Artículo
Elementos para una reforma municipal en México
Moreno Espinosa, Roberto
Universidad Autónoma del Estado de México /IAPAS Academia Internacional de Ciencias Político Administrativas y Estudios de Futuro.
Artículo recibido: 27 octubre 2017 Aprobado para publicación: 24 noviembre 2017
Resumen
El objeto del presente consiste en desarrollar un conjunto de planteamientos que ponen de manifiesto la necesidad impostergable de promover una reforma municipal, se destacan cuatro ejes fundamentales, sin los cuales difícilmente sería viable: a) un reordenamiento territorial, b) implantación del principio del mérito como factor básico de reclutamiento de los cuadros para la administración pública munici-pal, c) replanteamiento de las atribuciones, facultades y cometidos a cargo del gobierno municipal y d) revitalizar las fuentes de financiamiento del municipio, a fin de hacer viable la reforma; se analiza en paralelo el papel esencial que juega la ciudadanía y la comunidad en la referida reforma.
Palabras clave
Abstract
The purpose of this article is to develop a set of approaches that highlight the urgent need to promote a municipal reform in Mexico, taking into account four key areas: a) territorial reorganization, b) im-plementation of the merit principle as a basic factor in the employees recruitment for the municipal public administration; c) reframing legal duties and responsibilities of the municipal government; and d) revitalizing local governments funding sources. The essential role played by citizens and the com-munity in the aforementioned reform is analyzed here in parallel.
Key words
Local government, centralization, reform, municipality, citizenship, professionalization.
Proemio
El municipio mexicano atraviesa por una crisis intermitente que por momentos se agudiza, se trata de una constante en la historia desde la época de la dominación española (1521 – 1821) que el tránsito al México independiente no logró aliviar; sin embargo, a pesar de su debilidad congénita su persistencia en el tiempo es prueba fehaciente de que, con mayor o menor eficiencia, ha cubierto funciones esenciales para la vida comu-nitaria. De las sucesivas etapas históricas por las que ha atravesado la vida municipal, que se prolongan por casi dos centurias de vida independiente, ha sido un actor fundamental en la construcción de la nación aun en condiciones adversas. Durante el siglo XIX tuvo un papel preponderante en materia de labores y prestación de servicios primarios: abasto, panteones, limpia, alumbrado público y policía, entre otros, además de aten-der aspectos como la educación rudimentaria, servicios que se cubrieron con los escasos recursos materiales, técnicos y humanos a sus disposición, los cuales no eran cuantiosos ni disponían de los perfiles ad hoc para atender a una población esencialmente rural.
políticos (autoridades intermedias) se ejercía un alto autoritarismo sobre quienes encabezaban el municipio y sobre la población. La movilización social y particularmente los resultados de la citada gesta revolucionaria, fue la legislación de la tercera constitución federal de México en donde el artículo 115 hizo referencia al mu-nicipio en los siguientes términos:
“Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial, y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá nin-guna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917).
Como es visible la aspiración de contar con un municipio libre se logró en buena medida, al establecer “nin-guna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado”; sin embargo, al municipio se le escatimó el carácter de gobierno, al asentarse en el artículo en comento: “Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento…”. Cabe destacar que dicho carácter se le otorgó hasta la reforma al artículo 115 constitucio-nal de 1999 en donde se asentó: “Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa…, es decir, tuvieron que pasar 82 años para que finalmente el municipio fuese además de administra-dor también gobierno, esto es una prueba más de la poca importancia y apoyo que el régimen político mexi-cano ha otorgado el hoy tercer orden de gobierno y administración: el municipal.
Geográficamente hablando, el municipio se erigió en la base para la división territorial del país, así como para la organización política y administrativa de los estados federados, lo cual ha representado una base fundamen-tal para el ordenamiento territorial, pero también uno de los grandes indicadores de la suborganización que aún prevalece en el país, puesto que ya muy avanzada la segunda década del presente siglo, se cuenta con una población de casi 120 millones de habitantes, un territorio de dos millones de kilómetros cuadrados y sólo 2,445 municipios, en contraste con los que cuentan países europeos como Francia, Italia y España y varios de Latinoamérica.
Otro aspecto fundamental que caracteriza al municipio mexicano está vinculado a la profesionalización de los cuadros al servicio de la administración pública municipal, misma que no ha sido adecuadamente atendida, toda vez que prevalece de manera predominante un sistema de botín político por sobre el principio de mérito en los procesos de reclutamiento y selección de cuadros, aún se continúa privilegiando el compadrazgo, el amiguismo, el nepotismo y el clientelismo. De igual manera hasta la fecha no ha sido posible concretar el establecimiento de un modelo de servicio civil o profesional de carrera.
En este ambiente el gobierno y la administración pública municipal cubren funciones y prestan servicios bási-cos. Entre las funciones legislativas, el municipio dispone de la facultad reglamentaria en la que se destaca el denominado Bando de Policía y Buen Gobierno, así como la reglamentación de los servicios que presta; en las funciones ejecutivo-administrativas, se ubica la obra pública y los servicios públicos a su cargo; disponen tam-bién de la facultad de uso de suelo y desarrollo metropolitano en su área jurisdiccional.
Históricamente la centralización político-administrativa y económica que se fue desarrollando y consolidando en el país a lo largo del México independiente marginó al municipio de manera muy marcada, limitó su desa-rrollo e hizo de la ciudad de México, asiento de los poderes federales, el eje que todo lo atraía hacia sí, una especie de hoyo negro, valga la expresión. Fue hasta el último cuarto del siglo pasado cuando se promovieron políticas desconcentradoras–descentralizadoras que revirtieron, aunque de manera restringida, el proceso centralizador; al mismo tiempo y ante la pérdida acelerada de legitimidad de parte del régimen, los cuestio-namientos que recibía del ámbito internacional y fundamentalmente resultado de las luchas de la sociedad mexicana desde al menos principios de la década de los sesenta, expresadas en los movimientos: magisterial, médico y ferrocarrilero y del 68 mexicano que tantas vidas cobró, se promovió una reforma política, fue así que a partir de 1977 se legisló en materia político–electoral y se inició un proceso de ciudadanización de ésta, al igual que otros ajustes al régimen, como veremos más abajo. Por lo que hace al municipio, la reforma ha significado una mayor democratización, alternancia política y mayor participación social y ciudadana; sin em-bargo esta es aún insuficiente y de baja intensidad para lograr niveles y calidad satisfactorios en la democracia, así como en cuestiones de descentralización; cabe destacar que las medidas más recientes promovidas por el gobierno federal en los últimos diez años y de los estados federados van en reversa al centralizar la potestad fiscal más productiva para los municipios, la del impuesto predial, y proponer por parte del gobierno federal el mando único de policía a cargo de los gobiernos estatales y debilitar e inclusive suprimir las policías muni-cipales.
Respecto a la reforma municipal de 1999, dos estudiosos del municipio, Ziccardi y Guillén, subrayan las fuertes dificultades que tuvo dicha reforma, lo que explica los restringidos alcances de la misma: …“la prin-cipal limitación en este camino que condujo a la reforma del artículo 115 fue que los municipios, los princi-pales interesados, no formaron parte del debate, ni tampoco las organizaciones sociales relacionadas con el tema, -y añaden-,..En síntesis, la reforma se produce en un momento en el que aún no se había logrado tras-cender el modelo centralizador y cupular del proceso legislativo”, no cabe duda, las fuertes reservas del régimen político mexicano, una vez más se expresaron en aquél año y en aquella reforma.
gobierno municipal y d) disponer de mayores recursos financieros para hacer viable la reforma. Concluyo con breves consideraciones finales y la relación de las fuentes consultadas.
Reordenamiento territorial en base a una remunicipalización
Es pertinente recordar que el municipio constituye la base para la división territorial del país, por tanto, cada una de las 31 entidades federativas dividen su espacio geográfico de acuerdo al número de municipios con los que cuentan; en el caso de la recién creada 32ava entidad federativa, la Ciudad de México, continuará, al parecer, dividida en 16 delegaciones con algunos ingredientes municipalistas. En esta perspectiva es indispen-sable tener en cuenta que prevalecen entidades con pocos municipios y también algunas con una amplia can-tidad de éstos. En el primer caso encontramos a los estados de Baja California y Baja California Sur, cada uno de ellos con solo cinco municipios. En el otro extremo se sitúa el estado de Oaxaca que cuenta con 570 mu-nicipios, el estado de Puebla con 217 y el de Veracruz con 212, el total de municipios en el país suman 2,445 a lo que hay que añadir las 16 delegaciones mencionadas que integran la Ciudad de México (CDMEX). Cabe destacar que, en el caso mexicano, a diferencia de otros países como Canadá y Suecia, para señalar dos ejemplos, el reordenamiento territorial con base en una remunicipalización ha consistido en el incremento del número de municipios, lo cual ha sido producto de exigencias comunales y reivindicaciones históricas de parte de la población, así como resultado de un crecimiento en los órdenes económico, social y político que hacen necesaria la creación de nuevos municipios. A fin de presentar una panorámica de la remunicipalización en México, se presentan los casos de Tlaxcala y Chiapas, así como breves apuntamientos respecto del Estado de México y al estado de Guerrero.
Tlaxcala. El estado dispone actualmente de una estructura, organización y dinámica municipal peculiar a nivel nacional. Según el censo del 2010, cuenta con 1’169,936 habitantes, 60 municipios, otros tantos ayunta-mientos y 402 presidentes de comunidad; los ingredientes que se han conjugado para lograr este panorama son, al menos, a) reformas a la constitución local, b) movilización y exigencias de su comunidad, c) voluntad política, d) condiciones históricas. El resultado de este coctel es que se trata quizá de la entidad federativa con un mayor grado de organización. En el año 2004 apuntaba:
El régimen municipal del estado de Tlaxcala es, sin lugar a dudas, el que más reformas ha sufrido en el plano nacional, podemos afirmar que de las 31 entidades federativas es la que dispone de más instancias de gobierno, administración y gestión, por tanto, se trata de la entidad más organizada. En el espacio municipal, al contar con una estructura organiza-tiva sui generis, el gobierno y administración municipal llegan cada vez más de manera efecorganiza-tiva hasta los rincones más apartados de la población. (Moreno, 2004)
votación vecinal así, destaca Flores Maldonado “el delegado cumplía dos funciones simultáneas: la de ser representante del ayuntamiento de la comunidad y al mismo tiempo la de ser representante de la comunidad en el ayuntamiento” (2005, p. 161).
En suma, la reforma municipal en el estado de Tlaxcala fue una reforma política estatal que requirió también de un reor-denamiento territorial para dar cabida a los nuevos municipios aprobados en su momento por la legislatura local, lo cual ha proyectado a la entidad por innovadoras sendas político-administrativas y sociales. Por su parte Olmedo Carranza apuntaba:
Tlaxcala se ha convertido en los últimos quince años en el más formidable y sorprendente laboratorio político y social de México y América Latina. De manera silenciosa, pacífica, alegre, inició una verdadera revolución en su organización polí-tica. En 1985 el estado de Tlaxcala estaba organizado en cuarenta y cuatro municipios. Diez años más tarde, en 1995, se organizaba en 60 municipios y 402 “presidencias municipales auxiliares” –hoy denominadas presidencias de comunidad–, las cuales son equivalentes a pequeños municipios comunitarios dentro del municipio (Olmedo Carranza, 1999, 9). Un siguiente caso es el del estado de Chiapas en donde también se ha promovido una remunicipalización con base en las luchas y resultados del movimiento zapatista. En efecto las reivindicaciones de los pueblos indíge-nas asentados en esta región del sureste mexicano que tienen como antecedente la marginación y exclusión de que fueron objeto durante siglos; la movilización que lograron a principios de la década de los noventa y la declaración de guerra que plantearon al Estado mexicano, obligaron a éste a negociar una pronta tregua, dan-do lugar a que el breve movimiento armadan-do no durara más de diez días y que posteriormente a diciembre de 1994, lograra solidaridad internacional ante la estrategia, demandas y reivindicaciones que planteaba dicho movimiento, el cual se ha mantenido hasta la fecha y sostenido en los hechos una guerra de baja intensidad, dadas las agresiones que han sufrido a lo largo más de 20 años.
Tal es una breve visión de la experiencia más profunda de organización municipal de comunidades, en este caso indígenas, que buscan resolver sus problemas y asuntos locales a través de un ámbito local que no es más que el gobierno municipal, el gobierno de la comunidad y que además deja entrever que el territorio es tam-bién una construcción histórica, política y social; de igual manera se acercan un poco más a la afirmación en el sentido de que el municipio es el orden de gobierno más cercano al ciudadano, a la comunidad, en suma al pueblo, el cual conjuntamente con sus autoridades hacen viable la atención de las necesidades más prioritarias e inclusive aquéllas inéditas que sólo quienes las viven en directo saben cuáles son y cuáles también pueden ser las alternativas de solución.
De manera enunciativa cabe destacar que otras entidades federativas que han promovido, en menor propor-ción la creapropor-ción de nuevos municipios son el Estado de México en el que de 1994 a la fecha se han creado cuatro nuevos municipios: Valle de Chalco (1994), Luvianos (2002), San José del Rincón (2002) y Santa María Tonanitla (2003); por su parte en el estado de Chiapas, además de los municipios autónomos, en2011 la legislatura local aprobó la creación de cuatro municipios adicionales: Belisario Domínguez, Emiliano Zapa-ta, El Parral y Mezcalapa. Finalmente incluyo al estado de Guerrero que ha promovido la creación de cinco municipios: Marquelia (2002), Cochoapa el Grande (2003), Hueycantenango (2003), Juchitán (2005) y Llia-tenco (2007). Si bien en el país se han creado múltiples municipios, me parece que, de acuerdo con las nece-sidades y demandas prevalecientes, aún es un número extremadamente limitado.
Desde un sucinto análisis territorial, se destaca el proceso de crecimiento cuantitativo de los municipios mexicanos que, de acuerdo con nuestros planteamientos son escasos, teniendo en cuenta la complejidad, pluralidad, diversidad, dinamismo y problemas que los caracterizan. Existe ya un buen número de municipios que rebasan una población de 100,000 habitantes e inclusive varios que superanel millón de habitantes, la misma CDMEX con 9 millones de habitantes organizados en solo 16 delegaciones, lo que apunta a una real sub–organización en un plano nacional; desde luego existen factores que se transforman o constituyen verda-deras barreras para hacer viable una remunicipalización a fondo; sin embargo, para apuntar a una descentrali-zación favorecedora de una redistribución más equitativa de competencias y recursos a favor del Estado entre los tres órdenes de gobierno, es imprescindible considerar una ponderación más cercana y efectiva de las ne-cesidades, demandas y prioridades de la población a un acercamiento por tanto, de la toma de decisiones en donde es fundamental formular e implementar políticas públicas, como recurso básico para un desarrollo más integral y como estrategia para redistribuir el poder político y económico y, de manera más urgente, cuando se está demostrando fehacientemente la concentración del poder y de la riqueza en pocas manos.
En suma, el fortalecimiento de la vida municipal redunda en una mayor capacidad de organización local, re-gional y nacional, un acercamiento real a la población, sus necesidades y prioridades, una mayor participación social y ciudadana, por tanto en perfilar el desarrollo y consolidación de una gobernanza multinivel, una des-centralización político-administrativa y económica, así como en el fortalecimiento del federalismo. La alta concentración y centralización demuestra día a día que provoca problemas en cadena, varios ejemplos podr-ían dar testimonio de tal situación, por ejemplo los sismos que sacudieron al país durante el mes de septiem-bre evidenciaron los efectos exponenciales que puede provocar una catástrofe natural combinada con la cen-tralización centenaria que se ha concretado en la ciudad capital, a lo que se suma una cadena de corrupción en la aplicación de la reglamentación, voracidad de fraccionadores, etcétera.
El principio del mérito como criterio de reclutamiento en el ámbito municipal
Uno de los ejes esenciales sobre los cuales perfilar una reforma municipal en México consiste en la promo-ción del establecimiento del principio del mérito como procedimiento privilegiado para el ingreso de cuadros al servicio de la administración pública municipal, cuestión que se encuentra presente en la agenda e inclusive en la legislación de varias entidades federativas; de igual manera en la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que se reúne con cierta periodicidad, se destaca la necesidad de promover la profesionalización de cuadros para las administraciones de los estados federados y de los municipios; sin embargo, en la realidad se continúa predominantemente arrastrando el sistema de botín en el ámbito municipal. Sobre el particular conviene realizar algunos planteamientos:
El sistema de mérito como mecanismo para el ingreso al servicio público municipal en México ha estado ale-jado y ajeno del tercer orden de gobierno y administración. En el caso de la administración pública federal, éste arranca con muchas dificultades hasta2003, lo cual confirma aunque parezca poco creíble–reitero– que en nuestro país, el sistema de botín político ha sido la regla más que la excepción, así es difícil que podamos hablar de administraciones públicas eficaces, eficientes, profesionalizadas y transparentes, ya que el problema de la profesionalización y del establecimiento de un servicio civil o público de carrera, no es un problema focalizado en el municipio, sino que aqueja a los tres órdenes de gobierno.
Cabe destacar que entre una sólida profesionalización y el denominado sistema de mérito existen vínculos fundamentales que es pertinente argumentar. El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarro-llo (CLAD), asienta en la Carta Iberoamericana de la Función Pública (Santa Cruz, Bolivia, 2003): “Para la conse-cución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria”. (CLAD, 2003, p. 3) Así, la profesionalización, el mérito y el servicio civil o público de carrera constituyen herramientas indispensables para fortalecer al Estado y pro-mover el desarrollo integral de la sociedad.
que cotidianamente enfrenta el gobierno y la administración pública municipal. Sin embargo, su implantación reviste una serie de dificultades complejas y difíciles, a pesar de ello en México es indispensable poner manos a la obra, de otra manera las condiciones que han caracterizado a los gobiernos y administraciones públicas municipales continuarán marchando por la misma senda que lo han hecho durante ya más de un siglo.
Es menester proceder al establecimiento de un modelo flexible de servicio profesional de carrera que permita situar al mérito como el requisito indispensable para el ingreso o permanencia en el servicio público munici-pal, ya que, si bien se contempla en la mayoría de las Leyes Orgánicas Municipales, su implementación y eva-luación son poco efectivas debido a que prevaleceel sistema de botín político caracterizado, como ya lo se-ñalé, por el amiguismo, la corrupción y la ineficiencia.
Es fundamental además que los políticos, los partidos políticos y los gobiernos estatal y municipales entiendan y actúen en consecuencia porque, sin una alta profesionalización y establecimiento de un servicio público de carrera en el ámbito estatal y municipal, continuaremos dando tumbos y pasos en reversa y seguiremos, co-mo hasta ahora, siendo el país más inseguro de América Latina que mantiene una guerra civil no declarada, el que de manera más ineficiente logró definir e impulsar políticas y estrategias para salir de la crisis que afectó a la región como secuencia e impacto de la generada en la Unión Americana en el año 2008; el que crece económicamente hablando con las tasas más bajas, el país que tiene un Estado secuestrado por los grupos de interés y la delincuencia organizada.
Inclusive el país ha dado muestras que encajan en la categoría de Estado fallido, cuestión que se vive cotidia-namente, valga el ejemplo de la seguridad pública o más bien inseguridad que se expresa en la apropiación del espacio público por parte de la delincuencia organizada, la población tiene sus grandes reservas y hasta miedo de caminar en la vía pública, de sacar a los niños a pasear por el parque, ante el temor de posibles secuestros o atropellos; la violencia también constituye un problema en el que se evidencia la impotencia por controlar-la, se da una especie de re estamentación en donde la fuerza y acción del Estado encuentra serias limitantes; asimismo aquella apreciación en el sentido de que el Estado disponía del monopolio del uso de las fuerzas represivas, ha quedado muy atrás, toda vez que cárteles, grupos, ciudadanos y otras formas de organización disponen de armas de alto calibre que compiten con el Estado mismo.
Las atribuciones del municipio en perspectiva
establecer salidas viables, entonces, la reforma mencionada se acompañó del eslogan descentralización de la vida nacional, quizá hubo un avance de centímetros en tal dirección.
De manera doctrinaria, me parece importante destacarlos apuntamientos que realiza el jurista Jorge Fernán-dez Ruiz, destacado investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) que explica las diferencias y peculiaridades entre atribuciones y actividades del ámbito municipal en los siguientes términos (ver cuadro 1):
Cuadro 1. Atribuciones y Actividades del Municipio Mexicano Según Jorge Fernández Ruíz
ATRIBUCIONES
Función Pública Servicio Público Obras Públicas
Entendida como el ejercicio de auto-ridad, imperio, potestad, cuya reali-zación atiende al interés público. Dicha atribución es indelegable, pues resulta inherente a la soberanía del Estado.
Entendido como las actividades técnicas destinadas a satisfacer una necesidad de carácter general. Puede ser prestado directamente por el estado o Municipio, o me-diante particulares a través de la concesión.
Entendidas como todo objeto producido o transformado por algún agente, con un propósito de interés general, destinado al uso público, al desempeño de la fun-ción pública, o a la prestafun-ción de un servicio público.
ACTIVIDADES
Para el cumplimiento de las atribuciones arriba mencionadas se requiere que el municipio realice las siguientes actividades:
Actividades en ejercicio de
funciones públicas Actividades en la prestación de
servi-cios públicos
Actividades para la realización de las obras públicas
Actividades socioe-conómicas residuales
Se dividen en dos:
Activida-des en ejercicio de función legislativa, las cuales se basan sobre todo en la facultad de expedir bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observan-cia general.
Actividades en ejercicio de función administrativa, son todas aquellas plasmadas en el artículo 115
constitucio-nal tales como: a) manejar
su patrimonio; b) atender la
seguridad pública; c)
admi-nistrar libremente su hacienda…
Son todas las actividades que tengan por objetivo satisfacer el catálogo de servicios públicos estipu-lado en el artículo 115 constitucional.
La construcción y man-tenimiento de calles, parques, jardines y su equipamiento. Así como toda infraestructura que tenga como fin un servi-cio público.
Se dividen en dos: agru-pamos como actividades municipales socio-económicas residuales de interés público, las que sin implicar ejercicio de función pública, presta-ción de servicio público ni ejecución de obra pública, se ubican en los más altos niveles de sus objetivos pues atañen a la salud pública, al equi-librio ecológico y al desarrollo sustentable del municipio.
Otro jurista, Miguel Acosta Romero, destaca, en primer término, la dificultad para precisar las facultades, atribuciones y cometidos del municipio, toda vez que no prevalece una uniformidad en las legislaciones loca-les; sin embargo, enlista las siguientes:
1. Facultad de iniciativa de leyes ante la Legislatura local –aquellas que aluden exclusivamente a materia municipal según Acosta Romero– y facultad para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía, buen gobierno, los reglamen-tos y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. 2. Manejar libremente su hacienda y su patrimonio.
3. Administrar los bienes del dominio público y privado. 4. Organizar la administración y los servicios.
5. Atribuciones relativas a cumplir y hacer cumplir las disposiciones de acción política y gubernativa tan-to de la Federación como estatales, por ejemplo: elecciones, censos, servicio militar nacional y mate-rias de trabajo, sanitaria, educativa, etcétera.
6. Existencia de dos órganos de dirección: el ayuntamiento, órgano colegiado con poder de decisión ge-neral, y el presidente municipal y su cuerpo administrativo, con atribuciones de ejecución.
7. La responsabilidad de la actividad pública municipal se encuentra individualizada en el presidente mu-nicipal a través del ayuntamiento.
8. La función pública municipal es principalmente de índole administrativa.
9. Existencia de un patrimonio sobre una base fiscal y de apoyo económico, federal y estatal, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establecen a su favor.
10.Incremento de la prestación de los servicios públicos conocidos como municipales, debido al proceso de urbanización de las comunidades.
11.Ejecución directa de las obras públicas municipales con la cooperación económica y física de los bene-ficiarios en forma directa.
12.Capacidad para legislar sobre normas de índole municipal.
13.Poder fiscal delegado por el Poder Legislativo local (Acosta Romero, 1999, 59-60).
ca-pacidad administrativa y financiera. De igual manera: “Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Par-ticipar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordena-miento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y cus-todia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren nece-sarios; (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Con la finalidad de destacar aquellas funciones que representan mayor grado de complejidad que tendencial-mente fuesen susceptibles de sufrir un proceso de municipalización para promover una real descentralización, un desarrollo municipal y un fortalecimiento de la sociedad y la ciudadanía del entorno, es pertinente efec-tuar un breve análisis comparado de las funciones y competencias, de los siguientes países: Bolivia, Brasil, Chile y Colombia:
Bolivia
Los gobiernos municipales ejercen su competencia en toda su jurisdicción territorial. En cuanto a la planifica-ción, establecen los procesos integrales correspondientes, tomando en cuenta los principios de coordinaplanifica-ción, concurrencia y subsidiariedad establecidos en la normativa vigente. En el marco de una planificación estraté-gica, formulan el plan de desarrollo municipal y el plan de ordenamiento urbano y territorial bajo normas básicas, técnicas y administrativas del Sistema de Planificación Nacional, garantizando el carácter participativo del mismo… en 1994 la Ley de Participación Popular amplió la jurisdicción territorial de los municipios, amplió todas las competencias municipales, como las correspondientes a salud, educación, cultura, deporte, caminos vecinales, riego y microrriego, al ámbito rural de su jurisdicción territorial. (Serrate Paz, en Cien-fuegos Salgado, 2008, 43).
Brasil
parcela-ción y ocupaparcela-ción del suelo urbano, y la protecparcela-ción del patrimonio histórico y cultural local (Cavalcante Cos-ta, en Ibíd., pp. 78-79).
De manera específica las competencias son: mantener, preservar y construir edificios públicos, construir y conservar las vías públicas, los puentes, los viaductos, carreteras y caminos vecinales, las plazas, los parques y jardines. Debe también señalizar las vías públicas, ofrecer servicios de asistencia social, mantener las guarder-ías, mantener los servicios de defensa del consumidor, prestar asistencia judicial gratuita… en la esfera de la educación, el municipio debe distribuir material didáctico, mantener las bibliotecas y los programas de alfa-betización de adultos y proveer de trasporte escolar. En la sanidad debe asumir los encargos de la sanidad pública y ejercer la actividad de vigilancia sanitaria. En el área de saneamiento debe operar los servicios de abastecimiento de agua y de limpieza pública y recogida de basura… (Ibíd., p. 79).
Chile
El caso chileno ofrece aspectos de relevancia en torno a los servicios a cargo de la municipalidad. Díaz García, citando a Bernardo Navarrete inserta la siguiente referencia:
En efecto, tras doce años, desde las elecciones de 1992, los municipios actualmente tienen seis funciones privativas y 13 compartidas con otros organismos de la Administración Estatal, manejan 21 subsidios sociales, son responsables de la educación del 60% de los niños chilenos, y de la atención de salud primaria de aproximadamente el 50% de la población, y el único ente público presente en las 342 comunas del país. Son la principal “ventanilla” de acceso a los diversos servicios públicos y, en consecuencia, son el principal y más directo medio de relación entre los ciudadanos y el Estado (Díaz García, en Ibíd., p. 129).
Como factor relevante, Díaz García, pone énfasis en tres áreas básicas a cargo de la municipalidad: a) urba-nismo y la construcción, b) la salud yc) la educación municipalizadas. Respecto a la primera, baste con desta-car que “corresponde a la unidad de obras aprobar los proyectos de construcción, otorgar los permisos de edificación de tales obras, fiscalizar su ejecución hasta el momento de su recepción y recibirse de ellas y auto-rizar su uso” (Díaz García, Ibíd., p. 131). Con relación a la municipalización de los servicios de salud y educa-ción es fundamental destacar que en ambos casos fue necesaria la reestructuraeduca-ción de todo el aparato sanitario estatal y en el ámbito educativo se promovieron los servicios de tal manera que el municipio estuviese en condiciones de prestar servicios educativos de primaria y secundaria similares a los particulares. En ambos casos se percibe claramente que la descentralización de buena parte de los servicios de salud y educación llegó hasta el nivel municipal, a diferencia de otros países en donde sólo llegó al nivel estatal, como es el caso de México.
Colombia
desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, c) promover la participa-ción comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, d) planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades, e) solu-cionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la nación, en los términos que defina la ley, f) velar por el adecuado mane-jo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley, promover el memane-joramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, h) hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras éstas proveen lo necesario e, i) las demás que señale la Constitución y la ley.
Asimismo, en los municipios pueden erigirse en delegatarios de la nación, de los departamentos y de las enti-dades descentralizadas de éstos en funciones administrativas, prestación de servicios y ejecución de obras (Gamba Ladino, en Ibíd., p. 180).
En este breve análisis comparado se destaca la complejidad de funciones y servicios que prestan los munici-pios en los países seleccionados que incluyen funciones como las de salud, educación, infraestructura urbana y rural. En el caso chileno la municipalización de los servicios de salud y educación se puede leer como descen-tralización, proceso que, como he señalado, en otros países entre ellos México, a lo más que se llegó fue a nivel estatal; en el caso colombiano se asienta claramente: “planificar el desarrollo económico, social y am-biental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades” constituyen come-tidos que requieren, al menos, de cuadros con un alto desempeño y con los perfiles ad hoc, si se pretende lograr una eficiencia satisfactoria en el despliegue de las funciones y prestación de los servicios. En México se está lejos de que funciones y servicios de esta índole se presten por el tercer orden de gobierno, administra-ción y gestión: el municipal y más cuando a decir del investigador Edgardo Buscaglia, el 75% de los munici-pios se encuentran penetrados por el crimen organizado. Así, la tarea en México por fortalecer el ámbito municipal es ardua y prolongada, por lo que es menester emprenderla a la brevedad y con la participación de múltiples actores políticos y sociales.
La descentralización fiscal en México. Una tarea pendiente
A fin de efectuar un breve análisis de los recursos que es indispensable allegar al ámbito municipal para asu-mir funciones, atribuciones y cometidos cada vez más complejos y trascendentes conjuntamente con la ciu-dadanía de su entorno y área jurisdiccional, me parece fundamental referirme a la necesidad de promover una descentralización fiscal, a la inversa de lo que se está promoviendo por parte de los gobiernos estatales. Echemos una mirada a algunas de sus aristas.
La descentralización de la administración pública en México es un proceso que lleva escasas décadas de desa-rrollo, que da pasos adelante y luego muchos en reversa, que requiere ampliarse; recibió un impulso impor-tante durante el sexenio encabezado por Miguel de la Madrid, periodo en el que se estimuló el redimensio-namiento del aparato estatal a fin de intentar volverlo más eficiente a la par de promover la legitimación del régimen político. Tal política descentralizadora constituyó básicamente un mero paliativo para enfrentar la enorme crisis fiscal que vivió el país a partir de 1982.
Lo anterior provocó que se les incrementaran las responsabilidades a los gobiernos estatales y municipales, para que ello pudiera suceder, el gobierno nacional se vio en la necesidad de aumentar las trasferencias. Sin embargo, la distribución de los recursos tuvo una enorme disparidad, puesto que mientras ambos órdenes de gobierno incrementaban sus responsabilidades, la distribución de las participaciones y aportaciones para cum-plir satisfactoriamente con sus funciones se inclinó predominantemente hacia los gobiernos estatales, dando como resultado un nuevo centralismo, esta vez focalizado en las entidades federativas, en tanto que las admi-nistraciones municipales se mantuvieron estancadas, como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 1. Estructura porcentual del Presupuesto de Egresos de la Federación clasificado de acuerdo al orden de gobierno que lo ejerce
Concepto 2007 2008 2009
Federación 64.7 57.1 56.6
Estados Federados 32.3 39.2 40.2
Municipios 3.0 3.7 3.2
Gasto del Sector Público 100 100 100
Fuente: CEFP, 2009-B: 29
programas de profesionalización de cuadros, restringir la infraestructura básica a las comunidades: agua, dre-naje, pavimentación, alumbrado y equipamiento en materia de seguridad, para mencionar algunos.
Como se puede observar en la tabla número dos, además de que los recursos de que dispone el municipio mexicano son escasos, su composición nos revela algunos datos importantes que inciden en la debilidad de las instituciones gubernamentales del orden local, toda vez que menos de una tercera parte de los recursos son de origen propio, a través del cobro de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, las otras dos terceras partes provienen de transferencias intergubernamentales, cuya aplicación en buena medida es condi-cionada para por los lineamientos de los gobiernos estatales o el federal.
Tabla 2. Sobre los ingresos totales de los Municipios mexicanos del año 2012 (pesos)
Rubro Monto % del total
Impuestos 33,245’183,410 11.43
Derechos 14,879’159,047 5.11
Aprovechamientos 10,129’047,889 3.48
Contribuciones de mejoras 848’582,946 0.29
Productos 2,587’096,493 0.89
Participaciones federales 97,416’919,537 33.48
Aportaciones federales 106,593’888,116 36.64
Otros ingresos 7,203’647,535 2.48
Financiamiento 13,301’543,605 4.57
Disponibilidad inicial 4,751’120,700 1.63
Total 290,956’189,278 100
Fuente: Elaboración propia con información obtenida del Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos.
La tabla anterior representa la suma total de los ingresos de todos los municipios del país, por tanto su análisis nos permite tener una visión general, pero esclarecedora de la situación financiera de los gobiernos locales. Es de destacar que apenas el 11% de los presupuestos municipales se integran con ingresos provenientes de los impuestos, otro 8.6% más por derechos y aprovechamientos.
Reflexiones finales
No tengo la menor duda de que por parte del régimen político prevalece una deuda histórica con el munici-pio, con su comunidad y su ciudadanía, derivada del olvido y la marginación en que se la ha mantenido a lo largo del México independiente. La hipercentralización que caracteriza al país inclina la balanza de manera predominante hacia el gobierno federal, por lo que la provincia mexicana aún acusa grados de alto subdes-arrollo en diferentes regiones y entidades, esto es muy señalado en Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Michoacán, Zacatecas, estados cuyos antecedentes muestran que han sido expulsores de fuerza de trabajo que emigra fundamentalmente al país del norte en busca de oportunidades que su propio país no le brinda, así como otras regiones en donde existen una multiplicidad de comunidades y pueblos semidesiertos, o en donde predomi-na la población femenipredomi-na, infantil y de la tercera y cuarta edad, evidencia de la debilidad o ausencia de políti-cas y programas a través de la historia de fortalecimiento real de la provincia mexicana. Cabe destacar que hacia los años ochenta el finado Carlos Monsiváis acuñó la frase de que Fuera de México todo es Cuautitlán, con lo que quería decir que fuera del Distrito Federal, todo era provincia.
En otro orden de cuestiones, reitero que México es un país suborganizado en el orden municipal, tanto en lo cuantitativo como en los alcances del gobierno y la administración; el número de municipios prevalecientes es muy bajo en zonas urbanas y metropolitanas que rebasan los 300,000 habitantes. Es pertinente mencionar que actualmente en el país se reconocen 59 zonas metropolitanas y, para no ir más lejos, en dichas áreas o zonas un reordenamiento territorial de base municipal en perspectiva sería lo más adecuado, inclusive en la zona metropolitana del Valle de México con más de 21 millones de habitantes, apenas existen 60 municipios, 59 del Estado de México y uno del estado de Hidalgo, más las 16 delegaciones políticas de la CDMEX, aquí también destaco la conveniencia y la efectividad que resultaría de municipalizar a ésta; en este sentido vale la pena recuperar los planteamientos que en su momento vertió mi finado amigo Arnaldo Córdova:
Miedo al pueblo cuando se autogobierna, es lo único que explica el temor a la muy justa exigencia de la municipalización del Distrito. Aparte de los muchos artículos que he publicado sobre la materia, he impartido, literalmente, decenas de con-ferencias en todas las delegaciones de la capital. En todas partes me he encontrado con la mayor receptividad de los ciuda-danos a darse una vida municipal, en la que ellos mismos tengan oportunidad de resolver sus problemas. En Tepito llegué a escuchar que sus habitantes, de hecho, ya cuentan con un autogobierno y están listos para darse un municipio.
Tal es la perspectiva de promover una remunicipalización a nivel nacional que tienda a una más efectiva orga-nización del país, teniendo en cuenta que en el futuro, el fortalecimiento del país coincidirá necesariamente con la consolidación y el desarrollo de la periferia. El centro está llegando ya a su límite sino es que ya lo re-basó. Se requiere de una profunda reforma municipal, incluida la ciudad capital.
Referencias/References
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Sobre el autor/About the author
Roberto Moreno Espinosa. Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II y Presidente de la Academia Internacional de Ciencias Político Administrativas y Estudios de Futuro (IAPAS, por sus siglas en inglés).
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