Inversiones privadas en
servicios públicos: experiencia
Argentina
Monterrey, 31 de marzo 2000
Manuel A. Abdala
LECG, Inc.
Coloquio PAN-Empresarios
LECG
Temario
Credibilidad y sustentabilidad de reformas
para atraer capital privado
Transformación del Sector Eléctrico Argentino
Desafíos sector eléctrico Mexicano
LECG
El Problema de
Servicios Públicos
Inversiones
Hundidas
Economías de
Escala
Consumo
Masivo
Pocos Agentes
Riesgo:
Politización
Riesgo: Oportunismo Gubernamental =
Expropiación de Activos Hundidos
Oportunismo Gubernamental
• Una vez realizadas las inversiones...
– Cambios unilaterales en las reglas de juego
• Cambios Legislativos
• Cambios contractuales sin compensación
– Cambios en la interpretación
• Legislacion vaga
• Decretos Presidenciales
• Cambios en Decretos Reglamentarios
Riesgo de Oportunismo
Gubernamental Implica:
• Subinversión
• Distorsiones tecnológicas y de calidad
• Precios altos y transferencia anticipada de rentas
• Eventuales conflictos políticos
• Propiedad gubernamental como única salida
Instrumentos Regulatorios y
Credibilidad
• Legislación específica
• Chile vía leyes, Argentina vía decretos
• Concesiones específicas
• típicos en agua, transporte, electricidad, gas, etc.
• Procedimientos regulatorios específicos
• EEUU
CREDIBILIDAD vs. FLEXIBILIDAD
Problemas con Especificidad
Legislativa
• Hace falta fuerte decisión política para
introducirlas
• No es fácil conseguir consenso legislativo para
tener jerarquía de ley
• … y si bien puede ser cambiada por futuras
legislaturas...
• ... con fragmentación política (gobierno no
unificado) es posible mantenerlas.
Credibilidad con Legislación
Específica
• Problema de gobiernos unificados
• Legislación puede no ser creible
Usar concesiones como instrumentos
regulatorios
• Uso generalizado en Argentina
– Probablemente adecuado al principio • Sin embargo...
Problemas con Concesiones
• Rigidez
• Regulación individualizada
• Potencial de politización
• Alta probabilidad de renegociación
– 90% de todas las concesiones de agua han sido renegociadas en 2 años
• Alta probabilidad de conflicto
• ¿Es apropiado su uso generalizado?
Problemas de Diseño en
Concesiones
• Concesiones especifican:
• Precios • Requerimientos de calidad • Requerimientos de inversión• Error de diseño:
• Requerimientos de inversión • No son flexibles– no permiten innovaciones comerciales
– limitan alcance empresario (ej. incursión de eléctricas en telecomunicaciones, B2B, internet)
Requerimientos de Inversión
• Fomentan negociación ex-ante de la
privatización
• Ex-post
• Terminan siendo no vinculantes, si no hay incentivos adecuados, o
• Generan conflictos, pero siempre • Generan renegociación
– Políticos se pueden beneficiar con cambios en planes de inversión
– Operadores indiferentes siempre que se mantenga rentabilidad
¿Porqué se imponen
requisitos de inversión?
• Objetivos de universalidad de servicio
• Imposibles si no hay incentivos correctos a la expansión a usuarios con precios menores a costos de expansión
• Temor a falta de suministro futuro
• Temor a “coyotes” en licitaciones a menor
tarifa
• Operador recibe concesión sin pagar
• Operador recibe cash flow, se lleva crema del negocio y no hace grandes inversiones
• Concesión por tiempo fijo
Diseño para Monopolios:
Enfasis en Tarifas
• Deben otorgar incentivos a la inversión
• Subsidios explícitos para usuarios de bajos ingresos • No otorgar subsidio ex-ante
• Deben otorgar incentivos a proveer calidad
• Flexibilidad de precios – Difieren por calidad
• Deben reducir conflictos de regulación
• Tarifas indexadas por patrones razonables, simples • Revisiones tarifarias con procedimientos especificados
Alternativa para Sectores con
Múltiple Operadores
• Marco regulatorio genérico
(ej. telecomunicaciones en UK, electricidad en Córdoba, Argentina)• Permisos o licencias individuales, sujetas a marco regulatorio
• Despersonalización de la regulación
• Cambios de regulación son más difíciles, ya que no hay contratos bilaterales sino un marco general para varios prestadores
• Se limita la
– tentación política/oportunismo gubernamental – la renegociación
– la politización
Síntesis: problemas de diseño
para atraer inversión privada
• Contratos como instrumento regualtorio otorgan
credibilidad, pero
• Sujetos a continuos conflictos y renegociaciones
• Promueven ineficiencias e inconsistencias temporales
• Instrumento alternativo
• Marco regulatorio genérico
• Precios eficientes y revisiones con procedimientos claros • Eliminación de requerimientos de inversión
• Dilema: credibilidad vs. flexibilidad
Temario
Credibilidad y sustentabilidad de reformas
para atraer capital privado:
El problema fundamental en servicios públicos
Transformación del Sector Eléctrico Argentino
Desafíos sector eléctrico Mexicano
Características Reforma
(1990-94) en Argentina
Motivación política de las reformas:
Estabilidad macroeconómica vs. hiperinflación
Fomento inversión extranjera vs. quebranto estatal
Masividad y alta magnitud privatizaciones
Magnitud privatizadora alta 9.0% PBI (90-94) vs. 6.3% Mexico (89-92)
Velocidad
Minimización de resistencias, aumento de credibilidad
Oportunidad legal única por crisis económica
Nuevas instituciones de regulación
Reforma 1990-94:
Resultados Globales (+)
Boom de inversiones privadas
Impacto fiscal positivo
Ingresos p/venta, + impuestos, - subsidios
Mejora sustancial en calidad, cantidad de
servicios públicos
Junto a medidas de liberalización, produjo
aumentos de productividad 40% (1991-94)
Baja del “costo argentino”
LECG
Estado del sector eléctrico
antes de la reforma (I)
Cortes de energía masivos en BA (1988-89)
Alta indisponibilidad térmica (46%)
Planes de emergencia para posibles evacuaciones
Restricciones presupuestarias para
inversiones
Demoras sustanciales en obras hidro y nucleares
Falta de mantenimiento de centrales térmicas y distribución
Estado del sector eléctrico
antes de la reforma (II)
Falencias del Estado
Como empresario: falta de mantenimiento en generación, pérdidas en distribución > 20%
Como planificador e inversor: obras no terminadas
Diversidad jurisdiccional
Estado federal: distro (60%) en BA, distro en provincias (7%) generación (74%), transmisión (90%)
Estados provinciales: generación (14%), distro (23%), transmisión.
Nota: Estados que no privatizaron lo hacen ahora, 8 años después
Cooperativas eléctricas: distros (10%), transmisión
Principios rectores de la
transformación eléctrica
Principios de la reforma
Marco legal y nuevas instituciones de regulación
Separación vertical y horizontal para facilitar introducción de competencia
Privatización de activos existentes
Criterios básicos
Generación: actividad competitiva de libre entrada
Distro y transmisión: servicios públicos regulados
No intervención del Estado en emprendimientos comerciales
Acceso abierto a redes, a peajes regulados
Restricciones verticales a controles accionarios para proteger
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (I)
Ley marco de regulación
Consenso de gobierno “unificado” (PE + mayoría PL)...
... aunque pase legislativo no fue fácil (sólo electricidad, gas, puertos y petróleo lograron consenso del Congreso)
Promueve creación de mercado mayorista
Nuevos organismos de regulación:
ENRE (regulador)
CAMMESA (PoolCo)
Organismos de seguridad de presas
Autoridades Interjurisdiccionales de Cuencas
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (II)
Separación de actividades y empresas
Generación, transporte, distribución
Restricciones verticales
Transportista no compra ni vende energía
Restricciones a generadores en distro y transporte
División de empresas
División horizontal y vertical generación empresas federales existentes: AyE, SEGBA e Hidronor
Transferencia de distros a provincias
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (III)
Reestructuraciones previo a la venta
Laboral:
Resistencia inicial gremios disipada por
Mala imagen opinión pública hacia sindicatos
Programa PPP (hasta 10% acciones)
Retiros voluntarios generosos
Calificación para que gremio participara como comprador
Tercerización contractual con profesionales
Resultado: Disminución 20% dotación
Financiera:
Remisión de pasivos de empresas públicas al Tesoro
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (IV)
Venta de empresas al sector privado
Ventas a compradores estratégicos (51 a 98%)
Mercado de capitales local demasiado chico
Acciones remanentes (Estado o provincias) para venta posterior
Requisitos técnicos para calificar como
operadores
(para evitar selección adversa) Orientada a inversores externos
Experiencia previa en empresas de tamaño similar
Garantías patrimoniales
Subastas a mayor precio de compra
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (V)
Venta de empresas al sector privado (cont.)
Forma legal
Generación: permisos (libre entrada a + 40 gencos)
Distro y transporte: concesiones de servicio público de 99 años, con períodos de gestión de 10 años (50 distros, 7 transportistas)
Competencia por la concesión cada 10 años
Precio de transferencia potencial va al privado
Soluciona problema de la “cola de la concesión”
Agrega mayor valor inicial al precio
¿Cómo se hizo la
transformación eléctrica? (VI)
Incentivos de la regulación
Sin requerimientos de inversión alguno
Precio generadores: spot y contratos entre partes
Precio del spot con procedimento
predeterminado:estabilidad reglas de juego
Distro y transmisión:
sistema price cap
Revisiones quinquenales (excepto primer período en distro, por 10 años)
Penalidades y premios por calidad
Resultados de la
transformación eléctrica (I)
Resultados de la
transformación eléctrica (II)
Evolución de tarifas finales
Residenciales subsidiados: subas graduales
(hasta 30%)
Residenciales no subsidiados: igual o leve baja
Comerciales: bajas moderadas (15 a 20%)
Industriales: fuertes bajas (> 50%)
Ley prohibe subsidios cruzados (falta de
flexibilidad)
Resultados de la
transformación eléctrica
(III)
Gestión empresarial:
Rentabilidad adecuada
Disminución pérdidas (del > 20% al 8%)
Mejora sustancial en calidad (usuarios son resarcidos por cortes, caso Edesur feb 99)
Impacto fiscal positivo
Por recaudación de venta
Por eliminación subsidios a empresas públicas deficitarias
Por incremento % cobranza
Por mayor recaudación impositiva
Por liberación de fondos públicos a inversión
LECG
Resultados de la
transformación eléctrica
(IV)
Eficiencia Dinámica:
Renovación tecnológica total
modernización de plantas existentes
nuevas plantas
Mejoras en mantenimiento redes
Extensión de redes
(42% crec. en 6 años)
Argentina exportador eléctrico regional
Competitividad mercado mayorista
Xports a Brasil, Chile, Uruguay
LECG
Claves del éxito sector
eléctrico argentino
Mercado mayorista no es el más libre ni el
más sofisticado del mundo...
... pero las reglas de juego han sido simples y
estables
Se introdujo competencia y poder regulador
... y el Estado no ha distorsionado precios
con su intervención (ni como regulador ni a
través de empresas públicas remanentes)
Capital privado produjo un boom de
inversiones a riesgo
(Arg. 2do, después de China)LECG
Temario
Credibilidad y sustentabilidad de reformas
para atraer capital privado:
El problema fundamental en servicios públicos
Transformación del Sector Eléctrico Argentino
Desafíos sector eléctrico Mexicano
Inversión Privada en Sector
Eléctrico México (I)
Factores clave decisión inversión:
Precio de los insumos principales
Precio mayorista del producto
Financiación
Localización
Opciones tecnológicas
Seguridad jurídica
global (impuestos, macroeconomía, riesgo-país, etc.)
específica: regulación del sector
Inversión Privada en Sector
Eléctrico México (II)
Insumo clave: GAS
Desafíos y caminos alternativos:
(a) Mercado mayorista controlado por Pemex
¿Puede Pemex asegurar condiciones equitativas de acceso (disponibilidad) a precios competitivos?
(b) Mercado mayorista competitivo
¿ Es posible crear un mercado mayorista competitivo de gas con participación de inversión privada + importaciones + Pemex?
¿ La ley de gas de 1995 y las disposiciones de CRE de 1999 son suficientes? ¿ En cuanto tiempo se puede desarrollar este mercado?
Inversión Privada en Sector
Eléctrico México (III)
Precio de venta mayorista
Desafíos:
(a) Venta a precios contractuales de mediano plazo
Si compradores se limitan a CFE o LFC es probable que se paguen sobrecostos o que no sea atractiva (status quo)
Imposible precios contractuales sin separación vertical de actividades de CFE
(b) Creación de mercado mayorista
Requeriría de una partición múltiple en generación de CFE, con competencia o reglas de despacho à la Chile
También debería romperse el monopolio en la compra
Nuevas reglas y procedimientos de despacho y
Inversión Privada en Sector
Eléctrico México (IV)
Localización, tecnología, oportunidades
Desafíos:
(a) Utilización de activos existentes
Si hay alta indisponibilidad térmica, posibilidades de recuperación inmediata
Reconversión tecnológica puede ser tan rentable (y hasta más económica) que nuevas plantas
(b) Estado como empresario
¿Puede hacer la reconversión tecnológica?
Si no puede… ¿cómo interesar a capitales privados?
Contratos BOT con IPP o sociedades mixtas no funcionan porque no hay transferencia de riesgo al privado
Enigmas de la privatización
¿Mayores o menores tarifas?
¿Cómo afectará calidad de servicio?
¿Se reducirá el empleo?
¿Cuál será el efecto fiscal?
¿Habrá reconversión tecnológica, uso eficiente de
insumo primario (fuel vs. gas)?
¿Quién se hara cargo de activos no rentables?
¿Se brindará cobertura de zonas rurales?
¿Sector se convertirá en oligopolio privado?
LECG
Clave: regulación, incentivos
y capacidad de
enforcement
Riesgo de regulación
Desafíos:
(a) Necesidad de marco genérico simple, con roles definidos del Estado y con capacidad de enforcement
Grave conflicto de intereses: rol regulador vs. rol empresario (juez y parte)
(b) Retiro masivo del Estado empresario parece improbable en el corto plazo
… con más razón, reglas de juego deben ser claras para limitar oportunismo gubernamental
en el poder de regulación reside la “soberanía” sobre el sector, no en el control de los activos.
