ARGENTINA
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales
Presenta los avances de las acciones llevadas adelante por el Programa en el período
2005-2011. Muestra la evolución y caracteriza el nivel de cobertura, los espacios interministeriales e
intersectoriales creados a partir de la implementación del programa, las estrategias de
capacitación desarrolladas y la evolución en la formación de recursos humanos, los procesos
implementados y las actividades realizadas con las familias y niños/as, las estrategias de
comunicación y difusión, e identifica logros y desafíos .
08/08/18
Programa Nacional de Desarrollo
Infantil "Primeros Años"
AUTORIDADES NACIONALES
Presidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Presidenta Honoraria del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS) y Ministra de Desarrollo Social
Dra. Alicia M. Kirchner
Secretaria Ejecutiva- CNCPS y Directora del Programa PRIMEROS AÑOS
Dra. Matilde Morales
Coordinador Técnico- CNCPS
Dr. Juan Carlos Nadalich
Ministro de Educación
Prof. Alberto Sileoni
Ministro de Justicia y Derechos Humanos
Dr. Julio César Alak
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Dr. Carlos Alfonso Tomada
Ministro de Salud
Dr. Juan Manzur
Coordinación General del Programa PRIMEROS AÑOS y Subsecretaria de Políticas Alimentarias del Ministerio de Desarrollo
Social
Sra. Irma Liliana Paredes de Periotti
MESA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y COORDINACIÓN PROGRAMÁTICA NACIONAL
Ministerio de Desarrollo Social
Dra. María Liliana Gamarra
Ministerio de Educación
Lic. Mariana Moragues - Lic. Nancy Mateos
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Lic. Victoria Martínez - Lic. Florencia Calcagno
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Lic. María José Rodríguez
Ministerio de Salud
Dra. Ana Speranza - Lic. Nora Corso - Lic. María Inés Diana
Resumen Ejecutivo
A continuación se describen los avances en las acciones del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Años durante los años de su implementación:
A lo largo del tiempo de implementación se ha logrado una cobertura geográfica que, comenzando en 2007 por 44 localidades, alcanza en la actualidad 232 localidades.
Esta importante ampliación de la cobertura se produjo principalmente a partir del inicio, en 2009, del desarrollo de acciones en conjunto con el Pan Nacional de Abordaje
Integral “Ahí, en el lugar”, que implicó el acompañamiento a dicho Plan en
numerosas localidades donde se estaba implementando.
Se constituyeron 21 Mesas Interministeriales Provinciales con referentes de los distintos ministerios provinciales que forman parte del Programa. Esto ha permitido ir construyendo nuevas modalidades de gestión integral en los actores provinciales dejando capacidades instaladas en el abordaje integral del desarrollo infantil.
Se conformaron 252 Mesas Intersectoriales Locales, con la participación de representantes de instituciones y organizaciones de la comunidad. Los mismos fueron convocados desde el Programa para generar dispositivos en las localidades que pudieran abordar integralmente el desarrollo infantil, construyendo nuevas redes y potenciando los recursos locales.
En el marco de las acciones desarrolladas para cumplir con los objetivos del Programa, se impulsó una estrategia intensiva de capacitación a fin de dejar capacidades instaladas en los actores participantes, las comunidades, las instituciones y las organizaciones locales. Al respecto, cabe destacar que se han formado en una concepción integral del desarrollo infantil:
o 48 profesionales del Equipo Técnico Nacional y 182 profesionales de los
Equipos Técnicos Provinciales.
o 11.339 Facilitadoras/es y 530 Coordinadoras/es de Facilitadoras/es pertenecientes a instituciones locales y a organizaciones de la sociedad civil. El trabajo con las Familias ha logrado consolidarse a través del tiempo, lo que ha
permitido que al presente aproximadamente 544.300 Familias hayan sido sensibilizadas en el marco del Programa.
Existen en la actualidad de 148 proyectos de Iniciativas Comunitarias. Se trata de proyectos que tienen como objetivo fortalecer a las Familias en la crianza de sus niños y niñas, promoviendo la conformación entornos protectores de derechos para los niños, las niñas y sus Familias. Los proyectos se caracterizan por favorecer la participación y movilización social, ya que son elaborados por las propias comunidades, con la
Se ha impulsado una estrategia de difusión del Programa en las provincias, para sensibilizar a la población acerca de la importancia de los primeros años en el desarrollo de los niños y niñas. La misma fue llevada adelante a través de: medios masivos de comunicación (radio, televisión y medios gráficos), diseño de una página web, publicación y distribución de materiales del Programa (boletines, documentos técnicos y folletería), participación y organización de eventos, entre otros.
A partir de este camino recorrido, se plantean nuevos desafíos a futuro para Primeros Años:
o Ampliar la cobertura, con el propósito de llevar la propuesta de Primeros Años a nuevas localidades.
o Por otra parte, si bien se destacan importantes logros en relación a la incorporación de una lógica de trabajo intersectorial, en el nivel provincial es necesario afianzar y renovar el compromiso de las autoridades, para sostener el funcionamiento de las Mesas Provinciales. En el nivel local, se presenta como desafío consolidar las Mesas Locales conformadas y realizar gestiones para convocar nuevas.
o En relación a la estrategia de capacitación, se considera fundamental continuar con la estrategia de formación de recursos humanos, a fin de dejar capacidades instaladas en las provincias en relación al abordaje integral de la primera infancia.
o Diseñar estrategias para aumentar la cantidad de Familias y adultos varones que participan de las actividades del Programa.
o Continuar profundizando el trabajo sobre ciertas temáticas definidas como prioritarias, tales como interculturalidad y pueblos originarios, población migrante, perspectiva de género, violencia y discapacidad, entre otras.
o Conformar nuevos espacios comunitarios de sostén y desarrollar Iniciativas Comunitarias, para garantizar la construcción de entornos protectores de derechos en las comunidades.
Índice
1.- Introducción... 7
2.-Las políticas públicas sobre infancia en Argentina ... 8
3.- Descripción del Programa... 13
3.1.- Estructura... 15
3.2.- Objetivos ... 15
3.3.- Componentes... 16
4.- Seguimiento y Evaluación del Programa ... 17
5.- El camino recorrido ... 20
6.- Cobertura del Programa... 27
7.- Consolidación de espacios interministeriales e intersectoriales... 29
8.- Capacitación... 35
8.1.- Recursos Humanos capacitados ... 35
8.2.- Actividades de capacitación ... 37
8.3.- Módulos Temáticos de capacitación ... 41
8.4.- Hacia la certificación de competencias ... 43
9.- Acompañamiento a las Familias ... 45
9.1.- Las Familias que participan en el Programa ... 46
10.- Promoción de Iniciativas Comunitarias... 57
11.- Comunicación y difusión ... 60
12. Logros y Desafíos ... 63
13.- Bibliografía ... 66
Anexo I ... 67
Anexo II. Experiencias Destacadas ... 71
1.- Introducción
El presente informe tiene como objetivo describir los avances en las acciones del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Años durante los años de su implementación.
En este sentido, el mismo se propone:
Contextualizar el surgimiento del Programa.
Describir el camino recorrido desde 2006 hasta la actualidad. Determinar la evolución en el nivel de cobertura.
Caracterizar y cuantificar los espacios interministeriales e intersectoriales creados a partir de la implementación del Programa.
Analizar las estrategias de capacitación desarrolladas y la evolución en la formación de recursos humanos.
Caracterizar tanto los procesos implementados y las actividades realizadas con las Familias, los niños y las niñas; como la situación en que éstos se encuentran considerando los principales lineamientos del Programa.
Describir las estrategias de comunicación y difusión llevadas a cabo en el marco del Programa.
Identificar logros y desafíos de cara al futuro.Para dar cuenta del estado de avance sobre estas dimensiones, el informe fue organizado de la siguiente manera: en primera instancia se presenta una breve descripción del Programa a fin de contextualizar las acciones realizadas. Luego se presenta un resumen que sintetiza el camino recorrido hasta la actualidad y, a continuación, se describen los procesos implementados a partir de los distintos componentes del Programa. Por último, se analizan los principales logros obtenidos y los desafíos a futuro.
2.- Las políticas públicas sobre infancia en Argentina
Las políticas públicas hacia la infancia son consideradas como el sistema de normas, acciones, intervenciones y programas públicos dirigidos a hacer efectiva la garantía de los derechos de los niños y las niñas, a través de la prevención, la protección y la asistencia (Alonso y Bifarello, 2003). En Argentina existe una importante historia en lo que refiere a este tipo de políticas resaltando, a su vez, la existencia de distintos hitos históricos en la temática.
Hacia fines del siglo XIX cuando se establece por ley la educación universal, obligatoria y gratuita (Ley Nacional 1420), la escuela se constituye en una institución central de integración sociocultural de distintos sectores y de socialización de la infancia. A partir de esta función de socialización de la escuela como institución, se delimitaron las nociones de “niño” y de “menor”, quedando reservado este último término para aquellos que no se “adaptan”, son “distintos” o “rebeldes”. A inicios del siglo XX con la ley del Patronato de Menores (1919), el Estado comienza a tutelar a los menores que pasan, por un lado, a ser objetos de compasión y de beneficencia, y por otro, a ser vistos como potenciales delincuentes y por tanto objetos de control y represión” (Moro, 1997). Así fue como “durante años, las políticas públicas de infancia estuvieron claramente divididas: para los niños, salud y educación; para los menores, asistencia e institucionalización” (Alonso y Bifarello, 2003: 6).
De forma gradual la concepción jurídica en que se apoyó la intervención estatal fue reemplazada por otra que reconoce a la infancia y a la adolescencia como sujetos de derecho (“modelo garantista”). En este sentido debe destacarse que la Convención Internacional por los Derechos del Niño del año 1989, promovida por UNICEF y que en Argentina adquirió rango constitucional en la reforma a la Carta Magna del año 1994, es el mejor exponente de este nuevo paradigma. En los últimos años hubo un desplazamiento de las tradicionales políticas asistenciales y correctivas para el menor, a políticas integrales, con el acento en la promoción y la prevención para todos los niños, entendiendo al niño como ciudadano. Este proceso implica el pasaje de la consideración del menor como objeto de compasión y represión, al niño y adolescente como sujeto de derechos, donde la Convención de los Derechos del Niño y de la Niña juega un papel de bisagra entre esos dos modelos de intervención.
A su vez, es importante señalar que, en un principio, este avance legislativo y conceptual no tuvo su correlato en el campo de las políticas sociales. La década del 80 se caracteriza en Argentina y en toda América Latina como “la década perdida”1, y la década del ‘90, si bien comienza con la sanción de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, fue
1 “Durante la década de los 80 - la llamada «década perdida» gran parte de los países de América Latina, entre los que
se incluye la Argentina, sufrieron una aguda contracción económica, una disminución de los ingresos provenientes de la actividad productiva y una mayor inequidad en el reparto de los mismos. La concentración del ingreso en manos de los sectores más ricos resultó mayor en América Latina que en cualquier otra región del mundo. Paralelamente, se impulsó una serie de programas de estabilización y ajuste en casi todos los países de la región…” (Minujin y López, 1994: 3)
condicionada por las profundas transformaciones socioeconómicas propias del modelo económico vigente en ese período, que trajeron como consecuencia “una situación de retroceso inédito en las condiciones de vida infantil y de la sociedad en su conjunto” (Carli, 2004: 106).
Por otra parte, debe destacarse que estas concepciones sobre la infancia que prevalecen en distintos momentos, se dan en escenarios cambiantes, sobre todo en las últimas décadas, generando contextos socioeconómicos cada vez más complejos. Así, es importante recordar que hacia la segunda mitad de la década del setenta empiezan a experimentarse grandes transformaciones sociales que fueron dejando atrás una forma de producir, de distribuir la riqueza y de organización social que caracterizó al mundo durante el período denominado por algunos autores como “los treinta gloriosos”2, donde el modelo “fordista” de producción y el Estado de Bienestar, dieron lugar a lo que se conoce como “sociedad salarial”3, en la que se alcanzó una fuerte integración social y una importante equidad distributiva, donde la intervención del Estado fue clave para establecer un equilibrio socio-productivo a partir del cual la distribución de la riqueza tendía a incluir a los distintos sectores sociales.
Las transformaciones que se fueron operando en la economía, profundizadas en la década del 90, impactaron fuertemente en el mercado de trabajo: la desestabilización de la condición salarial y las altas tasas de desempleo, posibilitaron la precarización de las condiciones de trabajo y, paralelamente, el debilitamiento de las protecciones brindadas que dieron lugar a que un gran número de trabajadores se volviera vulnerable.
Es un período en el que se buscó separar en distintas esferas a “lo económico” de lo “social”, esto implicó, en el campo de las políticas sociales la desestabilización de los servicios universales, dando lugar a implementación de una cantidad creciente de programas focalizados, de neto corte compensatorio ya que se proponían asistir, a partir de prestaciones mínimas, a los sectores más desfavorecidos por los efectos de la implementación del proyecto político-económico neoliberal.
Es así que, al iniciar la implementación del Programa Primeros Años, el contexto socioeconómico y la situación de la infancia presentaban las huellas de las políticas regresivas aplicadas en las décadas precedentes. La incidencia de la pobreza y la indigencia crecieron sostenidamente desde mediados de los ’90, alcanzando en el 2002 al 54%4 y 27.7% de la
2 Se denomina bajo este término al período 1945-75 caracterizado, entre otras cosas, por una fuerte presencia del
Estado, un crecimiento económico sostenido, basado en el consumo interno y en la tendencia al pleno empleo, lo cual permitió a sectores hasta el momento excluidos compartir los frutos del crecimiento y del progreso.
3 “La sociedad salarial” no es solamente una sociedad donde la mayoría de la gente es asalariada; es también una
sociedad en la cual las garantías y los derechos que fueron construidos a partir del trabajo asalariado, se aplicaron prácticamente a todos los miembros de esa sociedad, incluidos los no asalariados, incluidos los no trabajadores” (Castel, 2010: 30)
4 FUENTE: INDEC- EPH.
población de los principales aglomerados urbanos del país y afectando de manera más aguda a los niños y niñas.
Si bien a partir de 2003 esta tendencia comenzó a revertirse y al momento en que se inicia el Programa la situación socioeconómica se encontraba en pleno proceso de recuperación, en 2005 el fenómeno de la pobreza y la indigencia todavía continuaba siendo relevante: el 47,1% de los menores de 15 años era pobre y el 17,8%, indigente5. Asimismo, la elevada desocupación y exclusión social producto de las políticas neoliberales se tradujo en un deterioro no sólo en las condiciones objetivas de vida, sino también en la subjetividad de los adultos y en las estrategias desplegadas por las familias para su supervivencia.
A las dificultades que acarrea la indigencia y la pobreza para el pleno desarrollo de las niñas y niños y la tarea de crianza, debe agregarse que otras transformaciones de largo plazo vinculadas con los cambios demográficos, culturales y del mercado de trabajo, que han modificado las modalidades de organización familiar. Muchos hogares con niños están encabezados por mujeres solas, en otros casos, ambos cónyuges participan en el mercado laboral disponiendo de menos tiempo y recursos para organizar la crianza de los niños. A lo largo de las últimas décadas se produjo también un debilitamiento de la comensalidad familiar y un aumento de los núcleos familiares que conviven bajo el mismo techo.
Es así como emergen nuevas urgencias y comienzan a predominar formas de organización familiar distintas que afectan, en particular, a los hogares más pobres. En este contexto, la idea arquetípica de la familia tipo parece haber quedado atrás, generándose una tensión entre las antiguas prácticas y representaciones sobre la crianza y las condiciones de vida.
Considerando lo anterior, desde el 2003 el Estado Nacional ha vuelto a ocupar un rol activo en la promoción del crecimiento económico, la distribución del ingreso, y la inclusión social. Hoy nuestro país se encuentra en un momento histórico único por su recuperación política, social y económica. El crecimiento económico ininterrumpido se tradujo en una notable recuperación del empleo, amplios sectores de la población se han reintegrado al mercado de trabajo y salido de la situación de pobreza: la tasa de desocupación ha caído del 21.5% en el 2002 al 7.2% en 20116, y la tasa de subocupación del 19.9% al 8.8%; la pobreza ha disminuido del 54% registrado en 2002 al 8.3% en 20117, lo mismo se observa en los indicadores de indigencia, que se reducen del 24.8% al 2.4%8 en el mismo período.
Estas transformaciones tienen su correlato en el campo de las políticas sociales ya que se produce una clara ruptura con respecto a la orientación propiciada desde el neoliberalismo.
5 FUENTE: INDEC- EPH.
6 Fuente: INDEC-EPH. La información refiere a los principales conglomerados urbanos. 7 Fuente: INDEC-EPH. La información refiere a los principales conglomerados urbanos. 8 Fuente: INDEC-EPH. La información refiere a los principales conglomerados urbanos.
Efectivamente, tomando a Abal Medina (2009), puede sintetizarse la concepción sobre la política social vigente desde 2003 a partir de los siguientes aspectos estrechamente vinculados entre sí:
a) Las políticas sociales son entendidas en un sentido amplio, es decir, no se reducen a la asistencia social, sino que incluyen también al empleo, la educación, la salud y los sistemas de seguridad social.
b) El Estado vuelve a ocupar un lugar estratégico en el área social, haciéndose responsable de garantizar a todos los ciudadanos el derecho a la alimentación, a la salud, a las oportunidades de trabajo, etc., dejando así de lado una lógica mercantil en la que es el mercado el que tiene asignado esas funciones.
c) Como consecuencia, los recursos involucrados en la política social deben considerarse una inversión y no un gasto, ya que impactan de manera positiva en el crecimiento económico.
d) Lo mencionado en los puntos anteriores, se engloba en una nueva concepción de las políticas sociales, adoptando un enfoque de derechos que trasciende la mera satisfacción de necesidades, buscando restaurar derechos vulnerados. Así, el Estado orienta sus acciones no ya hacia beneficiarios pasivos, sino hacia ciudadanos portadores de derechos, lo cual requiere abandonar el carácter focalizado, adoptando una concepción universalista, procurando garantizar prestaciones para la población en su conjunto.
e) A su vez, debe destacarse que la universalidad de las políticas no debe entenderse como un desconocimiento de la heterogeneidad de las necesidades, costumbres y características sociales, para lo cual se hace necesario adoptar una mirada territorial, en pos de poder construir respuestas adecuadas a las distintas realidades existentes.
f) Finalmente, reconociendo la complejidad e interdependencia de los distintos aspectos que hacen al desarrollo humano, se considera necesario adoptar una visión integral que reconozca, no solo las necesidades y carencias, sino también (y fundamentalmente), las capacidades tanto de las personas, como de las familias y la comunidad. Esta visión integral implica también la unificación y articulación de recursos y de miradas.
En lo que respecta específicamente a las políticas hacia la infancia, se enmarcan en la sanción de la ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (2005), y en los principios establecidos por la Convención sobre los Derechos del Niño (1989).
En este contexto, se reconoce que los primeros años de vida de las personas conforman un período en el que no sólo se construye su desarrollo psicomotor sino además se forma su
cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su posterior equilibrio emocional. A la vez que se consideran significativos el contexto familiar y comunitario en el Desarrollo Infantil.
A lo largo de las últimas décadas, el Desarrollo Infantil ha sido motivo de análisis desde diferentes perspectivas científicas. En la actualidad, los avances en psicología, educación, sociología y medicina, han demostrado que este concepto no se reduce al crecimiento, por el contrario, debe ser abordado con criterios amplios e integrales que permitan pensar en las niñas y los niños como sujetos de derecho y no sólo como sujetos de cuidado.
En consecuencia, se considera al Desarrollo Infantil como un proceso de cambio por el cual toda niña o niño, a partir de sus posibilidades biológicas, de su accionar en el mundo y de la interacción con los otros, aprende a alcanzar niveles cada vez más complejos en sus movimientos, pensamientos, sentimientos y en su interrelación con los demás. Como ya fuera señalado, este proceso adquiere desde su inicio un carácter social, ya que el niño necesariamente debe vincularse con otros que, desde su posicionamiento social y cultural, lo hacen partícipe de su cultura. La intervención activa de los adultos, -que no sólo satisfacen las necesidades fisiológicas del niño, sino que establecen un vínculo de contención y comunicación- es fundamental para la concreción de los aprendizajes que van a posibilitar el desarrollo integral del niño o niña. Esa relación está atravesada por las condiciones del contexto, las representaciones acerca de la infancia y la crianza de los niños y otras referencias histórico-sociales. Es a través de los otros y del tipo de vínculo que se establece, que los niños y niñas van construyendo su subjetividad. En este sentido, los cinco primeros años de vida conforman un período fundamental del proceso.
Desde esta perspectiva, existe cierto consenso en considerar la crianza como el acompañamiento, cuidado, atención y orientación que los adultos brindan a un niño o niña. Se trata de un proceso de interacción entre los adultos y los niños en función de sus valores, creencias, concepciones y representaciones acerca de la infancia, que responden tanto a su pertenencia sociocultural como a su historia familiar.
Como consecuencia de lo mencionado, el Estado a través del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Años, se propone desde su inicio adoptar un enfoque amplio del Desarrollo Infantil, articulando recursos y miradas en distintos niveles (nacional, provincial y local), desde un trabajo conjunto con las familias y la comunidad. De esta forma instalar como política pública el abordaje integral del desarrollo de niñas y niños en su contexto familiar y comunitario.
3.- Descripción del Programa
Primeros Años es un programa que se desarrolla en el ámbito del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la República Argentina. Forma parte de las políticas públicas con abordaje integral que sustenta el Gobiernos Nacional a partir de 2003, en el marco del paradigma consagrado por la Convención sobre los Derechos del Niño y la Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Comienza a implementarse a partir de un Convenio firmado en noviembre del año 2005, por el cual los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, y Educación de la Nación se comprometieron a aunar recursos y desarrollar acciones integrales para acompañar y fortalecer a las Familias en la crianza de los niños y las niñas de 0 a 4 años, a través de la consolidación de entornos protectores de derechos. En tal sentido, constituye un Programa innovador en la gestión integral de una política pública destinada al desarrollo infantil.
A partir del año 2009 comienza una nueva etapa de acompañamiento a las acciones del Plan Nacional de Abordaje Integral AHÍ9, incorporándose los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
Considerando que es desde una perspectiva de abordaje integral que se puede garantizar el cumplimiento pleno de los derechos -por ser estos indivisibles, universales y abarcativos de todos los aspectos que hacen a la vida misma del ser humano-, las acciones del Programa tienen como criterios directrices:
La articulación de recursos en la promoción de todas las dimensiones del desarrollo humano. Se trata de intervenciones guiadas por el objetivo de avanzar en la construcción de una sociedad más justa y sin violencia, en un plano de plena vigencia de los derechos humanos. Este enfoque conlleva intervenciones estatales comprometidas en garantizar el acceso a la justicia de todos y todas, especialmente en los ámbitos más vulnerables, sin hacer distinción de sexo, etnia, edad, religión, partido político o condición social, cultural o económica. A su vez, a partir de una estrategia de articulación intersectorial, el Estado Nacional asume su responsabilidad en el diseño e implementación de las políticas públicas, reconociendo la existencia y el valor de otros actores que trabajan en este campo y que cuentan con experiencia, conocimiento y herramientas para aportar.
El abordaje territorial integral, que garantiza la participación en los procesos de diseño y ejecución de las políticas y acciones, la sustentabilidad y el logro de
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http://www.politicassociales.gov.ar/organismos.html
resultados a partir del reconocimiento de las diferencias regionales, de las características culturales fruto de los procesos históricos de cada región, de las diferencias en recursos económicos y niveles de desarrollo propios de cada zona y de la dinámica de las localidades -tanto a nivel de las provincias como de los municipios-. Es así como se impulsan acciones para promover la organización comunitaria desde una mirada de respeto a la diversidad cultural y equidad territorial.
La incorporación de la perspectiva de género, para contribuir al logro de una mayor democratización en las responsabilidades domésticas y en la crianza y para promover desde la infancia nuevas relaciones sociales entre mujeres y varones. Se apunta así a la construcción de una real igualdad de oportunidades y trato entre varones y mujeres y, de este modo, a una sociedad más justa y equitativa.
Estrategias que tienen el objetivo de garantizar el pleno ejercicio del derecho a la educación de todas y todos, multiplicando las oportunidades educativas en sus diferentes niveles y mejorando la calidad de dicho proceso. Desde el Estado Nacional se entiende que La Educación constituye una variable clave en la consolidación de la identidad nacional, la conformación de una ciudadanía con valores democráticos y el desarrollo de una competitividad sustentable.
Intervenciones orientadas a garantizar la plena vigencia del derecho a la salud integral para avanzar hacia una sociedad más justa e inclusiva. Esto supone crear y sostener espacios de participación y gestión asociada que permitan la inclusión de los diversos actores y sectores; contribuir a una mirada amplia que entienda a la salud en todos sus aspectos y trabajar por un sistema de salud eficaz e integrado, accesible para todos y todas.
3.1.- Estructura
Primeros Años está constituido por espacios interministeriales de distintos niveles: Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional y Mesas Provinciales; por espacios intersectoriales de nivel local: Mesas Intersectoriales Locales constituidas por instituciones y organizaciones dedicadas al desarrollo infantil en cada localidad; Equipos Técnicos: Nacional y Provinciales; y por Facilitadoras/es: miembros de la comunidad, con experiencia en trabajo barrial, pertenecientes a instituciones u organizaciones de la localidad que son capacitados en el marco del Programa para realizar actividades con las Familias.
De este modo, la estructura propicia la articulación horizontal y vertical entre actores, programas y recursos disponibles, contribuyendo a fortalecer el desarrollo de capacidades institucionales y llevar adelante acciones integrales en el territorio.
3.2.- Objetivos
El Objetivo General de Primeros Años es:
Instalar como política pública el abordaje integral del desarrollo de niñas y niños de 0 a 4 años en su contexto familiar y comunitario con un enfoque de integración y complementariedad social, institucional y territorial de las acciones de gobierno.Siendo sus objetivos específicos:
Incluir en la agenda pública la necesidad de impulsar acciones que garanticen el desarrollo infantil.
Promover la articulación intersectorial en todos los niveles para orientar las acciones y optimizar los recursos existentes.
Generar instancias de planificación conjunta, asistencia técnica y capacitación en los niveles provinciales y locales.
Difundir y sensibilizar a toda la población acerca de la importancia de los primeros años para el desarrollo de las niñas y niños.
Desarrollar acciones que acompañen y fortalezcan las capacidades de las Familias para la crianza de niñas y niños.
Promover la participación y organización comunitaria para impulsar un entorno protector de derechos y mejorar la calidad de vida de las niñas, los niños y las Familias.
3.3.- Componentes
Consolidación de espacios interministeriales e intersectoriales de distintos niveles (nacional, provincial y local) con capacidad instalada para gestionar políticas públicas integrales.
Capacitación y asistencia técnica que comprende una etapa de formación inicial intensiva desde una concepción integral del desarrollo infantil y se complementa con procesos de asistencia técnica permanente y acompañamiento en terreno. Los destinatarios de estas acciones son, fundamentalmente, los Equipos Técnicos Provinciales, las/los Coordinadoras/es de Facilitadoras/es y las/los Facilitadoras/es.
Difusión de información vinculada a la temática a fin de contribuir a sensibilizar a la población acerca de la importancia de los primeros años en el desarrollo de los niños y niñas.
Acompañamiento a las Familias de parte de las/los Facilitadoras/es para fortalecerlas en la crianza de sus hijos e hijas, promoviendo el intercambio de experiencias cotidianas y aportando información y contactos oportunos en beneficio del desarrollo integral de los niños y niñas.
Promoción de Iniciativas Comunitarias, a fin de favorecer la participación y movilización social a través de proyectos elaborados por las comunidades con el propósito de mejorar la calidad de los vínculos de niños y niñas y sus Familias, y fortalecerlos en su desarrollo en un ámbito seguro y contenedor.
4.- Seguimiento y Evaluación del Programa
El Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Años cuenta con un equipo de especialistas en evaluación, encargado de diseñar la propuesta de seguimiento y evaluación acorde a las características particulares del Programa. En ese sentido, el Área de Seguimiento y Evaluaciones se enfrenta al desafío de construir información que permita dar cuenta de los resultados alcanzados en el contexto del abordaje de una temática compleja, desde una concepción integral, con una amplia cobertura y con la participación de una multiplicidad de actores de distintos niveles.
Considerando lo anterior, el enfoque adoptado asume a la evaluación como parte constitutiva de la gestión integral del Programa, es decir, entendida como un proceso permanente que acompaña la ejecución de las acciones en todos sus niveles, con el propósito fundamental de generar “conocimiento y aprendizaje para la toma de decisiones y para el mejoramiento de la gestión y los resultados” (Novacovsky y Chaves, 1999: 58).
Desde esta perspectiva, se considera a la evaluación de programas sociales como “un proceso continuo y programado de reflexión, basado en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, para formular juicios valorativos fundamentados y comunicados que permitan reorientar la acción para producir los cambios deseados” (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2007: 32). Se trata de un planteo que toma distancia de la visión tradicional de la evaluación, circunscripta al control y la fiscalización de las acciones realizadas, para dar cuenta de los diferentes aspectos en el camino recorrido. Esto implica considerar una variedad de cuestiones que permiten identificar los avances y los cambios logrados, los productos generados, así como también las dificultades de implementación enfrentadas, la forma en que se fueron resolviendo y el aprendizaje generado como fruto de la experiencia.
En este marco, a partir de los componentes mencionados en el punto anterior, se organizaron las líneas de acción orientadoras de la evaluación, que son además atravesadas de forma transversal por las metas propuestas por el Programa, a fin de abarcarlo en todas sus dimensiones y desde los diferentes actores que lo componen (representantes de los Ministerios, Equipos Técnicos, integrantes de los Espacios Intersectoriales Locales, Organizaciones de la Sociedad Civil, referentes locales, Coordinadores/as de Facilitadores/as, Facilitadores/as, Familias, miembros de la comunidad). Así, la generación de información sobre éstas permite llevar adelante el seguimiento y la evaluación del proceso del Programa.
Teniendo en cuenta la complejidad de esta propuesta, en términos de cobertura y cantidad de actores participantes de los diferentes niveles, se lleva adelante un proceso de construcción y
utilización de información proveniente de diferentes fuentes, tanto de tipo cuantitativo como también cualitativo. De este modo, el desarrollo y aplicación de distintas técnicas e instrumentos de producción de información permite captar la diversidad de las características en el proceso de implementación.
A su vez, la identificación y sistematización de experiencias constituye otra herramienta fundamental para recuperar la riqueza de las acciones que se despliegan en el territorio. Se trata de “un proceso de reflexión desde la perspectiva de sus protagonistas, y conjuntamente con ellos, acerca de algunos ejes significativos tanto de los procesos como de los resultados o cambios logrados en el particular contexto en que se desarrolló la acción” (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2006: 150) que complementa la mirada y genera conocimiento para la gestión de políticas públicas. En relación con lo anterior, desde el área de Seguimiento y Evaluaciones se impulsa la recuperación de experiencias desarrolladas en el marco del Programa, reflexionando no sólo sobre los resultados sino también –y especialmente- sobre los procesos y las formas de hacer de los distintos actores involucrados. Esto supone profundizar en los aprendizajes obtenidos analizando los logros alcanzados, las dificultades que han tenido que enfrentarse y las estrategias implementadas para sortear estos obstáculos.
A tal fin no sólo se identifican y sistematizan las experiencias destacadas10 sino que se está trabajando específicamente sobre las Buenas Prácticas desarrolladas en el marco del Programa. Las mismas se identifican a partir de los siguientes aspectos claves: promoción de Derechos, innovación, participación de los diversos actores, cambios observados a partir de la implementación de la experiencia, orientados al fortalecimiento de los objetivos del Programa, aprovechamiento de recursos existentes y de oportunidades que ofrece el contexto y sustentabilidad de la experiencia.
De este modo, para el desarrollo de una evaluación integral del Programa, se diseñaron y aplicaron un conjunto de instrumentos destinados a generar un flujo continuo de información sobre las actividades y procesos desarrollados. Éstos son:
Planificaciones (anual y trimestral) Informes de actividades (trimestral) Registros administrativos
Boletines del Programa
Encuestas semestrales a Equipos Técnicos Ficha de Datos sobre las Familias (trimestral)
Es importante destacar que, para aquellos instrumentos que son aplicados de forma periódica por los diversos actores participantes del Programa, se elaboraron los manuales e instructivos
10
Anexo II
pertinentes y, además, existe una modalidad de comunicación constante con ellos de forma de asistir técnicamente la implementación de los mismos. Esto permite mejorar el registro de la información garantizando la adopción de criterios comunes al completar los instrumentos.
Por otro lado, atendiendo a las particularidades que presenta el Programa en su proceso de implementación, fue necesaria la consideración de otros instrumentos que aporten información para complementar aquella que es relevada periódicamente:
Entrevistas a los diferentes actores (referentes de los Ministerios Provinciales, referentes locales, integrantes de los Espacios Intersectoriales Locales, Técnicos Nacionales y Provinciales, Facilitadores/as, Coordinadores/as de Facilitadores/as, Familias, niños y niñas y otros integrantes de las comunidades)
Informes (de viaje, encuentros, actividades específicas, entre otros)
Identificación y seguimiento de experiencias destacadas y Buenas Prácticas
En relación a este último punto, cabe destacar que se diseñó una guía de identificación y seguimiento de experiencias destacadas y buenas prácticas que permite, tal como se menciona anteriormente, rescatar la riqueza que brindan los procesos en tanto aprendizajes que se van construyendo en la práctica en terreno con las comunidades.
La sistematización de esta información es realizada por el Área de Seguimiento y Evaluaciones de forma tal de construir los insumos necesarios para llevar adelante la Evaluación del Programa y elaborar los informes pertinentes que den cuenta de las acciones desarrolladas.
5.- El camino recorrido
Primeros Años se inicia a partir de un Convenio firmado el 28 de noviembre de 2005, por el cual los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, y Educación de la Nación se comprometieron a integrar recursos y desarrollar acciones superadoras para acompañar y fortalecer a las Familias en la crianza de los niños y las niñas de 0 a 4 años de edad.
2005
44 Localidades 3.750 Facilitadores/as 120.000 Familias2006
2007
2008
2009
2010
NoviembreFirma del Convenio 46 Localidades
4.000 Facilitadores/as 180.000 Familias
19 Iniciativas Comunitarias
Se incorporan los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación 210 Localidades 8.697 Facilitadores/as 434.850 Familias 112 Iniciativas Comunitarias 132 Localidades
2011
232 Localidades 11.339 Facilitadores/as 544.300 Familias 148 Iniciativas Comunitarias 5.589 Facilitadores/as 302.500 Familias 70 Iniciativas ComunitariasFirma de los convenios con los Gobiernos Provinciales Se incorporan 22 jurisdicciones
Se comenzó a trabajar de forma articulada con el Plan Ahí
2006-2007
Durante 2006 se firmaron los convenios entre los gobiernos provinciales y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, a través de los cuales se incorporaron al Programa 22 jurisdicciones.
A partir de esto, en el nivel provincial se institucionalizaron espacios de articulación mediante la firma de Actas Acuerdo entre los Ministerios de Salud, de Desarrollo Social y de Educación de cada jurisdicción, constituyendo así las Mesas Interministeriales Provinciales.
Éstas Mesas seleccionaron las localidades y a los Equipos Técnicos, según perfiles preestablecidos y en acuerdo con la Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación
Programática Nacional. Desde el nivel central se puso en marcha un proceso de capacitación y asistencia técnica a los Equipos Técnicos Provinciales, con el objetivo de desarrollar y fortalecer prácticas institucionales de abordaje integral al desarrollo infantil.
De esta manera, se dieron los primeros pasos fundamentales para constituir el entramado institucional, establecer consensos y diseñar las estrategias de articulación y abordaje con los niveles provinciales y locales.
En el transcurso de 2007 se lograron significativos avances en la implementación del Programa en el territorio. De acuerdo con la línea de trabajo propuesta se seleccionaron Facilitadores/as y se conformaron Mesas Intersectoriales Locales. Asimismo, se llevaron adelante instancias de capacitación y asistencia técnica permanentes, destinadas a Equipos Técnicos Provinciales, Facilitadoras/es e integrantes de las Mesas Intersectoriales Locales.
Cabe destacar que durante este año también se dio comienzo al acompañamiento a las Familias por parte de las Facilitadoras y los Facilitadores. En relación con ello, se realizaron talleres y encuentros de intercambio con las Familias, aportando información sobre temas diversos vinculados al desarrollo integral infantil.
Primeros Años en números:
Localización del Programa en 22 provincias. Cobertura espacial que abarca a 44 localidades. 40 Mesas Intersectoriales Locales.
180 profesionales capacitados y organizados en equipos interdisciplinarios. 3.750 Facilitadores/as formados en una concepción integral del desarrollo infantil. 120.000 Familias sensibilizadas en el marco del Programa.
2008
Entre los logros alcanzados en este año se destaca el afianzamiento de una metodología de trabajo interministerial, interjurisdiccional e intersectorial, que optimizó los recursos y las intervenciones a partir de la articulación y la generación de consensos. A nivel de cada jurisdicción se consolidaron las Mesas Provinciales, favoreciendo el desarrollo de acciones articuladas y coordinadas a nivel provincial y con el nivel central.
Asimismo, se continuaron desarrollando instancias permanentes de asistencia técnica y capacitación en terreno, que permitieron consolidar los vínculos entre los diferentes actores. En este sentido, la Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional llevó adelante acciones de coordinación, articulación y asistencia a los actores participantes del
Programa. El Equipo Técnico Nacional continuó con las tareas de capacitación y acompañamiento a los Equipos Técnicos Provinciales mediante encuentros provinciales y regionales, así como también manteniendo espacios de consulta y asistencia técnica permanente. A su vez, los Equipos Provinciales profundizaron las estrategias de capacitación a los/as Facilitadores para el trabajo en el territorio.
En lo que respecta al desarrollo de actividades con las Familias, los/as niños/as y la comunidad, se mantuvo la línea de trabajo del año anterior realizando actividades sobre temas como: alimentación saludable, la importancia del juego en los vínculos y el aprendizaje, la educación en los primeros años, la escolarización inicial y el rol de la lectura para los niños/as y las familias en general, cuidados de la salud, crianza y sostén, entre otros.
Por su parte, las localidades en las que el trabajo se encontraba más afianzado, se abocaron a la sustentabilidad de los espacios y dispositivos construidos. A tal fin presentaron proyectos sobre Iniciativas Comunitarias, con el objetivo de visibilizar las necesidades y problemáticas de las niñas y niños promoviendo la conformación de entornos protectores de derechos y la reconstrucción de los lazos sociales, la participación y el compromiso.
Primeros Años en números:
Localización del Programa en 22 provincias. Cobertura espacial que abarca a 46 localidades. 45 Mesas Intersectoriales Locales.
180 profesionales capacitados y organizados en equipos interdisciplinarios. 4.000 Facilitadores/as formados en una concepción integral del desarrollo infantil. 180.000 Familias sensibilizadas en el marco del Programa.
19 propuestas de Iniciativas Comunitarias.
Por último, cabe señalar que el período 2006 a 2008 constituyó una primera etapa del Programa, caracterizada por la construcción de espacios interministeriales e interinstitucionales, la instalación de una concepción integral y participativa en el abordaje a la primera infancia y el trabajo en localidades con 40.000 habitantes o más.
2009
A partir del año 2009 se inició una nueva etapa en la que se integraron los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Las acciones estuvieron orientadas tanto a la consolidación de procesos y al afianzamiento de resultados como al inicio de acciones en nuevas localidades de menor tamaño, en muchos casos rurales y/o con presencia de comunidades originarias.
La implementación de Primeros Años en las nuevas localidades se realizó, en la mayoría de los casos, en conjunto con el Plan Ahí, estableciéndose articulaciones especialmente en torno a las Mesas Intersectoriales Locales. Esta modalidad de trabajo implicó una serie de actividades en las que la Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional participó activamente, por ejemplo: acuerdos para incorporar localidades, selección de integrantes de Equipo Técnicos y organización de talleres de capacitación, entre otras.
Debido a las características de las localidades incorporadas, el Programa debió adaptarse a las nuevas situaciones elaborando diversas estrategias de trabajo entre las que se destacan:
La incorporación de forma regular la figura del/a Coordinador/a de Facilitadores/as como una nueva forma de organización de las acciones en terreno, asegurando su participación activa en las Mesas Intersectoriales Locales, gestionando recursos, acompañando y coordinando la tarea del/a Facilitador/a.
En localidades con fuerte presencia de población originaria se desarrolló una estrategia en la que intervinieron actores con experiencia en trabajo comunitario y bilingüe. Se incorporaron a referentes de las poblaciones originarias como participantes en las etapas de selección y capacitación de Facilitadores/as y a las/os MEMAS -Maestro Especial para la Modalidad Aborigen- para acompañar las actividades con las Familias. Asimismo, en las comunidades de las distintas etnias se puso en marcha la elaboración de nuevos materiales y dinámicas para las capacitaciones, desde una perspectiva intercultural.
Se sumaron al Equipo Técnico Nacional profesionales expertos, a fin de fortalecer el acompañamiento y la asistencia técnica del trabajo. Se contrataron una arquitecta y una especialista en cuentos infantiles, quienes colaboraron en el desarrollo de las propuestas y posterior ejecución de las Iniciativas Comunitarias.
Primeros Años en números:
Localización del Programa en 23 provincias. Cobertura espacial que abarca a 132 localidades. 163 Mesas Intersectoriales Locales.
199 profesionales capacitados y organizados en equipos interdisciplinarios. 5.589 Facilitadores/as formados en una concepción integral del desarrollo infantil. 302.500 Familias sensibilizadas en el marco del Programa.
70 proyectos de Iniciativas Comunitarias.
2010
Durante este período el Programa transitó una etapa de consolidación, a la vez que siguió creciendo en su cobertura. Se profundizaron las estrategias puestas en marcha durante 2009. En este sentido, se reforzaron los vínculos con referentes de las comunidades originarias, se incorporaron más Coordinadores/as de Facilitadores/as y se sumaron al Equipo Técnico Nacional otra especialista en cuentos infantiles, una especialista en narración oral, cinco en arte y juego y una experta en el área de seguridad alimentaria.
Las actividades desarrolladas con las Familias abordaron diversos temas referidos al desarrollo integral infantil desde una perspectiva de derechos, el fortalecimiento de los vínculos, la participación ciudadana y la construcción de redes; manteniendo una dinámica de trabajo que favoreció el intercambio de experiencias y la articulación con las instituciones y los profesionales de la comunidad.
En este contexto, se realizaron dos Jornadas Regionales cuyo lema fue “Estado, comunidad y familias juntos por los Primeros Años”. El objetivo de estos encuentros fue tanto propiciar un espacio de concientización sobre las propias prácticas como profundizar el compromiso de los diferentes actores del Programa por el desarrollo integral de los niños/as, consensuando estrategias y acuerdos.
Ambos eventos se llevaron a cabo durante el mes de Septiembre, participaron en ellas integrantes de la Mesa Nacional, Mesas Provinciales, Mesas Intersectoriales Locales, Coordinadores/as de Facilitadores/as, Facilitadores/as, Equipo Técnico Nacional y Equipos Técnicos Provinciales. En total, asistieron a las Jornadas alrededor de 500 personas.
Finalmente, es importante destacar que en este período se trabajó intensamente en el fortalecimiento de las redes y Mesas Intersectoriales Locales, y en la implementación de Iniciativas Comunitarias, acciones que contribuyen a la sustentabilidad de los procesos iniciados y los logros obtenidos.
Primeros Años en números:
Localización del Programa en 23 provincias. Cobertura espacial que abarca a 210 localidades. 211 Mesas Intersectoriales Locales.
234 profesionales capacitados y organizados en equipos interdisciplinarios. 8.697 Facilitadores/as formados en una concepción integral del desarrollo infantil. 434.850 Familias sensibilizadas en el marco del Programa.
112 proyectos de Iniciativas Comunitarias.
2011
Este año se caracterizó por el trabajo sobre los aspectos vinculados a la sustentabilidad, tanto a partir del desarrollo de Iniciativas Comunitarias como del fortalecimiento de las Mesas Intersectoriales Locales.
Se continuó con la línea de trabajo de los años anteriores, tanto en lo que respecta a la consolidación de los espacios interministeriales e intersectoriales, como a las capacitaciones -a Equipos, Coordinadores/as de Facilitadores/as y Facilitadores/as- y al desarrollo de las actividades con las Familias, los niños/as y la comunidad. A su vez, se profundizó el trabajo sobre cada uno de los criterios directrices que orientan las acciones de Primeros Años.
Considerando la madurez de esta etapa del Programa, y la posibilidad de capitalizar las experiencias y aprendizajes de los años anteriores, se llevaron a cabo los Encuentros Regionales “Primeros Años en el marco de las Políticas Públicas Integrales para la infancia, logros, desafíos, nuevos escenarios”.
El objetivo principal de cada una de estas 6 jornadas -una por región- fue analizar el camino recorrido, los logros y los desafíos a futuro. Participaron autoridades de los distintos Ministerios Nacionales y Provinciales que integran a Primeros Años, referentes de la Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional, de las Mesas Interministeriales Provinciales y de las Mesas Intersectoriales Locales, e integrantes de los Equipos Técnicos Nacional y Provinciales.
Los representantes de las provincias presentaron los aspectos más relevantes de las acciones desarrolladas en el territorio por parte del Programa e intercambiaron las perspectivas a futuro sobre la situación de las niñas y niños. A partir de las distintas actividades se propició un espacio para compartir experiencias, reflexionar sobre las propias prácticas y también identificar los desafíos a enfrentar en el futuro cercano, a fin de seguir afianzando la propuesta de abordaje integral del desarrollo infantil. En este contexto además se llevaron a cabo instancias de capacitación -destinadas a Equipos Técnicos Provinciales- sobre temáticas específicas (desarrollo infantil, sexualidad integral y perspectiva de género en el marco del Programa Primeros Años) orientadas a fortalecer las líneas de trabajo en terreno.
Asimismo, se fortalecieron las articulaciones con una diversidad de actores a nivel Nacional, Provincial y Local, lo cual ha aumentado la visibilidad pública del Programa, implicando una importante participación en eventos y propuestas como: Muestra Tecnópolis, Semana de la Lactancia Materna, Proyecto “Justicia con Salud. Salud para Incluir”, “Proyecto de Formación
de facilitadores/as en Salud Comunitaria”, Encuentro Regional UNASUR sobre Políticas Públicas para la Primera Infancia, organizado en forma conjunta con UNICEF, entre otros.
En lo que respecta al Encuentro Regional UNASUR sobre Políticas Públicas para la Primera Infancia, realizado los días 9, 10 y 11 de Noviembre de 2011 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cabe destacar que se trató de un evento sin precedentes. Fue la primera vez que un organismo de cooperación internacional como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Presidencia de la Nación, el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y los Ministerios Nacionales de Salud, Trabajo, Desarrollo Social, Educación, Justicia y Derechos Humanos organizaron en forma conjunta un seminario intersectorial de alcance regional. En este sentido, el objetivo del mismo fue priorizar en la agenda pública las políticas para disminuir las brechas existentes que afectan a la primera infancia.
Primeros Años estuvo presente tanto en las disertaciones de los especialistas y funcionarios convocados -donde contó con un espacio específico en el que la Sr. Irma Liliana Paredes de Periotti11 presentó al Programa en el marco del panel sobre “Políticas Públicas para la Primera Infancia en Argentina”-, como en los talleres simultáneos que se realizaron durante los tres días que duró el Encuentro. Al respecto, cabe destacar que participó en los siguientes talleres: “Programa Primeros Años Argentina, el abordaje integral del desarrollo infantil en acción: innovación, territorialidad y participación”, “Educación Sexual Integral desde los Primeros Años. Abordaje familiar”, “El derecho a la identidad”, “Seguridad alimentaria. Análisis de condiciones y contextos. Estrategias y propuestas” y “Modelos de Evaluación de Políticas Públicas de la Primera Infancia”.
Primeros Años en números:
Localización del Programa en 23 provincias. Cobertura espacial que abarca a 232 localidades. 252 Mesas Intersectoriales Locales.
230 profesionales capacitados y organizados en equipos interdisciplinarios. 11.339 Facilitadores/as formados en una concepción integral del desarrollo infantil. 544.300 Familias sensibilizadas en el marco del Programa.
148 proyectos de Iniciativas Comunitarias.
11
Subsecretaria de Políticas Alimentarias, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
6.- Cobertura del Programa
En lo que refiere a la cobertura del Programa, actualmente abarca 232 localidades en 23 jurisdicciones de nuestro país. Este nivel de cobertura es resultado del proceso de implementación del Primeros Años en el territorio, que atravesó distintas etapas en el período 2007-2011.
Tal como se ha señalado, en los inicios de su implementación Primeros Años contaba con una cobertura de 44 localidades urbanas. Una vez consolidadas las acciones en estas localidades se inició, a partir del año 2009, una nueva etapa que se caracterizó por el acompañamiento a las acciones del Plan Nacional de Abordaje Integral Ahí. Esto significó una amplia extensión en la cobertura, con la incorporación de localidades de tipo rural y con presencia de comunidades de pueblos originarios. Es así como en 2009 la cantidad de localidades bajo cobertura se triplicó.
Desde entonces y hasta 2011 se incorporaron localidades en forma sostenida, llegando a las 232 que actualmente se encuentran bajo cobertura. A continuación, en el Gráfico Nº 1 puede observarse dicha evolución:
Gráfico Nº 1. Evolución de la cobertura Programa Primeros Años (2007-2011)12.
46 132 210 232 44 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Información elaborada por el área de Seguimiento y Evaluaciones de Primeros Años.
12
En el Anexo se detalla el listado de localidades de Primeros Años.
En el siguiente mapa se puede observar el alcance geográfico que ha logrado Primeros Años:
Mapa Nº1. Cobertura del Programa (2007-2011)
Fuente: SIG del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Programa Nacional Mapa Educativo. Ministerio de Educación de la Nación.
7.- Consolidación de espacios interministeriales e
intersectoriales
El abordaje integral del desarrollo infantil implica una mirada superadora de las visiones fragmentadas y una integralidad en la gestión desde la articulación intersectorial, multiactoral e interjurisdiccional. Es decir, la puesta en marcha de un modelo de gestión asociada con un Estado presente, convocante de la participación de los distintos actores, que de lugar a una nueva institucionalidad en la relación Estado - Sociedad. La promoción de políticas públicas basadas en la integralidad, resulta en un proyecto colectivo del cual participan gobiernos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. Esto supone la construcción de acuerdos, consensos y la articulación intra e intersectorial nacional y en la gestión federal en el marco de los derechos.
Con el objetivo de desarrollar estas capacidades institucionales de gestión, que den cuenta de la complejidad e integralidad del desarrollo infantil, se ha creado la “Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional”, un dispositivo de articulación y gestión en el que participan representantes de los cinco Ministerios Nacionales que forman parte de Primeros Años. Se trata de una estructura que, a su vez, se replica en las provincias y localidades, en las que se constituyen “Mesas Interministeriales Provinciales” y “Mesas Intersectoriales Locales”13.
La Mesa de Planificación Estratégica y Coordinación Programática Nacional se constituyó desde un principio como un espacio de planificación y coordinación de las acciones llevadas adelantes en el marco del Programa para fortalecer la gestión de gobierno a través de la definición de cursos de acción coordinados e integrales que optimizan la asignación de los recursos y promueven un abordaje integral del desarrollo infantil. Desde el comienzo está conformada por representantes de los Ministerios de Desarrollo Social; Educación y Salud de la Nación; y en el año 2009 se incorporaron referentes de los Ministerios de Justicia y Derechos Humanos; y Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. De esta forma, se fue consolidando esta nueva modalidad de gestión estatal que permitió integrar recursos simbólicos, financieros e institucionales.
Las tareas de este dispositivo se orientaron a la planificación de estrategias y coordinación del Programa. Se llevaron adelante mecanismos de comunicación permanentes y de articulación con el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y con las Mesas Provinciales y
13
Las Mesas Intersectoriales Locales se constituyen con las autoridades del gobierno local, representantes municipales de salud, educación, desarrollo social, registro civil y otras áreas vinculadas a la infancia. También con referentes de instituciones y organizaciones de la comunidad.
con otros actores del Programa. A su vez diseñó las estrategias conjuntas de articulación y el abordaje integral con los niveles provinciales y municipales, y coordinó al Equipo Técnico Nacional en sus tareas de asistencia técnica, capacitación y de gestión operativa en las provincias.
Por otra parte, en los niveles provinciales y locales se promovió la creación y fortalecimiento de espacios intersectoriales con la participación y el compromiso de actores que trabajan con la primera infancia. Esta implicó no sólo la convocatoria y el acompañamiento en la etapa de creación sino también, un fuerte trabajo orientado al fortalecimiento de vínculos y redes entre los diferentes actores.
Como consecuencia, se han constituido 21 Mesas Interministeriales Provinciales14, con referentes de los distintos ministerios provinciales que forman parte del Programa. Esto ha permitido ir construyendo nuevas modalidades de gestión integral en los actores provinciales dejando capacidades instaladas en el abordaje integral del desarrollo infantil.
Estas formas de gestión asociada e integral llevadas adelante en el nivel provincial son valoradas por sus protagonistas que reconocen las capacidades adquiridas a lo largo del proceso:
“Yo creo que se nos planteó el desafío es pensar no sectores del Estado sino pensar problemas sociales y cómo cada sector o cada disciplina aporta a la resolución de ese problema. Y a partir de ahí construir estrategias de abordaje conjunto” (Referente Mesa provincial)
“Para mí ha sido un aprendizaje absoluto esto de Primeros Años. Ahora lo he tomado, no puedo trabajar de otra forma, porque me parece que estoy incompleta sino está la otra parte que tiene que estar opinando. Si hablamos de cuestiones respiratorias tiene que estar alguien de educación acá que me diga el ausentismo escolar por cuestiones respiratorias. Es una modalidad de trabajo que no se quedó solo en el programa. Integralidad en todo.” (Referente Mesa provincial)
Por otra parte, se conformaron 252 Mesas Intersectoriales Locales, con la participación de representantes de instituciones y organizaciones de la comunidad. Estos espacios están conformados por referentes de: Centros de Salud (CAPS), Agentes Sanitarios, CDI, CIC, Plan Ahí, CDR, Jardines de Infantes, Escuelas, Bibliotecas populares, Centros Vecinales, Municipios, Cooperativas, Sociedades de Fomento, Fundaciones, diversos Programas nacionales, provinciales y municipales, entre otros. Su objetivo fue generar dispositivos en las localidades que pudieran abordar integralmente el desarrollo infantil, construyendo nuevas redes y potenciando los recursos locales. Asimismo, en los lugares donde ya existían Mesas Intersectoriales Locales Primeros Años se ha incorporado promoviendo la mirada integral del
14 En el caso de las localidades que forman parte de Primeros Años en la Provincia de Buenos Aires, de Corrientes y
de Córdoba, se conformaron Mesas con autoridades municipales.
desarrollo infantil y la puesta en marcha de acciones con las familias y niños/as de la comunidad.
De esta forma, a lo largo de la implementación del Programa se observa un crecimiento significativo de la cantidad de Mesas Intersectoriales Locales constituidas, acorde a la ampliación de la cobertura (Gráfico Nº2).
Gráfico Nº 2. Evolución de la cantidad de Mesas Intersectoriales Locales (2007-2011). 45 163 211 252 40 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Información elaborada por el área de Seguimiento y Evaluaciones de Primeros Años.
Además, las Mesas Intersectoriales Locales en las que participa el Programa, pueden clasificarse según distintas características referidas a los procesos por los que fueron convocadas y conformadas. En este sentido se distinguen Mesas convocadas por Primeros Años, Mesas convocadas por el Plan Ahí o los CIC en las que el Programa participa, tal como se puede observar en el Gráfico Nº 3:
Gráfico Nº 3. Tipos de Mesas Intersectoriales Locales
49%
29% 12%
10%
Mesas de Primeros Años
Mesas del Plan AHÍ
Mesas de los CIC
Otras
Fuente: Información elaborada por el área de Seguimiento y Evaluaciones de Primeros Años.
(1) Son los espacios convocados desde el Programa.
(2) Son espacios convocados por el Plan Ahí en los se articula con Primeros Años. En algunos de ellos se han conformados comisiones o redes de infancia para trabajar los temas relacionados a las niñas y los niños de 0 a 4 años.
(3) Son Mesas Intrersectoriales Locales que funcionan en los CICs.
(4) Por ejemplo: Mesas Intersectoriales barriales (integradas por diferentes Instituciones, referentes del barrio y municipales), o Redes Barriales, o Mesas Municipales de la Secretaría de Desarrollo Social y Espacios convocados por otras instituciones/ referentes de la comunidad.
Esta estrategia de institucionalización de los espacios, generación y fortalecimiento de redes y la articulación entre diferentes actores locales supuso un desafío; en tanto implicó la puesta en marcha y sostenimiento de prácticas conjuntas que permitieron superar ciertas lógicas de fragmentación y aislamiento que se habían instalado en las décadas precedentes. Así se resalta de forma positiva la estrategia llevada adelante desde los dispositivos locales generando nuevas formas de respuesta a las necesidades de la comunidad:
“
Un logro del Programa fue la constitución de la Mesa Local, y que ellos les puedanempezar a transmitir a otras organizaciones o técnicos..” (Referente Mesa Provincial)
““La importancia de la Mesa de Gestión para poder accionar ante las
problemáticas detectadas cada lugar.” (Técnico Provincial)
“Las Mesas Locales son un espacio de comunicación. El hecho de estar en contacto con la comunidad, cuando sabes que es lo que hace el que tenés cerca se lo podes pedir, le podes ofrecer lo que vos haces y se puede trabajar en equipo, articular, y conocerse.” (Referente Mesa Local)
De esta forma la propuesta de articulación intersectorial en todos los niveles para orientar las acciones y optimizar los recursos existentes se ha ido extendiendo e instalando en las localidades:
“
“ Yo lo veo como un Programa articulador de muchas otras actividades, de muchos otros Programas. A través de los referentes y a través del trabajo que ellos hagan, podamos articular con otras unidades, con otras Instituciones, con ONG, con lo que sea.” (Referente Mesa Local)
“Es una modalidad de trabajo que no se quedó sólo en el Programa. Integralidad en todo. Es lo que me queda instalado a mí para seguir trabajando. La forma, la modalidad. La red que hemos creado, no solamente la comunitaria sino también la intersectorial.” (Referente Mesa Provincial)
Por otra parte, esta articulación se visualiza en acciones concretas y en un cambio de mirada por parte de las instituciones de la comunidad, se ha logrado construir un “nosotros” conformado por los diferentes actores locales en pos del bienestar no sólo de los niños y niñas, sino de toda la comunidad:
“Dejó de sonar fuerte, los de arriba y los de abajo. Nosotros hicimos fuerte hincapié en ese sentido a partir del Programa. El Jardín es de la Comunidad y me parece que durante el proceso del Programa cambió un montón la perspectiva de las maestras. Dejar de verbalizarlo separatistamente.” (Referente Mesa Local)
“Después de la capacitación, los de discapacidad vieron que nosotros identificamos a las personas en su barrio, y que empiecen a tramitarles la pensión o la inclusión de los niños en escuelas especiales. Así que como fue mutuo el aporte. Ellos los capacitaron y los Facilitadores les devolvimos con esto en los barrios.” (Facilitador - La Rioja)
Por último, otro de los logros que implica el trabajo articulado es la construcción de redes, el fortalecimiento de la trama de relaciones entre los diferentes actores de la comunidad sostiene, genera confianza y abre espacios para el intercambio:
“Y en eso me ayudó mucho Primeros Años. Con el tema de tejer una red. Pude conocer más a gente, ver que hay otros espacios, otros lugares, que se puede acudir a la doctora, a la pediatra. El pediatra que yo iba no se puede hablar porque tiene un carácter… por ahí con las bolivianas porque somos medias morochitas... medias preguntonas…” (Facilitadora)
“Cambió el vínculo, la mirada, la actitud, calidez y calidad. La familia se acerca a las instituciones, trabaja en red, Facilitadores, institución.” (Facilitadora)
