PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
45. Compulsa de documentos. Validez en procedimientos de licitación
El presente informe resuelve las dudas existentes acerca de la vali-dez de la compulsa administrativa de los documentos en los procedi-mientos de licitación, así como la existencia de la obligación de comunicar el envío de la documentación presentada por los licitado-res en las oficinas de registro administrativas1.
Recibida solicitud de informe en relación con las compulsas de la documentación que presentan los licitadores en los concursos que celebra el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, así como sobre la eventual obligación de comunicar la remisión de la documentación com-pulsada al órgano de contratación, esta Abogacía del Estado realiza las siguientes observaciones.
La consulta formulada se centra esencialmente en los órganos o enti-dades que pueden en su caso, ostentar competencia para efectuar dicha compulsa. Pues bien, de entrada debe partirse de la naturaleza jurídica del propio acto de compulsa. La compulsa consiste en el cotejo que realiza una persona de la copia de un documento que se le exhibe junto con la matriz del mismo, a fin de acreditar de que la primera es fiel reproducción de la segunda. Para el profesor González Pérez, es una forma de autentica-ción de documentos y puede incluir una diligencia en la que se haga cons-tar que la copia coincide textualmente con el original. Para el mismo autor las copias compulsadas de cualesquiera documentos públicos gozarán de la misma validez y eficacia que éstos; por el contrario las copias compul-sadas de los documentos privados tendrán validez y eficacia, exclusiva-mente en el ámbito de la actividad. Es indiscutible que las copias compulsadas de los documentos públicos o privados gozan de la validez y eficacia que hemos predicado siempre y cuando esa compulsa se haga por los órganos competentes. Caso contrario nos hallaríamos con la extensión 1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 16 de septiembre de 2003 (ref.: A. G.
de un poder de cotejo de forma indeterminada e indeterminable no pre-visto por nuestra legislación.
La compulsa de documentos por los órganos administrativos se halla regulada en el artículo 35 c) de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero. En este artículo se señala el derecho de los administrados a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto a los origina-les. Este derecho supone que las órganos de las Administraciones Públicas competentes para realizar la compulsa, deben –tras haber realizado el cotejo– devolver los documentos originales a los presentantes. Se está pues ya introduciendo un primer elemento que nos permita después dedu-cir cuales son finalmente dichos órganos.
Por su parte el artículo 8 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo por el cual se desarrollan los artículos 35 c), 38, 46 y 70.3 de la Ley 30/1992, se refiere en concreto a la aportación de copias compulsadas al procedimiento. Así en su primer párrafo establece que «cuando las normas reguladoras de un procedimiento o actividad administrativa requieran la aportación de copias compulsadas o cotejadas de documentos originales, el ciudadano podrá ejercer su derecho a la inmediata devolución de estos últimos por las oficinas de registro en las que se presente la solicitud, escrito o comu-nicación a la que deba acompañar la copia compulsada, con independen-cia del órgano, entidad o Administración destinataria. Las oficinas de registro no estarán obligadas a compulsar copias de documentos origina-les cuando dichas copias no acompañen a solicitudes, escritos o comuni-caciones presentadas por el ciudadano», lo cual no es sino lógica consecuencia de lo estipulado en el artículo 35 c) de la Ley 30/1992.
En el segundo párrafo se indica la forma de practicar la compulsa indi-cando que «la oficina de registro realizará el cotejo de los documentos y copias, comprobando la identidad de sus contenidos, devolverá el docu-mento original al ciudadano y unirá la copia, una vez diligenciada con un sello o acreditación de compulsa, a la solicitud, escrito o comunicación a la que se acompañe para su remisión al destinatario». La importancia de
este último inciso es evidente pues apunta ya una primera solución. Serán competentes para la compulsa los órganos ante los cuales se presente la documentación y sean destinatarios de la misma o aquellos ante los cuales se presente y sean aptos para recibirla y remitirla al destinatario. La utili-zación del adverbio «para» en el artículo sólo puede significar que la documentación es compulsada a un único efecto cual es la remisión al órgano cualificado para tramitar el procedimiento en el seno del que se presenta dicha documentación.
Ello es lógica consecuencia de la propia naturaleza de la compulsa. Como vimos la compulsa tiene por finalidad acreditar que la copia es fiel reproducción de la matriz. Pero a ello une una segunda finalidad propia de esta autenticación administrativa –a que nos hemos referido antes– y que
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–a nuestro juicio– la diferencia de la propiamente notarial. Este segundo elemento prototípico es que la compulsa verifica el exacto momento en el que una documentación tiene entrada en sede administrativa. Certifica que un documento cuyo original se prefiere retener y que hubiera debido pre-sentarse y quedar en poder de la Administración es sustituido por una copia que se entrega a la Administración con el debido sello que acredita el momento de su presentación. Por tanto si un documento es cotejado y el particular retiene la copia compulsada, la fuerza adveratoria de la com-pulsa desaparece. Las copias comcom-pulsadas, para surtir sus efectos deben quedar incorporadas al expediente ya de forma inmediata –si se presentan ante el órgano competente para tramitar el procedimiento de que se trate– o ya de forma mediata –si se presentan ante el órgano que las remite pos-teriormente al competente– de tal suerte que si son retiradas por el particular tras ser cotejadas y presentados posteriormente en otro procedi-miento han perdido ya su fuerza adveratoria, lo cual no sucedería –sin embargo– con las copias cotejadas notarialmente.Con ello ya descartamos una primera hipótesis de las planteables que es la presentación de documentación ante un órgano administrativo, su cotejo y la posterior retirada no sólo de los originales, sino también de las copias cotejadas para su utilización ulterior ante otro órgano administra-tivo distinto en cualquier tiempo. Estaríamos ya en condiciones de afirmar que ello no sería admisible con arreglo a la normativa reguladora de las compulsas.
Por tanto, descartada ya esta posibilidad y habiendo llegado a la con-clusión de que la compulsa sólo puede hacerse o por el órgano competente para la tramitación de un procedimiento o bien por aquel competente para recibir la documentación y remitirla a aquel, es preciso determinar qué órganos en concreto pueden admitir esta documentación, si es que no pue-den admitirla todos. Respecto al órgano competente para tramitar el pro-cedimiento es evidente que lo será aquel en el que el propro-cedimiento se inicia. No existen mayores dudas al respecto.
Respecto a los órganos competentes para recibir la documentación correspondiente a un determinado procedimiento y realizar por tanto la pertinente compulsa son las llamadas oficinas de registro que el propio Real Decreto 772/1999 crea y regula. Dichas oficinas de registro radican en los órganos de la Administración General del Estado así como en los Organismos públicos que ella dependa en los cuales se creen. De igual modo, la compulsa podrá verificarse ante el registro de los órganos de las Comunidades Autónomas o bien ante el de entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el opor-tuno convenio, de conformidad con lo señalado por el artículo 38.4 de la Ley 30/1992.
La Abogacía General del Estado- Dirección del Servicio Jurídico del Estado tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esta cuestión en un informe de 10 de febrero de 1999 en el cual ante la pregunta de cual eran
los órganos competentes para facilitar copia sellada de los documentos presentados llegaba a esta conclusión «los registros de los órganos admi-nistrativos a que se dirijan las solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos, así como los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local, si, en este caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio, serán competentes para facilitar copia sellada de los documentos que se presenten y para la devolución de los originales que no deban obrar en el procedimiento, remitiendo copia de los mismos, previo su cotejo al órgano que en cada caso sea destinata-rio de la referida documentación».
De lo anteriormente expuesto es claro que sólo serán competentes para realizar la compulsa los registros de los órganos que deban tramitar el procedimiento concreto de que se trate de un lado, y las oficinas de tro creadas en el seno de la Administración General del Estado, los regis-tros de las Comunidades Autónomas y los de las entidades locales ante los cuales se presenten los documentos originales para la posterior remisión de las copias cotejadas al órgano competente para la tramitación del pro-cedimiento, de otro.
Una última cuestión a tener en cuenta es la de la validez de la copia compulsada fuera del concreto procedimiento de que se trate. El apartado cuarto del artículo 8 del Real Decreto 772/1999 dispone que «la copia compulsada tendrá la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original». Es indudable que no podemos interpretar este precepto de forma rígida. Si una determinada copia compulsada se pre-senta en el seno de un procedimiento tramitado ante un órgano administra-tivo, estimamos que es igualmente válida su aportación en otro procedimiento tramitado por ese mismo órgano si dicha copia ha quedado depositada en su registro, como –en materia de contratación– así ocurre en ocasiones. Ello es perfectamente coonestable con las conclusiones a las que acabamos de llegar. La compulsa ampara con su fuerza autenticatoria la validez de esta copia cotejada que ha quedado conservada en los archi-vos administratiarchi-vos y por tanto incorporada en sede administrativa, tal y como afirmábamos antes.
La conclusión es que de acuerdo con el criterio sentado –y a salvo de que en el futuro pudieran hacerse nuevas consideraciones si se produjera un cambio normativo– ese Consejo no deberá admitir en los procedimien-tos tramitados por ella más que los documenprocedimien-tos compulsados por el regis-tro del propio Consejo Superior de Investigaciones Científicas o bien por los registros de otras Administraciones Públicas cuando hallan sido éstas las que hallan remitido la correspondiente documentación al Consejo.
La segunda de las cuestiones que plantea la solicitud de informe hace referencia a la posibilidad de exigir eventualmente a los licitadores que
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remitan la documentación a través de un órgano administrativo, que comu-niquen al órgano de contratación dicha circunstancia por cualquier medio de comunicación idóneo. Para resolver esta cuestión debemos acudir al Regla-mento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 1098/2001 de 12 de octubre.Y en su artículo 80.4 dispone que «cuando la documentación se envíe por correo, el empresario deberá justificar la fecha de imposición del envío en la oficina de Correos y anunciar al órgano de contratación la remisión de la oferta mediante télex, fax o telegrama en el mismo día. También podrá anunciarse por correo electrónico, si bien en este último caso sólo si se admite en el pliego de cláusulas administrativas particula-res. El envío del anuncio por correo electrónico sólo será válido si existe constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifica fidedignamente al remitente y al destinatario. En este supuesto, se procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente.Sin la concu-rrencia de ambos requisitos no será admitida la documentación si es recibida por el órgano de contratación con posterioridad a la fecha y hora de la terminación del plazo señalado en el anuncio.Transcurridos, no obstante, diez días siguientes a la indicada fecha sin haberse recibido la documentación, ésta no será admitida en ningún caso.»
La duda pues se plantea en torno a si presentada la documentación en un órgano administrativo apto para recibirla, compulsada en el mismo y remitida existe o no la obligación para el remitente de informar al órgano de contratación dicha remisión.
Una primera respuesta nos llevaría a considerar que –dado que los órganos aptos para recibir la documentación cumplen la función de regis-tro administrativo– la presentación a través de la fórmula que acoge el artículo 38 de la Ley 30/1992 equivaldría a la presentación en el propio registro del órgano de contratación, no siendo precisa esa comunicación. Dicha comunicación incluso podría pensarse que es obligación específica del órgano receptor en función del principio de colaboración entre Admi-nistraciones. Otra respuesta –más simple– sería considerar la remisión a través de un órgano administrativo receptor al órgano de contratación como un envío de correo más, asimilando, por tanto, uno y otro e impo-niendo al licitador remitente la obligación de comunicación antes vista. Pues bien, la duda se despeja si atendemos al propio artículo 80 del Reglamento –pero en su apartado 2– el cual señala que «los sobres a que se refiere el apartado anterior habrán de ser entregados en las dependen-cias u oficinas expresadas en el anuncio o enviados por correo dentro del plazo de admisión señalado en aquel, salvo que el pliego autorice otro procedimiento, respetándose siempre el secreto de la oferta». Es, pues, al anuncio de licitación y al pliego a los cuales habrá de acudirse para obtener información sobre los lugares hábiles de presentación de docu-mentación.
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Si –como ocurre en muchos casos– en el anuncio se expresa que úni-camente se admitirá la documentación que se presente en el registro del órgano de contratación o la que se envíe por correo –con las formalidades antes vistas de comunicación– no resultará de aplicación lo previsto en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992 y por ende tampoco lo que antes hemos expuesto acerca de la válida compulsa de documentación. La eventual inaplicación del artículo 38.4 de la Ley 30/1992 vendría autorizada en estos casos por el hecho de que la legislación de contratos es más especí-fica y así se dispone en la Disposición Adicional Séptima de su Ley regu-ladora al señalar que «los procedimientos en materia de contratación administrativa se regirán por los preceptos contenidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siendo de aplicación supletoria los de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común». Con esta disposición, por consiguiente, se está ordenando en materia de procedimiento, la aplicación de la Ley de Con-tratos y –no lo olvidemos– de toda su normativa de desarrollo entre la que se cuenta el Reglamento antes aludido, sobre la legislación general sobre procedimiento administrativo contenida en la mencionada Ley 30/1992.
La solución anterior es lógica si admitimos que el Pliego, caso de desear una extensión de los lugares de presentación, lo contendría así de modo expreso. Para evitar cualquier eventual confusión es lógico interpre-tar que la presentación de documentos se circunscribe físicamente al lugar donde radica el registro del órgano de contratación. En este caso, pues, sólo podrá compulsarse por el registro del órgano de contratación o bien –si se remite por correo– deberá adjuntarse la documentación original o con compulsa notarial.
Supuesto contrario será aquel en el que el Pliego admita como lugares de presentación los contemplados en la Ley 30/1992 en cuyo caso podrá tanto presentarse en ellos la documentación de modo directo como remi-tirse por correo. En este supuesto la comunicación de recepción entiendo –en orden a lo antes apuntado– que debería hacerse por el propio licitador presentador de la documentación por interpretación analógica de lo dis-puesto en el artículo 80 del Reglamento de Contratación.
Es cuanto tengo el honor de informar, no obstante lo cual V. I. resolverá.
