaluarlas al momento de licitar. Los contratos, es verdad, son una ley para los contratantes. Pero deben ejecutarse de buena fe y obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanen precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella. La apreciación objetiva de la conducta del contratista dentro de la etapa licitatoria y aún dentro de la relación negocial, revela su voluntad de aceptar las condiciones del pliego. No es admisible, pues, consentir en las especificaciones de la obra a la hora de contratar, para invocar, después, eventuales dificultades, sin hacer un esfuerzo por superar los contratiempos con seriedad.” (Subrayado fuera de texto original). Por lo cual, debemos concluir que en los primeros años de recepción del principio de la protección a la confianza legitima en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Sala ha encontrado que toda relación contractual en todos sus momentos, debe manejarse de buena fe y con la finalidad de mantener la 33. Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Mayo 3 de 1990, Expediente: 2950, Consejero Ponente: Dr. Antonio José de Irisarri.. 42.

(46) confianza, bases insustituibles del tráfico jurídico, por lo cual, las partes siempre deben cumplir con la palabra empeñada34.. 2.1.2. FUNDAMENTO. CONSTITUCIONAL CON LA. CONSTITUCIÓN POLÍTICA. DE. COLOMBIA. DE. 1.991.. El artículo primero de la Constitución Política de 1.991, prevé que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundado en la voluntad popular, en el cual el gobierno y los gobernados están sujetos a la ley, en el que se combinan instituciones de democracia representativa y participativa, en el que se promueven la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, y se da prioridad al interés general. Lo anterior se traduce en el hecho de que, en todo Estado Social de Derecho la política social del Estado, debe respetar las formas y las obligaciones que impone el derecho.35. En esta línea, el Consejo de Estado a comienzos de la década de los noventas fundamentó la protección del manejo de la relación negocial, -tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la poscontractual-, en la buena fe como principio consagrado en los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil, en virtud del cual entre las partes debía primar una mutua. 34. Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Julio 26 de 1990, Expediente: 5781, Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe. 35 CALMES, Sylvia, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemand, communautaire et francais, Nouvelle Bibliotheque de Theses, Dailoz, 2001, pág. 53 y SS.. 43.

(47) confianza, un sentido de recíproca colaboración, ajustada en todo momento a la legalidad, de forma tal que ninguna de las partes resultare sorprendida y perjudicada por acciones u omisiones causadas a sus espaldas, que pudiesen hacer más onerosa la respectiva obligación36. Esta Corporación definió que en las diferentes etapas del negocio jurídico, se suscitaba una confianza entre las partes, y por lo mismo, esta debía ser respetada dentro de los parámetros de cumplimiento y respeto que impone el deber de buena fe37.. Hacia finales de la década de los noventa y hasta la fecha, el Consejo de Estado adoptó el principio consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, de conformidad con lo expuesto en la sección 1.1. de la presente Investigación, en otras palabras, la buena fe contenida en el precepto constitucional, se presume de los particulares y de las autoridades públicas, quienes tienen la obligación de ceñirse a dichos postulados.38. En el mismo sentido, la Sala Contenciosa. Administrativa decidió39:. 36. Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Junio 3 de 1993, Expediente: 7679, Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez. 37 Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Febrero 8 de 1996, Expediente: 8827, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo. Véase también: Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Septiembre 11 de 1997, Expediente: 9207, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo, Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Junio 6 de 1996, Expediente: 9924, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo, Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Octubre 5 de 1995, Expediente: 9864, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo, Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Septiembre 10 de 1992, Expediente: 6822, Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe, Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Agosto 13 de 1992, Expediente: 6580, Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe. 38 Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Enero 29 de 1998, Expediente: 11.099, Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez. 39 Sala Contencioso Administrativa – Sección Tercera, Septiembre 20 de 2001, Expediente: 14.582, Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.. 44.

(48) “La buena fe que se deben los contratantes en términos de mantener la confianza y la lealtad que se espera en toda relación negocial no se excepciona cuando las relaciones se establecen con la administración pública, toda vez que ésta tiene un compromiso mayor de comportarse con lealtad en todas sus actuaciones por la supremacía jurídica que ostenta, en su calidad de gestora del interés público, que en nuestro ordenamiento jurídico es un mandato constitucional sin distingos (Art. 83 C.P.) y legal de acuerdo con los Arts. 1603 del Código. Civil y 28 de la ley 80 de 1993.”. De esta forma, podemos concluir que el Consejo de Estado, ha protegido desde antes de la vigencia de la Constitución Política de 1.991, a quien actuando de buena fe cree en la conducta de otro en desarrollo de un determinado negocio jurídico, y no solo para valorar los comportamientos de los particulares y el Estado en las relaciones que se derivan del negocio jurídico, sino también en las relaciones extracontractuales, las cuales también deben ser conducidas a terrenos de justicia.. 2.1.3. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL EN EL DERECHO COMPARADO.. Ahora bien, a fin de recoger en este documento la experiencia jurídica de otros países de derecho que han tenido una comprensión más elaborada del principio. 45.

(49) de protección a la confianza legítima, en esta sección, brevemente presentamos el fundamento constitucional de este principio en legislaciones tales como la alemana.. En este sentido, el principio de la confianza legítima, ha sido. concebido como el reflejo del deseo de estabilidad del ciudadano, el cual se agita como el contrapeso para el Estado de refuerzo a la posición amenazada del ciudadano, es decir, que dicho principio ha aparecido a fin de limitar y de racionalizar el poder público, en lo que concierne la esfera privada a la que tiene derecho cada individuo40.. La idea de protección de la confianza legitima, que tiende a la previsión y a la estabilidad de ciertas situaciones bajo el carácter cambiante de la sociedad en el tiempo, toca consecuentemente de manera colateral, las diferentes figuras del derecho que, como ella, de una forma u otra tienden a luchar contra las mutaciones asegurando de forma tal las situaciones individuales, tales como la cosa juzgada, la prescripción, del efecto inmediato de normas nuevas en situaciones continuas, de su retroactividad, de la estabilidad de los actos administrativos, de los derechos fundamentales y aún de los derechos adquiridos.. El análisis del sentido de dichas figuras de derecho, demuestran que existe al fin de cuentas, una forma de protección de las situaciones jurídicas individuales y la mutación del derecho, ya que su función consiste en la regulación de los cambios. 40. CALMES, Sylvia, IBID., Pág. 10 y SS.. 46.

(50) del derecho en el tiempo, derechos que se debaten entre el ideal clásico de la seguridad jurídica y el realismo extremo que niega la idea de una seguridad jurídica absoluta; así pues, el principio de confianza legítima es una faceta de seguridad jurídica de las tantas posibles, que ha venido tomando forma en algunos sistemas jurídicos del mundo41.. De contera, podemos concluir que el principio de confianza legítima ha sido concebido en legislaciones de países de la Unión Económica Europea, como el resultado de los intentos individuales y concretos de personas relacionados con el hecho de la confianza de la actividad pública, que es posible relativizar en relación con la estabilidad de los derechos individuales, ya que es la misma administración y el juez los encargados de dar aplicación al principio garantizando una protección contra los cambios de línea de comportamiento ilegítimos del poder público.. Así pues, que el principio de confianza legítima, también viene a dar sentido a la seguridad jurídica vista desde la óptica de un particular, en razón a que se tiene en cuenta la situación particular de la persona, tocada por los efectos inequitativos de las modificaciones de la línea de comportamiento adoptada por los poderes públicos. De otra forma, la seguridad jurídica implica como parte del orden jurídico, la confianza legítima que tuvo la persona en que dicho orden. 41. CALMES, Sylvia, IBID. Pág. 5 y 6.. 47.

(51) no conocerá de modificaciones susceptibles de afectar sus decisiones de manera imprevisible.. 2.2.. APROXIMACIÓN A LA NOCIÓN DEL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN A LA CONFIANZA LEGÍTIMA.. A fin de entender la noción del principio de protección a la confianza legítima en la jurisprudencia del Consejo de Estado, procederemos en esta parte a efectuar un recorrido por la evolución del concepto, para culminar con un análisis sobre la existencia en su sentido más puro de un principio de protección a la confianza legítima en el Consejo de Estado.. 2.2.1. EVOLUCIÓN EN EL. DEL. CONCEPTO. DEL. PRINCIPIO. DE. PROTECCIÓN. A LA. CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSEJO DE ESTADO.. A lo largo de nuestro recorrido jurisprudencia, llegamos a identificar que las sentencias se debaten dentro de dos ámbitos de la responsabilidad, el primero de ellos es el ámbito contractual, y el segundo de ellos es el extracontractual. En ambos, el Consejo de Estado ha optado por proteger el mantenimiento de la palabra dada por la administración, bajo el manejo de dos instituciones jurídicas conocidas, tales como (i) la teoría del enriquecimiento sin justa causa por parte de la Administración, y (ii) la teoría de los actos propios. A continuación,. 48.