COMUNICACIÓN SOBRE CONTABILIDAD PUBLICA, NORMAS DE AUDITORIA Y TRANSPARENCIA.
Encuentros Técnicos de los OCEX. Oviedo, junio de 2015.
Francisco Socorro Alemán.
Introducción.
En la actualidad, la sociedad tiene la sensación de que la corrupción está generalizada en todos los estamentos del sector público. Ello genera una profunda desconfianza de los ciudadanos en las instituciones públicas.
En este contexto, han surgido teorías que sostienen que las instituciones de control, Tribunal de Cuentas, OCEX, IGAE, etc., no sirven adecuadamente al fin de asegurar el correcto manejo de los fondos públicos. Véase el artículo de Juan Antonio Alvarez Martín, Interventor de Administración Local, titulado “Control externo: de la simulación a la excelencia. Propuestas”, publicado en el nº 57/2012 de la Revista de Auditoría Pública, y reconocido con el primer premio de la citada revista, para dicho año.
Por otra parte, la Conferencia de Presidentes de los OCEX ha manifestado su preocupación por la falta de visibilidad y desconocimiento de la ciudadanía sobre el trabajo que realizan estas instituciones.
Con estos antecedentes nos preguntamos, ¿por qué la función de control de la actividad económica de las administraciones públicas no es más eficaz?
Marco tradicional en el que se desarrolla la función de control.
Tradicionalmente, la función de control se ha centrado en verificar si los expedientes de contenido económico, generalmente de gastos, que se tramitan en las administraciones públicas, cumplen con la legalidad del procedimiento en el que se sustenta el expediente, así como, si se aplican correctamente los principios y normas de la contabilidad.
Además el ejercicio de estas labores de control y verificación está sometido a una serie de principios y normas de auditoría, que, en ocasiones, distraen la atención del control hacia aspectos de gestión que no son relevantes para la ciudadanía. Los ciudadanos no están muy interesados en conocer la imputación presupuestaria de un gasto, o si el procedimiento formalmente analizado es correcto, prefieren que se les informe acerca del grado de eficacia del servicio público vinculado a ese gasto.
Existe una traslación de los principios contables y de auditoria del sector privado al campo de la gestión pública, que a veces distraen al controlador de su función de verificar si la gestión económica pública está satisfaciendo, adecuadamente, las necesidades de los ciudadanos.
La gente se pregunta cómo es posible que, con la excusa de la crisis económica y la consiguiente reducción de los recursos públicos, se cierren quirófanos o camas hospitalarias, se despidan médicos, se acorten las plantillas docentes, etc., y sin embargo, se financien campañas de promoción turística de dudosa rentabilidad, se adquieran programas informáticos no siempre demandados por los empleados públicos, se financien los rescates bancarios… Los ciudadanos desearían encontrar en los informes de fiscalización respuesta a estas cuestiones.
La prudencia en el ejercicio del control.
Juan Antonio Alvarez Martín, señalaba en el artículo antes citado, refiriéndose a las Entidades Superiores de Fiscalización señala: “Ajenas al saqueo, al sufrimiento de la ciudadanía y al porvenir de las generaciones futuras, mantienen una reacción de perfil bajo, cuando no ausente, entre tantos y tan caros desmanes. Tanta prudencia ante tanto escándalo produce perplejidad, por no emplear términos más contundentes.”
En general, los auditores públicos y privados desarrollan su trabajo con exceso de prudencia.
Algunos autores y principios de la auditoría comienzan a proponer superar el exceso de prudencia.
Antonio Minguillón, en su artículo titulado “Los ICEX deben ser implacables en la lucha contra el fraude”, primer premio de la Revista de Auditoría Pública en el año 2014, explica en el desarrollo del mismo, como las normas de auditoría, las NIA, las ISSAI, etc., invitan a que la relevancia del control del fraude no se centre exclusivamente en la detección de irregularidades de naturaleza contable.
En el sector público, el control debe extenderse a verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y a identificar conductas que supongan abuso. Se entiende por abuso toda conducta deficiente o impropia en comparación con la que una persona prudente consideraría razonable y necesaria en una actividad comercial atendiendo a las circunstancias.
El abuso no implica necesariamente la existencia de fraude o la infracción de leyes y regulaciones, de estipulaciones contractuales o de condiciones de concesión de subvenciones, sino que representa una desviación del concepto de decoro que está relacionado con los principios generales de la buena gestión financiera del sector público y de conducta de los servidores públicos.
Las ISSAI señalan que “los auditores del sector público se mantendrán en alerta durante toda la auditoría para detectar posibles casos de abuso”.
Es preciso reorientar la función de control hacia la evaluación de las políticas y los servicios públicos, con el fin de identificar ineficiencias en la gestión de los recursos públicos. En este sentido, la realización de controles en el área de los ingresos públicos adquiere una especial
El control de los fondos públicos debería intensificar la realización de auditorías de gestión y evaluación de las políticas y servicios públicos.
Evolución de la contabilidad pública.
En los años 80, sin abandonar la técnica presupuestaria de contabilidad administrativa, se incorpora la técnica contable de la partida doble al ámbito de la contabilidad de las Administraciones Públicas Españolas.
A través de diversos procesos se obtienen unos estados contables como el balance o la cuenta de resultados, que según el Plan General de Contabilidad Pública deben reflejar la imagen fiel de la situación económica financiera y patrimonial del ente público correspondiente.
Después de más de 30 años desarrollando todo este esfuerzo, se observa que la información contable pública de carácter patrimonial poco interesa. Es difícil encontrar un ciudadano o parlamentario o gestor público mostrando interés por el balance o la cuenta de resultados del Gobierno o del Ayuntamiento. La figura que interesa sigue siendo el Presupuesto. ¿Cuánto se recaudó?, ¿cuánto se gastó?, ¿en qué se gastó?, ¿se gastó bien se gastó mal?, ¿se ha sido eficiente en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos? Y se preguntarán que relación guarda la contabilidad con la información sobre la eficiencia en satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Entendemos que la contabilidad pública debe evolucionar a fin de poder atender esta demanda de información, a través del desarrollo de una batería de indicadores de gestión, asociados a la clasificación funcional del presupuesto de gastos, desglosada por políticas y servicios públicos. Esta clasificación de indicadores asociados a las políticas y servicios públicos debería estar normalizada y homologada para todos los niveles de las administraciones públicas españolas. Ello permitiría realizar comparaciones entre administraciones.
Por el lado de la verificación del cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia en la gestión económica y financiera de las administraciones públicas, función que deben ejecutar los órganos de control interno y externo, comprobamos que muchos de los informes de auditoría operativa o de evaluación de políticas públicas, limitan el alcance de su trabajo por la escasez de información relevante para poder emitir opinión sobre los citados principios.
El Plan General de Contabilidad Pública es un instrumento traído del sector empresarial, que sirve para ofrecer información sobre la estructura patrimonial de la empresa, ofreciendo transparencia, mediante la publicidad de los estados contables, para garantizar seguridad en las relaciones económicas entre empresas. Los estados contables obtenidos mediante la aplicación de las normas y criterios del Plan de General, reflejan el nivel de solvencia de la estructura patrimonial de la empresa.
La transparencia como principio de la gestión pública.
El principio de transparencia que se desarrolla por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Ley Orgánica 2/2012), está orientado a reforzar los elementos en los que se basan la estabilidad y sostenibilidad presupuestaria, entre los que destacan que cada Administración Pública deberá establecer la equivalencia entre el Presupuesto y la contabilidad nacional, ya que esta es la información que se remite a Europa para verificar el cumplimiento de nuestros compromisos en materia de estabilidad presupuestaria.
La legislación define un concepto de transparencia orientado a asegurar la rendición de información contable entre las distintas Administraciones Públicas, olvidando en cierto modo al ciudadano.
Los ciudadanos, que aportan su dinero por la vía de los impuestos, para sufragar los gastos que originan la satisfacción de las necesidades sociales, tienen el derecho a conocer el destino de ese dinero. La cuestión que se plantea es, si esa demanda de información se satisface adecuadamente con la información contable que producen las Administraciones Públicas.
¿Se puede presentar la información contable de otra manera, para que ayude a la recuperación de la confianza de los ciudadanos en las Administraciones Públicas? Entiendo que se puede y se debe.
Sin embargo, hemos de reconocer que la solvencia de una administración pública no radica en su estructura patrimonial (muchos de los balances de las administraciones públicas reflejan un pasivo exigible superior al activo), sino en la seguridad que la Ley otorga al Presupuesto, y en la capacidad de poder recaudar tributos de forma imperativa y ejecutiva. Por cierto, no existe cuenta alguna, ni criterio contable posible, capaz de reflejar en balance el valor de esa capacidad.
Si la contabilidad pública no evoluciona, como sistema de información de la actividad económica de las administraciones públicas, proporcionando información comparable sobre el nivel de eficacia de los distintos servicios y políticas públicas, difícilmente se podrá avanzar en el campo de la auditoría pública hacia la detección de conductas abusivas a las que se refieren las NIA, las ISSAI, etc. La comparación del gasto presupuestario entre distintos territorios, para un mismo servicio público, ofrece pistas e indicios relevantes sobre la eficiencia de los diferentes gestores presupuestarios.
La normalización contable y presupuestaria.
La introducción del PGCP, señala”…la experiencia en la aplicación del PGCP´94, las exigencias crecientes para mejorar la información en el sector público y los principios de eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, han traído consigo la necesidad
presupuestaria que permita apoyar la adopción racional de decisiones. En este contexto, se han incluido por primera vez en las cuentas anuales del sector público información de costes por actividades y unos indicadores presupuestarios, financieros y de gestión, que amplían los elementos de información para la mejora de la gestión pública”.
Siendo muy relevante e importante el avance que supone el nuevo PGCP, especialmente en lo que afecta a la normalización de principios aplicables a las empresas, resulta evidente que en lo referido a la mejora de la información del sector público, que contribuya a medir el grado de eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, poco se ha avanzado.
Esta pretendida normalización contable, no ha alcanzado a la clasificación del presupuesto por políticas y servicios públicos, esto es a la tradicionalmente denominada clasificación funcional del presupuesto de gastos. La comparabilidad es una característica fundamental para la validez de la información contable.
La inexistencia de una clasificación normalizada y desagregada del presupuesto de gastos por políticas y servicios públicos, es una de las limitaciones más frecuentes con la que se encuentran los auditores públicos a la hora de desarrollar controles de evaluación de los mismos.
La clasificación funcional de los presupuestos de gasto es aquella que responde a la pregunta siguiente: “¿para qué son los créditos consignados?, ¿qué objetivo de la política presupuestaria se pretende conseguir?”. Por tanto, esta clasificación nos informa sobre el impacto que las políticas de gasto público pretenden alcanzar.
Sin embargo, hemos encontrado que la clasificación funcional de presupuesto de gastos, en el ámbito autonómico, no es coincidente, ni entre ellas, ni con la vigente para las entidades locales.
Para poder avanzar en el campo de la evaluación de las políticas públicas es imprescindible que se normalicen las clasificaciones funcionales de la Administración del Estado, la Autonómica y las Entidades Locales.
Para la elaboración de un lenguaje común y una codificación de los gastos clasificados por políticas y servicios públicos, estándar para todas las Administraciones Públicas españolas, se debe partir del mapa de competencias de las mismas.
Se debe elaborar un inventario de competencias para todos y cada uno de los niveles de las administraciones públicas del Estado Español. Esas competencias deben desagregarse en grandes áreas de políticas y servicios públicos, que a su vez se desagregarían en funciones y programas, con sus correspondientes codificaciones y criterios de imputación del gasto. En una fase posterior deberíamos ser capaces de definir indicadores básicos de gestión de estas agrupaciones funcionales del gasto presupuestario.
Conclusión.
La cultura de la auditoria y contabilidad privada han condicionado el ejercicio del control sobre la gestión de los fondos públicos. El presupuesto y su contabilidad pueden aportar un valor añadido muy relevante para la evaluación de las políticas y servicios públicos.
