INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
la política de promoción comercial mexicana:
El caso de ProMéxico
Alejandro Yonathan Noriega Valdez
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Economía y Políticas Públicas
Asesor: Dr. Carlos Guerrero de Lizardi
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TECNOLÓG,co
MONTERREY
Marzo de 2009
Biblioteca
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'La política de promoción comercial mexicana: El caso de ProMéxico
Introducción
Capítulo 1
Marco teórico: información asimétrica y otras fallas del mercado
Capítulo 2
2.1 Una visión desde la gestión del administrador público
Papel de la Diplomacia Comercial
2.2 La experiencia empírica en México
Bancomext como promotor de exportaciones El debate de la fusión o la transformación
Embajadas y Consulados de México en la promoción comercial
Capítulo 3
La política de promoción comercial en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Perspectivas de ProMéxico
Perspectivas de la coordinación con Embajadas y Consulados Perspectivas para la Diplomacia Comercial mexicana
Conclusiones
La política de promoción comercial mexicana: El caso de ProMéxico
Introducción
En julio de 2007, el presidente Felipe Calderón anunció la decisión de crear un nuevo
organismo con el mandato expreso de promover la inversión extranjera y las exportaciones en el país: ProMéxico.
Esta decisión constituye un ajuste significativo a las políticas públicas dirigidas a la
promoción comercial de México, en tanto implica la conjunción de esfuerzos que
realizaban por separado, hasta entonces a nivel del Ejecutivo Federal, Bancomext, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de Embajadas y
Consulados, y otras secretarías.
Implica entonces, un ajuste en la infraestructura institucional y, sobre todo, el rediseño de las políticas públicas orientas a la promoción comercial del país.
Para este propósito se establecieron metas muy claras: incrementar en los siguientes cinco años en 230% la inversión extranjera directa y en 150% las exportaciones.
La creación de una entidad que coordine la labor de promoción comercial de México se
hacía necesaria en virtud de que la estructura institucional de promoción de exportaciones y de atracción de inversiones se había rezagado respecto de los países más exitosos en la materia.
A pesar de que el crecimiento de las exportaciones son el elemento más tangible del
proceso de reforma económica emprendido desde los años ochenta y de que éstas han continuado con su ritmo ascendente, la participación de México en las exportaciones mundiales disminuyó de 2.6% a 2.1 % entre 2000 y 2006, y se registró una pérdida en la
participación en las importaciones de Estados Unidos, el principal socio comercial de
El ritmo de crecimiento de las exportaciones no petroleras disminuyó entre 1990 y
2000, creciendo a tasas promedio de 17 por ciento anual; sin embargo, entre 2001 y
2006 crecieron a sólo 7.7 por ciento anual. Incluso, el crecimiento es menor sin tomar en cuenta el periodo 2001-2003 (ver grajica).
Gráfica 1
35
30
~ 15
México: Exportaciones no petroleras. Tasa de crecimiento media anual
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Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México, consultados en
En materia de atracción de inversión extranjera directa también se manifiesta una
pérdida de competitividad, en virtud de queen los últimos diez años, con la excepción de 2004 y 2007, no se registra crecimiento de un periodo al siguiente, manteniéndose la
Gráfica 2
30,000
-25,000
-0
-Inversión Extranjera Directa en México
Millones de dólares
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaria de Economía,
consultado en: http://www.economia.gob.mx/pics/pages/l l 75 _base/d1ce08.pdf
Un país, como México, con alto grado de apertura y que requiere de un importante flujo de divisas tanto para mantener la estabilidad de su macroeconomía como, sobre todo,
para financiar el crecimiento económico, sin duda debe emprender una estrategia para
consolidarse como mercado rentable para la inversión extranjera y, al mismo tiempo, competitivo en el comercio mundial.
El punto central para la política pública es si la nueva estructura resulta adecuada para la promoción de las exportaciones y la atracción de inversiones, en tanto se desempeñará
en un mundo cada vez más competido por mercados y capitales. ¿Qué añade ProMéxico a las labores que venía desempeñando Bancomext?, ¿cómo se inserta el Servicio Exterior Mexicano -con el mayor número de oficinas en el exterior- en la nueva
estrategia de fomento comercial?
Si bien, ProMéxico es el organismo central de coordinación, buena parte de su labor la
desempeñará necesariamente fuera del país, a través de las otrora Consejerías Comerciales de Bancomext pero principalmente, por el mayor número de oficinas en el
exterior, en la red de Embajadas y Consulados a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores. ¿Se encuentra el Cuerpo Diplomático mexicano listo para desempeñarse
De tal forma, el presente trabajo busca revisar el fundamento y las perspectivas de la
nueva política de promoción del comercio y las inversiones a través de ProMéxico. Para ello se revisa el fundamento teórico de la provisión pública de este tipo de servicios al
sector privado. Posteriormente, se revisan las funciones de la llamada "diplomacia
comercial" a nivel internacional y se explora el caso mexicano a través de las labores
que desempeñó Bancomext. Finalmente, a manera de contar con elementos para perfilar
las conclusiones, se ofrecen perspectivas sobre la viabilidad de la política de promoción, la actuación de ProMéxico y, en un enfoque más amplio, de las actividades de
Capítulo 1
Marco teórico: información asimétrica y otras fallas del mercado
La justificación económica para la participación del gobierno en la promoción de
exportaciones se encuentra en la teoría de la información asimétrica y otras fallas del mercado.
Las empresas privadas por sí solas no proveen información sobre los mercados
extranjeros a otras empresas. En virtud de que las empresas dudan en incurrir en costos
de investigación y mercadeo que también pueden beneficiar a sus competidores o
simplemente no tienen certidumbre de que resultaran redituables.
Lo mismo aplica para los exportadores pioneros que realizan una inversión considerable en sus intentos por abrir nuevos mercados externos, cultivando contactos, estableciendo
cadenas de distribución, y otras costosas actividades que eventualmente también pueden
ser usadas por sus rivales (Hausmann y Rodrik, 2003).
También, la alta incertidumbre asociada con los costos de comerciar a través de las
fronteras en mercados con diferente legislación, cultura y ambiente de negocios ha
servido de argumento para establecer esquemas de seguros para la exportación apoyados por el sector público.
Desde la perspectiva económica, el argumento de que el sector público financie las entidades de promoción de exportaciones necesita estar fundamentado en la evaluación
de que los costos sociales y los beneficios asociados con dichas organizaciones. Los
beneficios sociales probablemente serán mayores que los costos sociales. si existen externalidades positivas mayores asociadas con un mayor nivel de exportaciones para
las empresas, sectores o periodo para el país exportador en cuestión.
Una postura que va más allá, sostiene que la promoción de exportaciones, por los argumentos antes mencionados, constituye un bien público, con externalidades positivas
En este sentido, cabe considerar que un bien público puro se define como aquel que presenta características de no rivalidad y no exclusión, a diferencia de los bienes privados, que son rivales y excluyentes en el consumo:
• No rivalidad, se refiere al hecho de que si un individuo disfruta de un bien
público puro, esto no impide que otro lo haga en la misma proporción.
• La no exclusión del consumo de un bien ocurre cuando es imposible o extremadamente caro impedir que Jo consuma alguien más que no está
dispuesto a pagar.
En el caso que estamos analizando, el componente de información en el marco de un
programa destinado a promover las oportunidades de negocios para las empresas
mexicanas, se refiere a todo tipo de información que se ofrece con el fin de transparentar el mercado, haciendo que tanto los demandantes de servicios (los
empresarios) como los agentes externos, potenciales contrapartes de negocios, tengan
un mejor conocimiento mutuo. Cobra relevancia entonces la cuestión de la información
como un bien público, ya que es imposible o es muy caro excluir a algún empresario u oferente de acceder a esa información sobre mercados externos. A la vez, no presenta rivalidad en el consumo de información el hecho de que un empresario u oferente goce del acceso a la misma, porque no disminuye la cantidad a la cual puedan acceder otros
empresarios u oferentes.
Por ejemplo, es imposible o es muy caro excluir a algún empresano de acceder a
información sobre mercados externos ya sea por su lejanía, el idioma, la legislación u otros factores. Al mismo tiempo, el hecho de que un empresario goce de esa
información, no disminuye la cantidad de la misma a la cual puedan acceder otros.
Ahora bien, al ser la información un bien público, no va a existir un mercado m
transacciones para ese bien, ya que nadie estaría dispuesto a pagar un precio para acceder al bien "información" debido a que una vez que Jo adquiera, no se podría excluir a otros de su uso, por lo que no existirían incentivos para expresar su demanda
(comprar información), como sí sucede para los bienes privados en donde se puede
En ese caso, tampoco existiría oferta privada del bien público información debido a que
no sería rentable producirlo por la imposibilidad de excluir por pago y, por lo tanto, de
cobrar por el mismo. Este es un problema común a todos los bienes públicos puros, y
por el cual el Estado debe hacerse cargo de su provisión.
Esto es importante desde el punto de vista de la política pública, ya que sería fundamental que se cuenten con programas específicos por parte de la entidad estatal
para financiar la difusión de información.
Como no existen incentivos para proveer de manera privada (cobrando un precio) la
información a la que nos referimos, si sólo confiáramos en las empresas y en los
oferentes privada la provisión de la misma, seguramente se suministraría en cantidades
subóptimas el bien público información, o bien, no se suministraría ninguna cantidad.
En la práctica, la provisión de información y la promoción de exportaciones se dirige,
sobre todo, a las empresas de menor tamaño no tienen capacidad de comprar servicios
como capacitación, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, etc., que les permita
tener conocimientos que optimicen sus decisiones empresariales en el comercio exterior.
A la vez, también suele haber un desconocimiento de los oferentes sobre la rentabilidad de invertir en productos adecuados para las empresas, habida cuenta de que el sector se caracteriza por presentar una demanda débil, fragmentada y atomizada. Esto dificulta
que los oferentes alcancen las economías de escala suficientes como para desarrollar nuevos servicios al comercio exterior, debido a que no es rentable, o bien, el costo
resulta demasiado alto para el demandante de los servicios de información.
Si estos problemas son lo suficientemente importantes, se puede llegar a una situación donde el mercado sea muy estrecho, o que directamente no se realicen transacciones, lo
que conduce a la existencia de un mercado incompleto (Stiglitz, 1992).
Los problemas descritos se engloban en los llamados fallos de la información, ya que
transmitir las señales adecuadas para la toma de decisiones por parte de los agentes
( empresas y oferentes), perdiendo el mecanismo de precios en parte ese rol informativo.
Desde el punto de vista de la política pública, esto no implica que el mercado pierda su utilidad para asignar recursos escasos, sino simplemente que con un adecuado
mecanismo institucional que brinde incentivos de manera correcta a los agentes se
pueden atenuar los efectos de la falla de mercado sin necesidad de una intervención generalizada del Estado.
Cabe considerar, además, que mucha de la actividad de promoción comercial se realiza
independiente si existe demanda concreta para ello, en virtud de que es del interés de
todos los gobiernos proyectar lo que se denomina una "imagen país" o incluso
promover una "marca país", en los casos más avanzados.
Otro argumento por el que el gobierno puede proveer los servicios de información y
promoción alude las ventajas de las economías de escala y de alcance. En este sentido,
resulta claro que ninguna entidad privada tiene capacidad de realizar en el exterior las
labores de promoción como una entidad pública. Como se revisará en el siguiente
capítulo, casi todos los países cuentan con una entidad pública, o público-privada de promoción comercial.
Es importante hacer la distinción entre lo que es información impe,fecta y lo que es
información asimétrica:
• La información imperfecta implica que existe desconocimiento por parte de los
agentes económicos sobre algunas variables, pero que esto vale para todas las partes por igual.
• En la información asimétrica, una de las partes tiene mejor información que la
otra sobre las características del mercado.
El mismo fenómeno que el estudiado por Akerlof ( 1970) sobre el mercado de autos de segunda mano se encuentra en el mercado de servicios empresariales, especialmente en
el caso de aquellos servicios más complejos (asistencia técnica, servicios de apoyo a la
comercialización, etc.) donde los oferentes tienen una mejor información sobre la calidad de sus productos que las empresas, lo cual afecta la disposición a pagar por estos
serv1c1os. En la medida en que es muy dificil o extremadamente caro para los
empresarios averiguar la calidad de la capacitación o consultoría que le están
ofreciendo, y sabiendo que existen incentivos para los oferentes de servicios empresariales de baja calidad de "mimetizarse" como si tuvieran buenos productos, los
empresarios no estarán dispuestos a pagar un precio demasiado elevado por el producto
para minimizar la pérdida esperada en caso de que éste sea de mala calidad. Ahora bien,
en ese caso es muy probable que para disminuir costos de manera de ofrecer el servicio empresarial a un precio que sea aceptable por el empresario, el oferente disminuya la
calidad. O lo que es todavía un factor más grave que atenta contra el desarrollo del
mercado de servicios, que sólo los "malos" oferentes se queden en el mercado para
brindar servicios a las empresas, y que los "buenos" oferentes se retiren del mismo.
En este contexto, de problemas de información, puede cobrar relevancia la aparición de
intermediarios que disminuyen los costos de transacción vía la producción de
información, atenuando la existencia de información asimétrica entre las partes.
En caso del mercado de servicios empresariales de información y promoción, la política pública dirigida a reducir los costos de transacción para las empresas demandantes de
datos para tomar mejores decisiones, cobra alta relevancia. En virtud de la dificultad de
que la política pública se oriente a crear y fomentar la aparición de instituciones privadas que provean los servicios a través de disminuir la información asimétrica, la
experiencia internacional muestra que es una institución pública es la responsable de proveer dichos servicios.
Capítulo 2
Resulta fundamental observar de manera empírica cómo se desarrollan los trabajos de
promoción comercial, atracción de inversiones a través de la provisión de información a
empresas. El propósito de este capítulo es revisar la experiencia internacional en la materia, así como el caso mexicano a través del caso más cercano: Bancomext.
2.1 Una visión desde la gestión del administrador público
Papel de la Diplomacia Comercial
La diplomacia comercial desempeña un papel significativo en el comerc10, la
promoción de inversiones y las actividades de Investigación y Desarrollo a escala
global; no obstante, siguen encontrándose virtualmente inexploradas como factor de
desarrollo de los negocios internacionales.
La Diplomacia Comercial es un servicio gubernamental a la comunidad empresarial, que tiene como objetivo un desarrollo de las empresas de negocios internacionales con impactos positivos en la esfera social de los países. El término Diplomacia Comercial (DC) alude a todas las diversas denominaciones que reciben los funcionarios que
desempeñan sus labores en el exterior, que oficialmente reciben el nombre de "representante comercial", "representante de comercio exterior", "agregado o attaché comercial", "consejero comercial'', entre otros. El término diplomacia comercial se
utiliza con frecuencia para cubrir dos tipos de actividades diferentes: (i) actividades referentes a la elaboración de la política comercial (por ejemplo, negociaciones
comerciales multilaterales, consultas comerciales y solución de diferencias) y (ii) actividades de apoyo al desarrollo de negocios (Curzon 1965; Saner y Yiu 2003).
La pnmera categoría se refiere a actividades que diseñan e influencian la política exterior, comercial e industrial de los gobiernos, las decisiones regulatorias tienen
impacto en el comercio y la inversión mundiales y regularmente se llevan a cabo en el
El segundo tipo de actividades se encuentra más relacionado con las labores cotidianas
de promoción de las representaciones de un país en el exterior, sean Embajadas, Consulados o Consejerías comerciales de ProMéxico, en el caso de México. Este tipo de
actividades son en las que se centra este trabajo, porque es en ellas que la política
pública emprendida en la actual Administración tiene una injerencia directa y es en la
que descansan buena parte de los resultados esperados en materia de promoción del comercio y atracción de inversión.
El servicio de la OC se inserta en el contexto más amplio de la política exterior del país
de origen, los programas de promoción de exportaciones y los objetivos más amplios de política económica. En el caso de México, la Administración 2006-2012' considera a la
política exterior como una palanca del desarrollo nacional, los programas de promoción
de exportaciones prácticamente no han cambiado con respecto a los de la Administración anterior; sin embargo sí ganaron cierta orientación sectorial. El gran
cambio de política exterior, respecto a la OC es la creación de ProMéxico, nueva
entidad que, en primer lugar, busca coordinar los esfuerzos del Gobierno mexicano en materia de promoción de exportaciones.
El objetivo de la coordinación de esfuerzos resulta de suyo valioso en la búsqueda de
racionalizar esfuerzos y aprovechar los recursos escasos. Un esfuerzo fundamental en estos esfuerzos será la coordinación en las oficinas de representación en el exterior: las
30 de ProMéxico y las 170 de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en virtud de que ambas comparten un objetivo común pero responden a marcos institucionales diferentes, con recursos humanos y financieros distintos y, sobre todo, con escasa
experiencia de trabajo conjunto.
Desde el punto de vista organizacional, los distintos niveles e instancias de
subordinación reducen la capacidad de rendición de cuentas y, más aún, confusión en la
obtención de resultados.
I
Por ejemplo, una de las críticas tradicionales a los diplomáticos de carrera, en general, es su escasa comprensión de los negocios y del espíritu emprendedor e, incluso, de abuso de sus facultados en beneficio personal o de sus amigos.
Otro de las características intrínsecas de la OC radica en que ésta es un servicio público provisto por el gobierno. En buena parte de las ocasiones, los servicios no son sujetos de pago, lo que implica un costo en términos de rendición de cuentas y calidad del servicio provisto.
En la naturaleza del servicio público también cabe considerar que es influencia por políticos y burócratas, lo que puede generar ineficiencias en el accionar cotidiano de la OC.
Por otro lado, cuando los servicios provistos tienen algún costo, surge la pregunta si resultaría más conveniente al empresario el pago de dichos servicios a un consultor privado y, en el extremo, conduce a cuestionar la utilidad de contar con un servicio
nacional de funcionarios responsables de estas tareas.
En este sentido, una de las ventajas de la OC radica en que gran parte del valor que crea descansa ampliamente en la red de contactos y relaciones que es capaz de establecer, las cuales permiten tener acceso a nueva información o acceder a ciertos contactos de negocios que de otra forma resultaría más complicado. Aquí radica un aspecto crucial para la obtención de resultados de la OC: las habilidades, pero sobre todo en la motivación y la perseverancia del funcionario que realiza las labores cotidianas de promoción en el exterior, resultan fundamentales para los servicios que se proveen.
Lo anterior conduce a una conclusión lógica: el desempeño de la OC es en buena medida intangible, por lo tanto dificil de evaluar y, sin embargo, puede resultar
fundamental para la concreción de negocios, la creación de empleos, mejora de salarios y, en general, para contribuir al amplísimo objetivo definido como "contribuir al
Tabla 1
Funciones del Diplomático Comercial y la Convención de Viena.
De acuerdo al artículo 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas ( 18
de abril de 1961 ), "1. Las funciones de una misión diplomática consisten principalmente
en: ( ... ) a. representar al Estado acreditan te ante el Estado receptor; b. proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditan/e y los de sus nacionales, dentro de los límites permitidos por el derecho internacional; c. negociar con el gobierno del
Estado receptor; d. enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al gobierno del Estado acreditante; e. fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las
relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor." (subrayado propio).
Ahora bien, los funcionarios encargados de la DC comprenden desde el más alto nivel
político, tal es el caso de los Jefes de Estado o de Gobierno, y hasta los Embajadores y
personal especializado a su cargo. Sobre los primeros, hoy día son prácticamente cotidianas las visitas de Mandatarios o altos representantes acompañados de una
delegación empresarial y/o funcionarios del área económica-comercial, todos los cuales
llevan una agenda específica que promover.
Respecto de los representantes en otros países, son ellos qmenes realizan la labor cotidiana, menos visible pero continua. En la mayoría de los países, las actividades de estos representantes se ubican bajo la responsabilidad de una entidad gubernamental especializada, y responsable de la promoción de exportaciones, la atracción de
inversiones o de ambas tareas, tales entidades son conocidas de manera genérica como
Organizaciones de Promoción Comercial (OPC) u Organizaciones de Promoción de la
Inversión (OPI). Es en estas categorías que se ubica el trabajo de ProMéxico pero también el de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Los Embajadores y los otros miembros de la Misión diplomática no tienen como tarea
única la promoción comercial. De hecho, en el caso de México, ésta no constituía una de las principales funciones hasta años muy recientes. Cabe recordar que la diplomacia
instrumentación del proceso de apertura comercial de las décadas de 1980-1990.
Actualmente los funcionarios de las Embajadas tienen a su cargo múltiples funciones
que en los ámbitos político, consular, cultural, jurídico y, por supuesto, comercial.
Kostecki y Naray (2006 y 2007) señalan la escasez de publicaciones académicas pero,
sobre todo, la falta de evidencia empírica sobre el desempeño de los DC. Algunos estudios se concentran en el desempeño o las contribuciones específicas de los servicios
de DC de algún país en particular en cierto período. Una de las pocas aportaciones
cuantitativas la ofrece Rose (2005) que encuentra que las representaciones diplomáticas
en el exterior efectivamente promueven las exportaciones. Su estudio, basado en 22
países exportadores y más de 200 destinos de importaciones, sostiene que el comercio
bilateral crece entre 6 y 10% por cada consulado adicional que se abre en el exterior.
Tabla 2
Modelo de Rose (2005) para medir el impacto en las exportaciones de las representaciones diplomáticas
ln(Xij) = 80 + 81 lnDij + 82ln(Yi) + 83ln(Yj) + 84ln(Popi) + 85ln(Popj) + 86Langij + 87Contij
+
87Landlij+
88Islandij +89ln(AreaiAreaj)+
BIOColij + 81 ICUij + 812FTAij + yEmbConij + tijdonde i denota el exportador, j el importador, In(.) es el operador del logaritmo natural, y las variables están definidas como:
• Xij = exportaciones reales anuales de i aj en dólares, promedio 2002-2003,
• EmbConij = número de embajadas, consulados y misiones oficiales en el extranjero de 1 enJ,
• D = distancia entre i y j,
• Y = PIB anual real per capita en dólares, promedio 2002-2003, • Pop= población promedio,
• Lang = variable "dummy" que es 1 si i y j tienen el mismo idioma y O si no es así, • Cont = variable binaria igual a I si i y j tienen frontera común,
• Landl = número de países sin costas en el par (O, 1, or 2). • Island = número de países islas en el par (O, 1, or 2), • Area = superficie del país (kilómetros cuadrados),
• Col = variable binaria que es I si i y j son colonias en el tiempo t,
• CU = variable binaria que es I si i y j usan la misma moneda en el tiempo t,
• FT A= variable binaria que es 1 si i y j pertenecen al mismo acuerdo de libre comercio regional,
• 8 = vector parámetros a ser estimados, y
• Eij = representa las influencias omitidas en las exportaciones bilaterales, que se asume como una variable bien comportada.
En una ecuación similar Lederman, Olarreaga y Payton (2006) exponen lo que funciona y lo que no de las agencias de promoción de exportaciones. Para ello desarrollan un modelo con datos de 119 países con la siguiente ecuación de exportación:
ln(Exp/pop)c = l3ol31ln(Bud/pop)c + l32ln(GDP/pop)c + l33ln(T)c + 134)n(MA)c + 13sln(Vol)c
+ 1361nRegc + l31lnLiockedc + DummiesR + ec donde,
ln(Exp/pop)c = exportaciones per capita en el país c 13s = parámetros a ser estimados
13013, In(Bud/pop )e = presupuesto de la organización promotora de exportaciones en el país c
132ln(GDP/pop)c =PIB per capita
l33ln(T)c = índice de restricciones al comerc10 impuestos por el país c a ias importaciones del resto del mundo
134ln(MA)c = índice de acceso al mercado a las exportaciones del país c 13sln(Vol)c = volatilidad del tipo de cambio del país c
1361nRegc = número de días necesarios para cumplir con todas las regulaciones y
procedimientos para la exportaciones de bienes
l31lnLiockedc = variable dummy que indica si el país tiene acceso a costas DurnmiesR = variables dummy regionales
ec = ruido blanco
La estimación realizada comprueba que las OPC son en general eficientes en términos de tener un impacto positivo en las exportaciones. Los resultados sugieren que por cada dólar de presupuesto de la OPC en promedio se registran $490 dólares como exportaciones en países de América Latina, $227 en Asia, $160 en la OECD, $137 en África Subsahariana y $ 96 en Medio Oriente y Norte de África.
Existen muchos otros estudios que abordan marginalmente el tema de la OC como parte del estudio de la promoción de exportaciones o de la política exterior. Dentro de éstos,
Hibbert ( 1990) sugiere que el papel de la representación comercial en el exterior se
encuentra en función del arreglo institucional del país de origen y, en particular, de la posición relativa que ocupa la OPC, los ministerios de Comercio y de Asuntos
Exteriores.
Adicionalmente, existe una tendencia clara en las misiones diplomáticas a involucrarse
cada vez más en tareas de apoyo a negocios cada vez más especializada, incluyendo búsqueda de socios, promoción de la inversión y transferencia de tecnología, o bien, la
De tal forma, existen una serie de consideraciones gerenciales, organizacionales, y de política pública para conocer y, en su caso, mejorar el desempeño de la DC. En el caso de México una revisión de este tipo resulta pertinente ahora que la OPC, ProMéxico, nace con un impulso a nivel presidencial, ambos hechos significativos para la política pública mexicana.
Tabla 3
Principales países exportadores en 2008 y existencia de OPC
País exportador Valor de las exportaciones Organización de
(miles de millones de dólares) Promoción Comercial
Alemania 1326.4 Si China 1217.8 Si Estados Unidos 1162.5 Si Japón 712.8 Si Francia 553.4 Si Reino Unido 437.8 Si Canadá 419.0 Si Corea 371.5 Si
México 272.0 ProMéxico depende de la
Secretaría de Economía Fuente: Organización Mundial de Comercio. 2008. Estadísticas de comercio internacional
2008. Suiza, p. 12.
En términos de la "cadena de valor" de Porter ( 1980), la DC es una actividad que crea valor y contribuye con sus actividades a la concreción de negocios. La DC tiene una
naturaleza dual en su función que no siempre se compagina, es una institución
gubernamental que responde a objetivos de política pública, y es creada para apoyar en su trabajo a los objetivos de negocios de empresas privadas. La conjunción de estos dos objetivos no siempre relacionados son un asunto crucial para el logro de los objetivos de la DC y, sobre todo, cómo son percibidos o evaluados estos "logros".
Las actividades primarias de la DC son aquellas relacionadas con la promoción del comercio, la inversión, el turismo, la investigación y la transferencia, así como la
defensa de los negocios, tales actividades comprenden la participación y organización
de eventos tales como seminarios, ferias, misiones comerciales, entre otras. Un segundo grupo de actividades de apoyo que básicamente proveen de insumos a las actividades
primarias son la inteligencia comercial, la red de contactos, las actividades y gestiones a
favor de la promoción o incluso de la defensa de los negocios privados, la instrumentación de contratos y la solución de problemas.
Resulta evidente la importancia de la atracción de inversión por su contribución directa
al crecimiento del país y la creación de empleos, incluso es más claro si dicha
promoción se encuentra dirigida a sectores o regiones prioritarios. Así mismo pueden resultar claras las ventajas de promover la cooperación científica y la transferencia de tecnología.
No resulta tan evidente, sin embargo, la defensa a favor de los negocios particulares
porque el primer beneficiario, normalmente, es una gran empresa, lo que de suyo es
controversia) no solo por los beneficios inmediatos para el país de origen sino también en términos de la "injerencia" sobre el gobierno o empresas del país huésped. Cuando
menos significa que la DC reacciona a las propuestas de regulación del país sede.
La principal actividad de apoyo es la denominada "inteligencia", que incluye la
búsqueda de información, atender las consultas de información del país de origen y del país sede. La mayor parte del tiempo de la DC es consumido en este tipo de servicios.
En la naturaleza de la DC es claro que el gobierno y sus representantes no es función hacer negocios, pero sí pueden abrir puertas al sector privado, a través de las relaciones
personales que se traducen en una red de contactos para acceder a cierta información de manera más oportuna y ponerla a disposición de quién pueda aprovecharla o la haya
solicitado. Cabe resaltar que frecuentemente estas relaciones se interpretan como la existencia de influencias no del todo trasparentes o sujetas a rendición de cuentas,
afortunadamente estas son cada vez las menos gracias a la facilidad y velocidad para obtener información de manera pública, incluso a través de Internet.
Ningún contacto funcionario influencia tanto como la figura del Embajador, sólo superado por el Jefe de Estado y miembros del Gabinete por supuesto; sin embargo con
la ventaja de que los Embajadores se encuentran en el país sede de manera permanente
interactúan con funcionarios públicos y privados de manera cotidiana y a un nivel casi personal. El Embajador es una figura que efectivamente abre puertas y facilita
contactos, por ello, también, no puede ser el único promotor de comercio e inversiones,
su peso relativo de estar orientado de manera más específica para aprovecharlo mejor. Algunos declaran que una parte significativa de su tiempo lo dedican a cuestiones
relacionadas con comercio e inversión (Kostecki y Naray, 2006).
Respecto a la distribución del tiempo de las OPC, existe una gran diferencia entre países, entre los que dedican más tiempo a las relaciones con el gobierno y agentes
locales, los dedicados a eventos de promoción, o aquellos que otorgan prioridad a las
labores de inteligencia (Kostecki y Naray, 2006).
Por su puesto, lo que determina en buena parte las actividades de la OPC son las características del país sede (como el tamaño del mercado, el estilo de hacer negocios,
etc.) y las del país de origen (tales como el nivel de desarrollo económico, uso de las tecnologías de la comunicación y actitud hacia los negocios).
Existe evidencia que indicaría que las actividades de DC resultan más necesarias en:
mercados culturalmente distantes, donde el ingreso al mercado dependen en buena
medida del "aprendizaje al hacer" (learning by doing), y particularmente críticas para las pequeñas y medianas empresas.
La DC tiene como responsabilidad fundamental conocer los aspectos específicos para hacer negocios en el país sede, no solo la legislación, sino el régimen de negocios, es
decir, los factores cotidianos a los que se enfrenta una empresa del país de origen al
momento de operar su negocio: la relación con el gobierno debido a compras gubernamentales, papel del sector público en la economía, subsidios a la producción o
al consumo, y algún otro tipo de influencia indirecta sobre el sector privado. El régimen de negocios es claramente influenciado por la cultura y la tradición.
CD y país de origen
Una de las principales tareas cotidianas que enfrenta la OC es la "imagen país" que en
muchas ocasiones está influenciada por el claro desconocimiento o, quizá aún peor, por
estereotipos. Esta labor implica actividades más allá de la búsqueda de potenciales
compradores, organización o participación en eventos de promoción, significa explicar a
los agentes públicos y privados del país sede el estado actual de la economía de origen,
las fortalezas, las reformas económicas, si es el caso, y hasta el marco de seguridad personal y jurídica a los negocios, y los incentivos que hacen favorable la atracción de
inversiones y confiable la realización de negocios. Cuando dicha labor la realiza una
misión diplomática, los objetivos son aún más amplios, ya que la Representación se
enfrenta al reto de brindar un panorama más amplio, no solo enfocado en los negocios,
y congruente con los objetivos de política nacional, la situación general del país, su
cultura e historia, que inciden necesariamente en las otras áreas de la relación bilateral con el país sede y, por tratarse de una Embajada o Consulado, son consideradas como la
expresión definitiva del gobierno del país de origen.
La OC también apoya las visitas al país de origen de empresarios y políticos del país
sede que buscan estimular la actividad económica entre los países.
Es interesante observar como en los países con una tradición más liberal en la economía, es decir, con menor participación por parte del gobierno, los exportadores tienden a acercarse menos a los organismos de apoyo, quizá solo cuando enfrentan un
problema de cumplimiento de contrato o de falta de entendimiento con las autoridades
locales.
Otros factores que cuentan en la presencia y actividad de la OC son los acuerdos .
. .
comerciales, y otros menos tangibles como la proximidad política, historia común, incluido un pasado colonial, la presencia de programas de ayuda, alianzas militares, etc.
En algunos casos, sobre todo cuando dos países tienen relaciones comerciales incipientes o poco desarrolladas, la OC dedica buena parte de su labor en el
establecimiento del marco institucional, por ejemplo, a través de un acuerdo comercial, de cooperación o de una cámara de comercio bilateral. Por el contrario, cuando la
relación comercial se encuentra en un nivel de mayor madurez, la OC apoya parte de su
labor en la experiencia y contactos de la cámara de comercio bilateral.
Como es otras áreas, el desarrollo en las tecnologías de la información y las
comunicaciones afectan la actividad de la OC. La velocidad y el acceso a la información
disminuyen en buena medida el peso de la OC como fuente primaria de información.
Racionalidad de la DC
La OC adolece de ciertas deficiencias por supuesto, muchas de ellas relacionadas por el hecho de ser un servicio gubernamental. Cabe señalar que en algunas de esas
deficiencias son señaladas por la mala experiencia de las empresas privadas al recurrir a
los servicios de la OC. En ese sentido, existe una fuerte tendencia a reevaluar la utilidad,
la racionalidad, de contar con los servicios de una entidad gubernamental encargada de
proveer dichos servicios. Al respecto, se han presentado las siguientes ventajas de una
organización pública sobre las que pudiera proporcionar una entidad privada en el exterior (Kostecki y Naray, 2006):
• Inteligencia económica. La inteligencia es meJor conjuntada a través de los
contactos de las Embajadas, incluso estimulada por la inmunidad de la que
gozan los diplomáticos.
• Visibilidad en los medios de comunicación. Especialmente el Embajador atrae la atención de periodistas y hombres de negocios.
• Acceso a los tomadores de decisiones. Es significativo el acceso a altas
autoridades públicas y privadas por parte de los diplomáticos, en particular, el Embajador.
• Credibilidad. En su calidad de representantes gubernamentales, los diplomáticos gozan de mayor credibilidad cuando comprometen esfuerzos o posiciones.
• Economías de escala y de alcance. El apoyo centralizado a la comunidad empresarial es dificil de igualar por parte de un agente privado.
• Instrumento de política gubernamental. La política comercial resulta así un componente esencial de las actividades de promoción de exportaciones
Otro punto de atención sobre la actividad de la DC son los beneficiarios de sus
servicios. Muchos de los servicios están orientados a las pequeñas y medianas
empresas, incluso existe una percepción generalizada de que las grandes empresas no
necesitan de la DC. En la práctica se proporciona asistencia a ambos tipos de empresas
con una clara diferenciación de los servicios que se proporcionan a cada una. Mientras
que las pequeñas y medianas requieren de información básica y especializada sobre el
mercado, compradores, estilo de negocios, legislación, etc., las grandes requieren apoyo
para acceder a altos niveles de gobierno para transmitir preocupaciones particulares
pero con un impacto significativo en la economía local.
El siguiente asunto crucial sobre un requerimiento nuevo de apoyo es la viabilidad del mismo. Regularmente las OPC reciben más solicitudes de apoyo de las que pueden
promover eficientemente, por lo que aplican filtros que pueden ser la compatibilidad
con las prioridades y los criterios de promoción establecidos por el gobierno de origen
y, en algunos casos, la disponibilidad para pagar por los servicios proporcionados. En la
práctica se otorga prioridad entre las iniciativas nuevas a las que se considera que
pueden tener mejor probabilidad de éxito, sea por su experiencia previa, las características del producto o el potencial en el mercado sede.
Otro asunto relacionado con los beneficiarios de los servicios de la OC se encuentra más relacionado con la transparencia en el acceso a los servicios públicos. Algunos les
preocupa que la DC solo apoye a sus amigos y en un caso extremo genere corrupción.
Sin embargo, la preocupación sobre los beneficiarios puede ser superada con
mecanismos de control y supervisión.
En un esfuerzo por categorizar el trabajo de la OC (Kostecki y Naray, 2006) identifican
los siguientes estilos:
• Promotor de negocios. Orientado a los negocios, agente pro-activo que provee
de servicios del tipo de consultor a las empresas privadas buscando satisfacer
sus requerimientos. En general se trata de especialistas con sólida formación gerencial, conocimientos técnicos y un enfoque emprendedor. Con frecuencia
• Funcionario público. Actúa buscando satisfacer las políticas y directrices del
Ministerio al que responde, tiene un perfil más reactivo y mantiene su distancia
respecto a la operación de los negocios. Enfatiza la instrumentación de la
política pública, es decir, la promoción de exportaciones, por encima del apoyo a los negocios. Su fortaleza radica en proporcionar un vínculo entre las
autoridades y el sector privado más que estimular las operaciones de negocios ..
• Diplomático comercial generalista. Se trata de un diplomático de carrera que
asume las labores de apoyo a los negocios, junto con otras responsabilidades
como diplomático. Es el menos técnico de los estilos; sin embargo, ofrece
buenos contactos y ubica las actividades de promoción comercial en un contexto
más amplio.
De acuerdo al papel que se atribuyen y su ubicación en la matriz organizacional, los
miembros de la DC tienden a contar con diferentes perfiles profesionales formativos y
de experiencia.
La matriz organizacional eJerce una gran influencia en el trabajo de la DC.
Primeramente porque determina las políticas y, sobre todo, las prioridades de política al
interior del ministerio en cuestión y con relación respecto a la política pública general. No existe un modelo universal entre los países. Algunos DC reportan directamente al
ministerio de asuntos exteriores, otros al de economía o de comercio internacional, otros a ambos y otras más a entidades organizacionales que gozan de cierta autonomía
respecto al gabinete principal.
Algunos autores favorecen un enfoque de libertad empresarial para los DC supervisado
por el jefe de la Misión Diplomática a fin de asegurar consistencia con los objetivos de
política exterior, incluyendo en particular la promoción de exportaciones
y
la atracción de inversiones.A manera de conclusión, es posible afirmar que la DC juega un papel en el desarrollo de los negocios internacionales. La cobertura y la naturaleza de las actividades de DC han
estado evolucionando en las últimas dos décadas es respuesta a las cambiantes prioridades gubernamentales, el cambio tecnológico y los desarrollos en el sistema de
los gobiernos y sus DCs para promover exportaciones y atraer inversión. Lo que
también significa un creciente papel en la promoción de actividades de investigación y
desarrollo tecnológico, imagen de país o marca país y turismo.
El comercio y el gobierno electrónicos han redefinido en buena medida la forma de
operación de la DC y el valor agregado de varias de sus actividades. En tanto hay mayor
información disponible al público, existe más presión de localizar información oculta o
poco conocida, relaciones públicas, defensa de los negocios y apoyo en la negociación e instrumentación de los contratos. Esta tendencia es más pronunciada al servir a
empresas grandes, mientras las actividades más clásicas de la DC dominan el apoyo a las pequeñas y medianas empresas.
2.2 La experiencia en México
Después de constituir una sólida institución en su área de responsabilidad, Bancomext
experimentó con cada vez mayor frecuencia dificultades financieras y perdió competitividad ante los grandes bancos internacionales, siendo el único banco de
desarrollo que en años recientes no registro resultados positivos en sus estados
financieros ni una posición sólida de capitalización. Entre otras causas se señala las pérdidas continuas por incurrir en actividades de promoción de las exportaciones,
función que había sido financiada mediante subsidios cruzados, en lugar de aportes directos del gobierno, como sucede con las actividades de promoción comercial en otros
países.
Ante las fuertes críticas con las que se desincorporaron las actividades de promoción comercial de Bancomext y el surgimiento inmediato de ProMéxico, resulta aún más
pertinente revisar la experiencia de la institución que durante varias décadas apoyo la
actividad exportadora de las empresas mexicanas.
Bancomext como promotor de exportaciones
El Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) nació el 2 de julio de 1937 y ha jugado un papel estratégico en el país al constituir el principal apoyo financiero y
técnico al sector exportador mexicano, en su calidad de institución de banca de
desarrollo especializada en el financiamiento y la promoción de las exportaciones, contando con con personalidad jurídica y patrimonio propios.
A la fecha, Bancomext brinda préstamos a corto, mediano y largo plazo, y garantías y
seguros a los exportadores directos e indirectos, en particular a las pequeñas y medianas
empresas; sin embargo, las labores de promoción de exportaciones fue desincorporada
definitivamente en abril de 2007 y traspasada a ProMéxico.
En 1985, Bancomext, como todas las instituciones de desarrollo de la época,
participaron en un debate nacional de consolidación de mercados. En el caso de
Bancomext, la historia culminó en 1986 con la fusión del banco con el entonces Instituto Mexicano de Comercio Exterior, añadiendo a sus funciones las de promoción
de exportaciones.
La misión de Bancomext consistió así en mejorar el perfil de competitividad de sus
clientes en el mercado internacional y nacional y, al mismo tiempo, coadyuvar al
gobierno central a promover la inversión nacional y extranjera en México y en el
exterior a través de instrumentos financieros y promocionales.
En este sentido, el apoyo ofrecido por Bancomext era más integral, en la parte financiera ofrecía una amplia gama de productos, pero también ayudaba a las empresas a mejorar su perfil de riesgo y sus oportunidades de competir en el exterior a través de la asesoría y apoyo para la participación en ferias, presencia en mercados
internacionales, apoyo para mejoras en los procesos de calidad al interior de la empresa,
información de inteligencia comercial, y con la posibilidad de representación de la empresa en el exterior.
Bancomext enfocó sus prioridades en la atención a pequeñas y medianas empresas,
ofreciendo servicios financieros como crédito, garantías y avales, así como información,
asesoría, capacitación y servicios especializados para el desarrollo de negocios de exportación.
Además, Bancomext contaba con la ventaja de ofrecer todos estos servicios especializados dependiendo de las diferentes etapas del proceso exportador en la que se encontrara la empresa en cuestión. Todos ellos complementarios con los servicios para facilitar el contacto con clientes en el exterior, a través de la participación en eventos internacionales y elaboración de agendas de negocios.
En su última etapa como promotor de exportaciones, entre 2000-2006, Bancomext
orientó su actividad a consolidar la presencia de empresas mexicanas en los mercados
internacionales y a diversificar las exportaciones hacia nuevos mercados. Estas acciones
de promoción comercial contemplaban diferentes etapas, como puede apreciarse en el
siguiente gráfico:
Gráfica 3
Bancomext: Apoyos en cada etapa del proceso de exportación
Fuente: Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C., Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006.
Primera etapa. I º de diciembre de 2000 - 31 de diciembre de 2005. Pag. 90.
Como resultado de las pres10nes competitivas del exterior, poco a poco diversas
Dependencias del Ejecutivo Federal y Gobiernos Estatales, así como organismos
empresariales incorporaron algunas actividades para promover las exportaciones. Hacia
inicios de la década del 2000, se hacía necesario conjuntar esfuerzos, por lo que
Bancomext buscó coordinarse con entidades tanto del sector público como privado.
En particular, a partir de 2001 colaboró con la Secretaría de Economía en materia de
coordinación entre las Consejerías de Bancomext y las embajadas de México a cargo de
la Secretaría de Relaciones Exteriores para compartir instalaciones y realizar actividades
conjuntas en el exterior.
Ante las críticas, la institución redobló esfuerzos a través de sus oficinas en el exterior
para llevar a cabo labores de inteligencia comercial, detección de oportunidades y
contacto con clientes. El propósito central consistía, en una actitud más proactiva en el
marco de su mandato, generar "trajes a la medida" a fin de atender las necesidades de los clientes, buscando su incorporación al mercado internacional en el menor tiempo,
costo y riesgo.
En 2000 se genera un cambió significativo relativo a la provisión de los servicios de
promoción internacional que hasta entonces no tenían costo para las empresas usuarias,
sin embargo, como resultado de las presiones financieras de la institución y bajo el
argumento ciertamente plausible de involucrar a los empresarios en el aprovechamiento de los servicios de la institución, a partir de 2001 se inició el cobro de los servicios
promocionales.
De tal forma, entre 2001 a 2005, Bancomext registra haber otorgado 13,255 servicios
que generaron exportaciones por 5,946 millones de dólares:
Tabla 4
Bancomext: Servicios de promoción internacional, 2001-2005
Servicios de Promoción Internacional 2001 2002 2003 2004 2005 Total
Número de empresas apoyadas 1,310 2,068 2,824 3,122 3,931 13,255
Exportaciones generadas (millones de colares) 890 954 1,286 1,515 1,301 5,946
Fuente: Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C., Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006.
Primera etapa. J "de diciembre de 2000 - 3 J de diciembre de 2005. Pag. 102.
Si bien la promoción de la inversión extranjera directa era una tarea que ya se
desarrollaba, fue hasta junio de 2002 que Bancomext recibió el mandato expreso para promover la inversión extranjera directa. Resultado de esta labor, entre 2001 y 2005,
sectores el automotriz, electrónico, metal-mecánico, químico-farmacéutico, plásticos,
alimentos, infraestructura y turismo.
Tabla 5
Bancomext: Inversión extranjera promovida por el Banco, 2001-2005
Inversión extranjera 2001 2002 2003 2004 2005 Total
Número de proyectos 65 65 100 63 78 371
Inversión 585 707 1,688 1,096 2,045 6,121
Fuente: Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C., Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006. Primera etapa. I º de diciembre de 2000 - 31 de diciembre de 2005. Pag. I 05.
El debate de la fusión o la transformación
Desde inicios de la presente década, Bancomext vivió una de las etapas más críticas de
su historia. Siendo una de las instituciones gubernamentales más sólidas y de mejor prestigio, con las pérdidas de operación reportadas entre 2003-2005, se incrementaron
los rumores de corrupción, dispendio e ineficiencia en la institución.
Desde que inició el gobierno de Vicente Fox se retomó el proyecto de fusionar Nafinsa
y Bancomext, el cual trascendió desde el gobierno de Ernesto Zedillo, mediante el cual Nafin sería el organismo fusionante en la representación comercial de Bancomext en el
exterior y la actividad de promoción pasaría a la Secretaría de Economía.
La decisión formaba parte de una reestructuración total de la banca de desarrollo. Lo
cierto es que desde 1985, cuando se incorporaron las actividades de promoción
comercial a Bancomext, con cierta periodicidad se discutía la pertinencia de la banca de desarrollo debe manejarse como en los mercados privados, en un sistema de fusiones y
consolidaciones.
Con todos los altibajos económicos, la institución se las arregló para mantener una
cartera aceptable. Hasta 2003, Bancomext se manejaba como una institución modelo
llegó a conocer como "la fórmula mexicana". Bancomext era una institución que
reinvertía sus utilidades en sus propios clientes.
En 2004, el presidente Vicente Fox anunció la fusión de Nafin y Bancomext, con el fin
de lograr mayor eficiencia, misma que no se avanzaría sino hasta diciembre de 2006,
con la entrada de la Administración de Felipe Calderón y el nombramiento de un solo
director para ambas instituciones. El proceso de fusión aún está por concretarse, si este ocurre.
La decisión anunciada en 2004 tuvo que postergarse pues enfrentó duras críticas tanto al
interior de la institución como en el Poder Legislativo. Además atenuadas por los
mejores resultados financieros del banco con la recuperación de algunos créditos.
Para 2006 y 2007 registró utilidades después de varios años de operar en números rojos.
El gobierno federal tuvo que aportar alrededor de tres mil millones durante 2003-2005
para apoyar la base de patrimonial del banco tras las pérdidas de años anteriores.
De tal manera se argumentó que la rentabilidad de Bancomext se veía afectada por
gastos relacionados a actividades de promoción en comercio e inversión extranjera,
rubros que requieren una suficiente red de consejerías comerciales, que hacía 2006 tenían un costo de alrededor de 50 millones de dólares anuales para 31 oficinas en 22
países.
En todo caso, la polémica en torno al caso refleja la puja de diversos grupos de interés.
El banco opera todavía fundamentalmente en primer piso, lo que no gusta a la banca privada, argumentando incluso competencia desleal. Versiones en la prensa incluso
argumentaron que la un grupo de la banca privada pretendía eliminar a la institución
para quedarse con su atractiva cartera de clientes.
La crisis de Bancomext, que hasta hace dos años venía operando con solvencia y sin
depender del presupuesto federal, estalló como resultado de la cartera vencida que le
arrojaron entre otras empresas las constructoras Gutsa y Tribasa y, además, el Banco de
El entonces director general José Luis Romero Hicks renunció al cargo en octubre de
2003, en medio de acusaciones de irregularidades administrativas, como aumentos de
sueldos de los altos directivos, además de prestaciones desproporcionadas en pensiones, gastos médicos privados y otros.
Otra queja es que esta institución crediticia ha operado incluso con tasas más elevadas
que en la banca privada. Sus críticos argumentan que el banco abandonó su función de
promover a las pequeñas y medianas empresas con potencial exportador, para
convertirse en financiero de transnacionales. En su momento los empleados
sindicalizados del banco justificaban: "Bancomext ha operado con recursos propios y el valor agregado que da es de promoción y el hecho de que otorga los créditos, porque no
hay crédito más caro que el que no existe".
En 2003 el diagnóstico era alarmante: Las pérdidas del año anterior alcanzaban 1,000
mil millones de pesos; lo cual, aunado a la pobre y decepcionante aportación fiscal para 2003 (unos 15 millones de dólares), ponían la viabilidad del banco en entredicho.
Para entonces se argumentaba que entre las causas principales de la situación de Bancomext es su poca eficiencia, productividad y capacidad de respuesta, debido a lo
pesado de sus estructuras, principalmente de sus niveles altos. El banco era una institución donde la mitad de sus empleados eran altos directivos. La relación
trabajador/funcionario en 2003 era 1.4; es decir, menos de dos trabajadores por jefe. En consecuencia los procesos de toma de decisiones resultaban tortuosos e inoperantes.
Hasta el cierre del 2002 el Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) tenía
509 empleados pensionados, lo que arrojaba una erogación mensual de 12 millones 112 mil 313 pesos. Mientras tanto, la nómina de l mil 481 empleados que mantenía hasta el
primer trimestre de este año (antes del programa de retiro voluntario) ascendía mensualmente a 32 millones 242 mil 74J pesos con 35 centavos.
En el eJerc1c10 del 2002 y 2003 la institución observó una insuficiencia en la
actualización del capital de 15 mil 762 millones de pesos. Su cartera vencida reportó un
crecimiento de 48.5 por ciento al ubicarse en 7 mil 71 l millones de pesos, por lo que el índice de morosidad pasó de 8.5 a l 0.4 por ciento, esto sin tomar en cuenta el adeudo de
los 350 millones de pesos de los ingenios azucareros expropiados por la Administración
Fox, que se enviaron a fondo perdido, más la deuda que tiene Cuba con nuestro país.
El índice de capitalización del Bancomext, ya se ubicaba por debajo del 12 por ciento,
que es la norma internacional para determinar una posible intervención a la institución crediticia, lo que en otras palabras quiere decir que si Bancomext fuese un banco
privado las autoridades financieras hubiese sido intervenido y declarado en quiebra técnica.
Respecto a la promoción de exportaciones, algunos indicaban que el esquema
establecido con base en eventos feriales, obedecía más a un proceso de simulación que a
un proyecto realista en el cual se conjugaran elementos mínimos de una promoción
profesional, tales como la identificación de productos con adecuada oferta para la exportación y la detección de nichos de mercado.
En el fondo, los cuestionamientos ventilados en la prensa apuntaban hacia un problema estructural, relacionado con la concepción del esquema de promoción: la falta de una
política real de promoción de las exportaciones y la ubicación de dicha política entre las
líneas de acción prioritarias y, asimismo, la ubicación de la institución responsable,
entre las de mayor prioridad dentro del esquema organización de la administración pública.
Las debilidades o errores en el esquema de promoción comercial se agudizaron en un
contexto de debilidad financiera de la institución. Ciertamente, desde el punto de vista de una institución bancaria, que le reporta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
nunca haría sentido llevar a cabo actividades de promoción comercial que necesariamente debían contabilizarse como fondo perdido y solo en pocas ocasiones
. .
podían ser sujetas a una evaluación costo-beneficio.
Embajadas y Consulados de México en la promoción comercial
A pesar del anuncio realizado al inicio de la Administración de Vicente Fox de que cada una de las representaciones en el exterior de México se convertirían en activos
promotores del comerc10 y la inversión, poco se logró al final del sexenio. Las
principales actividades realizadas por la SRE se circunscribieron a apoyar la
coordinación de las comitivas empresariales, identificación de oportunidades de comercio e inversión en el marco de las visitas oficiales del Presidente u otros
funcionarios.
Además de brindar apoyo y coordinación de encuentros y seminarios empresariales,
misiones empresariales al exterior y extranjeras a México; participación en ferias y exposiciones; difusión de eventos, así como promoción de la oferta exportable en los
mercados internacionales, particularmente los no tradicionales.
Las Embajadas y Consulados de México sm duda cuentan con expenenc1a en la
promoción de negocios, en tanto forman parte de su actividad cotidiana, sin embargo esa experiencia no se encuentra recogida en ninguna fuente documental. La actividad de
promoción comercial no es desconocida, pero si resulta relativamente novedosa para la
Diplomacia mexicana, un cuerpo de Estado que históricamente se ha concentrado en las relaciones políticas y que se mantuvo ajeno en la definición, negociación e
instrumentación del cambio estructural que implicó la apertura comercial en las décadas
de 1980 y 1990.
Hasta el año 2000, los apoyos a las empresas que deseaban exportar, buscar socios inversionistas y participar en algún evento comercial en el exterior eran asuntos poco frecuentes dentro de las actividades cotidianas del Cuerpo Diplomático mexicano,
concentrado en las relaciones políticas, el ofrecimiento de servicios consulares, destacando la protección de los ciudadanos mexicanos y la difusión de la "imagen país"
a través de eventos culturales.
Por la poca frecuencia y, consecuente, menor prioridad otorgada a las actividades
comerciales, en general, la Diplomacia mexicana contaba con experiencia profesional
pero fragmentada y escasamente documentada. Asimismo, los exportadores mexicanos recurrían, como era natural, a las Consejerías de Bancomext antes que a la Embajada o al Consulado mexicano.
De tal forma, cuando la Administración del Presidente Fox dio el mandato de realizar
una activa promoción de las exportaciones a través de las 141 representaciones de
México en el exterior se encontró con un servicio diplomático muy profesional pero
escasamente capacitado en las labores de promoción comercial, comparado con los promotores de Bancomext por no mencionar los de otros países que incorporaron estas
labores en sus cuerpos diplomáticos desde años, o décadas, atrás.
Asimismo, en el esquema de la Administración Pública mexicana, la Secretaría de
Relaciones Exteriores no tenía en sus funciones, por lo menos no entre las prioritarias, participar en la promoción comercial del país, ni mucho menos participar en la
definición de una estrategia de internacional de promoción económica.
El contexto cada vez más competitivo impuesto por la apertura comercial a las empresas
mexicanas, las demandas de apoyos de dichas empresas hacia diferentes instancias de
gobierno, derivaron en la participación activa de varias Dependencias del Ejecutivo
Federal, de Gobiernos estatales, así como de organismos empresariales en la promoción de exportaciones. Significativamente, las economías de escala que implican esta
actividad no han permitido la creación de un mercado de este tipo de servicios.
Asimismo, la multiplicación de esfuerzos hacía necesario su coordinación. Con estos antecedentes surge ProMéxico.
