Una Estimación del Impacto del Gasto en Atención a la Dependencia en Andalucía

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Una

estimación

del

Impacto

del

Gasto

en

Atención

a

la

Dependencia

en

Andalucía

TESIS

DOCTORAL

Autor:

D.

ANTONIO

VICENTE

LOZANO

PEÑA

AUTOR: Antonio Vicente Lozano Peña http://orcid.org/0000-0001-5242-9376

EDITA: Publicaciones y Divulgación Científica. Universidad de Málaga

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Una

estimación

del

Impacto

del

Gasto

en

Atención

a

la

Dependencia

en

Andalucía

TESIS

DOCTORAL

Autor:

D.

ANTONIO

VICENTE

LOZANO

PEÑA

Directores:

Profesor

Dr.

D.

Salvador

Gómez

Sala

Profesor

Dr.

D.

José

Antonio

Camacho

Ballesta

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6

7

Cuandocreíamosqueteníamostodaslasrespuestas,de pronto,cambiarontodaslaspreguntas

MarioBenedetti(1920Ͳ2009)

8

9

AlamemoriademisPadres APilar AJaimeyMiguel

10

11

AGRADECIMIENTOS

Unatesisdoctoralessiempreuncaminodifícilderecorrersinayuda.Enmicasono

bastanunaspalabrasprotocolariasdeagradecimientoparamostrarmigratituda

quienesmehanayudado,puesdifícilmentehubierapodidoculminareltrabajosinsu

colaboración. Esta experiencia, me ha vuelto a poner de manifiesto que tan

importanteeselcaminocomolosquelorecorrencontigo;tanimportantealcanzarel

destinocomotodoloqueteenriquecehastaalcanzarlo.Hastaelpuntodequetengo

quereconocerquesinsualientoyayudapocoonadahabríarecorrido,ysobreno

tendríaelregustodulcedesentirmemejorpersona,mejorinvestigador,mejoramigo

porquehansidoparticipesdeestereto.

Esdifícilrecuperarlaosadíaylavoluntadquerequiereabordaruntrabajoquesuele

realizarsealprincipiodeunacarreraacadémicaynodespuésdetantosaños,muchos

deellosalejadosdeestemundo.Poresomideudanopuedesaldarseconsimples

palabrasquenoseanhijasdelaemoción.Miagradecimientonacedeunemocionado,

sinceroyfuertegracias.

Graciasenprimerlugaramisdirectoresdetesis,SalvadorGómezSalayJoséAntonio

CamachoBallesta,sucompromisomeabriólapuertaparapoderandarestecamino.

EnSalvadorGómezheencontradoelhombretranquiloyprudentequeundoctorando

ya mayorcito necesita. En José Antonio Camacho, mi amigo, un impulsor y un

trabajadorinfatigable.Sinsualientoinicialysuconvicciónsobreelinterésdeltemay

lasposibilidadesdelmismo,nuncamehubieraembarcadoenestaaventura.Sinsu

disciplina,másqueprusiana,susconocimientos,ysucapacidadparanavegarentrelos

números sorteando errores, jamás podríamos haber abordado una estimación

partiendodelcaudaldelosmilesdedatosquehemosmanejado.

QuieroexpresarmiagradecimientoporsucolaboraciónalaConsejeríadeIgualdady

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InstitutodeCualificacionesdeAndalucía.Suayudahasidoinestimableparaponeren

marchalaestimaciónquesustentaestatesisdoctoral.

PorotrapartedeboagradeceraDavidArmengol,MoisésFernández,GasparLlanesy

JesúsSánchez,susvaliososcomentariosparaenfocarlosproblemasdelaestimación.

Asimismo,quieroagradeceraMercedesRodríguezsuayudaparaabordarelsiempre

complicadomundodelosmodeloseconométricos.TambiénaEnriqueCruzyaCristina

FernándezͲShawsuscomentarios.

GraciasdecorazónaSilvia,Felicidad,Lourdes,Antonio,MariÁngelesyVentura.En

ellosfuiencontrandotodoloquenecesitéalolargodeestetrabajo,sobretodosu

generosidadyamistad.ASilviaOliveiragraciasporquesuapoyo,pacienciayfiabilidad

sonlosartíficesdequetodosycadaunodelosnúmerosdeestatesisesténensu

lugar,ydesdeluegohaymuchos.GraciasaFelicidadGarcía,porsugenerosidadysus

aportaciones,perotodoporsuhabilidadparatransformarunaideaenuncálculoyde

hacerlo con una sonrisa. Gracias a Lourdes Navarrete, siempre atenta, siempre

dispuestaaayudar,adiscutir,aestudiarsihacefalta,ysobretodoaremangarsepara

solventarlograndeylopequeño.GraciasaAntonioÁvila,conquiencompartotantas

cosasydesdehacetantotiempoqueesimposiblequenoaparecieraenmitesis,solo

élescapazdeponerordenenelcaosqueeralaprimeraversióndelcapítulodos.A

MaríadelosÁngelesRastrollo,porsuayuda,especialmenteenlosmomentosfinales

enlosqueelcansancioyelanhelodeacabartehacen,muchasveces,bajarlaguardia,

paraculminareltrabajocomoloempecé,conilusiónyrigor.

Yporúltimo,graciasaVenturaAguilera,porestar,porcomprender,pordiscutir,por

dejarespacioyestarcerca,sabiendoquéhacerencadamomento,porsuinsistencia

enelsujeto,verboypredicado,aunquenolehayahechomuchocaso.Hasido

inspiración,contraste,corrector,maquetadorycuantascosashenecesitado.Gracias

portantashorasyportantosmomentosinteresantes.

Cuandollegoalfinaldeestosagradecimientoseselmomentodemifamilia.Ellaesla

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doctoral.Portodaslashorasdeencierroquenopudeestarconvosotros,graciaspor

vuestracompresiónyapoyo.Amishijos,JaimeyMiguel,artíficesdemiilusiónymi

esperanza,graciasporquecada¡ÁnimoPaaarre!hasidoelcombustibledetantas

horasdetrabajo.

Y,porúltimo,graciasaPilar,mimujer,micompañera,mipilar.Nadaenmividaha

sidoposiblesinella.Gracias,porqueenestosmomentostandifícilesparaellanoha

dejado de caminara mi lado niun soloinstante,abriendopaso o empujando,

ayudándomeaenfocarlostemasocorrigiendotextos,nohadudadoniunmomento

dequellegaríaalfinal,ygraciasaesohellegadohastaaquí.

Málaga,Enerode2016

14

15

Índice

de

contenido

INTRODUCCIÓN.¿Porquéladependencia?Objetivos,métodoycontenidodelainvestigación 19

CAPÍTULO1.POLÍTICASOCIALYESTADODELBIENESTAR.ELDEBATEEFICIENCIAYEQUIDAD 31

1.1. PolíticaSocial:Basesconceptuales 32

1.1.1 Lacuestióndeladistribución:EconomíadelBienestarypolíticaSocial 33 1.1.2. Políticasocial:delasnecesidadesalaPolíticas. 37

1.2. PolíticaSocial,EstadodelBienestarySociedaddelBienestar 52

1.2.1. PolíticasocialyEstadodelBienestar 52 1.2.2. EstadodelBienestarySociedaddelBienestar 56

1.3. EldebateeficienciaͲequidad 58

CAPÍTULO2.ELCONTEXTODELASPOLÍTICASDECUIDADOSDELARGADURACIÓN:ELESTADODEL

BIENESTAR 69

2.1.ElEstadodelBienestar:orígenesycaracterísticas 70

2.1.1.Losdeterminantesdelaaparicióndelosestadosdelbienestar:teoríasexplicativas 70 2.1.2.ElavancedelEstadoBienestarhastasuEdaddeOro 72 2.1.3.FundamentosyfuncionamientodelEstadodelBienestar 74

2.2.RegímenesdeBienestar 79

2.2.1Estadoversusestadosdelbienestar:losregímenesdebienestar 79 2.2.2.LosRegímenesdelBienestardeEspingͲAndersen 82

2.2.3.OtrosregímenesdeBienestar 91

2.3.Lareformapermanentedelosestadosdelbienestar.Críticaneoliberal,retrechmentyresiliencia.

¿UnanuevaEdaddeBroncedelosestadosdelbienestar? 98

2.3.1.Crisisdelossetenta,criticaneoliberalyRetrechement 99 2.3.2.LaEdaddePlatadelEstadodelBienestar:resiliencia,reformaorecalibración 101 2.3.3.LadoblecrisisdelEstadodelBienestar:¿UnanuevaEdaddeBronce? 105

2.4.ElnuevocontextoparaelEstadodelBienestar:nuevosriesgossocialesynuevosenfoques 106 2.4.1.ElcontextodelEstadodelBienestarenelnuevosiglo:globalizaciónycambiosocial 107

2.4.2.Nuevosyviejosriesgossociales 110

2.4.3.¿Haciadóndeloscambiosenelestadodelbienestar? 112 2.4.4.Elnuevoejedelosestadosdelbienestar:laactivación 114

2.5ElNuevoparadigmaemergente:elEstadodeInversiónSocial 119

2.5.1.Elenfoquedelainversiónsocial:origenyconcepto 120 2.5.2.CaracterísticasprincipalesdelenfoquedeInversiónSocial 123 2.5.3.LaInversiónSocialparadigmaemergente 127

2.6.ElEstadodelBienestarenEspaña 129

2.6.1.LosorígenesdelEstadodelBienestarenEspaña 130 2.6.2.Larestauracióndemocrática:modernizaciónyampliacióndelEstadodelBienestar 136 2.6.3.ElsigloXXI:entrelarecalibraciónyelretrechment 142

CAPÍTULO3.LOSCUIDADOSDELARGADURACIÓN.MODELOSYPERSPECTIVASDEFUTURO 147

3.1. DependientesyCuidadosdelargaDuración:Conceptos 148

3.2 Cambiossocioeconómicosycuidadosdelargaduración.La“Crisisdeloscuidados”:unreto

paralosEstadosdelBienestar 152

3.2.1.LoscuidadosdeLargaduracióncomonuevoriesgosocial:lacrisisdeloscuidados 152 2.2.2.Factoresdeterminantesdelacrisisdeloscuidados 155 3.2.3.ElretodeavanzareneldesarrollodeunEstadodelBienestarcapazdedarrespuestaal

16

3.3. Modelosdecuidadosdelargaduración:especialreferenciaaEuropa 169

3.3.1.ModelosdecuidadosdeLargaduración 172 3.2.2LaConvergenciademodelos:Rasgoscomunes 176

3.4. Loscuidadosdelargaduración,perspectivasdefuturo 180

3.4.1.Población,dependientesycuidadores:perspectivasdefuturo 180 3.4.2.ElcostedelosCuidadosdeLargaDuración:proyeccionesdefuturo 188

CAPÍTULO4.CUIDADOSDELARGADURACIONENESPAÑA:LALEYDEPROMOCIÓNDELAAUTONOMÍA

PERSONALYLAATENCIÓNALASPERSONASENSITUACIÓNDEDEPENDENCIA 193

4.1.Loscuidadosantesdelaimplantacióndelaleydedependencia 194

4.2.LaleydedependenciacuartopilardelEstadodelBienestarenEspaña 198

4.2.1Principiosdelaley 200

4.2.2.BeneficiariosyElegibilidad 201

4.2.3.Prestaciones 203

4.2.4.Financiación 208

4.2.5.Gobernanza 215

4.3Laevolucióndelaatenciónaladependencia:eldesarrollorealdelmodeloprevistoenlaLAPAD

216

4.3.1.Másdependientesymenosserviciosdelosesperados:laimplantaciónrealdelSAAD 216 4.3.2Lacrisisyelmodelodeatenciónaladependencia 223

4.3.3.Cuidadoresformaleseinformales 229

4.3.4.LadependenciaenlasComunidadesAutónomas:unaperspectivadelaevolucióndel

modelodeCLD 230

4.4.Gastoyfinanciación 233

4.4.1.Unproblemadebaseparaelestudiodelgastoylafinanciacióndeladependencia:la

ausenciadedatosglobales 233

4.4.2.Lasreformasdelaatenciónaladependenciaconincidenciaeconómica:especialreferencia

alRealDecretoLey20/2012 235

4.4.3.Evolucióndelgastoyladistribucióndelafinanciación 241 4.4.4.Estimacióndelacuantíadelosrecortesydistribuciónporadministracionesdelosahorros

244

4.5.Impactoeconómicoysobreelempleo 250

4.5.1.Impactoeconómico 252

4.5.2.Impactosobreelempleo 256

4.6.Perspectivasdefuturo 265

4.6.1.Unenvejecimientocrecienteenunapoblaciónendisminución,conmayornúmerode

dependientesymenoscuidadores 266

4.6.2.UngastoenCLDconuncrecimientofuturomuyintensoquepuedesuperaralargoplazoal

gastoeneducación 273

CAPÍTULO5:APROXIMACIÓNALIMPACTODELADEPENDENCIAENANDALUCÍA:CARACTERIZACIÓNDEL

MODELODEATENCIÓNYESTIMACIONDELGASTO 279

5.1.LaaplicaciónenAndalucíadelaLeydePromocióndelaAutonomíaPersonalyAtenciónla

Dependencia:unarápidaconsolidación 280

5.1.1.ElmodelodeAtenciónaladependenciaenAndalucía:beneficiariosyprestaciones 280 5.1.2.ElmodelodeAtenciónaladependenciaenAndalucía:gastopúblicoporadministraciones

287

5.2.CaracterizacióndeladependenciaenAndalucía:fuentedeinformación 290

5.2.1.Labasedeinformación:laconstruccióndelaBasedeDatosdeUsuariosDependientes,

17

5.3. CaracterizacióndeladependenciaenAndalucía 295

5.3.1Dependientes:sexo,edad,provinciayrenta 295

5.3.2Gradodedependencia 298

5.3.3Prestaciones 301

5.3.4Distribucióndelgasto 304

5.3.5.UnaperspectivaterritorialdeladependenciaenAndalucía 308

5.4.ElgastoenatenciónaladependenciaenAndalucía:estimacióndelgastototalyportipode

prestaciónen2014 318

5.4.1.LasestimacionesdelgastoenatenciónaladependenciaenAndalucía 318 5.4.2.LaestimacióndelgastoenatenciónaladependenciaenAndalucíapara2014:Fuentesde

informaciónehipótesis 320

5.4.3.LaestimacióndelgastoenatenciónaladependenciaenAndalucíapara2014 324

CAPÍTULO6.APROXIMACIÓNALIMPACTODELADEPENDENCIA:ACTIVIDADECONÓMICA,EMPLEO,

RETORNOFISCALYREDISTRIBUCIÓN 331

6.1.Metodologíaparaestimacióndelimpacto:elmodeloInputͲOutput 331

6.1.1.Modelizaciónyestimacionesdeimpacto:laidoneidaddelenfoqueInputͲOutput. 331

6.1.2.ElmodeloInputͲOutput 334

6.1.3.Estimacióndeimpactos:tiposdeefectosymultiplicadores 342 6.1.4.Endogenizacióndelconsumo.LamatrizdeLeontiefampliada 349

6.1.5.Fuentesyprocesodeestimación 351

6.2.Estimacióndelimpactoenlaactividadeconómica 357

6.2.1.Impactodirecto 358

6.2.2.Impactoindirecto 361

6.2.3.Impactoinducido 366

6.2.4.Impactototal 372

6.3.Estimacióndelimpactoenelempleo 381

6.3.1.EstimaciónconelmodeloInputͲOutput 382

6.3.2.Estimaciónconfuentesindirectas 385

6.3.3.Aproximaciónalperfildelaspersonasempleadasenelsectordeladependenciaatravésde

lassolicitudesdeacreditaciónprofesionalporexperiencialaboral 389 6.3.4.Unacomparativadepersonasusuarias,gasto,impactoeconómicoyempleoentre

transferenciasyservicios 396

6.4.Estimacióndelretornofiscalelgastoenatenciónaladependencia 398

6.4.1.Obtencióndelretornofiscaldelgastoendependencia 398 6.4.2.Distribucióndelosingresosyloscostesporniveldeadministración 404

6.4.3Elesfuerzofinancieroneto 408

6.4.4.AnálisisdelaconsideracióndeunapartedeFinanciaciónAutonómicacomoaportaciónde

laAGEaladependencia 411

6.5.Análisisdelosfactoresdeterminantesdelaeleccióndeltipodeprestaciónparaelcuidadode

Largaduración:Lapolíticadeatenciónaladependenciacomopolíticaredistributiva. 414

6.5.1.Metodología:modeloslogísticos 415

6.5.2.Resultados 418

7.CONCLUSIONES 429

ANEXO.GráficosyCuadroscomplementariosalcapítulo6. 447

18

REFERENCIASBIBLIOGRÁFICAS 467

ÍNDICEDEGRÁFICOS 509

ÍNDICEDECUADROS 513

ÍNDICEDEMAPAS 517

19

INTRODUCCIÓN.

¿Por

qué

la

dependencia?

Objetivos,

método

y

contenido

de

la

investigación

Hablardedependenciaydeatenciónalaspersonasenestasituaciónnosevoca,cada

vezconmásfrecuencia,laexperienciapropiapuesesdifícilque,eneldíaadíade

nuestrasociedad,éstanoformepartedelarealidadmáscercana.

Lacotidianidadygravedaddelproblema,individual,familiarycolectivoquesupone

darsatisfacciónalasnecesidadesdelaspersonasdependientesnosehatrasladado

consimilarintensidadalainvestigacióncientífica,comosilosproblemasindividualesy

lasrespuestascolectivasformaranpartededimensionesseparadas.

Esciertoqueparadeterminadosámbitoscientíficosconstituyeunobjetofundamental

dereflexióneinvestigación.TambiénloesquelapromulgacióndelaLeydePromoción

delaAutonomíaPersonalyAtenciónalaspersonasensituacióndedependencia

(LAPAD)haimpulsadomultiplicidaddetrabajossobreestostemas,peroenelámbito

delaeconomía,comocasitodoloquetienequeverconlaspolíticassociales,noha

tenidounapenetracióndeintensidadequivalentealosretossocialesyeconómicos

conlosquenosenfrentamos;situaciónquetraecausadelacarganegativaqueel

enfoqueneoclásicohaincorporadoalacuestióndela equidady alaspolíticas

asociadasaellas.

La etiqueta “social” ha estado disociada de la “económica”, de tal forma que,

frecuentemente, se han planteado como objetivos contradictorios, quedando la

primera,lasmásdelasveces,condicionadaalasegunda.Estadicotomíaquehatenido

desdesuorigenmuchomásdeideologíaquedeciencia,apesardelafuerzaconla

quelaEconomíahareclamadosuespaciocomocienciadelserynodeldebersery,

por tanto, exenta de apriorismos que perturbaran sus conclusiones, hoy, en la

economíadelconocimiento,carecedesentido.

Aestasalturasdeldebateresultatanobvioafirmarquelosocialeslaexpresión

colectivade lo humano comoqueeste capital eslaclavede cualquiermodelo

20

quesebasaenelplenodesarrollodelascapacidadesdelaspersonas,deformaqueel

capitalhumano constituye el principal activo,carecedetodalógicaseparar el

progresosocialdelproductivoeimprescindibleasumirlaeficienciaylaequidadcomo

objetivosindisolublementeunidos.

Elejerciciodereflexiónrealizadoenelmarcodemitrayectoriaformativa,meha

permitidoincorporarlaexperienciapersonalalgrandebatequehapresididodos

siglosdeCienciaEconómica.Avanzarenestacuestiónesunaformade,contribuir

humildemente,aclarificaruntemacrucial:conectarnuestrobienestarconnuestra

capacidadparagenerarlo;unretoalqueinvestigadoreseinvestigadoras,sociedadcivil

ypoderespúblicostratandedarrespuesta.

Ladependenciao,parasermásprecisos,laproblemáticavinculadaalaprestaciónde

cuidadoslaspersonascondependencia,centraelinterés deltrabajoqueahorase

presentaparaobtenerelgradodedoctor.

Comotrataremosdemostraraloslargodeestatesis,loscuidadosaladependencia

formanunapartedecrecienteinteréseimportanciaentodoelentramadodepolíticas

socialesalasquevinculamosnuestrobienestar,yqueconstituyenelnúcleodel

modernodebatesobrelacapacidadquetienenlosEstadosdelBienestarparaafianzar

eldesarrolloeconómico.

Larealizacióndeunatesisdoctoraleselresultadodelaconjunciónentredeseoy

factibilidad.Lafaltadeunodeellosfrustralaposibilidaddeacometerelproyectocon

éxito.Enelcasoquenosocupaelinterésesresultadodeunaexperienciaprofesional

quenaceenlosaledañosdelámbitoacadémicocomoparticipanteactivoenlapuesta

enmarchaydesarrollodelSistemadeAtenciónalaDependenciaenAndalucía;

conocimiento que acumuló multitud de interrogantes y desafíos pendientes,

especialmentelarelaciónentreelesfuerzofinancieroparasostenerloyelimpacto

económicodelmismo,quenoseformalizaronporlasexigenciasdetiempopropiasde

21

Elregresoalmundoacadémicomepermitióretomarestainquietudyconellala

necesidaddevalorarsugradodefactibilidad.

Esciertoque estacuestiónsiempredescansasobretrespuntos:teoría,métodoy

disponibilidaddedatos;laexistenciadeéstosúltimos,lasdudassobrecómoabordar

elanálisis ylaelecciónodesarrollodelparaguasinterpretativodelanálisisque

pretendíarealizar,centraronmispreocupacionesprincipales.

SidesdemiprimeraaproximaciónalestudiodelEstadodelBienestarquedoclarola

existenciadeunbaseteóricacapazdeguiarelestudiodelimpactodelaatenciónala

dependencia,elhechodequelaspersonas ensituacióndedependenciafueran

receptorasdeprestacionesdeformaregular, evidenciaba laexistenciaderegistros

administrativos, es decir de datos, aunque, a priori, éstos no necesariamente

satisficieranlasexigenciaspropiasdelanálisiscientífico.

Encuantoalmétodo,ladireccióndelaelaboracióndelastablasInputͲOutputdela

economíadelaprovinciaJaén,unviejotrabajotraídoalamemoriacomoresultado

deunamudanzadedespacho,diolaclavesobrecómoabordarlo.

Porúltimo, delasensibilidaddelosresponsablesdelagestióndelSistemade

AtenciónalaspersonasdependientesenAndalucíapertenecientesalaConsejeríade

IgualdadyPolíticasSocialesyalaAgenciadeServiciosSocialesyDependenciade

Andalucía,violaluzlasbasesdedatosquesoportanestainvestigación,unatareano

exentadedificultadparalaquesecruzaroncentenaresdemildedatos,yque

constituyeunadelasprincipalesnovedadesdeestetrabajo,yaqueeslaprimeravez

que se trabaja con datos reales directos, no de una encuesta u otras fuentes

indirectas,delconjuntodelapoblaciónatendida,nodeunamuestra.

CuidadosdeLargaDuraciónyDependencia:unriesgoemergentequeplanteaunode

losprincipalesretosdefuturo.

Eldebatesobrelarelaciónentreeficienciayequidad,quehapresididoengranmedida

22

CuidadosdeLargaDuraciónenelmarcodelanuevaconfiguracióndelosEstadosdel

Bienestar,unadesusexpresionesactuales.

Lafortalezadelpensamientoteóriconeoclásicoqueinsisteenelefectonegativosobre

elcrecimientodelEstadodelBienestar,contrastaconlafaltadecontundenciadela

evidenciaempíricaqueloconfirme(Mares,2010).Esciertoqueexistetantoevidencia

empíricaafavorcomoencontradeestacorrelaciónnegativa(AhnyKim,2015),lo

cualhasuscitadoundebatesobrelaformamedirestarelación.Lacontroversiase

centraenmedirlarelaciónentrecrecimientoyEstadodelBienestarutilizandocomo

variableeltotaldegastosocial,obviandosucomposición,elconocidoenlaliteratura

comoelproblemadelavariabledependiente(GreenͲPedersen,2004).

EstapolémicasobreelpapeldelEstadodelBienestar,modalidadactualdelapolítica

social(DonatiyLucas,1987),haacompañadoainvestigadoresypolíticosdesdequeel

modeloKeynesianodelEstadodelBienestarentraencrisisenlosañossetentay

reaparececonfuerzaelpensamientoneoliberalabanderadoporHayeck (1982).Las

reformassufridasporelEstadodelBienestardesdeentonceshanestadorodeadasdel

debate sobre recortar, el llamado Retrechment (Del Pino, 2004), o reformar o

fortalecer,loquealgunosautoreshanllamadolarecalibración(Moreno,2013).

Loscambiosenelcontextoeconómico,socialydemográficoquehandadolugarala

aparicióndenuevosriesgossociales(Beck,2002)enconvivenciaconlosviejosque

originaronelEstadodelBienestardespuésdelaIIGuerraMundial, hanimpulsado

estasreformas,alavezquehanplanteadolanecesidaddeunarelaciónmásestrecha

entrepolíticasocialy desempeñoeconómico. Lasnuevas orientacionessobreel

Estado delBienestar coinciden en la vinculación entre bienestaryeconomía,la

importanciadesucomposición,objetivos,orientacióneinstrumentos,ysupapelmás

comopreparadorquereparador,loquehallevadoaldebatedelaconsideracióndel

gastosocial,ounapartedeél,comounainversión.

EsteeselsentidodelparadigmaemergentesobreelEstadodelBienestarqueensu

23

Palme,2012c,2015;Hemerijck,2012a;Cantillon,2011;Mahon,2012).Suinterésesla

vinculaciónentrepolíticasocialyeconómicaporlavíadelaimportanciaqueatribuye

alcapitalhumano,ylaimportanciaquelaeducaciónylaigualdaddeoportunidadesde

la mujer, como instrumento para el desarrollo de su potencial, tienen como

herramientasdecapitalización.LoquetransformaalEstadodelBienestarenuna

inversiónnecesariaparaasegurarelcrecimientoeconómico.

Esprecisamenteelnuevocontextoeconómicoysocial,conlatrasformacióndela

producción,eltrabajo,lafamiliayrolesdegénerotradicionales,elquehasituadoen

primeralíneatodoaquelloquerestringeestepotencialproductivo,entreloquese

encuentra,sinlugaradudas,loquehadadoendenominarcrisisdeloscuidados

(Carrasco,2013).Expresiónquevieneaevidenciarlasdificultadesdedarrespuestaa

lasnecesidadesdecuidadosconunademandacreciente,empujadaporelfenómeno

demográficodelenvejecimientoylasnecesidadesquegenera,ylareduccióndela

ofertatradicionalfamiliar,comoconsecuenciadelaincorporacióndelamujeral

trabajoydelapropiaevolucióndemográficaquerestringeelpotencialdecuidadores.

Situaciónqueponedemanifiestolaenormeimportanciadelaprovisióndecuidados,

so penanosolo dedesprotegeranuestros mayoresygenerarunadesigualdad

inadmisible,sinotambiéndesocavarnuestracapacidadcompetitiva.

Desdeestepuntodevista,laatenciónaladependenciaes,sinlugaradudas,unode

losgrandesretosdefuturodelassociedadesqueenvejecenaceleradamente,alque

España y Andalucía no sólo no son ajenos, sino que presentan rasgos que lo

amplifican.Sinembargo,esunfenómenoqueadolecedeimportantes lagunasde

conocimiento.TrasochoañosdesdelapuestaenmarchadelaLAPADnoexisteun

sistemadeinformaciónquepuedarecibirtaldenominación.Asimismo,seacumulan

gravesdéficitdeanálisis,notantoporqueestetemaseaajenoalaspreocupaciones

delpersonalinvestigadorydelosdirectamenteresponsablesdesugestión,sinoporla

carencia de una perspectiva integral que conecte la realidad social, el cambio

24

de cuidados en particular, el gasto necesario para su desarrollo y el impacto

económicoasociado;enfoqueholísticoqueseadoptaenestetrabajo.

Antelafaltadeinformaciónresultapertinentecaracterizaralaspersonasensituación

de dependencia,aportar referenciasdegastoy evaluarlosefectoseconómicos

asociadosaéste;cuestiónestaúltimaquenodejadesersorprendentedadala

profusión de estimaciones de impacto realizadas para todo tipo de eventos o

infraestructurasfísicas.

Mientraselsistemadeatenciónaladependencia,yelgastoquelosostiene,sean

consideradoscomounacargaquelastralascuentaspúblicascuyasostenibilidadsefía

exclusivamentealcrecimientoeconómico,sinconsiderarloquevinculaaunoyotro,

elproblemadeloscuidadosseguirásiendounfenómenoqueemergecadavezmás

peroquenoseterminadecomprender.Ynoseentiende,especialmente,supapelen

elnuevomodeloeconómicoysocialenelqueloscuidadosyanopuedentenerla

mismarespuestaqueenelmodelodebienestarsegregadordegéneroenelqueel

trabajo formal masculino y el informal de cuidados femenino garantizaban el

crecimientoeconómicoyaltosnivelesdebienestar.Yelprimerpasoparaentenderel

fenómeno es cambiarla perspectiva y superar la idea de quelos cuidados no

constituyenunafuentedeactividad,yaquehadejadodeserunacuestiónquese

solucionaenelentornofamiliar.Esdecirunsectordeactividadqueprestaunservicio

esencialenelmodelodecrecimientoactual.

Entendersucontribuciónalcrecimientopasa,enprimerlugar,pordimensionarsu

impactoydeterminarsipuedeatribuírseleuncaráctermotrizacortoplazo,como

paso previo a determinar de qué forma refuerza el potencial a largo plazo,

modificandolaofertadelaeconomía.

Laintensidaddelacrisisdeorigenfinancierohamagnificadoeldebatedecuantose

gasta,alentadoporlafaltadeinformación,ydecuantoserecorta,cuandoeldebate

hayquecentrarloenelesquematradicionaldelflujocirculardelarentaquelos

25

cuantaeslacapacidaddearrastredelgastoendependencia.Utilizandoelsímildelas

faseslunares,igualquelalunanoes,aunquenoseveaelresto,laimagenparcialde

loscuartosmenguantesoloscuartoscrecientes,sinolalunallena,laatenciónala

dependencianoessoloelgastoquegenerasinolaactividadqueinduce.

Y sobre todo comprender dos aspectos que nos proponemos verificar: que el

envejecimientoyelcambiosocialimpulsanelgasto,porquenocabeunretroceso

hacia modelos de atención informales, y que el volumen proyectado de gasto

convierteencrucialcuantificarlosimpactosparadiseñodepolíticasquepotencienel

factormultiplicadordeestegasto.

Objetivosdelainvestigación

Dentrodelmarcoexpuestoelobjetivoprincipaldeltrabajoescuantificarelimpacto

en términos de actividad, empleo y retorno fiscal del gasto en atención a la

dependenciaenAndalucía,comounpasoparasituarestegastotipodegasto,yel

socialengeneral,enlaórbitadelainversión.Lahipótesisbásicaaverificaresqueel

impacto del gasto en atención a la dependencia en los principales agregados

económicosyenelempleomuestraunafuertecapacidaddearrastre,porloquese

podríaafirmarquelaatenciónaladependenciatieneuncaráctermotriz.

Asociados a este objetivo fundamental existen un conjunto de objetivos

instrumentales,decontextopodríamosdenominarlos,quepretendenenmarcareste

objetivoenlaarquitecturadelcambiodemodelobienestaryenelpapelcentraldelos

cuidadodelargaduración.Setratadesituaryexplicarlairreversibilidaddelcambioy

relacionarloconlanecesidaddevalorarelimpactoeconómicoydesuretornofiscal.

x ElprimerodeesosobjetivosessituarloscuidadosenelmodelodeEstadode

Bienestarysutrasformación,vinculandocambiosocial,fuentesdecrecimiento

ycuidados.

x Elsegundoesverificarcuálessonlosfactoresquedeterminanlacentralidadde

26

Estadodebienestar:lademandadecuidados,laofertaoambos,valorandosu

irreversibilidadydimensionandoelproblemayelcambioaacometer.

x Eltercero,esvalorarelgradodetransformacióndelmodelodeCuidadosde

LargaDuraciónenEspañaaraízdelaLeydePromocióndelaAutonomía

PersonalyAtenciónalasPersonasenSituacióndeDependencia.

x El cuatro, estudiar la evolución del gasto para analizar el modelo de

financiacióncomofactorincentivadordelatransformacióndelmodelode

cuidados.

x El quinto objetivo se dirige a caracterizar el modelo de atención a la

dependenciadesarrolladoenAndalucíaenelmarcodelsistemadiseñadoenla

LAPAD.

x Porúltimo,sepretendeestimarelgastodeladependenciaenAndalucía,

diferenciandoelpúblicoyprivadoyportipodeprestaciónyservicio.

Sobre la base de estos objetivos de instrumentales para verificar la hipótesis

formuladayalcanzarelobjetivoprincipalesnecesarioalcanzarlossiguientesobjetivos

específicos:

1. Calcular la contribución a los grandes agregados macroeconómicos de

Andalucía.

2. Valorarlacapacidaddegeneracióndeempleoyaproximarelperfildequienes

encuentrantrabajoenestesectorverificandosuincidenciasobrecolectivos

conbajoniveldeinserciónlaboral.

3. Estimarelretornofiscalgeneradoporlaactividadimpulsadaporelgastoen

dependenciaycalcularelesfuerzofinancieronetodecadaAdministraciónen

dependencia.

4. Evaluar el grado en el que el sistema de cuidados actúa como política

redistributivavinculandolascaracterísticasdelosdependientesylaprestación

27

Metodología

Paraelcálculodelgastosehapartidodelaconfeccióndeunabasededatosde

beneficiariosdeprestacionesyserviciosdeatencióna31deDiciembrede2014,con

datossobrecostepúblicoyparticipacióndelusuario,ydecapacidadeconómica.Lo

quehapermitidocalcularelgastopúblicoprivadoytotalyportiposdeserviciossin

tenerquerecurrirafuentesindirectas.

Paralaestimaciónde losimpactos sehautilizadolametodología InputͲOutput,

metodologíacontrastadaparaestimarlosefectosdedemandaprovocadosporuna

modificacióndeunavariableexógenadelsistema,comopuedesimularseparaelgasto

endependencia.ParaellosehautilizadoelMarcoInputͲOutputdeAndalucía(MIOAN)

de2010(IECA,2015),derecientepublicaciónNoobstante,latablasimétricayla

inversadeLeontiefdelMIOAN2010,solopermitencalcularlosefectosdirectoe

indirectogeneradosporlademandaasociadaalgastoparaladependencia.Conestos

instrumentosseinfravaloraelimpactoreal,enlamedidaqueseignoranlosefectos

inducidos`porloincrementosderentageneradosporlosrequerimientosproducidos,

directa e indirectamente, para atender la demanda que supone el gasto en

dependencia.Paracalcularesteefectohayqueendogeneizarlademandadeconsumo

pasandoaconvertirlaenunavariableendógenadelmodelointersectorial.Estoha

implicadoconstruirexpresamenteparaestecálculounamatrizampliadadeLeontief,

procediendo a una estimación especifica de la fila adicional ampliada. Una vez

calculadasepudoestimarelefectoinducido.Latablaseutilizótambiénparaunade

lasestimacionesdeempleorealizadas,mientrasqueparalaotrasehautilizadoun

métodobasandoenindicadoresdeactividad.

Finalmente para estimar la relación entre prestación y características de los

dependientesse construyeron distintosmodelos logísticosbinarios, yunmodelo

28

DesarrollodeltrabajodeInvestigación

Paraalcanzarlosobjetivosplanteados,eltrabajoseestructuraen6capítulos.El

primero,persigueclarificarlosconceptosalrededordelaspolíticassocialesyelEstado

delBienestar,asícomocentrareldebateeficiencia–equidadenrelaciónconelgasto

social,queesunejebásicodeanálisisydiscusiónalolargodetodoeltrabajo.

Elcapítulo2,analizaelcontextoenelqueseinsertanlosmodelosdecuidadosde

largaduración:elEstadodelBienestar.Serealizaunanálisisdesuevolucióndesdesu

EdaddeOrohastalaconfiguracióndelnuevoparadigmaemergentedelaInversión

Social,analizandolosdistintosregímenesysustransformacionesenrespuestaalos

cambiosregistrados,yponiendodemanifiestoelpapelcrecientequeenlosmodelos

debienestarjueganlosCuidadosdeLargaDuración(CLD).Elcapítulofinalizaconuna

revisióndelaevolucióndelEstadodelBienestarenEspañaysuscaracterísticas,que

permitaenmarcarelmodelosurgidodelaLeydePromocióndelaAutonomíaPersonal

yAtenciónalaDependencia.

ElCapítulo3secentraenexplicarlosfactoresqueexplicanlacentralidadqueenel

debatedelbienestarhanadquiridolosCLDentornoalconceptodeCrisisdelos

Cuidados,repasandolosmodelosdeCLDasociados alosdistintosregímenesde

BienestarenEuropa,estableciendolosescenariosdegastoafuturoquepermitan

situareldesarrolloquevanaregistrarlosmodelosdeatenciónalosdependientes,

poniendo de manifiesto que, con matices por países, la centralidad que van

adquiriendoesunfenómenogeneral.

Enelcapítulo4seanalizanlosCLDenEspaña,estudiandoelmodelodiseñadoconla

LeydePromoción de la Autonomía Personaly Atención a la Dependenciay su

evoluciónreal,valorandosusreformasylosrecortesdegasto.Seestudiaelmodelode

financiaciónparavalorarsiesunelementoqueincentivaonolatransformacióndel

modelodebasefamiliaristaquelaLAPADpretendíacambiar.Serepasasuimpacto

29

futuro,analizandocuales sonlosfactoresquepuedeninfluir en elespectacular

crecimientodelgastoprevisto.

Elcapítulo5,eselprimerodelosdosdedicadosalaestimacióndelimpactodela

dependenciaenAndalucía.Enéste,seintentacaracterizarelmodelodeatención

desarrolladoenlacomunidadautónoma,analizandocuálhasidosuevoluciónysu

situaciónactual,utilizandounabasededatosdedependientesa31deDiciembrede

2014construidaapartirdelainformaciónsuministradaporlaASSDA.Secalculael

gastototalporgrandestiposdeprestación,tantototalcomoprivadaypública,siendo

laprimeravezqueseutilizanfuentesdirectasdelarealidaddelosdependientespara

el cálculo y no estimaciones basadas en fuentes indirectas, lo que aporta una

extraordinariafiabilidadalcálculo.

Elúltimocapítulo,el6,eselsegundodedicadoalaestimacióndelimpactodela

dependenciaenAndalucía,abordandoelcálculodelarepercusióndelgastodelos

distintasvariables.Así,traslapresentacióndelametodologíaInputͲOutputyla

soluciónadoptadapara calcular elefectoinducido,se analiza paracadaefecto,

directo,indirecto,inducidoytotal,suimpactoenlosprincipalessectoresyagregados

macroeconómicos.Acontinuaciónseestiman,utilizandodosmétodosalternativos,la

capacidaddegeneracióndeempleodelaatenciónaladependencia,yserrealizauna

aproximaciónalascaracterísticasdelaspersonasqueseocupanenestaactividad.El

cálculo del retorno fiscal permite estimar el Esfuerzo Financiero Neto por

administracióncomoinstrumentoparavalorarelgradodesimetríadelaaportaciónde

cadaadministración.Elcapítulofinalizaanalizandolainfluenciadelosdistintosrasgos

quecaracterizanalosdependientesquepuedenexplicarlaasignacióndeunouotro

recursoparasuatención.

30

31

CAPÍTULO

1.

POLÍTICA

SOCIAL

Y

ESTADO

DEL

BIENESTAR.

EL

DEBATE

EFICIENCIA

Y

EQUIDAD

Laspolíticassocialesysureflejoenelpresupuestopúblicosonobjetodeunintenso

debaterespectodelcarácterquedebeatribuirseaestatipologíadegasto.Sihaestado

presenteeneldebatedefondodurantelasúltimasdécadas,noeshastalacrisis

económica cuando su discusión ha cobrado protagonismo, con evidentes

repercusionesenla prácticapolítica, lasostenibilidadfiscal ysucontribuciónal

crecimientoeconómicoyalempleo.

Laviejacontroversiadeeficienciayequidadhaformadopartenucleardelanálisisde

laspolíticassocialesdesdequepuedenconsiderarsecomotalesyespecialmente

desdequeseconfiguraelEstadodelBienestar,dandodimensiónyestructurapolítica

alesfuerzofinancieroquereclamadelsectorpúblico.Sinembargo,eldesarrollode

estesistemadeprotecciónysucrisisaraízdelcambiodecontextoeconómicoysocial

hapromovidoundebateenelquecadavezmásvocesatribuyenalgastosocialel

carácterdecondiciónnecesariarespectodelaeficienciaproductivay,porende,del

crecimientoeconómico.Aesteplanteamientohacontribuidonosololaevidencia

empírica,noconcluyenteniexentadepolémicadelarelaciónpositivaentregasto

socialycrecimientoeconómico,sinotambiénlosdesarrollosteóricossobrelapropia

políticasocialyelEstadodelBienestarquehanacabadoporacuñarelconceptode

inversiónsocial.

Seacomounapartedelgastosocial,seacomolaconsideracióndelconjuntodela

política social, lo cierto es que el papel activo, no restrictivo, que supone la

consideracióndeestetipodegastocomoinversiónynocomoconsumo,haaportado

una perspectiva enriquecedora a la dualidad eficienciaͲequidad de enormes

consecuenciasanalíticasy,porsupuesto,políticas.

Esteenfoquenovedosositúaalaspolíticassocialesenotradimensiónrespectoal

crecimientoeconómicoyelbienestar,otorgándolescapacidadparacontribuirala

32

conjuntodepaísesdesarrollados,mayoritariamenteeuropeos,quehanalcanzado

notablesnivelesdecohesióngraciasalaprofundidadyamplituddelEstadodel

Bienestar.

Elcapítulosecentraenlarevisióndelosconceptosrelacionadosconlasatisfacciónde

lanecesidadessocialesysuselementosestructurales,ladelimitacióndegastosocial,

políticassocialesyEstadodelBienestar,paraposteriormenteabordareldebateen

tornoalacompatibilidadentreequidadyeficienciay,porlotanto,elpapelquelas

políticassocialescumplenenelcrecimientoeconómico..

1.1. PolíticaSocial:Basesconceptuales

Parasituaradecuadamenteelanálisissobrecualquierformadeintervencióndeuna

sociedad,alobjetodedarrespuestaaunproblemasocialque,sindejardeserun

problemaindividual,demandaunarespuestacolectiva,esnecesarioclarificarelmarco

conceptualysituardicharespuestaenloqueconstituyeelconjuntoarticuladode

actuacionesconelqueunasociedadatiendeestetipodeproblemas.

Todosurgedeunacuestiónprimigeniaquetienequeverconladistribucióndela

riquezaylarentay,portanto,conlasposibilidadesquetienenlosindividuosde

satisfacersusnecesidadesmaterialesyafrontarlosriesgosalargodesuciclovital.En

estesentido,esdestacablelapertinenciadeunaaproximacióneconómica,conlas

garantíaspropiasdelenfoquecientífico,sinperjuiciodelanecesariacomplementarieͲ

daddeotrasdisciplinasdecaráctersocial.Porelloiniciamosladiscusióndelcapítulo

conunareferenciaalaeconomíadeBienestarquepermitaobservarlarespuestaal

problemadeladistribucióndesdelaperspectivadelaeleccióndepolíticasocial.

Precisarlostérminosyelalcancedeestetipodeeleccionesimplicainvolucrarun

conjuntodetérminos,lamayoríadeellosadjetivadoscomosociales.Hablamosde

necesidadsocial,derechosocial,políticasocial,protecciónsocial,gastosocial,Estado

33

complementarios,quedemandanunadiferenciaciónnítidaalobjetodeintroducir

rigorenelanálisis.

Paraacometer esteesfuerzodeprecisiónnoes posiblesustraersedelcontexto

históricoͲsocial,económicoypolíticoͲpuestoquenosetratadeconceptosajenosa

undeterminadoestadiodedesarrollocultural,sistemadevaloresydeorganización

socialypolítica.Noobstante,síesposibleavanzarunadiferenciaciónquedesdeuna

perspectivaactualsitúecadaideaensuámbito,necesariamenterelativoytributario

deuncontextofrutodelaevoluciónsocial.Esdecir,enfrentamosunadefiniciónoal

menosunadelimitación,desdeelconocimientoyelsignificadoquetieneactualmente

el conjunto de conceptos que incorporan el apellido de social, inevitablemente

contaminadosporsupropiaevolución,alaquehabrádeacudirparaacotarlos.

EnestadiscusiónsurgelanecesidaddediferenciarlosconceptosdePolíticaSocialyde

Estado del Bienestar por mucho que tengan elementos comunes, se usen

indistintamenteeinclusocompartanorigenyevoluciónhistórica.

Laconfrontacióndeambosconceptos,haceemergerunodelosdebatescrucialesen

losqueseinscribeestatesisdoctoral,cualeselconflicto,complementariedado

necesidaddelgastosocial/políticasocialrespectodelaactividadeconómicayel

crecimiento.Presentarlasbasesdeestedebate,transversalalasdistintasvíasde

aproximaciónanalíticadelapolíticasocialysuevoluciónhistórica,contribuirá a

iniciaresteestudioconlaprecisiónrequerida.

1.1.1 Lacuestióndeladistribución:EconomíadelBienestarypolíticaSocial

Lacuestióndeladistribucióndelarentayelbienestarhaestadopresenteenla

Economíadesdesusinicioscomociencia,deahílaconsideracióndeloseconomistas

clásicoscomofilósofosmorales.DuranteelsigloXIXsecreíaquelaeconomía,los

economistas,nosólodebíanexplicarloshechoseconómicotalcomoeran,habíansido

34

dilucidar qué políticas promovían el bienestar social y, por el contrario, cuáles

conducíanalderrocheyalempobrecimiento.

Larelaciónentrebienestaryeconomíaesunarelaciónantiguaydelargorecorrido.Sin

embargo,unaimportantepartedeladoctrinaeconómicahaconsideradodurante

bastantetiempo,sinhabersidoabandonadodeltodo,queestevectornormativode

análisistieneuncarácterdemasiadoacientífico.Mientrasquelaeconomíaseocupe

de laexplicaciónynode laprescripción,puedeaspirar a alcanzarconclusiones

universalmenteaceptadasperocuandovamásalláytratadeprescribirprincipiosde

políticasusconclusionessondeudorasdelaescaladevaloressocialesimperante.De

acuerdoconesepuntodevista,laeconomíadelbienestar Ͳeconomíadelapolítica

económicaͲnoformapartedelacienciaeconómica,perocomoseñalaHicks(1986,

76)afortunadamentenohayqueaceptartalconcepción; aceptarla seríaobviarlas

aportacionesde economistascomoWalras,Edgcworth,Hicks, Kaldor,Samuelson,

ArrowoSen,yolvidarelcaminoteóricoabiertoporPigou,ejemplosobresalienteno

soloporsuscontribucionesconceptualessinoporsulabordesistematizacióndelas

aportacionesrealizadasporantecesoressuyos.

Efectivamente,noeshastalaobradeArthurPigouLaEconomíadeBienestar(1946),

publicadaen1920,cuandoseestructuralaeconomíadebienestardesdeunavisión

integral.Paraesteautor laeconomíadelbienestarserefiere,fundamentalmente,a

loscambiossocialesprovocadosportresmovimientoseconómicosrelacionadosconel

productoorentanacional.Asaber,elvolumen,ladistribuciónylaestabilidaddela

rentanacional.1

ElobjetivoprincipaldelestudiodePigouesayudaralasmejorassociales;mejorasque

estánestrechamenterelacionadasconelBienestar.Unconceptoquedesdelaóptica

dePigouesdiferentedebienestareconómico,yconelquenoguardacorrelaciónen

1_{Cambiosque,comoseñalaOlier(2014,165),noesdifíciltraduciraobjetivosplenamentevigenteshoy} endía:conseguirlaestabilidadmacroeconómica,mejorarlaeficienciaenladistribucióndelariqueza

35

elsentidodequeuncambioenelbienestareconómicoproduzcanecesariamenteun

cambioigualenelbienestar(Olier,2014).

Laeconomíadelbienestareselestudiodecómolaasignaciónderecursosafectael

bienestareconómico.Cuandoelbienestarseconsideraanivelsubjetivo,siempreque

lascantidadesdebienestarseanproporcionalesalasatisfaccióndelasnecesidadesde

laspersonas,aquélserelacionaconlaescasezyelproblemaeconómicosecentraen

cómorealizarladistribucióndeunosrecursoslimitadosparaconseguirlamáxima

satisfaccióndadounniveldenecesidad.EstoentroncaconladefinicióndeEconomía

deLionelRobbins,lamáscomúnmenteaceptada.

Segúnesteautor,“LaEconomíaeslacienciaqueestudiaelcomportamientohumano

comounarelaciónentrefinesymediosescasos,susceptiblesdeempleosalternativos”

(Robbins,1932,p.15).Robbinsaportóunnuevosignificadoalconceptodeeconomía,

calificándola comouna ciencia delaelección.Estamospuesante loselementos

esencialesdelproblemadelBienestar:secentraenlaspersonas,encómosatisfacer

susnecesidades,enlaelecciónquellevaimplícitalabúsquedadelequilibrioequidady

eficiencia(Olier,2014)

ParaPigouelanálisisdelbienestarnoimplicaningúnjuiciodevalor,siemprequelas

necesidadesdelindividuosedefinanporunaconstanteyelestudioselimitea

determinarlaeficienciadelsistemaeconómicoparasatisfaceresasnecesidades,ypor

consiguientesiunmodeloeconómicolassatisfacemejorqueotro(Pigou,1946).Si

esteaxiomanosecumple,elnivelsubjetivodebienestarestaríaincompletosin

consideracioneséticas.Parallegaralaconclusióndequeunsistemasatisfacelas

necesidadesmejorqueotroresultanecesarioqueambosmodelosrespondanala

misma calidad ética.La economía noes neutral, sino una ciencia quetrata de

optimizarlasnecesidadeshumanasensentidoamplio;unaspectonoestrictamente

relacionadoconelvaloreconómico,sinoesencialcomocomplementonecesariopara

elestudiodelaeconomíadelbienestar(Olier,2014).

En este sentido, se separa del pensamiento de los economistas neoclásicos,

36

ideadequelosobjetivosdeeficienciayequidadestánenarmonía.Porelcontrario

Pigouconsideraqueestosdosconceptosestán,porlogeneral,enconflictopueshay

casosenquelaeficiencia podría lograrseencontrade lajusticia distributiva y

viceversa.

Pigou,estabaconvencidodequecadaindividuotieneunafuncióndeutilidadque,

traducidaacantidadesmonetarias,puedesercomparadaconelresto.Siestoesasí,el

valorsocialsepuedeaumentarmediantetransferenciasderiquezadesdelaspersonas

de rentaaltaalasmáspobres.ComoseñalaStiglitz(1998, 65),afirmarquela

economíasecomportadeformaóptimaensentidodeParetonodicenadasobre

cómosellevaacaboladistribucióndelarenta.Sinosatisfaceladistribucióndela

rentaquegeneraelmercadocompetitivo,noesnecesariodejardeutilizarlo.Loúnico

que hay que hacer es redistribuir la riqueza inicial y dejar actuar al mercado

competitivo.¿Cómopuedehacerse?Noesposiblesinintervenciónpúblicayahí

encontramoslossoportesteóricosdelEstadodelBienestar.

El teórico cuestionamiento de la validez de la Economía, que entronca con su

descalificacióncomocienciaeconómica,provienedelacríticasobrelaimposibilidad

deencontrarunvínculoentrelosaspectosnormativosypositivosalnoserfactible

encontrarunafunción"social"debienestarqueagreguelasfuncionesdeutilidadde

cadaindividuodeacuerdoalteoremadeimposibilidad2deArrow(1994).

Efectivamente,esteTeoremasepuedeinterpretarcomounabarrerateóricaala

viabilidaddeconstruirmecanismosquepermitanrealizar proposicionesnormativas

relevantesparalatomadedecisionesdelasociedad.PeroeldesarrollodelaTeoría

delaElecciónSocial,delaqueelpropioArrowesprecursor,hapermitidosuperaresta

limitaciónalconstruirmecanismosdeelecciónsocialpartiendodelaseleccionesdelos

individuos.

2 _{UtilizamoslaexpresiónimposibilidaddadoquelasimplicacionesdelTeoremadelaPosibilidadse} podrían interpretar en un inicio como "negativas", dado su resultado y por eso denominarse

imposibilidad(Arrow,1994)

37

ComoelpropioArrowseñalópuedenexistirtantasfuncionesdeBienestarSocial

comojuiciosdevalorindividualesexistan.Laideaesconstruirentoncesunproceso

intersubjetivodondelosvaloresindividualessehayanconvertidoenvaloressociales,

paraloqueesprecisointroducircondicionesnormativasqueincorporenesosvalores

individualesydefinirconellosunaregladeelecciónsocial.Enestesentido,lafunción

deBienestarSocialsepresentacomounordenamientodepreferenciassociales,es

decir, una regla para la elección entre alternativas dado un conjunto de

ordenamientosdepreferencias.Sinembargo,elgrupodepreferenciasnoesunoen

particular,sinoquelafunciónsedefineparacadaconjuntológicamenteposiblede

ordenacionesindividuales(familiasdepreferencias),quepermitanobtenerunaregla

universalque,comoArrowplanteabafueraaplicableatodacomunidad(Serrano,

1999,89).

Eltránsitodelplanoindividualalsocialsuponepasardedefinirlospostuladosde

racionalidadindividualaexpresarreglasdecomportamientocolectivo.Portanto,las

condicionesqueseesperasatisfagalaFuncióndeBienestarSocial tienencarácter

normativo.EsasícuandosetransciendelaracionalidadinstrumentalyArrowsesitúa

enelterrenodeloético.Esteenfoqueloconduceaplantearquelosjuiciosdel

bienestardelasociedadsonequivalentesaunaconstitución(Serrano,1999).Cabe

hablar,entonces,deeconomíaybienestar,deelección,denormasydevalores,es

decir,depolíticassocialesintegradasdesdelaperspectivacientíficapuescomoseñala

Sen(1970)elobjetivodelaTeoríadeElecciónSocialsecentraríaenelestudiode"las

relacionesentrelosobjetivosdepolíticasocialylaspreferenciasyaspiracionesdelos

miembrosdelasociedad"3.

1.1.2. Políticasocial:delasnecesidadesalaPolíticas.

Existeunbuennúmerodeexpresionesqueincorporanelapelativo“social”. La

mayoríadeellasrepresentancategoríasprofundamenteinterrelacionadasentrelas

queexisteunarelacióndecausalidadqueobligaaexplicar unodelostérminosen

3

38

funcióndelotro.Porello,clarificarelconceptodepolíticasocial,requierepartirdel

problemasocialsubyacenteyascenderalapolíticainscritaenelámbitodelas

soluciones4.

1.1.2.1. Necesidades,ProblemasyDerechosSociales

Paraaproximarnosaladefinicióndelaspolíticassocialesesnecesariodesentrañar,

con carácter previo, los conceptos de necesidades sociales, bienestar social,

problemassocialesyderechossociales,dadoquesonelloslosquesitúanalapolítica

socialensuespaciodereferencia:laactuación.

Necesidadessociales

ElenfoquetradicionaldelasnecesidadesloencontramosenMaslow(1943).Eneste

modelo se establece un conjunto de categorías de necesidades por las que se

asciende,desdelasmásbásicas,enformadepirámideamedidaquevansiendo

satisfechas. Establecerunvínculoentrelasnecesidadesindividualesdefinidaspor

Maslowylasqueafectanelámbitocolectivo,tienemuchoqueverconelmomento

históricoyelcontextodeorganización,pueslasnecesidadessonsocialesenelsentido

dequenoserefierenmeramentealasumadeindividualidadessinoalconjunto.

Sibienesciertoqueunapartedelasnecesidadessocialesderivandelaextensiónde

losdosprimerosgruposdenecesidadesdeMaslow ͲfisiológicasydeseguridadͲ,

tambiénloesquelaformaenlaquesesocializan estávinculadaaunasociedad

específica, puesapartirdelosniveleselementales lasnecesidadessocialesse

establecenporcomparaciónconindividuosdelmismogruposocial:losquetieneny

losquecarecen.Surgenasidosámbitos,laseguridadyladesigualdad,quearticulan

enbuenaparteloqueseenglobaríadentrodenecesidadsocial.Esdecir,elhambreo

lasalud,comoproblemasindividuales,setransformanensocialesenlamedidaquese

conviertenenproblemáticascolectivasalasquelasociedad,comoorganización,debe

39

responder.Yestoplanteadistintosconflictos,elmáselementaldeellosesdiferenciar

necesidaddedeseo.Ladistincióndetrazogruesoesfácil,deseamosmáscosasque

necesitamos,perosecomplejizacuandoelanálisisesmásestrictoyaquedepende

íntimamentedelascircunstanciashistóricas,losvaloreseideologíaimperanteenuna

sociedady,porsupuesto,delosnivelesdeprogresomaterial.

Poresodosdelasprincipalescuestionesenrelaciónanecesidadestienenquevercon

sumediciónyconelmomentoenelqueunaorganizaciónreconoceunanecesidad

comosocial,esdecir,elmomentoenelqueseconvierteenunproblema.Respectoal

primerdeellos5,hayqueseñalarqueeldebatedelamediciónnoestázanjado.Porel

contrario, dista mucho de existir consenso, por ejemplo, sobre lo que puede

considerarsecomonecesidadbásicaoelnivelmínimoesencialdeaccesoaunbieno

servicioentreotrascosasporquesoncuestionesrelativasalaculturaoelmomento

históricodecadapaís;aspectosquedeterminanloselementosnecesariosparaque

unapersonavivayactúe,enlasociedadalaquepertenece.Respecto,alsegundoestá

muymediatizadoporelconjuntodevaloresqueconfiguranencadatiempo,ylugar,

elBienestarSocial.

BienestarSocial

Eneltránsitodelanecesidadalarespuestasocial,sesitúaelconceptodeBienestar

Social.Desdesuintrínsecanaturalezarelativista,podemosasociarloalosacuerdos

socialesqueexistenparadelimitarlasnecesidadesdelosindividuosenunasociedad,

aquelloquepuedeentenderse,poresamismasociedadcomounproblemasocial.Es

decir,laconvencióndecuálessonlasnecesidadesconcretasdeunaSociedadenlas

queéstasevaainvolucrarparadarlessatisfacciónyaseaporpartedelospoderes

públicos,lafamilia,elmercadouorganizacionesdelasociedadcivil(BarrosoyCastro,

2010,1).

5_{Comoveremosmásadelante,unapartefundamentaldelosdebatessobrepolíticassocialesyEstado} delBienestartienequeverconlosproblemasdemedición,sumetodologíaylainterpretacióndelos

40

Lapolíticasocialestudiadóndeseintervieneycómosecombinaentrelosdistintos

agentesla intervencióndestinada a suministrar elBienestarSocial unavezque

definidaslasnecesidades,cualitativaperotambiéncuantitativamente,éstassehan

transformadoenproblemassocialesquedemandanatención6.

Problemassociales

Comohemosvistoelbienestarsocialestárelacionadoconlasnecesidadessociales,

peronoexisteunaidentidadentreéstasylos problemascolectivos. Paraconectar

ambosconceptosesnecesario queaquéllasseanpercibidasyvaloradascomotales

porlasociedad.Noessuficientequeafectenamuchaspersonaspueslaspercepciones

derivandelosvaloresimperantesencadamomento.Esnecesarialaconcienciacióny

lainstitucionalizacióndeunsistemadetomadedecisionesydeintervención.Esdecir,

se precisa la percepción, por parte de la Administración social o de ciertas

organizaciones comunitarias, de su existencia, la voluntad de proporcionarle

reconocimientojurídicoylanecesidad,deintervención(FernándezyCaravaca,2011,

17).

Nuncahayqueperderdevista,portanto,esterelativismoporquedebatirsobre

políticassocialesesdiscutirsobreeltipodesociedad.Laaplicacióndeunasuotras

políticasnoesneutralrespectoaltipodemodelodeconvivencia(BarrosoyCastro,

2010).

DerechosSociales

Losderechossocialesconstituyenlamaterializacióndelatomadeconcienciadeuna

sociedadsobrelaexistenciadenecesidadesqueentendidascomoproblemassociales,

reclamanunarespuestasocialenelmarcodeunacuerdodeBienestardeterminado.

6

Poresotalycomosedesarrollamásadelante,esnecesarioprecisarlasdiferenciasentrePolíticasocial

yEstadodel Bienestaryabordarlacaracterizacióndelosdiferentesmodelosoregímenesen

41

Suponenincorporarsealámbitonormativoyadentrarse,portanto,enlaexigibilidad.

Sonderechos,enestesentido,socialmenteconstruidos.

Su origenpuedesituarseen lasTesisdeciudadaníadeT.H.Marshallenlosaños

cuarenta,dondeseabordaelproblemadelaigualdadrealapartirdeldesarrollo

evolutivodelconceptodeciudadaníacentradoenlosdistintoselementosquela

componenyconlosderechosquele sonpropios,entendiendoquealosderechos

civilesypolíticosconquistadosenlossiglosXVIIIyXIX,eranecesarioincorporaruna

terceravertiente Ͳla socialͲquepermitierano limitarsualcance a aspectos

exclusivamenteformales, yabordar las múltiplesyfuertesdesigualdadesreales

existentes(Marshall,1998).

EstaperspectivadeMarshallhayqueentenderlaenuncontexto,tantohistóricocomo

ideológico,determinado.Sesitúaen Inglaterra traslasegundaguerramundial,en

plenagénesisdelEstadodelBienestar,siguiendolasrecomendacionesdelInforme

Beverige(2008)de1942,acuyaconsolidacióntantoaportaría.Desdelaperspectiva

ideológicasuplanteamientoeraunarespuestaalastesissostenidasporelpensador

liberalAlfredMarshallensulibrode1873,TheFutureofWorkingClases,enelquese

defendíaquelaigualdadqueaportabalaciudadanía,lapertenenciaplenaauna

comunidad,erasuficienteparalegitimarla,justificandoasíotrotipodedesigualdades,

como,porejemplo,lasdeclase(Bermudo,2001).

ParaMarshall(1998),desdesuconcepciónevolutiva,laciudadaníaestácompuesta

portrescategoríasdederechos:

• Losciviles,queemergenelsigloXVIIIysecorrespondenconlaslibertades

individualesdepalabra,pensamientoyculto.

• Lospolíticos,generalizadosalolargodelsigloXIX,comoampliacióndelos

derechoscivilesquecomprendenelsufragiouniversalcomolibertaddevoto

ylaposibilidadocuparcargospúblicos.

• LosSociales,seextiendenalolargodelsigloXX,y“abarcandesdeelderecho

42

plenamentelaherenciasocialyvivirlavidadeunsercivilizadoconformea

losestándarespredominantesenlasociedad“(Marshall,1998,23).

Estaperspectivasocialtieneuncaráctercentralenlaarquitecturadeciudadaníade

Marshall,puesremitenaunconceptodelibertadconfiguradoapartirdelaigualdad,

muyimportantecomohemosvistoparaesteautor.Frentealosderechospolíticosy

civiles, compatibles con situaciones dedesigualdad que limitan o constriñen7 la

libertadquepersiguen,lossocialesfavorecenlaigualdadypermitenejerceresa

libertad.Esdecir,suponenunainvasióndelstatusenelcontrato,lasubordinacióndel

preciodemercadoalajusticiasocial,lasustitucióndelalibrenegociaciónporla

declaracióndederechos.(Marshall,1998).

Porello,desdeunaópticaliberal,oneoliberal,seafirmaquelosderechossocialesno

sepuedenconsiderarderechosdeciudadanía,puessondenaturalezadistintaalos

derechos civilesypolíticosquemarcan un límitealpoder políticodelEstadoy

aumentanelpoderdelosindividuos,esdecir,nosuponenunaintromisióndelEstado

enlaesferaprivada,Estaconcepciónnotieneencuentaqueladesigualdadreallímite

demaneraefectivalalibertaddelosindividuosyquelavertientesocialdelaciudanía,

ylosderechosquellevaasociados,sonelcomplementodeesosderechosenellogro

decondicionesmaterialesparaquelosindividuospuedandesarrollarsusinteresesy

alcanzarsusobjetivos(BarrosoyCastro,2010).Enestesentido,puedeconsiderarsea

losderechossocialescomoderechosdeprestaciónporquefrentealosderechos

civilesopolíticosexigenunaactuacióndelospoderespúblicos,queplanifiqueny

materialicenlaspolíticassocialesconcretasafavordelbienestardelosciudadanos.

7_{EnfoquequeluegodesarrollaríaSen(1989),ensuteoríadelascapacidades,degraninfluenciaenel} desarrollodelosquemuchosautoresconsideranelnuevoparadigma

43

1.1.2.2. Políticasocial

En la medidaenquelapolíticasocial tiene quever con la respuestaqueuna

organizaciónsocialypolíticadaaloqueentiendecomoproblemas,suselementos

básicossonlaintervenciónpúblicaysuimpactoenelBienestar.

AproximarnosaunadefinicióndePolíticaSocialnoestareafácilpues,sibien,la

intuiciónpuedeofrecerideasdeaquéhacereferencia,encontramoscasitantas

definicionescomoautoresse handedicado aeste quehacer;profusión doctrinal

motivada por la diversidad de aproximaciones no solo ideológicas sino también

sociológicasehistóricas.Yesquepararealizarunadelimitaciónprecisaqueayudea

comprenderelconceptoesnecesarioentenderlasestructurasinstitucionales–en

sentidoamplioͲycómoéstassevenafectadas,asuvez,poresapolíticasocial

(Montagut,2014).Hablardepolíticassociales es, discutirdemodelossociales,

estructuras complejas en el que convergen aspectos tanto materiales como

ideológicos(BarrosoyCastro,2010).

TodaPolíticasocialrespondeaunascoordenadashistóricasy,porconsiguiente,no

puededesligarsedeunadeterminadasociedadfueradelacualnoencuentraanclaje.

Así,esteconceptoseveinfluidodemanerasignificativaporelmundodelasideas.

Unadeterminadaconcepcióndelasociedad,desuspautasculturales,desusderechos

yobligacioneseinclusodeloscriteriosdejusticiasocialqueladebendeguiar,

conduceaunaspolíticassocialesconcretas,esoes,aunaformadeactuarfrentealas

necesidadessociales(Montagut,2009,23).

Laaplicacióndeunasuotraspolíticassocialesnoesneutralenrelaciónconla

construccióndelmodelodesociedadenelqueseaplican.Laspolíticassocialesson

concebidasparaelfortalecimiento,reforma,construcciónotransformacióndeun

determinadomodelodesociedad(Fantova,2014).Endefinitiva,pretendenpaliar

necesidadeshumanas«sociales»querespondenencadacomunidadyencadaépoca

44

organizarlaproducción,aunadeterminadaconcepcióndelosvaloresyaunasformas

particularesderelaciónentrelosindividuosysucomunidad(Montagut,2009).

Unavisiónsimple,centradasoloenlosaspectosmaterialesdeunasociedadresulta

insuficiente.Esnecesarioconsiderarlasociedaddesdeunenfoqueholístico,comoun

conjuntodeaspectosculturales,económicosypolíticosentrelazadosqueconfiguran

unaestructurasocialdeterminada(Montagut,2014,24).Debeincorporartambién

factorescomolatransformacióndelasinstitucioneselementales Ͳlafamiliayel

trabajoͲ,laposiciónsocialdelasmujeres,laformadeproveerloscuidados,losniveles

dedesigualdad,lasdivisionesdeclaseydeestatus;loscambiosdemográficosola

movilidadsocialporcitarlosmássignificativos8.

Todoellonosllevaaconsiderarsuvinculaciónconesehazderelacionessocialesque

constituyenlavidasocialy,porende,suvaloraciónyanálisisnopuedeeludirla

influenciaderivadadelosjuiciosdevalor(Montagut2009,22Ͳ23).

TalycomoseñalaFernándezyCaravaca(2011,36),elacuñadordelaexpresión

PolíticaSocial(Sozialpolitik)fueW.H.Riehl[1823Ͳ1897],profesordelaUniversidad

deMunich.EnsuobraNaturgeschichtedesdeutschenVolkesalsGrundlageeiner

deutschen Sozialpolitik(1851Ͳ1855) situaba la desestructuración de los vínculos

socialescomolaprincipalfracturasocialquedabasentidoalaPolíticaSocialantela

“eradelaindustrialización“ylosprocesosdeexplotacióneconómicadeelladerivados.

Desdesupuntodevista,laPolíticaSocialeraladoctrinateóricayprácticadestinadaa

lareintegraciónsocial,atendiendoalosfactoresgeográficos,aloshechosculturales,a

lasrelacionessocialesyalasformasdevida, tomandolafamiliacomoreferente

fundamentaldelamisma.

8_{Esteplanteamiento,talycomoabordaremosmásadelante,esfundamentalparaentendereldebate} sobrelosnuevosyviejosriesgossocialesquepusosobrelamesaBeck(2002)ylarespuestaquela

políticasocialhapuestoenmarchayqueconstituyeunadelasbasesdelnuevoenfoque,paradigma,

sobre un papel del Estado de Bienestar preventivo y preparador más que reparador y

45

EstecontextohistóriconosintroduceenloqueMolina(2004)9denominala“eradela

Políticasocial”.Suaparición respondióaunacombinacióndefactoreseconómicos

políticosymentalespropiosdelsigloXIX,resultantesdelaindustrialización,ladifusión

de la “mentalidad ideológicoͲsocial” y el creciente reconocimiento público de

determinadosderechospolíticosysociales.Enestecontextodebeentendersela

políticasocialcomounamediaciónentreeconomíaypolítica;unarespuestaala

cuestiónobreradelsigloXIXquehoypuedeidentificarseconelconceptodedesarrollo

humanointegral(FernándezyCaravaca,2011).

Los diferentes esquemas interpretativos de la Política Social que han ido

desarrollándoseconelpasodeltiempohanidoconvergiendoenlaactualidad al

basadoenlosderechosdeciudadaníacuyapaternidadseatribuye,comohemosvisto,

aT.H. Marshall.El vínculo entre políticasocial ydesarrollo de los derechos de

ciudadaníaes,deestaperspectiva,innegable(Montagut,2014).

ExistióunaconcepcióninicialdelaPolíticaSocialquepodríamosdenominarcomo

«caritativoͲexistencial»,preocupadaporlaasistencialaicadelEstadoalospobresy

necesitados.TambiénsehavistoalaPolíticaSocialcomoconjuntodeobjetivos,

instrumentosyfinesdecontrolsocialdirigidosamantenerelordenpúblicofrutodela

ideologíaliberaldelsigloXIX.NohafaltadotampocoelintentoͲtípicamentemarxistaͲ

deconsiderarlacomounaformadereproducciónsocialampliada,reproduciendolas

condicionesmaterialesdelavidadetrabajo;loqueenlaprácticasignificatransformar

noasalariadosenasalariados.EigualmentesehavistolaPolíticaSocialcomoun

esquemadeseguridadsocialobligatoriaatravésdelosseguroscolectivos(impulsada

porlatradicióncorporativistacontinentalylaideologíasocialdemócrata).Porúltimo,

estálainterpretacióndelaPolíticaSocialcomorealizacióndelosderechossocialesde

ciudadanía,loquesignificaprocurarunagarantíapráctica,nosóloideológica,de

igualdaddeoportunidades(DonatiyLucas,1987). Hoyserciudadanosignificaque,

ademásdeserlibrese igualesante la ley yser reconocidoscomo sujetoscon

capacidadpolítica,elEstadosecomprometeagarantizarunosnivelesmínimosde

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