UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA UNIDAD XOCHIMILCO
Evaluación de Procesos 2009 del Programa de Turismo
Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)
Informe Final para la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
Resumen Ejecutivo
I. Introducción
El informe completo de la “Evaluación de Procesos 2009 del Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)” contiene:
i) La descripción del Programa y de sus principales resultados; el énfasis está en la descripción de aquellos componentes que conducen al logro del propósito establecido en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).
ii) La metodología del trabajo de campo, incluyendo el diseño de la estrategia del trabajo de campo en las capitales de Michoacán, Oaxaca, Querétaro y Yucatán, y en las localidades donde se ubican los 14 proyectos seleccionados para la evaluación.
iii) Los resultados de la investigación, que contiene el examen del funcionamiento del PTAZI en los estados estudiados, describiendo sus principales procesos, actividades, productos y responsables. También comprende la cuantificación y valoración de los procesos través de su eficacia, oportunidad, suficiencia y calidad, y la identificación de buenas prácticas.
iv) Conclusiones, que presenta las principales implicaciones de los resultados de la evaluación, así como sugerencias para mejorar la normatividad y operación de los procesos del Programa.
El informe completo también contiene varios anexos: características generales del Programa, descripción general de la operación, identificación y equivalencia de procesos, descripción de procesos, resumen de indicadores y atributos, elementos mínimos para la medición de suficiencia, descripción de buenas prácticas, relación de reuniones con la Dirección Responsable del Programa (DRP) y entrevistas realizadas a funcionarios y organizaciones indígenas.
II. Descripción general de la operación del Programa
Se detectaron dos tipos de procesos según la instancia que produce el componente que proporciona el Programa. Los correspondientes a componentes que elaboran grupos
indígenas, o ejecutores asociados a ellos. Entre estos componentes están la formulación de proyectos, obras de infraestructura y, en algunos casos, cursos de capacitación y programas de difusión. Por otra parte, los procesos que corresponden a componentes elaborados directamente por la CDI, que ofrece cursos de capacitación y programas de difusión a todos los grupos que ya han sido beneficiados con otros apoyos. Adicionalmente, se desarrolla la planeación, programación y presupuestación, que es antecedente común de los demás procesos.
Para los componentes que elaboran los grupos indígenas o ejecutores asociados se tienen los siguientes procesos, según su secuencia: a) proceso de difusión del PTAZI, b) recepción de solicitud de apoyos c) selección y aprobación de proyectos, d) gestión y entrega de financiamiento, e) seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución del proyecto, f) terminación de proyectos y g) seguimiento de beneficiarios. Para los componentes que elabora directamente la CDI se identificaron los siguientes procesos operativos: a) promoción de los proyectos a nivel estatal y b) capacitación de los beneficiarios a nivel estatal.
Los procesos desarrollados para los componentes que elaboran grupos indígenas o un ejecutor asociado a ellos pueden ser diferenciados de acuerdo a la forma en que se genera la solicitud de los apoyos. Por un lado, los que se originan a partir de la demanda autónoma por parte de los grupos indígenas y, por el otro, los que se originan a partir de la identificación de sitios para el desarrollo de proyectos de turismo, con el fin de ofrecer los beneficios del PTAZI a grupos indígenas en particular, induciendo las solicitudes de apoyo por parte de ellos. Esta última alternativa, cuando el otorgamiento de los apoyos se da por oferta, implica adecuaciones en los procesos de planeación, difusión y solicitud de apoyos.
De acuerdo con las Reglas de Operación (ROP) del PTAZI, los recursos pueden ser transferidos a grupos indígenas a través de convenios de concertación, o a gobiernos estatales mediante acuerdos de coordinación, como en el caso de Querétaro y Guerrero. En este último caso, los gobiernos estatales también contribuyen al financiamiento de los apoyos del PTAZI. Los procesos de gestión y entrega de financiamiento, seguimiento a la ejecución del proyecto y terminación de proyectos se ejecutan de manera distinta, según existan convenios de concertación o acuerdos de coordinación.
El diagrama siguiente muestra gráficamente las maneras en que puede operar el programa y las articulaciones que hay entre los distintos procesos.
Diagrama del Modelo de Procesos para el PTAZI
Planeación, programación y presupuestación
¿El grupo indígenaI elabora los componentes?
Difusión del PTAZI a nivel estatal
Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal
Promoción de los proyectos a nivel estatal
¿Se otorga el apoyo por oferta?
Recepción de la solicitud de apoyos (por demanda)
Recepción de la solicitud de apoyos (por oferta)
Selección y aprobación de los proyectos
¿Los recursos se transfieren por un Acuerdo de Coordinación?
Gestión y entrega de financiamiento
No Sí
Sí
Seguimiento de beneficiarios
Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos
Terminación de proyectos Gestión y entrega de financiamiento
Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos
Terminación de proyectos No
¿La CDI elabora componentes para capacitación estatal?
¿La CDI elabora componentes para promoción estatal? Fin Sí Sí Sí Fin Fin Fin No No NO
III. Valoración de cada proceso y recomendaciones
De manera general se puede señalar que los indicadores cuantificados muestran que el programa ha sido eficaz en el otorgamiento de apoyos financieros por el total del
presupuesto que tiene asignado. También señalan que estos apoyos han sido entregados de manera oportuna y que los recursos transferidos se han utilizado para los destinos aprobados. Sin embargo, no ha sido posible cuantificar la eficacia y oportunidad de la mayoría de los procesos debido a la carencia de programas anuales, a nivel nacional y estatal, que especifiquen metas por entidad federativa y por componente. Tampoco existen criterios explícitos que aseguren que se seleccionan los proyectos idóneos para mejorar el bienestar de la población objetivo. Además, faltan mecanismos para conocer cuáles han sido los resultados de los proyectos, una vez que dejan de recibir apoyos del PTAZI y que inician su operación.
Planeación, programación y presupuestación
El Programa carece de planeación de mediano plazo por lo que no prevé las condiciones, estrategias y horizonte temporal en que se resolvería el problema asociado a su MIR: “Aprovechamiento inadecuado de los atractivos naturales y culturales con potencial de desarrollo turístico en Pueblos Indígenas”. Esta carencia también implica que no se definan los tipos de grupos indígenas con atributos idóneos para realizar exitosamente los proyectos, ni las regiones con mayor potencialidad de desarrollo turístico.
El proceso de programación en las entidades se inicia una vez que conocen el techo presupuestal asignado a nivel central, por lo que sus metas responden a los recursos disponibles, sin correspondencia con la magnitud del problema a resolver o con objetivos de mediano plazo. Otra debilidad es que esta programación se limita a fijar metas globales de proyectos a apoyar, sin desagregar por componente (formulación de proyectos, infraestructura, capacitación y difusión), lo que dificulta la valoración de la eficacia, en términos de cumplimiento de metas, de la mayoría de los procesos.
Es importante destacar que ninguna de las actividades del proceso de planeación, programación y presupuestación se encuentra señalada en las ROP o en el manual de procedimientos en proceso de aprobación.
Con el fin de completar este proceso con las actividades requeridas, se propone:
Elaborar un programa de mediano plazo que contenga un diagnóstico del uso actual de los atractivos naturales y culturales de las regiones indígenas y de su potencial para eldesarrollo turístico, los objetivos para los próximos años y las estrategias y acciones a desarrollar para alcanzarlos.
Elaborar, con base en la planeación de mediano plazo, un programa anual, desagregado por entidad federativa y por componentes.
Comunicar a las entidades federativas el techo presupuestal por componente.Difusión del PTAZI
La difusión del Programa no es suficientemente eficaz para inducir la cantidad y tipo de solicitudes congruentes con las metas de proyectos a apoyar, por lo que se tienen que aprobar solicitudes con cumplimiento parcial de los requisitos o que no tienen las mejores condiciones para desarrollar proyectos exitosos y para lograr un impacto significativo en el bienestar de los beneficiarios. En atención a esta debilidad se recomienda:
Que cada delegación estatal defina un plan de medios de difusión, considerando las metas de proyectos a apoyar en cada entidad federativa y las características de los posibles beneficiarios.
En el caso de los solicitantes que no han recibido algún apoyo del PTAZI, enfatizar que se pueden financiar estudios de formulación de proyectos, como estrategia para contar, en periodos posteriores, con un mayor número de solicitudes con proyectos idóneos.Recepción de solicitud de apoyos
Los centros coordinadores para el desarrollo indígena (CCDI) deben asegurar que todos los expedientes cumplan con las ROP, pero algunos de ellos prefieren que el responsable del Programa en la delegación o el Comité Estatal de Dictaminación (CED) sean quienes rechacen la solicitud si no cumple con la normatividad, lo que aumenta la carga de trabajo para dichas instancias. Además, los grupos indígenas pueden considerar erróneamente que el hecho de que su expediente integrado haya sido enviado a la delegación o al CED implica que el CCDI ya validó que cumplía con todos los requisitos normativos.
La decisión de rechazar solicitudes por incumplimiento de la ROP se dificulta porque existen varios requisitos que no están completamente claros. Por ejemplo, las ROP no
estipulan criterios para definir si un solicitante es indígena, para valorar si es suficiente la temporalidad especificada en el documento que acredita la posesión legal de los predios y para determinar si es adecuado el sitio donde se realizará el proyecto. En atención a ello, se sugiere
Clarificar en la normatividad los criterios para determinar si los proyectos cumplen con los requisitos establecidos.Selección y aprobación de proyectos
Debido a la falta de criterios, adicionales a los establecidos en las ROP, para valorar los proyectos que se les presentan, los CED pueden llegar a aprobar proyectos con escasa probabilidad de éxito. En particular, para la dictaminación de los proyectos no se plantea de manera explícita que se debe valorar la viabilidad económico financiera ni las competencias laborales de los solicitantes y las requeridas por los proyectos.
Otra dificultad que surge en este proceso es que proyectos que no cumplen completamente con los requisitos son aprobados de manera condicionada; una vez aprobados los proyectos, aunque sea de manera condicionada, se les proporcionan los recursos sin que haya mecanismos para asegurar que subsanaron los condicionamientos.
Para enfrentas ambos problemas se recomienda:
Establecer criterios para valorar tanto la viabilidad económico financiera de los proyectos, como su factibilidad operativa.
Definir en el CED los lineamientos para la identificación de zonas turísticas con mayor rentabilidad, tomando en cuenta, entre otras, las estrategias de desarrollo turístico del Estado correspondiente.
Establecer criterios y mecanismos para identificar los déficit de competencias de los solicitantes, así como su potencial emprendedor, considerando la formación profesional y experiencia laboral que se requieren para desarrollar exitosamente proyectos de turismo alternativo de la magnitud de los financiados por el PTAZI.
Asegurar que el CED tenga integrantes con competencias laborales y experiencia para valorar los criterios de dictaminación establecidos.
Desarrollar mecanismos de seguimiento a las autorizaciones condicionadas.Gestión y entrega de financiamiento
Los recursos autorizados para cada proyecto se entregan oportunamente a los beneficiarios, tan pronto son recibidos en los CCDI. Los recursos se entregan en una sola ministración, por lo que en caso de incumplimiento, los operadores del Programa ya no pueden retener parte de los recursos. Por ello, se propone:
Establecer mecanismos para la prevención e identificación oportuna de irregularidades y para corregir dichas faltas.Seguimiento (supervisión y monitoreo) a la ejecución de proyectos
Los beneficiarios presentan oportunamente los informes bimestrales, mecanismo básico de seguimiento de la ejecución de los proyectos. Sin embargo, estos beneficiarios tienden a carecer de los conocimientos necesarios para elaborar correctamente dichos informes, lo que los obliga a buscar ayuda externa, en muchas ocasiones, de los mismos operadores del PTAZI. Con el fin de formalizar esta situación, se sugiere:
Establecer que la elaboración de los informes bimestrales sea responsabilidad conjunta de la organización y del técnico del PTAZI en el CCDI, como ya se realiza de alguna manera en los estados examinados.Terminación de proyectos
La terminación de los proyectos se da formalmente con un acta de conclusión que debe confirmar que el proyecto se desarrolló de acuerdo al convenio de concertación o justificar las diferencias detectadas de la ejecución con respecto a lo acordado. Sin embargo, no existen procedimientos para la detección de estas diferencias por lo que pueden pasar desapercibidas. Por ello, se sugiere:
Requerir al grupo indígena que, en el caso de los proyectos de infraestructura que implican montos más cuantiosos, realice antes de la firma del acta de conclusión una auditoría del proyecto, sufragada con recursos del apoyo recibido. El examen por parte de un especialista externo del destino de los recursos permitiría detectar las diferenciasentre lo convenido y lo realizado, además de que tendría un efecto disuasivo de actos ilícitos y promovería la transparencia.
Seguimiento a beneficiarios
Una vez que concluye el apoyo que proporciona el Programa y que se inicia la operación del proyecto, no existe ningún mecanismo que de seguimiento a sus resultados. Cabe señalar que las ROP y el Manual de Procedimientos no detallan las actividades al respecto. Ello implica que se desconoce la tasa de mortandad de proyectos apoyados, así como el número de beneficiarios separados del proyecto. Tampoco se cuenta con mecanismos para conocer el impacto en el bienestar de los beneficiarios. En atención a esta carencia, se recomienda:
Realizar periódicamente una breve encuesta anual a los representantes de los proyectos apoyados, que recopile información sobre la operación y resultados del proyecto, la permanencia de los beneficiarios originales y los cambios en su bienestar.Capacitación de los beneficiarios a nivel estatal
No se puede asegurar que la capacitación que imparten las delegaciones estatales es pertinente para la población objetivo porque no se basa en diagnósticos de las necesidades de capacitación de los beneficiarios apoyados, ni se cuenta con información sobre los resultados obtenidos con los cursos impartidos. Por ello, se sugiere:
Elaborar diagnósticos estatales de necesidades de capacitación de los administradores y operadores de los proyectos apoyados, que proporcionen la información necesaria para formular los programas de la capacitación que realizan las delegaciones.Promoción de los proyectos a nivel estatal.
Al igual que en el caso de la capacitación a nivel estatal, en el proceso de promoción de los proyectos apoyados también se carece de diagnósticos de las necesidades de difusión. Además, este proceso se desarrolla sin la guía de programas estatales que definan la población objetivo, los propósitos que se buscan, las prioridades en términos de medios y contenidos, y los impactos esperados con la promoción. Tampoco se cuenta con
un sistema de seguimiento de los posibles impactos de la promoción. Para mejorar este proceso se recomienda:
Elaborar diagnósticos estatales de necesidades de promoción de los proyectos apoyados, a fin de contar con una base de información para desarrollar de mejor manera las actividades de promoción que realiza el Programa a nivel estatal.
Formular programas estatales de promoción de los proyectos apoyados, desglosado por metas.IV. Carencia de normatividad para los procesos y de indicadores para valorarlos
En complemento al examen de los procesos de manera desagregada, se puede concluir que existen dos debilidades comunes a todos los procesos. Por un lado, no existe una normatividad de procesos aprobada o, aunque fuera preliminar, que conocieran todos los administradores y operadores del Programa; por ello, los procesos se desarrollan de diferente manera en cada estado e, inclusive, algunos procesos, como los de planeación, programación y presupuestación y de seguimiento a beneficiarios, no se llevan a cabo de manera completa. Por otro lado, el Programa no cuenta con un conjunto de indicadores, y el sistema de información necesario para cuantificarlos, que permita valorar de manera estandarizada y periódica los atributos de los procesos.
Dos propuestas se sugieren para superar dichas debilidades. Por una parte, se recomienda elaborar, aprobar y dar a conocer a todos los involucrados un manual de procedimientos que norme todos los procesos que se deben realizar. En el informe completo de esta evaluación se plantearon los procesos que deben ser incluidos, detallando las actividades que comprenden y presentando los diagramas de flujo correspondientes. Por otra parte, se propone establecer un sistema de indicadores, con los mecanismos de generación y procesamiento de información requeridos para cuantificarlos. Como parte de esta evaluación se diseñaron indicadores para valorar los atributos de cada uno de los procesos; los indicadores propuestos se presentan en el informe completo.
