UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRIA EN DERECHO
LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:
MAESTRO EN DERECHO
P R E S E N T A
CARMEN ERIKA DEL ANGEL TENORIO
DIRECTOR DE TESIS:
RESUMEN
La C o n stitu ció n e sta b le ce prin cipios y v a lo re s fu n d a m e n ta le s que no p u ede n s e r c o n tra ve n id o s ni re b a sa d o s p o r la legislació n ordin a ria , m ás bien ésta últim a d e berá re speta rlos, p o r lo que ning una ley d e b e c o n te n e r sup uesto a lg u n o q u e los niegue o los lim ite. T o d o go bernad o, tie n e d e re ch o a e le v a r p e ticio n e s a la a d m in istra ció n y a re cib ir una re spuesta fu n d a d a y m o tivada de pa rte d e la autoridad. El silencio de la a d m in istra ció n al q u e la ley oto rga efe ctos, ya sea ne gativo s o fa v o ra b le s al particular, co n tra d ice el d e re ch o de petición c o n te m p la d o en la norm a fu n d a m e n ta l, po r lo que, se p re te n d e analizar, si resulta co n ve n ie n te , re p la n te a r los e fe cto s que la ley otorga a d ich o silencio, para e v ita r q u e se produ zcan v io la c io n e s a la e sfe ra ju ríd ica de los ad m in istra d o s, c o n s id e ra n d o la posib ilid ad de que los p a rticu la re s a fe cta d o s po r este silencio p u e d a n s e r re p a ra d o s po r los d a ñ o s y p e rju icio s qu e p u d ie ra o ca sio n a rle la o m isió n de respue sta de la au to rid a d a d m inistra tiva.
ABSTRACT
I I
A G R A D E C IM IE N T O S
A D ios po r m o strarm e su infinito a m o r con to d a s sus b e n d icio n e s, e s p e cia lm e n te p o r pe rm itirm e c o n o ce rlo y a lc a n z a r esta m eta tan im p o rta n te para mi vida profe sio n a l y aca d é m ica , al c o n c lu ir la p re se n te in ve stig a ció n y m is estu dios d e p o sgra do en el nivel de m aestría.
A A m is padres: M a ría del C arm e n T e n o rio T a p ia y Jo s é C le m e n te del
Á n g el C a s te lla n o s , por su d e d ica ció n y c o n trib u ció n a mi d e sa rro llo
a ca d é m ico , siend o mi guía, s o p o rte y m a yo r m otivación.
* A mi tu to r el Dr. M an lio Fab io C asa rín León, quien con sus a p o rta cio n e s, o b se rv a c io n e s y d ispo sició n co n trib u yó a e n riq u e c e r en gran m e d id a la p re se n te investig ación .
IN TR O D U C C IÓ N ... 1
CAPITULO I.
EL DERECHO DE PETICIÓN Y LA SEGURIDAD JU RÍDICA
1.1 La seguridad jurídica y su vinculación con el derecho de
petición... 4 1.2 Principio de legalidad contemplada en el artículo 14 y 16
de la Constitución Federal... 10 1.3 El derecho de petición como derecho de libertad y seguridad
jurídica: concepción y sujetos involucrados... 14 1.3.1 Requisitos de las peticiones... 25 1.4 El derecho de respuesta y la seguridad jurídica:
concepción y requisitos que debe cubrir... 27 1.5 El derecho de petición y su distinción del silencio de la
autoridad... 34 1.5.1 Distinción entre derecho de petición y negativa ficta. 39
CAPITULO II
EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN.
2.1 El silencio administrativo: concepto y naturaleza... 45 2.2 Elementos y efectos del silencio adm inistrativo... 53 2.2.1 Positiva fic ta ... ... 60 2.3 Antecedentes, concepto y naturaleza de la negativa ficta 78 2.4 La negativa ficta en la materia adm inistrativa...
2.4.1 La negativa ficta en la Ley Federal del
Procedimiento A dm inistrativo... 79 2.4.2 En materia Fiscal (Código Fiscal de la
Federación)... ... 84 2.4.3 Otros ordenamientos administrativos que
CAPÍTULO III
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRAVIENE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
3.1 El silencio administrativo contrario a la Constitución... 101
3.1.1 Violación al derecho de petición... 102
3.1.2 Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales... 109
3.2 La contravención de los principios y valores constitucionales por la legislación ordinaria... ... 118
3.3 La Supremacía de la Constitución normativa: los principios y valores que contem pla... 129
3.4 Responsabilidad provocada por el silencio de la A dm inistración... 134
3.5 La Responsabilidad patrimonial por la inactividad de la adm inistración... 143
C O N C LU SIO N ES... 149
GLOSARIO DE A B R EVIA TU R A S... 153
La C o n stitu ció n Federal es el suste n to ju ríd ic o de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s de los ciu d a d a n o s d o n d e se re cono cen los d e re c h o s h u m a n o s y sus g a ra n tía s, tal com o lo e sta b le ce el cap ítulo uno del títu lo prim e ro C o n stitu cio n a l, entre los que se e n cu e n tra co n te m p la d o el D e re ch o de P etición . E le va r p e ticio n e s es un de re ch o q u e se fun da en la m ism a n a tu ra le za del ho m b re y en los fin e s de la socie d a d , puesto que si el p o d e r p ú b lico está institu id o para beneficio de la m ism a, claro es que sus m ie m b ro s d e b e n te n e r libertad para d irig ir a los fu n cio n a rio s p ú blicos las p e ticio n e s q u e a sus in te re se s con ve n g a n .
La g a ra n tía que con sagra esta institu ció n jurídica, c o n s is te en el d e re c h o que to d o ciu d a d a n o m exicano tie n e para d irig ir y p re s e n ta r una p e tició n p o r e scrito a las a u torid ade s, cu a lq u ie ra q u e sea el ob je to de la m ism a . S ie n d o así, es n e ce sa rio a g re g a r que el p re ce p to co n stitu cio n a l de p e tició n e s ta b le c e q u e la au to rid a d a la que se dirige la p rom oció n, tie n e la o b lig a ció n de que e xista una re so lu ció n p o r escrito, la cual d e be s e r no tificada al p e ticio n a rio en breve térm ino.
E sta fa cu lta d de los go b e rn a d o s, se con serva en las leyes o rd in a ria s q u e son je rá rq u ic a m e n te inferiores a la C onstitución Federal, e s p e c ífic a m e n te d e n tro de la m a teria ad m inistra tiva; sin em bargo, cu a n d o una a u to rid a d no da re sp u e sta a las p rom ocio nes p re se n ta d a s p o r los p a rticu la re s, se e sta rá vio la n d o la norm a fun d a m e n ta l.
2
D ado el origen h istó rico del silencio a d m in istra tivo , en am b o s e fe c to s es e n te n d ib le qu e la única fu n c ió n que está llam a da a cu m p lir tal ficció n ju ríd ic a , es p o s ib ilita r el acce so del a d m in is tra d o a la fa se im p u g n a to ria y s o m e te r a con tro l de legalidad la a b ste n c ió n de respue sta de la A d m in istra ció n P ública, re q u irie n d o para ello la e xiste n cia de una d e cisió n o acto ad m in istra tivo .
P or lo anterior, el sile n cio co n te m p la d o en la m a teria a d m in istra tiva p o r el le g isla d o r ord in a rio , solo pro d u ce co n se c u e n c ia s ju ríd ic a s para e fe cto s p rocesa le s, esto es, existe la presu n ció n ju ríd ic a de re solución a d m in istra tiva para el único efecto de c o lo c a r al a d m in istra d o en aptitud de im p u g n a r una co n d u cta a d m in istra tiva , a n te la negativa de la propia au toridad de produ cirla .
En e ste o rden de ideas, el g o b e rn a d o q u eda sin certeza ju ríd ic a en c u a lq u ie ra de los d o s c a s o s en que se co n figure el silencio de la a u to rid a d , en razón de q u e no tie n e a rg u m e n to s sólidos para c o m b a tir una p re su n ció n legal, en d o nde no existe re so lu ció n ; sin em barg o, a d ife re n cia de la a firm a tiva ficta, que le oto rg a de pleno d e re ch o su solicitud, en la negativa ficta, el p e ticio n a rio q u eda en un no table e s ta d o de indefensión, en virtud de que la única d e fe n sa legal que tie n e es c o m b a tir sin argu m e n to s una re solución ficticia, o e s p e ra r p a cie n te m e n te a que la au to rid a d conteste.
De esta m anera, p re te n d o p ro p o n e r una so lu ció n viable que s a lv a g u a rd e los d e re ch o s h u m an os y g a ra n tía s de los a d m in istra d o s, re pare el d a ño cau sa d o en caso de e x is tir algu no a los p a rticu la re s y sa n c io n e a las a u to rid a d e s que no c u m p la n con lo e sta b le c id o p o r la norm a fu n d a m e n ta l.
La p re se n te in ve stig a ció n se e n cu e n tra e stru c tu ra d a en tre s ca p ítu lo s, en el prim ero de ellos, se a n a liza rá lo relativo al d e re c h o de petición y su vin c u la c ió n con la seguridad ju ríd ic a , el de re ch o de re sp u e sta y su d istin ció n d e fig u ra s com o el silencio a d m in istra tivo y la ne gativa ficta.
P o ste rio r a ello, en un seg u n d o ca p ítu lo se ab o rd a rá lo re la tivo al sile n cio de la a d m in istra ció n a p a rtir de su co n ce p ció n y n a tu ra le za ju ríd ic a , a sí com o sus p rin cip a le s efe cto s a los cu a le s se les o to rg a co n se c u e n c ia s ju ríd ic a s , con e sp ecial co n sid e ra ció n del efecto ne g a tivo o ne gativa ficta, d e n tro de los p rin cip a le s o rd e n a m ie n to s a d m in istra tivo s.
F in alm en te, el te rc e r cap ítulo ab a rca la c o n tra ve n ció n de l sile n cio a d m in istra tivo a la C o n stitu ció n F ederal en sus a rtícu lo s 8o, 14 y 16, así com o un breve estu d io de la su p re m a cía co n s titu c io n a l y la vio la ció n de los va lo re s c o n stitu cio n a le s po r la legislació n ordin a ria , para cu lm in a r con el p la n te a m ie n to propo sitivo de im p u ta r re sp o n sa b ilid a d a d m in is tra tiv a a q u ie n e s p ro vo q u e n d ich a s v io la cio n e s a los pa rticu la re s con su silencio y re s a rc ir a los a d m in istra d o s los d a ñ o s y pe rjuicios o c a s io n a d o s p o r la fa lta de re sp u e sta a tra vé s de la R e sp o n sa b ilid a d P atrim onial del E stado p o r ina ctivid a d de la A d m in istra ció n .
4
J
CAPITULO I.
EL DERECHO DE PETICIÓN Y LA SEGURIDAD JURÍDICA.
1.1 La s e g u rid a d ju ríd ic a y su vin cu lació n co n el d e re c h o de p e tició n .
A p a rtir de la re form a con stitucion al en m a te ria de d e re ch o s hu m an os, p u b lica d a en el D iario O fic ia l de la F e deración del 10 de ju n io de 20 11, se a p e rtu ra un nuevo p a ra d ig m a con stitucion al que o fre ce n o ve d a d e s im p o rta n te s, las cu a le s han c a m b ia d o de m anera profunda la fo rm a de con cebir, in te rp re ta r y a p lic a r ta le s d e rech os en M éxico.
En p rim e r lugar, la d e n o m in a ció n del C apítulo I del T ítu lo P rim e ro de la C o n s titu c ió n cam bia, d e ja n d o atrás (al m e nos en p a rte) el c o n c e p to de g a ra n tía s individuales. A p a rtir de la reform a se titula : D e lo s d e re c h o s h u m a n o s y s u s g a ran tías. Esta e xp re sió n de de rech os h u m a n o s es m u ch o m ás m o d e rn a
que la de ga ran tías in d ivid u a le s y adem ás su e le u tiliza rse en el á m b ito d e l d e re ch o internacional. No ob sta n te lo im p o rta n te de los d q re c h o s fu n d a m e n ta le s co n te m p la d o s a nivel con stitu cio n a l es que sean e fe c tiv o s e sto es decir, reconocidos, re s p e ta d o s y g a ra n tiza d o s po r el E stad o M exica no.
manera, imponen una nueva exigencia a los actores políticos de todos los niveles para transformar a la realidad en clave democrática y constitucional.1 Las m o d ifica cio n e s q u e se ap orta n con esta reform a al co n stitu c io n a lis m o m e xica n o afe ctan el co n te n id o de once a rtíc u lo s”2 No o b stante, esta s m o d ifica cio n e s re fe rid a s no afectan d ire cta m e n te el núcleo re la tivo a los e xh a u s tiv o s e stu d io s de la do ctrin a de las g a ra n tía s individu ales, p u e sto q u e la d ivisión para efe cto s de e stu d io de las d istin ta s clases de g a ra n tía s co n tin ú a te n ie n d o vig e n cia aun cu a n d o el nom bre para d e n o m in a r a la tu te la de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s en M éxico haya ca m b ia d o a d e re ch o s h u m a n o s y g a ra n tía s, lo a n te rio r ya q u e la fina lid ad de e sto s d e re ch o s y/o g a ra n tía s es re c o n o c e r y tu te la r p rin cip io s in he ren tes a la persona hum ana, e n tre o tra s cosas: la libertad, igua ldad , segurida d ju ríd ica , d e re ch o s sociales, etc.
A sí de e ste m odo, a u n cuando el co n ce p to de g a ra n tía s in d ivid u a le s, ha q u e d a d o de sfasad o, para fin e s de estudio y para efe cto s de la p re se n te in ve stig a ció n d e ben re sa lta rse a lgu nos asp e cto s tra s c e n d e n te s a c o n s id e ra r p o r la d o ctrina , d e b id o el a p o rte significa tivo a la presente.
En el p resen te ca p ítu lo se analizará lo re la tivo al prin cipio de s e g u rid a d ju ríd ic a c o n te n id o en la C o n stitu ció n Federal y su vin cu la ció n con el d e re c h o de petición. De este m odo ha de de cirse que la p a la bra ga rantía p ro vie n e del latín g a ra n te que en tre sus a ce p c io n e s se en cuen tra: cosa que ase g u ra o p ro te g e
con tra a lg ú n rie s g o o n e ce sid a d . En este sen tido, la S uprem a C orte de Ju sticia
de la N ación c o n sid e ra q u e las g a ra n tía s son d e re ch o s s u b je tivo s p ú b lico s
Carbonell M iguel, Salazar Pedro, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma. M éxico: I1J-UNAM, 2011, p. XII.
6
c o n sig n a d o s a fa v o r d e tod a pe rso n a que pro ve e n a sus titu la re s la p o te sta d de p o der e xig irlo s ju ríd ic a m e n te. 3
P or su parte, la palabra s e g u rid a d d e riva d a del latín seguritas, sig n ifica cu a lid a d de o rd e n a m ie n to ju ríd ic o q u e im p lica la certeza de su s n o rm a s y p o r
c o n sig u ie n te la p re v is ib ilid a d de su a p lic a c ió n 4; la S u prem a C orte de Ju s tic ia de
la N ación, e xp re sa lo que ha de e n te n d e rs e po r se g urida d ju ríd ic a y la d e fin e de la sig u ie n te m anera:
...la seguridad jurídica consiste en la certeza que debe tener el gobernado de que su persona, su familia, sus posesiones o sus derechos serán respetados por la autoridad, pero si ésta autoridad debe producir una afectación en ellos, deberá ajustarse a los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...5
Lu ego en to n ce s, puede d e c irs e que la seguridad ju ríd ic a pa rte d e un principio de certeza en cua n to a la a p lica ció n de d is p o s ic io n e s tan to c o n stitu cio n a le s com o de leyes o rd in a ria s, q u e d e fin e n la fo rm a en q u e las a u to rid a d e s del E stado han de a c tu a r y que d icha a ctu a ció n se haga d e n tro del orden ju ríd ic o , lo que im plica el d e b e r de las a u to rid a d e s de a b s te n e rs e de in te rfe rir en la esfera de d e re ch o s de los g o bernad os.
Al re specto , escrib e G re gorio P e ce s-B a rb a que: “en su d im e n s ió n de ju sticia fo rm a l la fu n ció n de seg u rid a d ju ríd ica ayuda a lim ita r el v o lu n ta ris m o del p o der y a c re a r se n sa ció n de libertad en los ciu d a d a n o s. Es p o r co n sig u ie n te ,
3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías Individuales, M éxico: Poder Judicial de la Federación, S O N , 2003, p. 10.
4 Real Academ ia Española, voz seguridad en Diccionario de la Lengua Española. T. II., Madrid: Espasa Calpe, 2001, p. 2040.
una d im e n s ió n e se n cia l para la coh esión social y para la a d hesión y el a cu e rd o de la ciu d a d a n ía con su siste m a político y ju ríd ic o”.6
Lo a n te rio r q u ie re d e c ir q u e la seg u rid a d ju ríd ic a p re te n d e la su je ció n de los po d e re s p ú b lico s a un o rden ju ríd ic o e s tru ctu ra d o , lo que im plica el re sp e to p o r pa rte de los p o d e re s del E stado de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s de los g o b e rn a d o s y sus lib e rta d e s pú blicas, lo que se c o n cre ta en la idea ce n tra l de con trol del p o d e r p o r m edio del derecho.
En este o rden de ideas, habrá que re fe rir el co n ce p to de las g a ra n tía s de seg u rid a d ju ríd ic a q u e B u rg o a con sid e ra com o: “el conjunto g e n e ra l de co n d icio n e s, requisitos, e le m e n to s o circ u n s ta n c ia s previas a q u e ha de su je ta rse una cierta activida d estatal a u to rita ria para g e n e ra r una a fe cta ció n válida de d ife re n te índole en la esfe ra del g o b e rn a d o integrada po r el s u m m u s de sus d e re c h o s s u b je tiv o s.”7
D e la a n te rio r d e fin ició n , es po sib le a d v e rtir que las ga ra n tía s de s e g u rid a d ju ríd ic a son d e re ch o s su b je tivo s p ú b lico s c o n s ig n a d o s a fa v o r de los g o b e rn a d o s que son o p o n ib le s fre n te a las a u to rid a d e s estatales, a fin de e xig irle s su je ció n a los re quisitos, co n d icio n e s, e le m e n to s o c irc u n s ta n c ia s previas a la co m isió n de a cto s que p u diera n a fe c ta r la esfera ju ríd ic a de los individu os, para e v ita r que caiga n en un e sta d o de indefen sió n o en la in ce rtid u m b re que im plica la fa lta de certeza ju ríd ica .
Al a n a liz a r los e le m e n to s que refiere la d e fin ic ió n propuesta, te n d re m o s que son d e re c h o s su b je tivo s p ú b lico s a fa v o r de los go b e rn a d o s, ya que e n tra ñ a n una fa cu lta d que se deriva de la norm a y d icha norm a es pública p o rq u e pu ede h a cerse v a le r po r los su je to s pa sivo s que serían los go bern a d o s a n te el esta d o y sus au to rid a d e s.
6 Peces-Barba, Gregorio, “La Constitución y la seguridad jurídica” en Claves de Razón Práctica. Madrid, Núm. 138, Diciembre de 2008, p. 8.
8
R e sp e cto a q u e las a u to rid a d e s se su je te n a los re quisitos, c o n d icio n e s, e le m e n to s o circu n s ta n c ia s previas a la co m isió n de a cto s qu e p u d ie ra n a fe c ta r la e sfe ra ju ríd ic a d e los individuos, se te n d rá que to d o s ello s se c o n tie n e n en la C o n stitu ció n y en las leyes ordinaria s, p o r lo qu e si el E stad o c o m e te a cto s d o nde ta le s re q u isito s no sean cub ie rto s, la seg u rid a d ju ríd ic a h a brá sido v u ln e ra d a.8
A u n a d o a lo anterior, no debe d e ja rs e en esta d o de in d e fe n sió n o de in ce rtid u m b re ju ríd ic a al go bernad o, ya qu e los in d ivid u o s d e to d a s o cie d a d libre y d e m o c rá tic a tie n e n pleno de re ch o de a cce so a la ju s tic ia , pu e sto q u e el E stado no d e b e s u b o rd in a r a sus in te re se s la e sta bilidad social q u e se le de m an da.
P o r to d o lo anterio r, se con sid e ra q u e las g a ra n tía s de s e g u rid a d ju ríd ic a e n tra ñ a n la p ro h ib ició n a las a u to rid a d e s del E stado para lle v a r a c a b o a cto s de a fe cta ció n en c o n tra de los particulares, y cu a n d o d e ban h a cerlo será c o n fo rm e a lo e stip u la d o en la C onstitución y leyes o rd in a ria s, para no v u ln e ra r la e sfe ra ju ríd ica de los in d ivid u o s a los que está d irig id o tal acto u o m isió n , lo que pe rm itirá que q u e d e n sa lva g u a rd a d a s sus g a ra n tía s de se g u rid a d ju ríd ic a , e v ita n d o que los in d ivid u o s caigan en e sta d o de inde fe n sió n o fa lta de ce rte za ju ríd ica .
Lo anterio r, tra e rá com o co n se cu e n cia q u e las a u to rid a d e s e s ta ta le s re spete n irre stricta m e n te el orden ju ríd ico q u e la C o n stitu ció n pone a su a lca n ce para que actúen, y m ien tras se a p egu en a él y las leyes o rd in a ria s se a p e g u e n a lo que la C arta M agna establece, sus a cto s no serán a rb itra rio s y los
Al respecto, Carbonell, M iguel, en su obra Los derechos fundamentales en M éxico. M éxico: IIJ U N A M , 2004, p. 587 y 588 refiere que la seguridad jurídica contiene en su dim ensión estructural algunos principios entre los que se destacan: lege promulgata que significa que para que una norma jurídica sea obligatoria tiene que haber sido promulgada adecuadamente, lege manifiesta, que especifica que las normas jurídicas deben ser claras y precisas, lege plena, principio según el cual, las consecuencias jurídicas de alguna conducta deben estar tipificadas en un texto normativo, lege stricta que refiere que algunas áreas de la conducta, sólo pueden estar reguladas por cierto tipo de normas, principio de lege
previa que establece que las leyes solo pueden regir hacia el futuro, lege perpetua que establece que las
g o b e rn a d o s te n d rá n la co n fia n za que les provee s e r titu la re s de la se g u rid a d ju ríd ica .
A hora, com o una a p ro xim a ció n a la noción de los d e re ch o s de se g u rid a d ju ríd ica , se está en posibilidad de s e ñ a la r que se e n c u e n tra n co n te m p la d a s en
la C o n stitu ció n Federal en los n u m e ra le s 8,14, 16, 17, 18, 19, 20, 2 1 ,2 2 y 23. El d e re ch o de petición se e n cu e n tra co n te m p la d o en el nu m era l o cta vo , es co n s id e ra d o po r la do ctrin a co m o una g a ran tía de libertad, m ie n tra s a lg u n o s a u to re s lo re fieren com o de se g u rid a d ju ríd ica ; sin e m barg o, d e be c o n s id e ra rs e que este d e re ch o con tiene cie rto s prin cipios de libertad y s e g u rid a d ju ríd ic a com o se a n a liza rá p o s te rio rm e n te.9
P or lo ta n to , a u nqu e el d e re ch o de petición coloca a to d o s los g o b e rn a d o s en po sib ilid a d de e le va r pe ticio n e s, ta m b ié n es cierto que este d e re ch o p re vie n e el re speto que las a u to rid a d e s d e ben te n e rle a d ich a s p e ticio n e s y la o b lig a c ió n de d a r una re sp u e sta por e scrito, con m iras a d e s v a n e c e r la in ce rtid u m b re , que en su e sfe ra ju ríd ica pudiera p ro vo ca rle a los go be rn a d o s. Es po r e ste m o tivo que d e b e co n sid e ra rse al d e re ch o de petición com o g a ra n tía de s e g u rid a d ju ríd ic a y no s o la m e n te v isu a liza rlo com o una libertad qu e tie n e el g o b e rn a d o , sino m ás bien com o una g a ra n tía que se tra d u c e en la po sib ilid ad d e o p o n e rla al E stado fre n te a los actos que pudiera n p e rju d ica r su esfera ju ríd ic a e vita n d o así la in d e fe n sió n o la in ce rtid u m b re ju ríd ica .
Es im p o rta n te analizar, (so lo p o r el alcan ce, que p o r la v io la ció n a éste d e re ch o de pe tició n pudiera su sc ita rs e ) a lg u n a s partes del artículo c a to rc e y die cisé is, solo en cuanto a q u e en e sto s últim o s se c o n tie n e el p rin cip io de legalidad, el d e b id o proceso, fu n d a m e n ta c ió n y m o tiva ció n de los a cto s de a u torid ad, para e xp lica r la tra s c e n d e n c ia de vio la r el d e re ch o de pe tició n y el perjuicio que pudiera ca u sa r a los go bernad os.
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1.2 P rin c ip io de le g a lid a d c o n te m p la d o en el artíc u lo 14 y 16 d e la C o n s titu c ió n F e d eral.
R esulta de in te ré s para esta in ve stig a ció n e s tu d ia r lo relativo al p rin cip io de legalidad c o n te n id o en los artícu lo s 14 y 16 de la C P E U M , en razón d e que pudiera re s u lta r vu ln e ra d o si la au torid ad o m ite o to rg a r re spue sta a una pe tició n m e diante un a cu e rd o escrito, el cual com o el resto de los a cto s d e au to rid a d d e be e n co n tra rs e fu n d a d o y m otivado, lo q u e se analizará p o ste rio rm e n te ; razón p o r la cual es im p o rta n te s e ñ a la r el c o n te n id o que prevén los a rtícu lo s m e n cio n a d o s.
En p rim e r lugar, d e b e señ a la rse una n o ció n del principio de lega lid a d , y en cua nto al s ig n ifica d o puede a firm a rse q u e la v o z legalidad p ro vie n e del latín le g a lis que sig n ifica “ lo que está prescrito p o r la ley y c o n fo rm e a ella, p o r lo
co n sig u ie n te , d e b e rá se r en te n d id a com o c u a lid a d de /eg a/.”10
Luego e n to n ce s, el prin cipio de le g a lid a d se e n cu e n tra co n te m p la d o en el artículo 14 de la C P E U M , en su s e g u n d o p á rrafo que señala te xtu a lm e n te : “ N adie podrá s e r privado de la vida, de la libertad o de sus p ro p ie d a d e s, p o se sio n e s o d e re ch o s, sino m e diante ju ic io seg uido ante los trib u n a le s p re via m e n te e sta b le cid o s, en el que se cu m p la n las fo rm a lid a d e s e s e n c ia le s del p ro ce d im ie n to y c o n fo rm e a las leyes e x p e d id a s con a n terio ridad al h e c h o .”
Este pá rra fo co n tie n e un alcan ce tal qu e a tra vé s del m ism o se e s ta b le ce que to d a s ías p e rso n a s se e n c u e n tra n p ro te g id a s en contra de los a cto s privativos, los cu a le s se en u m e ra n de n tro del m ism o artículo, y q u e p re te n d a n llevarse a ca b o p o r las a u to rid a d e s e sta ta le s sin las fo rm a lid a d e s q u e ahí se citan.
A h o ra bien, para a n a liza r el párrafo m e n cio n a d o , es necesario d is tin g u ir lo que s ig n ifica acto de privación de los a cto s de m olestia co n te m p la d o s en el artículo 16 co n stitu cio n a l. Para hacerlo, d e b e to m a rse en c u e n ta lo que e sta b le ce la ju ris p ru d e n c ia al respecto:
...la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos, respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son
aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo, o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14 [...] En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues solo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos. ..11
En cu a n to a la dife re n cia en tre uno y o tro tipo de acto, ca b e s e ñ a la r q u e el s e g u n d o p á rrafo de l num eral 14 de la C P E U M , prevé q u e el a cto p riva tivo sea d icta d o p o r trib u n a le s p re via m e n te e sta b le c id o s en un ju ic io en el q u e se o b se rve n cie rta s fo rm a lid a d e s del p ro ce d im ie n to , lo q u e q u ie re d e c ir q u e la C o n stitu ció n hace re fere ncia al d e b id o p ro c e s o legal, qu e en la c o n c e p c ió n de la C o rte In te ra m e rica n a de D ere ch o s H u m a n o s establece:
...el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.12
De lo a n terio r, se d e d u ce que de m a nera g e n e ra l se p u e d e n e n u m e ra r co m o d e b id o proceso legal los re q u isito s q u e la ju ris p ru d e n c ia ha e x p re sa d o , que son: a) la n o tificación de inicio de p ro ce d im ie n to y sus co n s e c u e n c ia s , b) la o p o rtu n id a d de o fre c e r y d e s a h o g a r las pru e b a s en q u e se fin q u e la d e fe n sa , c) la o p o rtu n id a d de a leg ar y d) el d icta d o de una re so lu ció n q u e d irim a las c u e stio n e s d e b a tid a s.13
En e ste s e n tid o ,’ el de re ch o co n sa g ra d o en este p á rra fo es m u y im p o rta n te en virtud de que al violarse c u a lq u ie ra de los re quisitos e n u m e ra d o s, se vu ln e ra el d e b id o p roceso co n te m p la d o en este s e g u n d o pá rrafo del a rtícu lo 14 de la C P E U M .
P o r otra parte, en el cua rto pá rrafo del referido nu m era l se señ ala: “ En los ju ic io s del o rd e n civil, la sen tencia d e fin itiva d e berá s e r c o n fo rm e a la letra o la
11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno, T. IV, Novena época, ju lio 1996, tesis P/J 40/96. p. 608, por lo tanto debe considerarse que mientras los actos de privativos producen una afectación definitiva en la esfera jurídica del gobernado, los de molestia solo la restringen de modo provisional.
12 Caso Ivcher Bronstein 6 de febrero 2001, citado por Carbonell, Miguel. Op. Cit., p.656.
12
in te rp re ta c ió n ju ríd ic a d e la ley y a fa lta de ésta se fun d a rá en los p rin cip io s g e n e ra le s del d e re c h o .”
C a b e señ alar, que la pala bra sen tencia d e fin itiva de ntro de e ste artícu lo , d e b e e n te n d e rs e en sen tido am plio, es d e c ir no sólo com o una re s o lu c ió n que pone fin d e fin itiva m e n te a un proceso, sino c u a lq u ie r resolución ju d ic ia l q u e se p ro n u n cie d e n tro del proceso.
D e riva d o de esto, el prin cipio de legalidad que se con sagra en e ste pá rra fo se re fie re a que c u a lq u ie r re solución ju risd iccio n a l, sea de finitiva o no, d ic ta d a en un p ro ce d im ie n to ju d ic ia l civil, ad m in istra tivo o del trabajo, sea cua l sea la a u to rid a d que la p ro n u n cie d e be ceñ irse a la le y ap lica b le a l caso, a la in te rp re ta c ió n ju ríd ic a o bien, a lo s p rin c ip io s g e n e ra le s d e l d e re c h o .14
P o r otra parte, en el p rim e r párrafo del artículo 16 de la C P E U M se señala: “ N adie p u ede s e r m o le sta d o en su persona, fa m ilia , dom icilio, p a p e le s o p o se sio n e s, sino en virtud d e m a nd a m ie n to escrito p o r autoridad c o m p e te n te que fu n d e y m otive la ca u sa legal del p ro ce d im ie n to ...”
La se g u rid a d ju ríd ica co n sa g ra d a en e sta s líne as de scansa en el p rin cip io de le g a lid a d , co n siste n te en q u e las a u to rid a d e s sólo pueden a c tu a r c u a n d o la ley lo pe rm ite , en la fo rm a y los té rm in o s que la m ism a determ ine.
A u n a d o a lo anterio r, del artículo se d e sp re n d e q u e la em isión de to d o acto de m o le stia d e be c o n te n e r al m enos tres requisitos: 1) e sta r por escrito, 2 ) que p ro ve n g a d e au to rid a d c o m p e te n te y 3) que se fu n d e y m otive la ca u sa lega l del p ro ce d im ie n to .
E stas e xig e n cia s tie n e n com o propósito e vid e n te que el g o b e rn a d o pu eda te n e r ce rte za so b re la e xiste n cia del acto d e m o le stia, la au toridad d e la que p roviene ; y p o r sup uesto , que quien em ita el acto se e n cuen tre h a b ilita d a le g a lm e n te para hacerlo al e n co n tra rse e xp re sa m e n te esta b le cid a e n tre sus a trib u c io n e s la fa cu lta d de e m itir dicho acto.
Es im p o rta n te re sa lta r el alcance de. este d e re ch o , pues hace a lu sió n a to d o s los a cto s de au torid ad posibles e im a g in a b le s y no solo a los a cto s de
m olestia, sino ta m b ié n a los de p riva ción que se e n cu e n tra n c o n te m p la d o s en el a rtícu lo 14 p á rra fo s e g u n d o.15 Luego entonce s, de lo a n te rio r se d e s p re n d e que co m p le m e n ta n d o el artículo 16, se te n d rá que c u a lq u ie r acto de a u to rid a d d e b e rá fo rz o s a m e n te c o n te n e r la fu n d a m e n ta c ió n y m o tiva ció n q u e el a rtícu lo refiere.
C abe d e s ta c a r que la fu n d a m e n ta c ió n es co n se cu e n cia d ire c ta de l p rin cip io de lega lid ad en sentido im pe rativo , que con siste en que las a u to rid a d e s solo p u ede n h a c e r lo que la ley les pe rm ite; la pala bra fu n d a r p ro v ie n e del latín fu n d a re cuyo sig n ifica d o es a p o y a r a lg o con m o tivo s y ra z o n e s e fic a c e s y con
d is c u rs o s .16
F u n d a r un acto de au to rid a d su p o n e a p o ya r la p ro ce d e n cia de tal acto con ra zo n e s le g a le s que se en cu e n tra n p re via m e n te e sta b le c id a s en un cu e rp o n o rm ativo . P o r lo tanto, e ste p re su p u e sto debe s e r e n te n d id o co m o el d e b e r q u e tie n e la au toridad de e x p re s a r en el m a nd a m ie n to e scrito los p re c e p to s lega les que regulen el hecho y las c o n se cu e n cia s ju ríd ic a s q u e p re te n d a im p o n e r con el acto de a u torid ad, es d e c ir que la d isp o sició n n o rm a tiva g e n e ra l d e b e p re v e r la situ a ció n con creta para la cual sea p ro ce d e n te re a liz a r el acto re fe rid o.17
15 El autor Burgoa los clasifica en: “a) En actos materialmente administrativos que causen al gobernado una sim ple afectación o perturbación a cualquiera de sus bienes jurídicos, sin importar que se trate de un m enoscabo, merma, disminución de su esfera subjetiva de derechos, ni una im pedición para el ejercicio de un derecho (actos de molestia en sentido estricto).b) En actos materialmente jurisdiccionales penales o civiles, comprendiendo dentro de este último genero a los mercantiles, administrativos y del trabajo (actos de m olestia en sentido latoj.c) En actos estrictos de privación, independientemente de su índole formal o material, es decir, aquellos que produzcan una merma o m enoscabo en la esfera jurídica subjetiva de la persona o la aludida impedición (actos de molestia en sentido lato).”, Op. Cit., p. 592.
16 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p. 96, el destacado es nuestro.
nIbid, p. 97. Ha de considerarse también lo señalado por Burgoa, Ignacio, Op. Cit., p. 602, quien señala
14
P o r otra parte, m o tivar s ig n ifica e x p lic a r la razón o m o tivo qu e se ha te n id o para h a ce r algo, po r lo que se tra d u c e en las razone s p o r las cu a le s la a u to rid a d co n sid e ra que los hechos en que se basa su p ro c e d e r se e n cu e n tra n p ro b a d o s y son p re cisa m e n te los pre visto s en la disp o sició n legal q u e a firm a a p lic a r.18
En razón de lo anterio r, un acto de au toridad e sta rá m o tiva d o c u a n d o aq u e lla que lo em ita exp liq ue o dé razón de los m o tivo s q u e la c o n d u je ro n a produ cirlo . P o r lo tanto, la m o tiva ció n refiere la a d e c u a c ió n que la a u to rid a d realiza en tre la d ispo sició n no rm a tiva y el caso e sp e cífico en el cual va a s u rtir e fe cto s d icha norm a, h a cie n d o a lu sió n a los m o tivo s que ju s tifiq u e n la a p lica ció n correspo ndie nte, e n c u a d ra n d o las circu n s ta n c ia s del ca so e sp e cífico a los su p u e sto s no rm ativo s q u e prevé la disp o sició n ju ríd ic a de q u e se tra te.
De lo an te rio rm e n te exp u e sto , se puede d e d u c ir q u e cu a n d o las a u to rid a d e s no fun dan y m o tivan su actu ación , se e sta rá vio la n d o el p rin cip io de legalid ad co n sa g ra d a en los a rtícu lo s 14 y 16 de la C o n s titu c ió n F e deral, lo que se re la ciona con la violación al d e re ch o de petición c o n s a g ra d o en el a rtícu lo octavo, cu a n d o la m ism a a u to rid a d no fu n d a y m otiva el a cu e rd o e scrito q u e el m ism o artículo le im pone com o ob lig a ció n ; m ás aún son v io la d o s e sto s pre ce p to s cua ndo de m anera a rb itra ria no em ite d icho a cu e rd o escrito.
1.3 El d e re c h o de petición c o m o d e re c h o de lib ertad y s e g u rid a d ju ríd ic a : c o n c e p c ió n y su jeto s in vo lu c ra d o s .
El artículo octavo de la C o n stitu ció n Federal a se g u ra la c o m u n ic a c ió n que d e b e e xistir en tre los g o b e rn a d o s y go bern a n te s; a d e m á s p re vie n e q u e en el m arco de la ley, las pe ticio n e s o in sta n cia s que fo rm u le n los titu la re s de los d e re ch o s h u m an os y g a ran tías, sean ate n d id a s de m a n e ra pronta y e xp e d ita p o r las a u to rid a d e s del Estado.
Tal com o se ha m e n cio n a d o en ap a rta d o s a n te rio re s,19 y co m o lo se ñ a la el a u to r R ojas C aballero, el a rtícu lo m e ncio n a d o co n tie n e tu te la de libertad y de
18 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p.89.
s e g u rid a d ju ríd ica , pues te xtu a lm e n te a rgum e nta : “la d o ctrin a ha c o n s id e ra d o q u e el p recep to re pro d u cid o con tiene una g a ra n tía de libertad, la qu e sin e m b ra g o re vie rte tam b ié n una p re rro g a tiva de s e g u rid a d ju ríd ic a al e s ta b le c e r el co rre s p o n d ie n te d e b e r ju ríd ic o de los g o b e rn a n te s de re s p o n d e r las p e ticio n e s fo rm u la d a s p o r los g o b e rn a d o s ”20.
No ob stante, existe n a u to re s com o B urgoa q u e lo c o n sid e ra n co m o g a ra n tía de libertad, pu e sto que lo ubica de n tro de este rubro en el ca p ítu lo q u in to de su obra Las G ara n tía s Individuales, señ aland o: “O tra g a ra n tía e sp e cífica de libertad es la que se con oce con el n o m b re de d e re ch o de p e tició n y que está co n sa g ra d a en el artículo 8 co n s titu c io n a l...”21
S in em barg o, el m ism o a u to r refiere cuando tra ta ace rca de la c la s ific a c ió n (
de las g a ra n tía s individu ales, que d e p e n d ie n d o de la o b lig a ció n e sta ta l las g a ra n tía s in dividu ales p u ede n cla sifica rse en m a te ria le s y fo rm a le s , sie n d o m a te ria le s cua ndo im pliqu e un no h a ce r o una a b ste n ció n de la a u to rid a d y fo rm a le s cu a n d o im plique un h a ce r positivo po r pa rte de la a u to rid a d a fa v o r del g o b e rn a d o , y de ahí que d e n tro del p rim e r g rupo se e n c u e n tre n la s lib e rta d e s e s p e c ífic a s d e l g o bernad o, la igualdad, y la p ro p ie d a d , y d e n tro de l se g u n d o
g ru p o se co n te n g a n las de s e g u rid a d ju ríd ic a 22
A te n d ie n d o e n to n ce s a esta con sid era ción del autor, ha de s e ñ a la rs e q u e el a rtícu lo en com ento co n tie n e am bas fo rm a s de o b lig a ció n esta tal, p u e sto que en el p rim e r párrafo se co n tie n e una a b ste n ció n m ie n tra s q u e en el s e g u n d o re fie re una ob lig a ció n positiva, com o se analizará a con tin u a ció n .
P rim e ra m e n te cabe resaltar, que coincid o to ta lm e n te con lo se ñ a la d o p o r B urg oa, puesto que en el artículo o cta vo c o n stitu cio n a l es claro q u e se co n sa g ra un de rech o e sp e cífico de libertad, en razón de p e rm itir el a cce so libre de los ciu d a d a n o s a las au to rid a d e s públicas, al e s ta b le c e r el nu m e ra l lite ra lm e n te : “Los fu n c io n a rio s y e m p le a d o s p ú b lico s re sp e ta rá n el e je rc ic io del
20 Rojas Caballero Ariel Alberto, Op. Cit., p. 168.
21 Burgoa Ignacio, Op. Cit., p. 375.
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d e re ch o de petición, sie m p re que esta se fo rm u le p o r e scrito de m a n e ra pa cífica y re s p e tu o s a ...” .
En el m ism o sentido, se pro n u n cia C a rb one ll al señ alar: “ los re q u isito s para q u e sea e je rcid a co n fo rm e a la C onstitución, la lib e rta d de d irig irse p o r e s c rito a una a u to rid a d e sp e ra n d o una re spue sta, se e sta b le ce n en el m ism o a rtícu lo
80.”23 p o r lo cual se aprecia que es una libertad, de la cual son titu la re s to d o s los go b e rn a d o s.
S in e m barg o, el m ism o C a rb one ll iden tifica al d e re ch o de p e tició n en el rubro de seg u rid a d ju ríd ica , 24 de lo que se de sp re n d e que el num era l o cta vo co n tie n e ad em á s, una ga ra n tía de se g urida d ju ríd ic a en el s e g u n d o pá rra fo , en virtud de que lleva im plícita la facu ltad de e xig ir una re sp u e sta a las p e ticio n e s, pu es tal co m o se e sta b le ce el seg und o p á rra fo del a rtícu lo o cta vo co n stitu cio n a l: “A to d a pe tició n de b e rá re ca e r un a cu e rd o e scrito de la a u to rid a d a quie n se haya dirigido, la cual tie n e la o b lig a ció n de h a cerlo c o n o c e r en breve té rm in o al p e ticio n a rio .”
Lo a n te rio r se fu n d a m e n ta , en que la seg urida d ju ríd ic a , “ ...c o n s is te en la protecció n o to rg a d a para la socied ad y cad a uno de sus m ie m b ro s, p re te n d ie n d o la co n se rva ció n de su persona, d e re ch o s y p ro p ie d a d e s, p o r lo tan to, la se g u rid a d ju ríd ic a se exp re sa en m a n d a to s de c a rá c te r fo rm a l con re s p e c to a la a ctu a ció n d e l e sta d o y su s ó rg a n o s .25
De este m odo, si a n a liza m o s el co n tenid o del a rtícu lo o cta vo se te n d rá q u e d icho m a nda to de c a rá c te r fo rm a l respecto a la a ctu a ció n del E stad o, se e n cu e n tra co n te m p la d o de n tro de la ga ra n tía de pe tició n y d e re sp u e sta q u e ahí se co n sagra, ya que el s e g u n d o pá rrafo señala la o b lig a ció n de la a u to rid a d de
23 Carbonell M iguel, Op. Cit., p. 623.
24 Ibid, en cuanto que, en su obra Los derechos fundamentales en M éxico, lo trata en el capítulo cuarto
denominado “Los derechos de seguridad jurídica”, p. 621.
e m itir un a cu e rd o po r escrito, el cual d e be c o n te n e r los m ism os re q u isito s m ín im o s q u e el resto de los actos de a u to rid a d.26
C om o se ap recia, es indu dab le que el nu m era l en estu d io no solo pro ve e libertad de petición, sino que adem ás, tie n e m iras a d e s v a n e c e r la in ce rtid u m b re ju ríd ic a en cada go bernado, en razón de que no solo o to rg a la libertad de a c c e d e r a las a u to rid a d e s po r vía pa cífica, escrita y re sp e tu o sa , sino que el m ism o a rtícu lo im po ne una o b lig a ció n de h a ce r a las a u to rid a d e s e sta tales, q u ie n e s d e b e n e xp re sa r si con ce d e n o no lo solicitado, e x p o n ie n d o sus ra zone s y fu n d a m e n to s que sustenten su re solución , con la fin a lid a d de e v ita r el e sta d o de inde fe n sió n al solicitante.
Lo a n terio r, tie n e fu n d a m e n to en la co n sid e ra ció n de la S u p re m a C orte, que en la o b ra d e n o m in a d a las G ara n tía s de S e g u rid a d Ju ríd ica señala s o b re el de re ch o de petición:
El artículo 8o. De la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos [...] previene que en el marco de la ley y del respeto, las peticiones o instancias que formulen los sujetos activos de las garantías individuales sean atendidas de modo expeditivo por las autoridades del Estado, con miras a desvanecer la incertidumbre de la seguridad que, en la esfera jurídica, le corresponde a todo gobernado.27
P or lo a n te s e xp u e sto , coincido en que el a rtícu lo octavo c o n sa g ra d o p o r la C o n stitu ció n F ederal no so la m e n te previene una libertad de petición, sino que ta m b ié n o fre ce la seg urida d ju ríd ica de que a cada una de las s o lic itu d e s e le va d o s p o r los g o b e rn a d o s recaerá una respue sta p roven ie nte de la a u to rid a d a la que fu e d irig id a; p o r lo tan to puede d e cirse que el de re ch o de pe tició n provee a su titu la r do s g a ra n tía s clara m en te o b se rva b le s, la de libertad y la de se g urida d ju ríd ic a , con te n d e n cia a p ro te g e r d icha libertad.
Una v e z que se ha a n a liza d o las ra zone s p o r las cua le s el d e re c h o de petición d e b e se r e n te n d id o com o prerro gativa de seguridad ju ríd ic a y no s o la m e n te de libertad, con sid e ro pe rtine nte e s tu d ia r en p ro fu n d id a d esta libertad de p e tició n c o n sa g ra d a en el artículo en com ento, para e s ta r en
26 Pues literalmente señala tal artículo “A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito...”.
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po sib ilid ad d e a n a liz a r en el s ig u ie n te a p a rta d o e l d e re ch o de re spue sta, que conlle va un ga ra n tía de segurida d ju ríd ica .
A h o ra bien, an tes de in icia r con el a n á lisis de la co n ce p ció n del d e re c h o de petición, ca b e re s a lta r los a n te ce d e n te s en M é xico de la figu ra, que su rg e com o co n se cu e n cia de la n e cesidad del s e r hu m a n o de s e r e scu ch a d o p o r un o rden je rá rq u ic o que le d iera solución a los co n flicto s y co n tie n d a s su rg id a s en su
m ism a com u n id a d , e v ita n d o así la a n a rq u ía o la ve n g a n za privada. P ara fu n d a m e n ta r lo a n te rio r d e b e co n sid e ra rs e lo d icho p o r Lozano:
...Se funda en la naturaleza misma del hombre y en la naturaleza y fines de la sociedad civil [...] repugna que en alguna (constitución) se estableciera, que nadie podía dirigir peticiones sobre cualquiera materia a la autoridad pública. Semejante prohibición seria la expresión mas fiel del principio de los gobiernos absolutos, en cuya absurda teoría los gobernados no tienen mas derechos que los que como gracia les acuerdan la voluntad soberana del que gobierna28.
H istó rica m e n te el d e re ch o de pe tició n se revela co m o una o p o s ic ió n al régim en de vindicta p riva d a , en el cual la to le ra n c ia de c u a lq u ie r pe rso n a q u e se sintiera vu ln e ra d a en sus d e re ch o s podía h a ce rse ju s tic ia p o r ella m ism a sin la in te rven ció n de au to rid a d alguna, re cla m a n d o el re speto a su esfera ju ríd ic a , lo cual im p lica b a un d e so rd e n en la vida social, para p o ste rio rm e n te ir d e ja n d o paso al ré g im e n de au to rid a d en la solució n de los c o n flic to s.29
Fue así com o, el individu o tu vo la fa cu lta d de re cu rrir a la a u to rid a d , para que ésta en el ejercicio de su so b era nía in te rvin ie ra para h a ce r c u m p lir la ley en su be neficio, o para c o n s tre ñ ir a su co n tra p a rte a c u m p lir con los c o m p ro m is o s co n tra íd o s válid a m e n te .
El d e re ch o de pe tició n tie n e com o p rim e r a n te c e d e n te en M éxico el a rtícu lo 37 del D ecre to C o n stitu cio n a l para la Libe rta d de la A m é rica M e xica n a sa n cio n a d o en A p a tz in g a n el 22 de o ctu b re de 1814, en el cual se co n sid e ró que no d e b ía co a rta rse la libertad para re c la m a r d e re c h o s an te los fu n c io n a rio s de la a u to rid a d , se g u id o po r el voto del d ip u ta d o Jo sé Fe rna ndo R a m íre z al
28 Lozano José María, Estudio del Constitucional Patrio en lo relativo a los derechos del Hombre. M éxico: Porrúa, 1987, p. 195.
proyecto de re form as de leyes c o n stitu cio n a le s de 1836, el cual c o n tie n e la p rerro gativa de to d o ciuda dan o de d irig ir p ro ye cto s y pe tició n a la S e cre ta ría de la C ám a ra de D iputados. Luego e n tonce s, siguió en la e vo lu ció n del p re ce p to en estu d io el A cta C onstitutiva y de R efo rm a s de 1847, que señ alaba el d e re c h o ciu d a d a n o a e je rc e r el de re ch o de p e tic ió n.30
Sin em barg o, fu e hasta 1857 en la C o n stitu ció n P olítica de la R e p ú b lica M exicana en la que se plasm ó p o r prim era v e z co n s titu c io n a lm e n te el d e re c h o de petición; siendo éste re fo rm a d o en 1917 y q u e hasta a h ora no ha sido m o dificado.
A h o ra bien, d e sp u é s de re fe rir a lg u n o s a n te c e d e n te s de la in stitu ció n en análisis, es im po rtan te el estu d io de la co n ce p ció n del d e re ch o de p e tició n , en este sen tid o puede de cirse q u e la pala bra pe tició n v ie n e del latín p e te re , d irig irse hacia un lugar, s o lic ita r y pu ede c o n sid e ra rse seg ún D avid C ie n fu e g o s: “ ...c o m o el d e re ch o que tie n e n los ha b ita n te s de n u estro p a ís' de d irig ir pe ticio n e s a c u a lq u ie r órgan o o s e rvid o r p ú b lic o”.31
Al respecto, la S uprem a C orte con sid e ra en su o b ra las G a ra n tía s de S egu ridad Jurídica que se tra d u c e en la fa cu lta d q u e tie n e n los g o b e rn a d o s , sean p e rson as fís ic a s o m orales, de so licita r a c u a lq u ie r au torid ad p o r escrito , de m a nera pacífica y re spetu osa que realice o d e je d e re a liza r un acto p ropio de su esfera de a trib u cio n e s y su p o n e la correlativa o b lig a c ió n de la a u to rid a d de re sp o n d e r ta m bién po r escrito y en breve té rm in o.32
S e g ú n la co n ce p ció n de A n d ra d e S ánchez, el d e re c h o de petición:
...consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades, con la certeza de que recibirá una respuesta a su solicitud a la solicitud que formula [...] El término petición, no debe entenderse en un restringido sentido gramatical como la acción para requerir la entrega de una cosa sino en el mas amplio de solicitar a alguien que haga algo [...] pero en términos generales el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad realice o deje de efectuar algún acto propio de la esfera de sus atribuciones [...]
30 Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 168 y 169.
3'Cienfuegos Salgado, David, El derecho de petición en M éxico. M éxico: Instituto de Investigaciones Jurídicas U NA M , 2004, p. 15.
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supone una obligación pasiva de parte de los órganos estatales que es precisamente contestar por escrito y en breve termino al autor de la petición.33 En este sen tido, se puede a s e ve ra r q u e el de rech o de petición c o n s is te en la fa cu lta d de to d o go be rn a d o de a c c e d e r libre m ente a las a u to rid a d e s e sta ta le s, con la ce rtid u m b re de que su pe tició n será atendida, re suelta y le será n o tifica d a la re sp u e sta de dicha a u torid ad.
A u n a d o a lo an te rio r, resulta de gran im p o rta n cia se ñ a la r que el d e re c h o de pe tició n es co n s id e ra d o com o un d e re ch o universal, esto es, que es p ropio de to d o s los se re s h u m a n o s por su co n d ició n na tura l de hom bres, p o r lo q u e no es
e xclu sivo del caso m e xica n o sino de tra s c e n d e n c ia internacional.
Es d e re sa lta rse , que la D eclaración A m e ric a n a de los d e re ch o s y d e b e re s del hom bre, a p ro b a d a en la .N ovena C o n fe re n cia Internacional A m e ric a n a en B ogotá, C o lo m b ia de 1948, señala en su a rtícu lo X X IV “que to d a pe rso n a tie n e d e re ch o de p re s e n ta r pe ticio nes re sp e tu o sa s a cu a lq u ie ra a u to rid a d C om petente, ya sea p o r m otivo de inte rés ge n e ra l, ya de inte rés pa rticu la r, y el de o b te n e r pronta re s o lu c ió n’’34
P o r otra parte, com o lo e xp one M o ntiel y D uarte Isidro “el e stu d io d e la legislació n c o m p a ra d a [...] viene a fu n d a r la m u y salu d a b le d o ctrin a de que el de re ch o de pe tició n es un de re ch o natural, de tod o hom bre, y qu e la co n vive n cia p ú blica e xig e que tod a petición revista la form a e s c rita...”35
P or lo tan to, es im po rtan te e n u n c ia r a lg u n o s casos de la le g isla ció n e x tra n je ra para c o m p a ra r con el caso m e xica n o a tan im po rtan te institu ció n , y es p e rtin e n te p re c is a r a q uellas co n s titu c io n e s que con sid era n al d e re ch o de pe tició n co m o u n ive rsa l y no solo de los c iu d a d a n o s36
33Andrade Sánchez Eduardo, Constitución Política de los Estados Unidos M exicanos Comentada. Artículo Octavo.5a ed., M éxico: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM , 1994, p. 40.
34 w w w .cidh.org/basicos/basicosl.htm , consultada 11 de febrero de 2011.
35 Montiel y Duarte Isidro, Estudios sobre garantías individuales. México: Porrúa, 1991, p. 297. El destacado es nuestro.
En p rim e r lugar, la co n stitu ció n a le m a n a d isp o n e en su nu m era l 17 q u e “T o d a pe rson a tie n e el d e re ch o de p re se n ta r individu al o co le ctiva m e n te , p o r e scrito, p e ticio n e s o re c la m a cio n e s a las a u to rid a d e s c o m p e te n te s y a los ó rg a n o s de re prese n ta ció n del p u e b lo .”37, p o r lo que se m u e stra cla ra m e n te q u e no existe lim itación algu na en cu a n to a los in d ivid u o s qu e son titu la re s de e sto s d e rech os.
No así la co n stitu ció n de A rg e n tin a , c o n te m p la en su a rtícu lo 14 qu e to d o s los h a b ita n te s de la nación g o za n del de re ch o de p e tic io n a r a las a u to rid a d e s, no o b stante, la d e cla ra ció n fo rm a l que señala el a rtícu lo 22 d isp o n e que: “ El pueblo no d e lib era ni g o b ie rn a , sino p o r m edio de sus re p re s e n ta n te s y a u to rid a d e s cre a d a s po r esta C onstitución. T o d a fu e rza a rm a d a o re u n ió n de p e rso n a s que se atrib u ya los d e re ch o s del pueblo y p e ticio n e s a n o m b re de éste, co m e te d e lito de s e d ic ió n ,”38po r lo cual ha de e n te n d e rs e que en el ré gim en arg e n tin o no es p e rm isib le e m itir p e ticio n e s co le ctiva m e n te .
P o r otra parte, el ré gim en co n stitu cio n a l e sp año l e s ta b le ce en su a rtíc u lo 29 la d isp o sició n de que “ to d o s los esp a ñ o le s te n d rá n el d e re ch o d e pe tició n ind ivid u a l y colectiva por escrito, en la fo rm a y con los e fe cto s que d e te rm in e en la le y”39 luego en tonce s au n a d o a tal dispo sició n tie n e n una re g la m e n ta ció n de ese a rtículo, que es la ley o rg á n ica 4/2001.
En este sen tido, la d o ctrin a esp año la co n sid e ra que las p e ticio n e s re g u la d a s en el artículo 29 son de na tura leza g ra cia b le , es d e c ir a q u e lla s que no están fu n d a d a s en un d e re ch o sub je tivo o en una norm a p re v ia m e n te e sta b le cid a ; por ta n to el d e b e r de respue sta de la a d m in is tra c ió n ú n ica m e n te se
37V éase http://www.biblioteca.ius.gov.ar/constituciones-engeneral.htm l Alemania. Constitución de Alemania en http://ocw.um .es/cc.-iuridicas/derecho-internacional-publico-l/eiercicios-provectos-v- casosl/capitulo4/docum ento-20-constitucion-de-alemania.pdf consultada el 13 de octubre del 2012.
38 V éase http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/capitulol.php consultada el 13 de octubre de 2012.
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dará, en el caso del de re ch o de instancia, sie n d o fa cu lta d del c iu d a d a n o o b te n e r un m ero acu se de recibo en el caso del d e re ch o de p e tició n40
N ótese la gran distin ció n que existe en el ca so m e xicano, ya q u e n u estra co n stitu ció n oblig a a la au torid ad a e m itir un a cu e rd o y que este sea n o tifica d o al p e ticio nario, po r lo cual se oto rga al p a rtic u la r la seg u rid a d ju ríd ic a de qu e su petición será ate ndid a; lo cual no se con tem p la en la co n stitu ció n e sp a ñ o la .
P o r su parte, la con stitu ció n vig e n te en F rancia es o m isa en el re c o n o cim ie n to del de re ch o de petición, m ie n tra s que la norm a fu n d a m e n ta l italiana d isp o n e en el num eral 50 que: “to d o s los ciu d a d a n o s po d rá n d irig ir p e ticio n e s a las cá m a ra s para p e dir se dicte n d is p o sicio n e s le g isla tiva s, o e x p o n e r n e ce sid a d e s de índole co m ú n”41 p o r lo cual puede d e cirse q u e el de re ch o de petición se en cu e n tra lim itado a los c iu d a d a n o s y solo en el c a s o del p o d e r legislativo, a d ife re n cia de nu estro país d o n d e esta p re rro g a tiva es universal, e xce p tu a n d o la m ateria política y p u ede n d irig irse p e tic io n e s a cu a lq u ie r a u to rid a d42
En co n se cu e n cia , se con sta ta la ne ce sid a d d e co n s id e ra r el d e re c h o de petición com o propio del s e r hum ano, casi c o n n a tu ra l a su e x is te n c ia y p e rten encia al in te rio r del g ru p o sociál je rá rq u ic a m e n te ordenado.
A h o ra bien, es p e rtine nte a n a liza r los su je to s q u e son parte en la re la ción que se p resen ta an te el e jercicio del d e re ch o d e pe tició n y que para su e stu d io se dividirá en su je to s activos y pasivos del a rtícu lo o cta vo co n stitu cio n a l.
En p rim e r lu g a r tal com o lo señala A n d ra d e S án ch e z, los sujetos a ctiv o s del de rech o de pe tició n son los titulares, d o nde se e n cu e n tra n incluido s to d o s los in d ivid u o s en los E stados U nidos M e xica nos de a cu e rd o a lo e sta b le cid o con el artículo prim ero de la c o n s titu c ió n. 43
40 Cienfuegos Salgado David, Op. Cií,, p.38 a 39.
41 V éase http://www.italianom fam iglia.it/docum enti/costituzione-in-spagnolo.pdf Consultada el 15 de Octubre del 2012.
42 Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 47.
En e ste sen tido, la única lim ita ció n en el e je rcicio del d e re ch o de petición c o n te m p la d o en el artículo 8o de la C P E U M , se refiere a los su je to s titu la re s del m ism o, pues te xtu a lm e n te señala: “ ...p e ro en m a teria p o lítica solo p o drá n h a c e r uso de ese d e rech o, los c iu d a d a n o s de la R e p ú b lic a ” ; p o r ta n to los e x tra n je ro s, los m e n o re s de edad, y los que p o r a lgu na razón hayan p e rd id o la c iu d a d a n ía m e xica n a no podrán e jercerlo en el rubro político, pu es si la a u to rid a d no c o n te sta su petición, no se co n sid e ra v io la d o su d e rech o. S o b re esto, R ojas C a b a lle ro afirm a: “ ...e s te prin cipio g e n e ra l e n cu e n tra una re stricció n en el artículo 8o relativa a que en m a teria política sólo podrán h a ce r uso de ese d e re ch o los ciu d a d a n o s de la re p ú b lic a44
En cua n to a lo que d e be e n te n d e rs e com o m ateria po lítica ca b e m e n cio n a r: ...todo lo relacionado con la elección de autoridades mediante el sufragio o con la formación y funcionamiento de las asociaciones y partidos políticos, igualmente debe quedar comprendida dentro de este concepto la adopción de medidas legislativas o ejecutivas correspondientes a las atribuciones de los poderes respectivos, en el ámbito de sus facultades discrecionales, que tenga que ver con decisiones fundamentales para el país45
A l respecto, es im po rtan te c o n s id e ra r lo e xp u e sto p o r C arb one ll:
...H ay que decir que dicha limitación para los no ciudadanos [...] debe entenderse de forma restringida, abarcando nada más lo relacionado con los aspectos estrictamente electorales, porque de otra manera se estaría produciendo una discriminación por razón del nacimiento, de nacionalidad o de edad, lo cual supondría violar varias de las más importantes declaraciones de derechos hum anos46
Lu ego e n tonce s, d e berá c o n sid e ra rse m ateria po lítica ú n ic a m e n te lo re la cio n a d o con lo electoral, p a rtid o s p o lítico s y a s o c ia c io n e s cuya fin a lid a d se re la cio n e con las an terio res, las fa c u lta d e s d is c re c io n a le s de los p o d e re s pú blicos, así com o a q u e lla s d e c is io n e s que se co n sid e re n fu n d a m e n ta le s para el país.
44 Rojas Caballero Ariel Alberto, Op. cit., p. 171.
45 Andrade Sánchez Eduardo, Op. Cit., p. 41. A sim ism o debe considerarse que tal delim itación corresponde al poder judicial, ya que, las facultades discrecionales son m uy amplias, y este órgano jurisdiccional será el encargado de determinar cuando se trata de materia política y cuando no, en razón de
la naturaleza de la petición.
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P o r lo tan to, siendo esta restricción en m ateria política, la única lim ita ció n que se e n cu e n tra en el artículo en estu dio, pu ede a rg u m e n ta rse s ig u ie n d o a A n d ra d e S á n c h e z que a c o n tra rio se n su d e be e n te n d e rse que el d e re c h o de pe tició n p u ede s e r ejercido en c u a lq u ie r otra m ateria p o r c u a lq u ie r in d iv id u o que se e n cu e n tre en los E stad os U nidos M e xica nos, in d e p e n d ie n te m e n te de su c o n d ic ió n.47
P o r otro lado, en cua n to a los su je to s pa sivo s que pa rticipan en el a rtícu lo en e stu d io son los fu n cio n a rio s y e m p le a d o s p ú blicos que en v o z de A n d ra d e S ánch ez: “ ...d e n tro de esta co n n o ta ció n d e b e c o m p re n d e rse a las a u to rid a d e s legislativa s, e je cu tiva s y ju d ic ia le s...”48 lo que se refiere en o tra s p a la b ra s a cu a lq u ie r p e rso n a que se o ste n te servid or, fu n cio n a rio o e m p le a d o pú b lico , y c u a lq u ie ra q u e te n g a el c a rá c te r de au torid ad.
En este s e n tid o cabe re sa lta r que el a rtícu lo en estu dio, no re fie re q u e la a u to rid a d re ce p to ra de la petición del g o b e rn a d o d e ba se r co m p e te n te para re s o lv e r el a su n to , po r lo que aún sin s e r c o m p e te n te deberá re sp o n d e r, co m o lo se ñ a la la sig u ie n te te sis de ju risp ru d e n cia : “P e tició n d e re c h o de. in c o m p e te n c ia de -la autoridad. La fa lta de co m p e te n cia de la a u to rid a d para
re so lve r la so licitu d de un p a rticu la r no la e xim e de la o b lig a ció n de c o n te s ta r la instancia, aún cua ndo sea para darle a co n o c e r su incap acida d legal para p ro v e e r en la m a teria de la p e tic ió n.”49
P or to d o lo a n te rio rm e n te expuesto, puede de cirse que esta fig u ra c o n s is te en la fa cu lta d que tien e el go be rn a d o para d irig irse a la au torid ad s o lic ita n d o algo, lo q u e in clu ye tres re quisitos según lo m e nciona el artículo octa vo : s e r p o r e scrito, en fo rm a pacífica y de m a nera re spetuosa, lo que se a n a liz a rá a co n tin u a ció n .
47 Andrade Sánchez, Eduardo, Op Cit., p. 42.
48 Ibid.
1.3.1 R e q u is ito s de las p e ticio n e s
A h o ra bien, re to m a n d o los e le m e n to s que debe cu b rir la pe tició n en té rm in o s de lo q u e e sta b le ce la C o n stitu ció n Federal es m e n e s te r q u e sea fo rm u la d a p o r escrito, de m a n e ra pa cífica y re spetu osa.
En e ste s e n tid o se exp re sa el a u to r M iguel C arbonell:
Los requisitos para que sea ejercida conforme a la Constitución la libertad de dirigirse por escrito a una autoridad esperando una respuesta se establecen en el mismo artículo 8o, la petición se debe formular por escrito, de manera pacífica y respetuosa. Llenándose dichos requisitos la autoridad debe inexcusablemente contestar en breve térm ino...50
Si se a n a liza n cada uno de los re q u isito s se ten d rá que el p rim e ro de ellos, re fe rid o a la fo rm a escrita tie n e fu n d a m e n to en lo m e nciona do p o r el a rtícu lo en e stu d io : “ ...re s p e ta rá n el e je rcicio del d e re ch o de petición, s ie m p re q u e ésta se fo rm u le p o r e s c rito ...” , es n e ce sa rio que se haga de tal m anera, p u e sto q u e así se p u e d e fija r con precisión los té rm in o s y el a lca n ce de la pe tició n, de m odo que p u eda e sta b le ce rse la co n g ru e n cia d e la re sp u e sta de la a u to rid a d.51
En igual s e n tid o A n d ra d e S á n ch e z señala:
En c u a n to al re quisito de la fo rm u la c ió n po r escrito, este tie n d e a fija r con p re cisió n los té rm in o s de la petición, de m odo que pueda e s ta b le c e rs e p o ste rio rm e n te si c u m p le con los d o s re quisitos ulteriores, esto es, la fo rm a pa cífica y el re sp e to c o rre sp o n d ie n te con el que d e b e fo rm u la rs e , y ad e m á s, que perm ita verificar, en su caso, la co n g ru e n cia de la re s p u e s ta.52
Lo an terio r, significa q u e d e be c o n s ta r fe h a cie n te m e n te en c u a lq u ie r tip o de papel la so licitu d hecha p o r el particular, para e s ta r en po sib ilid a d de e xig ir c o n s titu c io n a lm e n te una re spue sta, esto es, d e b e señalarse en el e scrito los a lc a n c e s de la petición para que la au to rid a d cum pla con la o b lig a ció n de c o n te s ta r co n g ru e n te m e n te a lo s o lic ita d o.53
50 Carbonell, M iguel, Op. Cit., p. 632.
51 Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 172.
52 Andrade Sánchez, Eduardo, Op. Cit., p. 43.
