La economía política de la reforma educacional en Chile
Alejandra Mizala CEA
Ingeniería Industrial U. de Chile
abril 2007
Organización de la presentación
• Marco conceptual
• El punto de partida: la reforma de los 80’s y la lógica del mercado
• Los gobiernos de la Concertación:
mirada de algunos proyectos de ley
• Tensiones no resueltas
Marco conceptual
• Actores
– ejecutivo: autoridades políticas y técnicas – legisladores
– sostenedores, directores – docentes y su org. gremial
– estudiantes, familias y comunidad
• Tipos de políticas educativas
• Niveles de acción de las políticas
Tipos de políticas educativas
Bid (2005)
• Las que generan conflictos porque alteran correlaciones de fuerza o afectan intereses, orientadas a mejorar eficiencia y calidad
(ppación público-privada, normas laborales docentes)
• Las no conflictivas que están alineadas con las preferencias e intereses de los
principales actores, vinculadas a expansión de cobertura y aumento de recursos
educativos
Tres niveles de acción
García-Huidobro (2001)
• Conducción: a cargo de diseñar la reforma,
autoridades políticas y equipos técnicos. Conflicto puede darse entre racionalidad política y técnica
• Gestión: implementación de las políticas. Conflicto entre tecnócratas y burócratas del Mineduc, entre funcionarios y sostenedores, directores y docentes.
También ocurren conflictos entre el nivel central, municipios y establecimientos.
Motivaciones políticas, reivindicativas y posiciones doctrinarias de los actores.
• Consolidación: aceptación y comprensión de la reforma por parte de la sociedad. Conflicto o negociación ocurre entre gobierno y
parlamentarios; gobierno y dirigentes gremiales
El punto de partida. La reforma de los 80’s y la lógica del mercado
Aumento de eficiencia vía la instauración de un cuasi mercado educativo
• Descentralización
• Subvención por alumno
• Incentivos ingreso proveedores privados
• Medición del rendimiento
• Cambios regulación profesión docente y en
formación inicial
Lógica del mercado y sus deficiencias
• Incentiva competencia S
• “salida” es débil
• Zonas sin competencia
• Fallas de información
• Diseño no consideró adecuadamente
igualdad de oportunidades e integración social
• Problema institucional, doble dependencia
de los establecimientos educacionales
Consecuencias
• Proveedores de mala calidad se mantienen
• No hay incentivos económicos a hacer las cosas bien
• Baja integración social
• Además, entre 1981 y 1990
↓29% real subvenciones
↓32% real salarios docentes
Gobiernos de la Concertación
Objetivo: calidad y equidad Tres fases
• 1990-93: mejora condiciones de
funcionamiento del sistema escolar
• 1994-99: política de acuerdos gob.- oposición. Comisión Brunner
• 2000- : preocupación por la equidad y
falta de mejora en resultados
Elegimos proyectos de ley significativos de cada fase para graficar tensiones entre distintas visiones:
• Quienes buscan minimizar rol del mercado y
retrotraer el sistema a algo similar a lo que existía previo a los 80’s
• Quienes promueven mecanismos de mercado, pero con mayor regulación y accountability
• Quienes prefieren minimizar el rol regulador de la autoridad por temor a que se lesione la libertad de enseñanza
La variable político gremial:
El Estatuto Docente
• Tensión entre docentes que buscaban revertir
reformas de los 80’s y gobierno que optó mantener esquema, pero con programas de mejoramiento y ↑ de subvención.
• Estatuto fue una forma de reafirmar compromiso
con el desarrollo de la profesión docente y alinearlos con la política educacional
• A su vez, programas alineaban incentivos de todos lo actores y no requerían aprobación en el Congreso.
Fácil economía política.
• A nivel de conducción el Estatuto produjo
enfrentamiento entre los equipos técnicos y las autoridades políticas y entre éstas últimas
• Establece una regulación nacional de las condiciones
de empleo, una estructura común de remuneraciones, bonificaciones y condiciones de alta
estabilidad en el cargo
• Estatuto volvió a centralizar decisiones de contratos y remuneraciones docentes. La negociación centralizada es una consecuencia de la def. de un valor mínimo de la hora cronológica fijado por ley
Estatuto Docente sufrió importantes modificaciones en tramitación legislativa.
• Concertación buscaba compensar a los profesores por el menoscabo sufrido
• Alianza buscaba asegurar permanencia de
personas nombradas por régimen militar y limitar control del Mineduc en la educación municipal. Ej.
Rechazo concursabilidad directores que sólo se logró en 2005, aunque…
• Ej. por unanimidad, se amplió el Estatuto a cargos directivos y técnico-pedag. en DAEM; se restringió posibilidad de cambio de destinación docente,
exigiendo consentimiento y que no generara menoscabo profesional
• El Estatuto inflexibilizó la legislación laboral docente
En las negociaciones salariales siguientes se fueron incorporando cambios que buscaban flexibilizarlo.
Ejemplos:
• Ley 19.410 de 1995.
– Reducción planta docente contra existencia de PADEM
– Pagos por desempeño, SNED
• Ley 19.715 de 2001
– Asignación excelencia pedagógica. Maestro de maestros
• Ley 19.933 de 2004 – Fortalece SNED
– Asignación de responsabilidad a profesionales apoyo técnico-pedagógico, asignación desempeño colectivo a personal directivo
– Asignación desempeño individual (destacado y competente). Muy resistida
• Ley 19.961 2004
– Define detalles de asignación de desempeño individual. Comentario
• El Colegio de Profesores ha abrazado el Estatuto Docente como una conquista histórica que
resguarda a los profesores de la inestabilidad laboral y la arbitrariedad de los sostenedores.
• Sin embargo, se ha avanzado lentamente hacia mayores grados de flexibilidad. Ej. se ha
incorporando lentamente una fracción variable a salarios
• En la medida que los proyectos de ley han estado precedidos por un protocolo de acuerdo entre el Mineduc y el Colegio de Prof. han sido siempre aprobados por unanimidad en el Parlamento
La educación como prioridad nacional. La Comisión Brunner
• Positivo diagnóstico respecto a cobertura y escolaridad
• Preocupación por la calidad y equidad.
Propuestas:
– JEC
– Aumento y mejora insumos – Nuevo marco curricular
– Continuación programas mejoramiento – Fortalecimiento profesión docente
– Evaluación desempeño e incentivos – Aumento gasto en educación
JEC
• Ligada a cambios curriculares
• Más tiempo en escuela ↓ riegos y apoya madres trabajadoras
• Ideas matrices proyecto
:
– Obligatoriedad entre 3º EB y 4º EM – Incorporación gradual 1997-2001
– Necesidad de ajustar monto subvención – Aporte costo capital de inversiones
– Subvención mantenimiento infraestructura – Mantención 18% IVA
Temas de discusión
• Insuficiencia de recursos: monto subvención y mantención IVA
• Obligatoriedad de incorporación (libertad de enseñanza)
• Concursabilidad directores y jefes DAEM
• Excesiva injerencia DEPROVs
• Necesidad de transparencia en traspaso recursos
• Impacto de la JEC sobre logro ha sido positivo, pero modesto. Explicaciones:
– Ausencia de cambios en prácticas pedagógicas – Tensiones entre discurso político-técnico de la
reforma y su implementación en el aula
– Dos caras de los docentes frente a reformas:
motivaciones reivindicativas y posiciones doctrinarias
– Es vital entusiasmar a los profesores, incentivos y compromiso con formación niños y jóvenes
Modificaciones JEC (2002): amplia plazo al 2007 (MUN y PS bajo NSE) y resto 2010
• El ejecutivo presentó indicaciones no relacionadas y la comisión de educación incluyó otras.
• Mayoría de temas debatidos fueron ajenos a la JEC.
Incluyendo requerimiento al Tribunal Constitucional – Prioridad ingreso a JEC para municipales
– Concursabilidad cargo director – Creación consejos escolares
– Cuota de 15% de alumnos vulnerables por establecimiento
– Impedir no renovación matrícula por motivos económicos
Equidad y financiamiento
Subvención preferencial
• Recursos adicionales por alumno (PK a 8º EB) de menor NSE, condicionados a resultados educativos objetivos. Sistema es voluntario, convenio 6 años.
• Año 1 establecimientos se clasifican como autónomos o emergentes.
• Emergentes deben elaboran plan 4 años
• Si no lo hacen o no mejoran en el tiempo pueden ser clasificados en recuperación
• Aunque no participen las escuelas PS serán clasificadas
Discusión de este proyecto permite ver con nitidez las distintas visiones.
• Pro financiamiento vía subvención por alumno.
Plantea necesidad de corregir y fortalecer el sistema
• Contra régimen de subvenciones, causante de inequidad y segmentación y con efectividad no probada. Mayores recursos por escuela y no por alumnos. Subsidio a la oferta
• Se critica la accountability que introduce este proyecto. Alto grado de intervencionismo en la escuela. Plan de mejora vulnera libertad de
enseñanza
Tensiones no resueltas
• Tiempo político y tiempo de las políticas
– Racionalidad educativa vs política
– Acuerdos nacionales, más allá de un gobierno
• Libertad de enseñanza y el rol regulador del Estado
– Derecho a una educación de calidad y libertad de enseñanza
– Libertad de enseñanza vs lucro
• Gobierno vs docentes
– Gobierno conduce reforma, pero ella debe ocurrir en el aula
– Docentes distanciados de la reforma, adhesión y rechazo – Necesidad de motivarlos, comprensión de cambios,
abandono enfoque reivindicativo
Conclusiones
• Necesidad de transitar desde igualdad de acceso a igualdad de oportunidades en el aprendizaje. Necesitamos construir un consenso social para:
– Instituir estándares mínimos exigibles y mecanismos para hacerlos cumplir
– Comprometer a sostenedores, directores y profesores con la calidad, mayor accountability en el sistema y autonomía para quienes cumplen
– Compensar desigualdades de origen
– Fortalecer entrega de información sobre resultados, empoderar a los padres, quienes hasta ahora han estado completamente
ausentes como actores
