Evaluación de implementación e impacto del programa de maestro comunitario en escuelas de Montevideo-este

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(1)Programa de Magíster en Política Educativa. Evaluación de Implementación e Impacto del Programa de Maestro Comunitario en Escuelas de Montevideo-Este. Tesista: LUZ SANTOS Académico Tutor: AXEL RIVAS. Santiago de Chile, noviembre 2013.

(2) ÍNDICE. RESUMEN. 6. INTRODUCCIÓN. 8. PRIMERA PARTE FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA INVESTIGACIÓN. CAPÍTULO 1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL. 13. 1.1. Política Educativa como Política Pública. 13. 1.2. Política Pública de Calidad. 16. 1.3. Ciclo de la Política Pública. 17. 1.4. Evaluación de Políticas Públicas. 18. 1.5. Evaluación de Políticas Educativa. 20. 1.6. Evaluación de Implementación e Impacto. 23. CAPÍTULO 2: CONTEXTO EDUCATIVO DE LA INVESTIGACIÓN 2.1. El sistema educativo uruguayo. 27 27. 2.1.1. Referencias normativas en las que se apoya. 27. 2.1.2. El Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP). 32. 2.2. Estado de situación de la educación inicial y primaria. 33. 2.2.1.- Análisis de datos cuantitativos. 33. 2.2.2.- Políticas impulsadas entre 2011 y 2015:. 38. 2.3. Estudios e investigaciones relativos al PMC CAPÍTULO 3: EL PROGRAMA DE MAESTRO COMUNITARIO (PMC). 43 44. 3.1. Génesis del PMC. 44. 3.2. Diseño de la política. 47. 3.2.1. Objetivos. 48. 3.2.2. Perfil del Maestro Comunitario. 49. 2.

(3) 3.2.3. Descripción de la modalidad de intervención. 50. 3.2.4. Funciones y tareas del Maestro Comunitario. 55. 3.2.5. Supervisión. 57. 3.2.6. Capacitación. 57. 3.2.7. Monitoreo y evaluación de la propuesta. 57. SEGUNDA PARTE METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN. CAPÍTULO 4: DISEÑO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN. 60. 4.1. Planteamiento del problema de investigación. 60. 4.2. Objetivo de la investigación. 61. 4.3. Diseño de la metodología de la investigación. 62. 4.3.1. Proceso de selección de la muestra. 64. 4.3.2. Proceso de recogida de datos. 65. 4.3.3. Técnica de análisis de datos. 68. TERCERA PARTE ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS. CAPÍTULO 5: CALIDAD DEL INSTRUMENTO DE RECOGIDA DE DATOS CUANTITATIVOS. 70. 5.1. Análisis Factorial para validación de cuestionario. 70. 5.2. Conclusiones. 71. CAPÍTULO 6: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS CUANTITATIVOS 6.1. Sobre la Inasistencia. 72 72. 3.

(4) 6.1.1. Análisis. 73. 6.1.1.1. Hipótesis de trabajo. 73. 6.1.1.2. Hipótesis estadísticas. 73. 6.1.2 Interpretación 6.2. Sobre el rendimiento 6.2.1. Análisis. 74 76 76. 6.2.1.1. Hipótesis de trabajo. 76. 6.2.1.2. Hipótesis estadísticas. 76. 6.2.2. Interpretación 6.3. Interpretación de resultado de cuestionario aplicado a niños. 77 79. CAPÍTULO 7: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS CUALITATIVOS. 81. 7.1. Análisis. 81. 7.2. Interpretación. 91. CONCLUSIONES. 93. BIBLIOGRAFÍA. 96. ANEXO I. 101. ANEXO II. 103. ANEXO III. 104. ANEXO IV. 106. ANEXO V. 107. ANEXO VI. 108. ANEXO VII. 109. LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS. 116. 4.

(5) 5.

(6) RESUMEN. El Programa de Maestro Comunitario (PMC) constituye una línea de política educativa desplegada en escuelas públicas urbanas de contexto muy desfavorable y desfavorable de Uruguay. La presente investigación se centra en la evaluación de la implementación y del impacto del este programa, en escuelas de Montevideo-Este. Para evaluar el impacto, se plantea como objetivo identificar y analizar los resultados de aprendizaje y el nivel de asistencia de los niños antes y durante la inclusión en el PMC, así como también conocer la autopercepción de los niños en relación a las posibles bondades de la referida inclusión. Para evaluar la implementación, se plantea como objetivo analizar las concepciones que al respecto tienen los Maestros Comunitarios y los Maestros Directores. En esta investigación se combina técnicas de análisis de datos cuantitativos y cualitativos. Se trabaja sobre una muestra de seis escuelas pertenecientes a los quintiles 1, 2 y 3 de Montevideo-Este, obtenida al azar, y seleccionando en ellas a todos los Maestros Comunitarios, los Maestros Directores y los niños que hayan estado incluidos en el PMC durante el período Abril-Junio 2013 y que no hayan estado incluidos en el período Abril-Junio 2012. Se utiliza ANOVA para comparar los niveles de rendimiento y los registros de inasistencia de los niños cuando están incluidos en el. 6.

(7) programa y cuando no han estado. Y para analizar la autopercepción de los ellos, se ha elaborado un cuestionario para cuya validación se ha realizado Análisis Factorial. En segundo lugar hemos optado por un estudio de caso de corte cualitativo a través de la técnica de la entrevista narrativa. Para ello, se recogen relatos semiestructurados, que permitan conocer más en profundidad las concepciones docentes en relación a las bondades, obstáculos y facilitadores para la implementación del PMC. Se aplica sobre estas entrevistas, Análisis Estructural de Contenido. Los resultados obtenidos a través de las técnicas cuantitativas sustentan la hipótesis de que habría diferencia en la inasistencia de los alumnos según estén o no integrados a PMC, pero dependiendo del contexto de la escuela. En cuanto a rendimiento no es posible sustentar la hipótesis de que habría diferencia cuando los niños están integrados al programa, y cuando no lo están. El cuestionario aplicado a los niños, en general recoge una autopercepción positiva en relación a asistencia, rendimiento, aspectos vinculares y afectivos. En relación a la implementación, los resultados obtenidos refieren al alto valor asignado al programa, pero identificándose obstáculos significativos que eventualmente pueden contribuir a distorsionar la esencia del mismo. En suma, el Programa de Maestro Comunitario es un programa de Política Educativa, muy potente e innovador, y de excelencia en el diseño, pero que corre riesgo -desde su esencia- si no se atiende con rigor el proceso de implementación.. 7.

(8) INTRODUCCIÓN. El Programa de Maestros Comunitarios (PMC) comenzó en Uruguay, el 5 de agosto de 2005 en el marco del reordenamiento institucional del nuevo gobierno, con la asunción de las nuevas autoridades, incluidas las de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Surge de la preocupación de la autoridad de la enseñanza, por reducir la brecha de aprendizajes entre los distintos sectores sociales. Se trata de una política educativa diseñada por la autoridad correspondiente e implementada en todas las escuelas urbanas de contexto muy desfavorable y desfavorable del país. (Quintiles 1, 2 y 3.) La población objetivo de este programa es aquella que presenta bajo rendimiento escolar asociado a problemas de asistencia escolar, repetidores, desertores y niños en edad escolar que no han ingresado al sistema formal. El maestro comunitario atiende en el contra-turno a niños de la escuela en la que se desempeña como maestro de aula, con una carga semanal de 20 hs. El diseño del programa define dos líneas principales de actuación, dedicando a cada una de ellas aproximadamente el 50% del tiempo de trabajo de los maestros comunitarios. Se trata de: Estrategias de Alfabetización Comunitaria y Dispositivos Grupales en la Escuela. La Estrategias de Alfabetización Comunitaria trabaja en familias con problemáticas de exclusión educativa pautada por la repetición. 8.

(9) reiterada en 1º y 2º año de sus hijos, la deserción escolar, el analfabetismo y/o analfabetismo funcional del adulto significativo, y la escasa o nula coordinación entre la familia y la escuela. Se despliega a través de dos dispositivos: alfabetización en hogares y grupo de padres. La alfabetización en hogares implica un proceso de alfabetización dentro de los hogares, involucrando la participación conjunta de madre e hijo y desarrollando proyectos educativos familiares cuyo eje transversal es la lecto-escritura, generando un proceso educativo a dos vías: hacia la madre, dotándola de herramientas que puedan empoderarla como educadora de los aprendizajes escolares de sus hijos, y hacia los niños, proponiendo un espacio educativo atractivo con temáticas vinculadas con su cotidianeidad, sus intereses y motivaciones. Se define a su vez la necesidad de establecer una coordinación permanente de la trayectoria educativa de los participantes por parte de la maestra comunitaria y la maestra de aula. El grupo de padres se torna un espacio clave de encuentro entre la comunidad y la escuela. Es en este ámbito donde la escuela (a través del maestro comunitario) sale al encuentro de lo comunitario, promoviendo la participación de los referentes significativos del niño en su proceso de socialización. Los dispositivos grupales en la escuela, refieren a Integración y Aceleración. El espacio de integración educativa está orientado a niños y niñas con historia de fracaso escolar y/o de integración a grupos, debido fundamentalmente a aspectos vinculares y que afectan significativamente. 9.

(10) su desempeño escolar. Se implementan módulos de trabajo que incorporen en forma simultánea tareas de corte expresivo, actividades lúdicas y de lecto-escritura. La aceleración escolar se orienta hacia niños con extraedad, con altos niveles de repetición, bajo rendimiento escolar y/o ingreso tardío. El maestro comunitario trabaja con estos niños en la propia escuela en un grupo donde participarán los demás alumnos en dicha situación. Durante ese período se lo prepara personalmente para habilitar al niño para el ingreso al año que le corresponde de acuerdo a su edad. Previo a la derivación al componente de aceleración escolar se plantea a la familia la propuesta y se le solicita un respaldo y apoyo especial para que el alumno pueda participar satisfactoriamente de esta iniciativa.. Entendida esta política educativa como original e innovadora en cuanto a la forma de hacer escuela y transcurridos más de siete años de su diseño, es que nos interesa evaluar su implementación e impacto. Para evaluar el impacto, se plantea como objetivo identificar y analizar los resultados de aprendizaje y el nivel de asistencia de los niños antes y durante la inclusión en el PMC, así como también conocer la autopercepción de los niños en relación a las posibles bondades de la referida inclusión. Para evaluar la implementación, se plantea como objetivo analizar las concepciones que al respecto tienen los Maestros Comunitarios y los Maestros Directores. En esta investigación se combina técnicas de análisis de datos cuantitativos y cualitativos. Se trabaja sobre una muestra de seis escuelas. 10.

(11) de Montevideo-Este, pertenecientes a los quintiles 1, 2 y 3, obtenida al azar, y seleccionando en ellas a todos los Maestros Comunitarios, los Maestros Directores y los niños que hayan estado incluidos en el PMC durante el período Abril-Junio 2013 y que no hayan estado incluidos en el período Abril-Junio 2012. En cuanto al impacto, se parte de la hipótesis de que la inclusión en el PMC mejora los niveles de rendimiento y los registros de inasistencia a clase. Se utiliza ANOVA para comparar los niveles de rendimiento y los registros de inasistencia de los niños cuando están incluidos en el programa y cuando no han estado. Y para analizar la autopercepción de ellos, se ha elaborado un cuestionario para cuya validación se ha realizado Análisis Factorial. En cuanto a la implementación se parte de la hipótesis de que existen factores institucionales que obstaculizan y/o distorsionan la política educativa según fue diseñada. Para trabajar sobre esta hipótesis hemos optado por un estudio de caso de corte cualitativo a través de la técnica de la entrevista narrativa. Para ello, se recogen relatos semiestructurados, que permitan conocer más en profundidad las concepciones docentes en relación a las bondades, obstáculos y facilitadores para la implementación del PMC. Se aplica sobre estas entrevistas, Análisis Estructural de Contenido.. 11.

(12) PRIMERA PARTE. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA INVESTIGACIÓN. 12.

(13) CAPÍTULO 1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL. 1.1. Política Educativa como Política Pública Aguilar Villanueva, para aproximar una “noción descriptiva de política pública”, releva distintas definiciones que le permiten encontrar componentes comunes en ellas, a saber: a) Componente Institucional. La política es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante. b) Componente Decisorio. La política es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la elección de fines y/o medios de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades. c) Componente Comportamental. Implica la acción o inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular. d) Componente Causal. Son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social. (Aguilar Villanueva.1994: 2324) Estos componentes le permiten al autor, definir el concepto de “política pública” como: “Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de la autoridad de un sistema político. Puede tomar la forma de leyes, órdenes locales, juicio de corte, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que. 13.

(14) se debe hacer. Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones más que una decisión singular acerca de una acción de gobierno particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los fines. Otros en contraste, consideran que la política incluye los medios y los fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de acción gubernamental que guían las acciones de corto plazo en situaciones específicas.” (Aguilar Villanueva. 1994: 26) “La. política es en suma: a) el diseño de una acción colectiva. intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce.” (Aguilar Villanueva.1994:26) Meny y Thoenig definen política pública como: “los actos y los ‘no actos comprometidos’, de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia. (…) Una política publica se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico.” (Meny y Thoenig. 1992:89-90) Estos autores complementariamente señalan cinco características básicas de toda política pública: a) Un contenido; movilizándose recursos para su implementación. b) Un programa; porque una política pública no se reduce a un acto concreto y aislado de una autoridad sino que supone un marco más general con ejes específicos.. 14.

(15) c) Una orientación normativa; asumida conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de la circunstancia. d) Un factor de coerción; que resulta de la legitimidad que la autoridad transfiere a la decisión. e) Una competencia social ya que una política pública se define por los actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados. (Meny y Thoenig. 1992: 90). Las “políticas educativas” entendidas como políticas públicas quedan definidas como “un conjunto de líneas de acción diseñadas, decididas y efectivamente seguidas por la autoridad educativa en el ámbito de su competencia.” (Mancebo. 2002: 140). La autora complementa la definición en los siguientes términos: a) Una política educativa integra una díada representada por el contenido y el proceso. b) El contenido consta de líneas de acción orientadas normativamente por ciertos principios u objetivos rectores; las líneas de acción son actos y ‘no actos’, en el entendido que la omisión de actuar también puede constituir una política. c) Las líneas de acción se materializan en distintos formatos: leyes, reglamentos resoluciones.” (Mancebo. 2002: 140-141) Haciendo una relectura de la definición de política educativa arriba presentada, se puede decir, que los “principios rectores” son los objetivos o los orientadores normativos del contenido de las políticas educativas, y 15.

(16) las “líneas de acción” son el vehículo a través del cual se concretan las políticas.. I.2. Política Pública de Calidad Una política pública de calidad corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; dichos cursos de acción o de información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y del sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados. (Lahera, E. 2008:28) Las políticas de calidad legítimas buscan lograr un objetivo público, o solucionar un problema público. El compromiso y la discusión con los actores relevantes le facilitan condiciones de viabilidad. Según Lahera, E. (2008) las políticas públicas de excelencia tienen características que favorecen una mejor discusión política. Estas son: . Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?). . Estimación de costos y de alternativas de financiamiento. . Factores para una evaluación de costo-beneficio social. . Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?). . Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?). 16.

(17) . De. apoyos. y. críticas. probables. (políticas,. corporativas,. académicas) . Oportunidad política. . Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?). . Claridad de objetivos. . Funcionalidad de los instrumentos. . Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia). 1.3. Ciclo de la Política Pública Existen muchas propuestas de estudio de parte de politólogos en torno a la subdivisión de las políticas en fases. De acuerdo a Ruiz Viñals, C. (2004:51-73), estas etapas inician por la fase de formulación, continúan con la fase de implementación y, finalmente, termina con la fase de evaluación de la política pública. Este esquema puede sofisticarse incluyendo las fases de definición del problema u oportunidad, a la que quiere responder la política pública, y la fase de redefinición o reformulación de la política pública, una vez finalizado su ciclo de acción. La fase de formulación de la política pública es aquella durante la cual se toman las macro decisiones sobre la caracterización de la misma, iniciando por el planteamiento o definición del problema; se valoran las alternativas y se prepara la toma de decisiones por parte de los responsables públicos.. 17.

(18) La fase de implementación, ocurre cuando se ejecuta la política pública y se toman las microdecisiones que caracterizan de hecho a esta política. Durante la fase de evaluación se examina todo el proceso anterior con el fin de redefinir los objetivos de las políticas públicas y mejorar el proceso de decisión que la política quiere solucionar. El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual. No todas las políticas públicas de los gobiernos siguen ese proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas alteran el orden.. 1.4. Evaluación de Políticas La evaluación de programas es entendida para algunos autores como la evaluación de los efectos netos de los programas -es decir, de aquellos efectos que no se hubieran producido en ausencia del programaen relación con los objetivos inicialmente propuestos. (Rossi y Wright, 1984:51). La evaluación es pues, un análisis de resultados, entendiendo a éstos como el efecto o impacto real de un programa en sus destinatarios. Para otros autores, la evaluación de programas consiste en: «La aplicación sistemática de procedimientos de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, implementación y utilidad, de los programas de intervención social» (Rossi y Freeman, 1985:19-20). Esta definición resume los puntos indicados anteriormente y establece las bases de una tipología de estudios de evaluación.. 18.

(19) En primer lugar, la evaluación es aplicación sistemática de procedimientos de investigación social. En segundo lugar, la evaluación se aplica con el fin de valorar y eventualmente perfeccionar, primero, la conceptualización y diseño, segundo, la implementación, y tercero, la utilidad de los programas de intervención social. La evaluación completa de un programa incluiría, por tanto, estas tres cuestiones. En tercer lugar, el ámbito de la investigación evaluativa se limita a los programas de intervención social, esto es, a cualquier combinación de objetivos y recursos que se organizan para que tenga un efecto en el bienestar de individuos o grupos sociales concretos. Programas, por tanto, muy diversos que pueden tratar de educación, bienestar social, salud, vivienda, seguridad, rehabilitación social, desarrollo económico. En resumen, la evaluación de programas tiene que ver tanto con los efectos de un programa sobre sus beneficiarios, como con su implementación, como con el proceso de formulación de propósitos generales y objetivos más específicos, lo que tendría que permitir relacionar, de acuerdo con el modelo teórico, resultados finales, con la forma en que es administrado el programa y planificada la intervención.. 1.5. Evaluación de Políticas Educativas En las últimas tres décadas se han incrementado los estudios e investigaciones sobre la evaluación donde se trata de explicar la confluencia fundamentalmente de intereses y desarrollos científicos,. 19.

(20) políticos y sociales. De ahí que, en la actualidad la evaluación de la calidad educativa posea un interés político, social y económico. En los años ochenta la evaluación supuso una diversificación tanto conceptual cono del uso de nuevos métodos para evaluar. La evaluación pasó a considerarse una actividad técnica cuyo cometido fue rendir cuentas, adoptar un compromiso o posición política. (Colas, P. 2000:28) En la década de los noventa se consolidó el interés político por actividades evaluativas en muy distintos ámbitos y contextos: educativos, sociales, políticos, institucionales, etc. La evaluación por tanto se reconoce y advierte de gran interés a nivel científico, político y social. Según Arias et all (1995:28) la evaluación en este momento se va a caracterizar por lo siguiente: - Profesionalización de la evaluación que se traduce en la existencia de centros y actividades formativas destinadas a formar profesionales especializados y la creación de asociaciones y estándares profesionales, como la APA (American Psychological Association), que elabora estándares para su uso en estudios, o el Joint Commitee Evaluation Standards, que desarrolla periódicamente criterios para su aplicación en evaluaciones, todo ello en paralelo con la proliferación de publicaciones especializadas. - Diversificación de prácticas evaluativas que quedan reflejadas en la diversidad de profesionales que asumen estas funciones en cuanto a sus campos de procedencia (educación, economía, salud, sociología, psicología), y la diversidad de programas y metodologías que se aplican.. 20.

(21) La diversidad estructural se manifiesta en la ampliación de la evaluación a centros, instituciones y sistemas educativos, hecho que puede ser entendido por el interés de las políticas educativas, tanto a nivel local como nacional e internacional, ya que se considera la evaluación una herramienta importante para conocer los resultados educativos y plantear reformas educativas. (Glaser y Silver, 1994) Es en los años noventa cuando comienza a crecer la preocupación de construir un sistema de evaluación de la calidad educativa, entendida ésta como eficiencia. Esto ha conllevado a que se haya producido una evolución temporal en cuanto a las diferentes metodologías de evaluación que se han desarrollado a lo largo de este período. En la actualidad, están en juego distintas perspectivas sobre la evaluación en las que como manifiesta Stake hay “predisposiciones” en las orientaciones. (2006: 9) Es decir, que unas se orientan más a las exigencias de los productos físicos, comerciales, como el Modelo de la fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) o el Modelo de la Calidad Total (TQM). Por tanto, dentro de este enfoque se utiliza el término “calidad” para referirse a los objetivos producidos. La dificultad viene cuando esta orientación se quiere aplicar al ámbito educativo, al de las experiencias sociales y las vivencias culturales. Desde otras perspectivas existen evaluaciones que se basan en la percepción humana y, por tanto, se afrontan a través de metodologías de carácter más cualitativo. De modo que, la evaluación se aborda desde lo experiencial, desde las vivencias de los individuos sobre la bondad de lo que perciben. Aunque todavía ésta es una clave poco profundizada en. 21.

(22) evaluación, Stake la emplea para poner el énfasis en los seres humanos y no en las características de los objetos producidos. (Stake , 2006: 9) De modo que la evaluación entendida como las vivencias que tienen los ciudadanos en el desarrollo de programas, y de sus apreciaciones, fruto de su participación, de las respuestas de los implicados en los programas, de los contrastes de opinión e información, de los juicios desde los contextos más cercanos, etc. son referencia claves para tratar de entender el concepto experiencial de la evaluación. Una evaluación experimentada por quienes participan directamente en los programas y planes. De ahí que la evaluación sea distinta dependiendo de si se adopta un enfoque basado en criterios o el interpretativo. El enfoque que se basa en criterios pone especial énfasis en el uso objetivo de escalas y mediciones formales. Sin embargo, el interpretativo hace más hincapié en la sucesiva familiarización del evaluador con el evaluado. Por tanto, el concepto evaluación educativa es un concepto impregnado de valores y variables en función de quién lo interpreta, en qué momento lo hace y desde qué instancia. La necesidad de afrontar de modo sistemático la evaluación, sobre los efectos que el programa de Maestro Comunitario ha tenido es lo que nos ha llevado a formular esta investigación. De modo que es fundamental determinar el verdadero papel de este Programa y su impacto en la educación, para valorar las actuaciones que desde la autoridad se han desarrollado e impulsado, así como el alcance real.. 22.

(23) Finalmente añadir que en esta investigación es fundamental entender la evaluación como una herramienta que trata de construir puentes entre la metodología cuantitativa y la cualitativa. En definitiva se trata de destacar la evaluación como búsqueda del conocimiento sobre el valor de algo, ya que buena parte del conocimiento proviene de la experiencia personal de los que participan, y a menudo de nuestra propia conciencia. Por tanto, se trata de producir conocimiento desde las vivencias personales y colectivas situadas en un contexto concreto, ampliando la conciencia y ensanchando la mirada sobre los propios hechos y actividades. (Stake, 2006:14). 1.6. Evaluación de implementación e impacto Hemos definido en esta investigación realizar evaluación de implementación y de impacto. Entendida la evolución de implementación como “la valoración sistemática de dos cuestiones fundamentales: la cobertura del programa, es decir, hasta qué punto el programa está alcanzando la población o el área a los que se dirige; y la forma en que el programa se administra, tanto desde el punto de vista de la utilización de los recursos de que dispone, como de los servicios finalmente distribuidos” (Rossi y Freeman, 1985:40), es que entendemos que los resultados que de aquí surjan, puedan interesar a los gestores del programa para tomar acciones de tipo correctivo en relación con problemas de gestión (problemas de distribución, de utilización de recursos humanos, de flujo de la información) y que también puede interesar a aquéllos que deciden sobre. 23.

(24) su continuidad y su financiación. Por tanto tienen un interés evidente en conocer los problemas que existen con la puesta en práctica del PMC. Evaluar el impacto del PMC implica examinar la medida en que éste produce un cambio en la dirección deseada; “consiste precisamente en demostrar que los cambios son debidos a la intervención y no se pueden explicar como consecuencia de un proceso alternativo que no incluya al programa mismo” (Rossi y Freeman, 1985:43). La cuestión esencial en la evaluación de impacto es, pues, separar los efectos del programa de otros efectos externos para determinar hasta qué punto el programa es responsable de los cambios observados durante y después de su puesta en práctica.. 24.

(25) CAPÍTULO 2: CONTEXTO EDUCATIVO DE LA INVESTIGACIÓN. 2.1. El sistema educativo uruguayo (Según Ley Nº 18437. Ley General de Educación). 2.1.1. Referencia normativa en las que se apoya La Ley 18.437 promulgada en diciembre de 2008 constituye el marco normativo vigente que regula el Sistema Educativo Nacional. Surgió del compromiso que la fuerza política asumió, de que la discusión y elaboración de la nueva Ley se hiciera con la más amplia participación de todos los sectores directa o indirectamente involucrados. Por ello, se realizó durante 2006 el Debate Nacional sobre la Educación, promovido por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Administración Nacional de la Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República (UdelaR) y organizado por una Comisión integrada por personas de amplia representatividad de todos los ámbitos de la educación nacional y de los partidos políticos. Es así que surge el Proyecto de Ley que se presenta al Poder Legislativo el cual se nutre de este proceso y pretende dar continuidad al mismo al abrir espacios de participaciones sociales diversas, incluidas la institucionalización del Congreso Nacional de Educación con cometidos de asesoramiento y consulta. Propone un ordenamiento de acuerdo a principios impulsados por el gobierno y recogidos en el proceso del Debate. Establece metas de futuro inmediato y mediato para un proyecto educativo sólido y abarcativo,. 25.

(26) y establece la coordinación entre dicho proyecto educativo y el proyecto de país democrático, productivo, innovador e integrado. La meta es educación de calidad, con equidad, relevancia y pertinencia para todos, como derecho inalienable, y durante toda la vida, en una sociedad de aprendizaje, tanto de saberes organizados en disciplinas como de actitudes y modos de vida. Democratización de una educación conectada con el trabajo, en que todos puedan seguir aprendiendo siempre. Mantiene y exalta los principios de: laicidad, gratuidad y obligatoriedad. En particular se establecen las metas programáticas de obligatoriedad de la enseñanza desde los 4 años y hasta la educación media superior con extensión del horario a un mínimo de 900 horas al año, con vistas a llegar a la jornada escolar extendida para todos los niños y jóvenes, de manera que las oportunidades de cada uno no estén signadas. por. su. origen.. Metas. sumamente. ambiciosas. pero. imprescindibles para el Uruguay del siglo XXI. Aspira a formar individuos que sean buenas personas, solidarios, honestos: es por ello entonces que define líneas trasversales que atraviesan la ley, a saber: Derechos Humanos, formación en ciudadanía y desarrollo de criterio propio, no como asignaturas, sino que impregnen toda la educación. Aspira a formar individuos que lleguen a ser independientes: entonces la formación en el trabajo, para un mundo en que la capacitación es un requisito imprescindible; que entiendan el mundo en que viven y sean capaces de transformarlo: para ello conocimientos científicos y sociales; que sean capaces de disfrutar de la. 26.

(27) vida individual y social: por eso educación en artes, para la salud, la educación física, la recreación, la sexualidad; aspira a formar individuos que comprendan la relación de los seres humanos con la naturaleza, por eso la educación ambiental; que sean capaces de comunicarse adecuadamente, por ello la educación lingüística. Hay muchas formas de aprender que deben ser estimuladas y reconocidas, por eso se habla de sociedad de aprendizaje. Se aprende en el trabajo, en los sindicatos, en organizaciones variadas. Por este motivo se incluye la educación no formal y se establecen sus lazos con la formal. Se apunta a una educación cuyo sujeto es el educando. Se jerarquiza el centro educativo como un espacio de aprendizaje y de socialización clave para la política educativa nacional, promoviendo la participación de alumnos, docentes, padres o representantes y de la comunidad. Se. estimula. la. descentralización,. creando. Comisiones. Departamentales y posibilitando instancias regionales. Se propone un sistema coordinado, que en su parte formal contempla los siguientes niveles. - La educación inicial (3 a 5 años de edad), la educación primaria (de seis años de duración) y la educación media básica (de tres años). - Esta educación media básica que busca atender los intereses y necesidades de los adolescentes y se propone recoger todas las experiencias de la enseñanza secundaria, la técnico profesional y la rural. - La enseñanza media superior con varias orientaciones y perfiles, que pueden ser de egreso o de tránsito.. 27.

(28) - La enseñanza terciaria con tres vertientes: la profesional, la universitaria y la formación para la educación. El tránsito o la reválida entre las tres será facilitado por el reconocimiento de créditos y por la posibilidad de cursos de complementación. - Los niveles de post grado, es decir maestría y doctorado. Se prevé que desde las distintas vertientes sea posible llegar a los niveles más altos. La educación media se estructura de manera que el aprendizaje sea uno solo en cuanto a aprender trabajando y trabajar aprendiendo, generando egresados capaces de integrarse al mundo del trabajo y de seguir estudiando a través de diferentes opciones terciarias. Se busca entonces que trabajo y estudio no sean antagónicos sino complementarios en la vida. Se da especial importancia a las formaciones de tipo profesional y terciario (incluyendo tecnológicas, comerciales, idiomas, servicios); son opciones de interés para muchas personas y son indispensables para el desarrollo del país. La ley caracteriza como universitaria la formación de los docentes. Para ello, se crea el Instituto Universitario de Educación el que deberá consignar el cogobierno de los actores directos, y recibir el apoyo y la complementariedad de la Universidad de la República, admitiendo que estas formaciones deben ser compatibles y de tránsito fácil entre ellas. Esta nueva institucionalidad, en el futuro podría desembocar en la autonomía de este Instituto o en la creación de una nueva Universidad. La ley atiende la educación de personas jóvenes y adultas, de personas con alguna forma de discapacidad, de la población carcelaria,. 28.

(29) procurando la integración de todos a la educación a la que acuden las personas de similar edad, para promover la integración social y la tolerancia. En la formación terciaria profesional y en la de educación, se prevé la participación de la Universidad de la República, creando sistemas abiertos, que colaboren en la capacitación de personas, en la investigación en sus diferentes disciplinas, así como en la enseñanza y en el aprendizaje. Se busca entonces que el sistema sea un gran cuerpo coordinado a su interna, coordinado con la investigación, la innovación y la cultura y coordinado con el desarrollo. Se establecen equilibrios entre coordinación, autonomía. y. participación,. entre. multiplicidad. de. actores. y. especializaciones; equilibrios que no deben ser disyuntivos sino constructivos. El Consejo Directivo Central de la ANEP, autónomo, estará integrado con personas designadas por el Poder Ejecutivo con venia del Senado, como actualmente, ya que el gobierno electo representa a la ciudadanía y tiene entre sus roles armonizar el proyecto educativo con el de desarrollo nacional. Incluye la elección de dos miembros por los docentes del ente. Dos miembros de los consejos de educación dependientes del Consejo Directivo Central (CDC) de ANEP serán designados por el propio CDC y uno de ellos será electo por el cuerpo docente del respectivo Consejo. La participación docente en la elección de dos consejeros del CDC y uno en cada Consejo constituye un cambio sustancial, promueve la coparticipación de los docentes y responde a la. 29.

(30) consideración de que no hay transformaciones en la educación sin su participación. La Ley crea el Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP) conformado por el MEC, la ANEP y la UdelaR. El propósito es que el Estado tenga un ámbito de concertación y coordinación de políticas educativas y que permita que cada institución se responsabilice de su propio ámbito. Se crean mecanismos de evaluación independientes que permiten rendir cuentas a la sociedad y tener bases objetivas para seguir cambiando fundadamente. La creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa es una innovación clave para conocer la realidad y para rendir cuentas a la sociedad de cómo se avanza en materia educativa. En suma, la Ley General de Educación, conforma un verdadero sistema educativo articulado con el proyecto de desarrollo del país, estableciendo metas y objetivos ambiciosos, propios del siglo XXI, incorporando y promoviendo innovaciones, creando nuevas instituciones y abriendo espacios de participación docente, estudiantil y social.. 2.1.2. El Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) El Consejo de Educación Inicial y Primaria es el órgano de la Administración Nacional de Educación Pública encargado de impartir la Educación Inicial y Primaria del País. De acuerdo al Artículo 24 de la Ley de Educación, la Educación Inicial tendrá como cometido estimular el desarrollo afectivo, social, motriz. 30.

(31) e intelectual de los niños y niñas de tres, cuatro y cinco años. Tiene como misión promover una educación integral que fomente la inclusión social del educando, así como el conocimiento de si mismo, de su entorno familiar, de la comunidad y del mundo natural. En el Art. 25, se detalla que la Educación Primaria tendrá el propósito. de. brindar. los. conocimientos. básicos. y. desarrollar. principalmente la comunicación y el razonamiento que permitan la convivencia responsable en la comunidad.. 2.2. Estado de situación de la educación inicial y primaria (Según Monitor Educativo de Enseñanza Primaria. Estado de situación 2012). 2.2.1 Análisis de datos cuantitativos según el Departamento de Estadística del Consejo de Educación Inicial y Primaria1 En el año 2012 el sistema público atendió a 353.244 niños (266.349 de común, 79.985 de inicial y 6.910 de especial) lo que en términos porcentuales representa el 80,4% del total de la matrícula nacional en estos niveles2. Realizado un análisis comparativo de corto plazo, es posible afirmar que: · La matrícula de educación primaria pública continúa descendiendo, básicamente como consecuencia de la caída en la educación común (1º a 6º grado). En tanto, la matrícula de educación inicial permaneció estable 1. Ver ANEXO I La educación privada atiende a 86.153 niños, 29.617 de educación inicial, 52.889 de educación común y 3.647 de educación especial 2. 31.

(32) en el último año. Esta reducción no implica una menor cobertura sino que responde esencialmente al efecto de la caída en los nacimientos, a un tránsito más rápido de los alumnos por los distintos grados escolares derivado de la reducción en la repetición y al traspaso de matrícula hacia el sector privado. · El número de alumnos por maestro continuó descendiendo en 2012 y se ubicó en 23,5 alumnos para el conjunto de la educación común y en 21,6 en 1º. Asimismo, se consolida la tendencia hacia grupos más chicos en las escuelas de contexto más desfavorable. Por otra parte, se redujo nuevamente la cantidad de grupos numerosos. · Luego de tres años consecutivos de estabilidad, la repetición global (de 1º a 6º) bajó medio punto porcentual y se ubicó en 5,6%, el registro histórico más bajo. En 2012 repitieron 15 mil niños, aproximadamente la mitad de los que habrían reprobado una década atrás si se hubieran mantenido los niveles de repetición de entonces. · La caída de la repetición se verifica en todos los contextos socioculturales, en todas las categorías de escuela (con la excepción de Aprender), en todos los grados y para varones y niñas. La mejora en los contextos socioculturales más vulnerables (quintiles 1 y 2) responde exclusivamente al desempeño del subconjunto de escuelas de Tiempo Completo que trabajan con esta población. Las escuelas APRENDER que se ubican en estos mismos entornos, no lograron en tanto mejorar la repetición en 2012. · En la educación común la asistencia a clases mejoró en términos globales en 2012 por tercer año consecutivo. En promedio, los alumnos. 32.

(33) de 1º a 6º concurrieron 162 días a la escuela. Este promedio no da cuenta cabalmente de todas las situaciones. En primer lugar, la proporción de alumnos que asistieron un número de días cercano al previsto (más de 170) es tres veces mayor que en 2009: pasó de 12,2% a 35,2%. Este es un logro significativo, aunque implica que las dos terceras partes de los niños presenta todavía un ausentismo importante. En segundo lugar, el abandono intermitente (niños que asisten 70 días o menos) se ubicó en 2012 en 1,0%, lo cual también constituye una mejora respecto al año anterior. A pesar de estos logros, en tercer término, la asistencia insuficiente (niños que asisten más de 70 días pero menos de 140) aumentó en 2012, de 6,1% a 6,6%. Este último dato alerta sobre un “núcleo” de alumnos en situación de alta vulnerabilidad educativa sobre los que no han podido impactar las estrategias explícitas desarrolladas en los últimos años tendientes a mejorar la asiduidad de la asistencia. En educación inicial, el ausentismo escolar continúa ubicándose en niveles muy altos en comparación con la educación común. La asistencia insuficiente en 2012 fue de 30,6% y el abandono intermitente de 4,5%. Ambos indicadores crecieron respecto a los registros del año anterior. · La antigüedad en la docencia mantiene la pauta de años anteriores: uno de cada cinco maestros aproximadamente tiene menos de cinco años de experiencia. En este marco, las escuelas de Tiempo Completo cuentan con la menor proporción de docentes noveles, característica que se ha mantenido en los últimos años. En tanto, la rotación de maestros entre escuelas continúa siendo muy alta y, de hecho, aumenta por cuarto año consecutivo. En 2012, la proporción de maestros con menos de tres años. 33.

(34) en la escuela asciende a 55,4%. Al igual que en años anteriores, las escuelas rurales son las que presentan los niveles de rotación más elevados (66,1%). Por su parte, las tendencias de más largo plazo dan cuenta de un conjunto de transformaciones importantes así como de indicadores que muestran una relativa estabilidad. En primer lugar, en estos años se ha producido una serie de cambios estructurales profundos que suponen una mejora en las condiciones para los aprendizajes. La matrícula escolar se ha reducido aproximadamente. en. unos. 50. mil. niños. entre. 2003. y. 2012,. manteniéndose un nivel de cobertura universal. Concomitantemente, la característica superpoblación de los grupos escolares prácticamente ha desaparecido del mapa educativo. Asistimos en la actualidad a un sistema que funciona con un número de alumnos por maestro que se acerca a los umbrales definidos como adecuados para el desarrollo del proceso de aprendizaje. La caída de la matrícula, asimismo, ha repercutido en una disminución sustantiva del tamaño promedio de las escuelas, lo que va configurando un escenario de instituciones que tienden a una escala más “amigable” para su organización y su gestión, así como para la atención de los niños y sus familias. En segundo término, la última década mostró la caída más importante de la repetición escolar en la historia de la educación primaria pública. Uruguay, caracterizado hasta hace relativamente poco tiempo, por presentar tasas de repetición ubicadas entre las más altas de América. 34.

(35) Latina, logró desde el año 2003 y en forma sostenida mejorar este indicador en todos los grados, categorías de escuela y contextos socioculturales. Esta tendencia ha implicado además un acortamiento de las brechas de resultados educativos por contexto sociocultural, es decir, un avance importante en términos de equidad. Por su parte, algunos rasgos estructurales de la repetición, como su concentración en los grados más bajos y su mayor incidencia en los contextos de más alta vulnerabilidad sociocultural, aun no se han logrado revertir. En tanto, otro conjunto de dimensiones muestra patrones más estables en el mediano plazo o no se vislumbran tendencias definidas, más allá de las eventuales variaciones anuales. Así, la asistencia a clases ha sufrido oscilaciones sin que se hayan logrado hasta el momento consolidar las mejoras registradas en algunos años en particular. La asistencia sigue ubicándose en los valores promedio de la década y muy por debajo del número de clases previstas. Asimismo, el ausentismo escolar mantiene una pauta profundamente estratificada por contexto sociocultural, nivel educativo (inicial y común) y grado. Por último, los niveles de rotación de los maestros entre escuelas, tradicionalmente altos en el sistema público, permanecen en niveles elevados. Los últimos años muestran incluso un aumento en el porcentaje de docentes con poca estabilidad en el centro. Este rasgo pone de manifiesto una de las dificultades que enfrentan los centros escolares para su funcionamiento cotidiano y, en particular, para emprender con éxito procesos colectivos que impliquen unas mínimas capacidades de acumulación institucional.. 35.

(36) 2.2.2. Orientaciones de política propuestas para el período 2011-2015 (Según Documento I de CEIP 2010) Las Orientaciones de Política y las Estrategias a desarrollar en el período 2011-2015 se fundan en dos objetivos institucionales que el Consejo de Educación Inicial y Primaria ha definido de la siguiente manera: . Promover y asegurar aprendizajes relevantes y de calidad similar a todos los niños.. . Instituir a la escuela como espacio de participación comunitaria y de implementación de políticas públicas de infancia. Asimismo, la definición de las orientaciones a desarrollar en estos. cinco años parte de los desafíos identificados al examinar la situación de la educación inicial y primaria en Uruguay. Estas líneas prioritarias habrán de contribuir por cierto al logro de los objetivos de carácter general definidos por la ANEP en el marco del Presupuesto 2011-2015. Estos son: . Aumentar y asegurar el tiempo pedagógico entendido como condición necesaria para garantizar el derecho a la educación Se entiende por tiempo pedagógico la optimización del tiempo que. los niños permanecen en la escuela para acceder universalmente a los saberes y democratizar el conocimiento. El tiempo pedagógico constituye un factor decisivo en las prácticas pedagógicas, en el currículo y en la construcción de las funciones escolares para las instituciones, sus docentes y sus alumnos. Este tiempo orienta la forma de administrar los procesos de enseñanza y de. 36.

(37) organización escolar, así como las experiencias y los aprendizajes de todos los estudiantes. El Consejo de Educación Inicial y Primaria históricamente ha promovido políticas de extensión del tiempo pedagógico a través de diversas modalidades y estrategias educativas; políticas que han estado dirigidas a la satisfacción de las necesidades de los alumnos, tanto en el orden de sus aprendizajes como compensatorias para los diversos contextos de desarrollo. Revertir estas situaciones constituye un desafío para la gestión escolar e institucional; por ello, es aspiración para el presente quinquenio, continuar en la profundización de políticas de incremento de tiempo pedagógico a través de diversas estrategias: cobertura y acceso de niños y niñas de 3 años al sistema, extensión, profundización y desarrollo de escuelas de tiempo completo, estudio e instalación de modelos alternativos de extensión de la jornada escolar. Paralelamente, se insistirá en asegurar la permanencia y retención del alumno en la escuela mediante el control de la inasistencia y el abandono, considerando que el ausentismo y la irregularidad en la frecuentación constituyen un peligro no menos grave.. . Fortalecer los centros educativos en sus recursos y en su capacidad colectiva de iniciativa y de gestión Los centros educativos deben avanzar en su capacidad de toma de. decisiones y en la ejecución autónoma de aquellas acciones que permitan. 37.

(38) una mejora institucional mediante un proceso consensuado de delegación de atribuciones y de disponibilidad de recursos. Fortalecer los centros implica no solo mejorar la gestión, sino también alentar las iniciativas del colectivo institucional, orientadas y apoyadas por recursos técnicos y bajo la supervisión regular que posibilite la coherencia de los proyectos particulares en las lógicas generales, así como la sistematización de las experiencias. Este proceso que habilita la reflexión y la crítica es condición necesaria para forjar “escuelas que aprenden”, es decir comunidades educativas que avanzan en pertinencia, calidad y relevancia social. Brindar mayor autonomía en la gestión para la ejecución de soluciones a corto plazo permitirá a las propias instituciones y a sus colectivos docentes desarrollar creativamente estrategias propias de mejoramiento y de encuentro de la calidad institucional.. . Articular las políticas universales con diversificadas, y políticas integrales con específicas a fin de atender particularidades y compensar desigualdades El desarrollo de políticas universales y específicamente educativas. ha sido la misión fundacional de la educación primaria. El devenir histórico y la complejidad creciente de la sociedad contemporánea asignaron a las instituciones educativas nuevos mandatos impulsando la atención más integral del alumno. Paralelamente los requerimientos particulares de distintos sectores de estudiantes con necesidades especiales imponen. 38.

(39) articular las políticas universales con estrategias diversificadas que compensen las dificultades de esos grupos. En los hechos, las escuelas enfrentan cotidianamente el desafío de mejorar los aprendizajes en un contexto de desigualdad económica y cultural. En el presente quinquenio se plantea profundizar el desarrollo de modelos de escuelas incluyentes, que atiendan las necesidades universales en el marco del derecho a la educación y la igualdad de oportunidades. Esto supone como aspiración que al final del quinquenio se universalice la formación del escolar en áreas como: Segundas Lenguas, Educación Física, Plan Ceibal3, Tecnologías en el aula y Educación Artística; iniciativas que favorezcan el objetivo de mayor educación para los desafíos que demanda el mundo contemporáneo. Paralelamente, es prioritario atender aquellos segmentos de población escolar que requieren acciones compensatorias por sus propias necesidades y desventajas socioculturales o familiares. Esto exige planificar el desarrollo de políticas integrales y focalizadas, tanto como políticas. específicas,. que. impacten. fuertemente. en. los. grupos. poblacionales más vulnerables. Para ello se plantea instalar un programa de atención prioritaria en entornos con dificultades estructurales relativas; un programa que permita integrar en un proyecto pedagógico un nuevo modelo orientado al mejoramiento en los resultados de aprendizaje de los alumnos, así como al fortalecimiento del vínculo entre la escuela y la comunidad.. 3. Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea. 39.

(40) Se pretende aunar diversas acciones que se vienen ejecutando (Programa de Maestro Comunitario, Segundas Lenguas, Educación Física,. Educación. Artística,. Equipos. Multidisciplinarios,. Programa. Escuelas Disfrutables, Alimentación Escolar y Escuelas de Verano, entre otros) como estrategia de consolidación de las mismas, generando una intervención específica que permita revertir las situaciones particulares y contextuales, tendientes a afianzar la formación integral del educando.. . Propiciar. el. desarrollo. profesional. docente:. la. formación. permanente, la carrera magisterial, el reconocimiento social y el desempeño profesional La jerarquización y el desarrollo de la función docente constituyen uno de los desafíos más requeridos por los colectivos profesionales. Esta aspiración de larga data requiere instrumentos eficientes desde la propia institución, a fin de asegurar mecanismos y herramientas que faciliten los mismos y otorguen al cuerpo docente posibilidades reales y concretas de realización. El CEIP asume este requerimiento y pretende desarrollar un fuerte proceso de fortalecimiento de la carrera docente, con un carácter más universalista, a través de una oferta de formación en servicio que permita la extensión de oportunidades a todo el cuerpo docente nacional tendiente a equiparar desigualdades en la formación y profesionalización de los docentes. Esta propuesta se centra en profundizar el abordaje en procesos de actualización permanente en áreas específicas de innovación, como. 40.

(41) ser, por ejemplo: el nuevo currículo (Programa Escolar) y la utilización de la tecnología en el aula, entre otros.. . Promover el uso educativo de las tecnologías, alentar las innovaciones y la inclusión digital El uso de las tecnologías permite una innovación tanto en los. aprendizajes, como en la evaluación de los mismos y en el registro de información que utiliza el Consejo de Educación Inicial y Primaria. En ese sentido el Plan Ceibal, la Evaluación en línea y el Proyecto GURI 4 constituyen un avance cualitativo en la modernización de la Educación Inicial y Primaria. Uno de los logros del quinquenio anterior lo constituyó la universalización del Plan Ceibal y la distribución de una computadora para cada niño, niña y docente, dentro de una política de igualdad de oportunidades e inclusión digital. Este acontecimiento marcó una diferenciación en las prácticas pedagógicas de la escuela y una transformación en la concepción del proceso de aprender, del proceso de enseñar, así como de las aulas de las escuelas y de las familias. Para el presente quinquenio se propone continuar y profundizar en el desafío de la innovación, la creatividad y el mejoramiento de las propias prácticas educativas, como factores dinamizadores y de actualización constante del proceso pedagógico cotidiano.. 4. Gestión Unificada de Registros e Información. 41.

(42) Para este nuevo escenario tecnológico planteado en los centros educativos, se promoverá y acentuará la tendencia a la innovación en las propias prácticas educativas, generando espacios institucionales de interacción y comunicación que favorezcan el cambio cultural, tan necesario para una adecuada participación de los educandos y los docentes, en la cultura contemporánea. La. evaluación. en. línea. es. un. instrumento. innovador. y. profundamente removedor en tanto habilita un proceso de mejora continua y crítica de las prácticas educativas, utilizando y potenciando al máximo la situación privilegiada de nuestro país en el que la totalidad de los alumnos de enseñanza primaria cuentan con una computadora con conectividad a Internet como recurso individual. El objetivo fundamental de la información producida es la mejora de la calidad de los aprendizajes de los alumnos. El carácter formativo de la evaluación ha sido y seguirá siendo lo que caracteriza el sistema uruguayo de evaluación de aprendizajes. La información que se obtenga será utilizada para generar espacios de reflexión que posibiliten planificar informadamente acciones de intervención temprana para mejorar situaciones. de. logros. descendidos,. compartiendo,. apoyando. y. fortaleciendo aquellas que sean detectadas como positivas. En cuanto a la gestión de la información, este consejo se propone generalizar en el quinquenio el sistema de Gestión Unificada de Registros e Información (GURI), como mecanismo de modernización administrativa y organizacional. De esta forma, se tiende a satisfacer los objetivos de fortalecer la gestión institucional, modernizar la administración de la. 42.

(43) educación a través de la digitalización de procesos y con ello fomentar la participación institucional en la generación de iniciativas de mejora para el encuentro de soluciones más contextualizadas.. 2.3. Estudios e investigaciones relativas a PMC. El Programa INFAMILIA en conjunto con el CEIP y el CODICEN ha desarrollado un sistema de monitoreo y evaluación del PMC, que consiste en una serie de formularios que recoge información sobre la situación del niño durante su participación en el programa. La información generada tiene un carácter descriptivo y censal, resumiéndose en cuadros de tendencia que dan cuenta de aspectos tales como: la cantidad de niños que concurren a cada una de las líneas del programa, la cobertura total a nivel país, la cantidad de niños atendidos por maestro y por centro anualmente, evaluación del maestro de aula sobre los aprendizajes en determinadas áreas especificas (lectura y matemáticas) y de otros aspectos no cognitivos (relación del niño con sus pares, relación con el maestro y la familia, integración, actitud general hacia el aprendizaje), características de las familias (educación de los padres, características de la vivienda, relación con la escuela), registro de actividades del maestro comunitario. La autoridad impulsora de esta política educativa no ha generado internamente, ni solicitado a actores externos, alguna estrategia de evaluación de implementación e impacto del programa. No hay trabajo documentado que de cuenta del control de atención a la población objetivo del programa.. 43.

(44) CAPÍTULO 3. EL PROGRAMA DE MAESTRO COMUNITARIO. 3.1. Génesis del PMC El Programa de Maestros Comunitarios (PMC) comenzó el 5 de agosto de 2005 en el marco del reordenamiento institucional del nuevo gobierno, con la asunción de las nuevas autoridades, incluidas las de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Con la reestructura institucional, entre otros cambios, por primera vez se instauró el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) que, de acuerdo a la Ley N° 17.866, tiene la potestad de orientar y coordinar las políticas sociales. Con este objetivo, las autoridades de la cartera reenfocaron las políticas sociales al concebirlas como integrales y coordinadas entre los actores institucionales involucrados. Asimismo, en el Artículo N° 9 de esta ley se establece que a esta institución le compete “coordinar las acciones, planes y programas intersectoriales, implementados por el Poder Ejecutivo para garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales a la alimentación, a la educación, a la salud, a la vivienda, al disfrute de un medio ambiente sano, al trabajo, a la seguridad social y a la no discriminación” En este contexto, el Programa Infancia y Familia (Infamilia) –que pertenece al MIDES y que recibe financiamiento del BID- y el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) acordaron ejecutar conjuntamente una nueva estrategia de política educativa: el Programa de Maestros Comunitarios. Para que pudiera llevarse ese trabajo conjunto, en julio de 2005, un mes antes de la creación del PMC, se firmó un convenio entre la. 44.

(45) Presidencia de la República, la ANEP e Infamilia en el que se consignaron aspectos generales sobre su implementación. Un convenio en el que se estableció que el CEIP era el actor responsable de la ejecución del PMC, y que sus autoridades se comprometerían a designar un referente institucional que se encargaría de los aspectos técnicos y administrativos del programa. Por otro lado, Infamilia contrataría una Organización de la Sociedad Civil (OSC) especializada en estrategias de alfabetización para llevar a cabo actividades de apoyo técnico-pedagógico y de capacitación durante la instalación del programa. Es así que esta OSC será El Abrojo. Un año más tarde, las autoridades decidieron que Primaria gestionara directamente el PMC al tiempo que ampliara su cobertura a 255 escuelas, y cubriera todo el país. El CEIP e Infamilia redefinieron el acuerdo previo. En este nuevo arreglo, durante 2005 y 2006, El Abrojo se encargaría del apoyo técnico en los distintos ámbitos de ejecución del PMC; el rol de esta organización, fue brindar un marco conceptual de trabajo, y asistir técnicamente durante el período de instalación del PMC a distintos ámbitos del CEIP, los inspectores departamentales y zonales, los directores de las escuelas incluidas en el proyecto, y los maestros comunitarios. Según los fundamentos de ésta organización de la sociedad civil, el fracaso es una forma de exclusión social temprana que se manifiesta en repetición, deserción, extraedad, entre otras. El supuesto teórico que lo sustenta considera al fracaso escolar como una expresión del choque cultural en las tres dimensiones de socialización del niño: la familia, la comunitaria y la escolar.. 45.

(46) En este sentido, para abordar el enfoque tridimensional se propone como estrategia pedagógica la alfabetización en hogares. Un aspecto que en lo metodológico implica: 1. construir un nuevo escenario pedagógico que conjugue las tres dimensiones 2. incorporar al maestro comunitario como nuevo actor educativo, que debe adecuar su rol de educador al contexto en el que se hallan las familias 3. incorporar el espacio cotidiano del niño al contexto de aprendizaje, es decir, incluir el hogar como espacio educativo 4. generar un lugar de interacción entre las distintas familias que participan del programa para instaurar nuevos entornos educativos en la comunidad. Una de las fortalezas de la organización El Abrojo fue la estructura en la que los técnicos que funcionaban de enlace con la comunidad permitían un trabajo dinámico y fluido. En la cima una coordinación general integrada por dos miembros, y luego, un equipo asesor integrado por cinco técnicos. En el territorio se desempeñaron siete enlaces territoriales que tuvieron a su cargo una o dos regiones. El territorio nacional se dividió en ocho regiones: cuatro que correspondieron a los departamentos de Montevideo y Canelones y cuatro que abarcaron los restantes departamentos del país. El enlace territorial favoreció la instalación y el desarrollo del PMC a nivel local, a través del asesoramiento técnico-pedagógico realizado a los distintos actores: maestros, directores e inspectores. En la. 46.

(47) implementación del programa también orientaron el desarrollo de estrategias de gestión, basadas en una dinámica de trabajo con redes locales. Durante la participación de la OSC, los docentes asumieron un rol protagónico en la construcción y desarrollo del programa. Por ser una propuesta nueva, dinámica y flexible, generó encuentros que fomentaron la discusión y el intercambio de experiencias, instancias estas que ayudaron a consolidar la identidad del maestro comunitario. El PMC se pensó, entonces, para que se gestionara interinstitucionalmente entre el CEIP y el MIDES (a través de Infamilia). Su gestión descentralizada parte de la necesidad de crear acciones innovadoras, que articulen políticas sociales con las políticas educativas. El PMC surge de la preocupación de la autoridad de la enseñanza, por reducir la brecha de aprendizajes entre los sectores sociales. Como está demostrado por numerosos estudios, el bajo rendimiento y una gran cantidad de inasistencias a clase (que derivan en un alto riesgo de abandono o repetición) aumentan en los sectores más vulnerables. Es por ese motivo que el PMC se implementó en escuelas ubicadas en zonas de mayor concentración de pobreza. Sin embargo su propuesta parte del concepto de que todos los niños tienen derecho a la educación, independientemente del contexto social al cual pertenecen.. 3.2. Diseño de la política Detallamos a continuación, lo explicitado en los acuerdos surgidos entre el CEIP y el MIDES, en relación al programa a implementar.. 47.

(48) 3.2.1. Objetivos Ante los problemas detectados en las escuelas con un alumnado de nivel sociocultural desfavorable, la nueva administración de la ANEP/CEIP da prioridad a la ejecución de estrategias compensatorias como forma de apoyar a los alumnos que desde pequeños muestran dificultades para aprender al mismo ritmo que sus pares. El Programa de Maestros Comunitarios (PMC) apunta a construir un nuevo modelo de escuela en los contextos de alta vulnerabilidad social. Numerosos son los indicadores que revelan la necesidad de diversificar la propuesta educativa en los sectores sociales más desfavorecidos, incorporando para estas escuelas que funcionan en jornadas de 4 horas diarias, mayor tiempo pedagógico para los alumnos así como trabajo con las familias y la comunidad. El PMC se guía por dos objetivos básicos: . Mejorar la interrelación entre la escuela y la comunidad de forma de reducir la deserción escolar. El maestro comunitario busca desarrollar con las familias una serie de estrategias de forma de aumentar el capital social familiar y las posibilidades de apoyo a la tarea escolar de los niños.. . Brindar apoyo pedagógico específico a los niños con bajo rendimiento escolar. El maestro comunitario tiene la tarea de brindar un espacio de enseñanza abierto y flexible, basado en metodologías activas y variadas, que permitan atender la diversidad en los diversos ritmos de aprendizaje y promuevan el mayor grado posible de interacción y participación de los alumnos.. 48.

(49) En el marco de esta actividad, la escuela extenderá y optimiza el tiempo pedagógico para prevenir el fracaso escolar.. 3.2.2. Perfil del maestro comunitario El maestro comunitario es un docente cuyo desempeño profesional apunta a revertir el fracaso escolar, desarrollando un trabajo en redes y contextualizando su accionar en los ámbitos familiar, comunitario y grupal. Su campo de intervención se orienta específicamente a la atención de las dificultades en los procesos de aprendizaje y de inserción institucional de los niños provenientes de condiciones de socialización signadas por la pobreza y la exclusión socio-cultural. Su trabajo, esencialmente pedagógico, no pretende sustituir la tarea de los equipos interdisciplinarios; más aún, siempre que la situación de los alumnos lo requieran, el maestro comunitario facilitará el acceso a los técnicos especializados en las distintas disciplinas (psicólogos, asistentes sociales, foniatras, psicopedagogos, psicomotricistas, entre otros). El maestro comunitario es un docente que debe reunir las siguientes condiciones: . Conocimiento de la comunidad a la que pertenecen los alumnos.. . Preocupación e interés por ayudar a los niños a aprender.. . Capacidad de iniciativa para elaborar propuestas didácticas abiertas y flexibles.. . Aptitud para las relaciones humanas en todos los niveles (niños, familias, docentes, otros actores de la comunidad).. . Capacidad para el trabajo en equipo.. 49.