LOS NOMBRAMIENTOS DE FISCALES EN ESCENA 1

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LOS NOMBRAMIENTOS DE FISCALES EN ESCENA

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Un estudio sobre los procesos de designación de fiscales subrogantes y titulares

1. Introducción

El Ministerio Público Fiscal cumple un rol trascendental en la administración de la justicia. Así, la Constitución Nacional establece que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. En los procesos penales, los/as fiscales impulsan la persecución de los delitos, mientras que en el resto de los procesos judiciales defienden el interés público.

Con la reforma constitucional de 1994, el Ministerio Público es un órgano independiente. Esto es: no puede recibir instrucciones de ninguna autoridad o persona, incluidos los poderes políticos (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial), otros órganos públicos y sujetos privados. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) consideró que la relación de dependencia que puedan tener las fiscalías respecto de otros órganos puede tener un impacto en su actuación independiente, tanto en la efectividad e impulso en las investigaciones como en la decisión de ejercicio de la acción penal o archivo de la investigación así como las implicaciones que tenga en el debido proceso2.

Los procesos de designación tienen una vinculación directa con el desempeño independiente de los/as magistrados/as. Por ejemplo, en nuestro país observamos a lo largo de la historia una fuerte dependencia de los jueces/zas respecto del gobierno, lo cual se debía principalmente a la politización en la designación por parte de los poderes políticos.

Del mismo modo, si los/as fiscales deben desempeñar su función de modo independiente es necesario que los procesos de selección sean adecuados para elegir los candidatos idóneos y además, que estos sean participativos y transparentes.

1 Este trabajo preliminar fue realizado por Diego Hammerschlag y Celeste Leonardi, abogado y coordinadora, respectivamente, del Área de Justicia de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). La investigación que sirvió de base fue realizada por Diego Hammerschlag.

2 CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia : Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. (OEA documentos oficiales ; OEA/Ser.L) ISBN 978-0-8270-6088-3

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2 No obstante la importancia de la labor del Ministerio Público Fiscal, los procesos de designación de fiscales no han sido estudiados y analizados. A diferencia de los nombramientos de jueces, hay poca información sobre las designaciones de fiscales.

Por eso, este trabajo preliminar se propone analizar la designación de fiscales del Ministerio Público Fiscal de la Nación. En el primer capítulo, se exponen los resultados de una investigación sobre fiscales subrogantes, es decir, fiscales provisorios. En el segundo capítulo, se estudia la designación de fiscales titulares, específicamente, la duración de los concursos públicos para acceder a estos cargos.

2. Fiscales subrogantes en el Ministerio Público Fiscal

En caso de recusación, excusación, impedimento, ausencia, licencia o vacancia de un/a fiscal, la Procuración General de la Nación debe designar un subrogante a fin de garantizar la continuidad del servicio de justicia. Los/as fiscales subrogantes tienen la función de suplir las vacantes hasta que se designe un/a fiscal por concurso o el fiscal titular pueda volver a sus funciones.

Este capítulo se subdivide en dos partes. En la primera parte se expondrá qué es un/a fiscal subrogante y cuál es el régimen normativo que regula su designación. En la segunda parte se presentará la información, de forma desagregada, sobre el estado de las subrogancias en el Ministerio Público Fiscal.

2.1. Marco normativo

La designación de fiscales subrogantes está regulada por el artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y el reglamento 13/98. El artículo 11 establece, por un lado, que el Procurador o Procuradora General de la Nación será reemplazado por el Procurador Fiscal ante la Corte con mayor antigüedad en el cargo y, por el otro, establece que los demás fiscales serán reemplazados según las leyes o reglamentaciones correspondientes.

La resolución de la Procuración General de la Nación 13/98 reglamenta la designación de subrogantes. Este reglamento tuvo algunas modificaciones por las resoluciones 35/98, 128/02, 39/04 y 72/07, pero el sistema de designación es, en líneas generales, el mismo desde la resolución 13/98. En caso de producirse una vacante, los fiscales se subrogarán entre sí según igualdad de jerarquía y fuero. Por ejemplo, el artículo 1 de la resolución 13/98 establece que los fiscales ante los juzgados federales de primera instancia de las provincias se reemplazan entre sí, observando la especialidad propia de cada fuero. De la misma manera se realizan las subrogancias entre los fiscales: los fiscales generales ante las cámaras de apelación de las provincias se subrogan entre sí, los fiscales generales ante los tribunales orales en lo criminal federal de las provincias se subrogan entre sí, y así con los fiscales ante otros tribunales y fueros.

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3 El reglamento también prevé la posibilidad de que no pueda subrogar un fiscal de la misma jerarquía. Por ejemplo, si el fiscal de una provincia determinada es el único fiscal ante los juzgados federales de esa provincia. En esos casos, el reglamento prevé que el subrogante sea designado por otra forma. En el caso de los fiscales ante los juzgados federales de las provincias, el fiscal subrogante es el fiscal general ante el tribunal oral o, en su defecto, el fiscal general ante la cámara de apelaciones, de tener asiento en la misma sede. No siempre la designación del subrogante es por un fiscal con jerarquía superior. Por ejemplo, en el caso de que sea el cargo de fiscal general ante la cámara de apelaciones el que deba subrogarse, el subrogante debe ser el fiscal ante los tribunales orales de la misma sede o, en su defecto y excepcionalmente, por el fiscal de primera instancia de la misma sección.

Si no es posible que la subrogancia sea entre alguno de los fiscales que prevé el reglamento, la Ley Orgánica establece que los magistrados del Ministerio Público Fiscal (según el reglamento, los fiscales generales) deben confeccionar listas de abogados con los requisitos necesarios para ser fiscales. Pueden integrar esta lista fiscales y personal auxiliar del Ministerio Público Fiscal o abogados ajenos al Ministerio Público.

Cuadro 1. Subrogancias en provincias. Normativa y procedimiento.

Órgano a subrogar Procedimiento Resolución reglamentaria Fiscalías ante

juzgados de primera instancia de las provincias

Se reemplazan entre fiscales de misma jerarquía y fuero. De no ser posible, lo reemplaza el fiscal ante el tribunal oral o, en su defecto, el fiscal ante la cámara de apelaciones

Resolución 13/98

Fiscalías ante las Cámaras federales de apelación de las provincias

Se reemplazan entre fiscales de la misma jerarquía y fuero. De no ser posible, lo reemplaza fiscal general ante el tribunal oral con asiento en la sede. En su defecto, lo reemplaza el fiscal de primera instancia de la misma sección

Resolución 13/98

Fiscalías ante Tribunales orales en lo criminal federal de las provincias

Se reemplazan entre fiscales de la misma jerarquía y fuero. De no ser posible, lo reemplaza fiscal general ante la cámara con asiento en la sede En su defecto, lo reemplaza el fiscal de primera instancia de la misma sección

Resolución 13/98

Fuente: Elaboración propia/ADC

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4 Cuadro 2. Subrogancias en Capital Federal. Normativa y procedimiento.

Órgano a subrogar Procedimiento Resolución

reglamentaria Fiscalías ante Juzgados

penales de primera instancia de la Capital Federal

Se reemplazan entre fiscales de la misma jerarquía y fuero. De no ser posible, los fiscales federales en lo criminal y correccional serán subrogados por su respectivo fiscal auxiliar3 o los que se desempeñan en las demás fiscalías, por el siguiente orden: por los fiscales en lo criminal de instrucción, por los fiscales en lo correccional, por los fiscales de menores y, por último, por los fiscales en lo penal económico

Resolución 13/98

Fiscalías ante juzgados no penales de primera instancia de la Capital Federal

Se reemplazan entre fiscales de la misma jerarquía y fuero. De no ser posible, los fiscales en civil comercial y contencioso administrativo federal se reemplazan con los fiscales en lo civil y comercial de la Capital. Los fiscales ante los juzgados de la seguridad social serán subrogados por los fiscales ante los juzgados del trabajo. En su defecto, por los fiscales generales ante la Cámara de la Seguridad Social, por el Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo y por el Fiscal Adjunto en la misma sede.

Resolución 13/98, Resolución 35/98

Fiscalías ante Juzgados de ejecución

Se reemplazan por los fiscales generales ante los tribunales orales en lo criminal, en lo criminal federal, de menores, y en lo penal económico.4

Resolución 13/98

Fiscalías ante Tribunales orales en lo criminal federal, en lo criminal, de menores y en lo penal económico

Se reemplazan entre sí. De no ser posible, será reemplazado por el fiscal general ante la cámara de apelaciones del mismo fuero. De no ser posible, subroga el titular de la fiscalía que haya intervenido en la instrucción del sumario

Resolución 13/98, Resolución 128/02

Fiscalías ante las Cámaras nacionales de apelación en

Se reemplazan entre sí. De no ser posible, son reemplazados por el

Resolución 35/98, 72/07

3 El fiscal auxiliar es una figura establecida por el artículo 42 de la Ley Orgánica. Reemplaza al fiscal “en el ejercicio de la acción cuando por necesidades funcionales este así lo resuelva y en caso de licencia, excusación, recusación, impedimento o vacancia”. Sin embargo, todos los fiscales subrogantes son fiscales que se encuentran ejerciendo sus funciones en otras fiscalías.

4 En caso de recusación o excusación del fiscal, el reglamento establece que se le debe dar preferencia al fiscal general que intervino en el proceso en el que se impuso la condena.

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5 lo criminal y correccional

de la Capital Federal

Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, o los fiscales generales ante los tribunales orales, indistintamente. En su defecto, por los fiscales de primera instancia de ese fuero

Fiscalías ante Cámaras nacionales de apelación en lo penal económico

Serán reemplazados por los fiscales de primera instancia del mismo fuero

Resolución 35/98

Fiscalías ante Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Cámara

Se reemplazan recíprocamente. De no ser posible, son reemplazados por el Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial y en lo Contencioso- Administrativo Federal. En su defecto, serán reemplazados por los fiscales de primera instancia de cada fuero y en ese orden.

Resolución 35/98

Fiscalías ante Cámara de la Seguridad Social

Se reemplazan entre sí. De no ser posible, son reemplazados por el Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, por el Fiscal Adjunto ante la misma cámara o por los fiscales ante los juzgados primera instancia de su fuero

Resolución 35/98

Fiscalías ante Cámara Nacional de Casación Penal

Se reemplazan entre sí. De no ser posible, son reemplazados por los fiscales ante los tribunales orales en lo criminal federal, en lo criminal, de menores o penal económico, de la Capital Federal

Resolución 13/98

Fuente: Elaboración propia/ADC

A diferencia de los/las jueces/zas subrogantes, la designación de fiscales subrogantes ha recibido poca atención. Sin embargo, es importante analizar con detalle la designación de fiscales subrogantes, la cual presenta varios problemas.

En primer lugar, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que la forma de designación de los jueces subrogantes debe garantizar la inamovilidad en el cargo. De lo contrario, se alteraría la garantía de independencia judicial.5 Las mismas razones que afectan la independencia de los/las jueces/zas subrogantes son las que afectan la de los/las fiscales subrogantes. Los/las fiscales subrogantes no tienen garantizada su inamovilidad en el cargo. Su designación y remoción queda a criterio del Procurador o Procuradora General.

5 Caso “Rosza”, Corte Suprema de Justicia de la Nación (fallos 330:2361).

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6 La Relatoría sobre Independencia de Magistrados de las Naciones Unidas ha resaltado la importancia de garantizar que los fiscales puedan llevar a cabo su propia labor de modo independiente, autónomo e imparcial.6 Además, su falta de independencia puede afectar el correcto acceso a la justicia, que es una garantía constitucional consagrada por el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, los/las fiscales son los encargados, por lo general, de impulsar los procesos penales.7 Su falta de independencia puede tener consecuencias a la hora de impulsar los procesos. Por ejemplo, puede temer ser removido/a de su cargo por perjudicar los intereses de la persona que lo designó o recibir órdenes directas de esa persona.

En segundo lugar, la Procuración General puede designar al subrogante sin dar razones para elegir a una persona en especial8. El principio de la razonabilidad de los actos de gobierno exige la fundamentación de los actos de, entre otros, la Procuración. Por eso, es imprescindible que las designaciones de magistrados/as estén presididas por un criterio de razonabilidad.

Los/as fiscales titulares son elegidos por concurso público de oposición y antecedentes.

En el concurso, los/as participantes son sometidos a dos exámenes, uno oral y otro escrito, y son evaluados/as sus antecedentes. De los resultados del concurso se confecciona una terna vinculante de tres candidatos/as, de los cuales uno/a es elegido/a por el Poder Ejecutivo y, con el acuerdo del Senado, designado/a para el cargo correspondiente de fiscal.

Los concursos públicos tienen dos fines. En primer lugar, los concursos tienen por objeto encontrar el/la candidato/a más idóneo/a para ocupar el cargo concursado. Los exámenes ponen a prueba los conocimientos y capacidades necesarias y la evaluación de antecedentes permite identificar el perfil adecuado. En segundo lugar, los concursos legitiman frente a la población a los/as candidatos/as elegidos/as. Los concursos son, en lo posible, lo más públicos y transparentes posible, por lo que cualquiera puede verificar y controlar que los concursos se desarrollan correctamente.

Si bien resultaría excesivo exigir la designación de fiscales subrogantes a través de concursos públicos, deberían regularse criterios de selección que tengan en cuenta la idoneidad y los méritos de los candidatos.

6 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 26.

7 Esto es, de nuevo, por lo general. Los procesos penales pueden ser impulsados por la víctima y los procesos no penales no requieren del impulso del fiscal. Sin embargo, en caso de ser impulsado el proceso por las víctimas, la intervención de un fiscal, como tiene a su disposición la fuerza pública y otras herramientas del Ministerio Público Fiscal, es fundamental para la correcta investigación de los hechos.

8 En efecto, en dieciocho resoluciones, dictadas el 29 de diciembre de 2014, la Procuración General omite referirse a los motivos que se valoraron para designarlos. Ver https://www.fiscales.gob.ar/procuracion- general/convocan-a-concursos-para-cubrir-nuevas-fiscalias-generales-y-nombran-fiscales-

subrogantes/?hl=subrogantes

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7 2.2. Estado actual de subrogancias en el Ministerio Público Fiscal9

El número total de fiscales en ejercicio a la fecha de este informe es de 327. El 28% de estos fiscales son subrogantes.

De los/as 93 fiscales subrogantes, 61 ocupan cargos que quedaron vacantes (un 66%).

El resto de los subrogantes ocupan el cargo por suspensión del fiscal titular, por licencia médica, entre otras razones. Las subrogancias por vacantes son algo más problemáticas que el resto. Designar un fiscal titular necesita de la realización de un concurso, que puede llevar años.

El siguiente cuadro ayuda a identificar por qué hay tantos subrogantes y por qué en algunas jurisdicciones puede haber más subrogantes que titulares.

9 Los siguientes datos fueron relevados del mapa de fiscalías del Ministerio Público Fiscal (http://www.mpf.gob.ar/mapa-fiscalias/). La ADC realizó un pedido de información a la Procuradora General de la Nación. En ese pedido, se le pedía información sobre el estado actual de las subrogancias en el Ministerio Público Fiscal. La Procuración contestó a fecha 26 de noviembre de 2014 e indicó que parte de la información que buscábamos se encontraba en el mapa de fiscalías y la otra parte en las resoluciones que emite la Procuradora al designar subrogantes (en caso que hayan indicado las páginas web, citarlas aquí). Sin embargo, hay ciertas inconsistencias entre el mapa de fiscalías y la información sobre los concursos disponible en la página web del Ministerio Público Fiscal. Por ejemplo, en el mapa figura Clorindo Horacio Mendieta y Susana Dallorso como titulares de las fiscalías 14 y 22, respectivamente.

Sin embargo, en el concurso 64 se concursan precisamente los cargos de fiscal en las mismas dependencias (http://www.mpf.gob.ar/secretaria-concursos/concurso/concurso-64/). También es posible acceder a los decretos en los que el Poder ejecutivo acepta sus renuncias (fiscalía 14:

http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do;jsessionid=457E730CA85E2407202BC8E8101

BD968?id=183507. fiscalía 22:

http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do;jsessionid=6B2BE91DBD815B1AC775C74781 08E7EF?id=194305. Este informe no aclara en qué casos se producen esas inconsistencias ya que, como la propia Procuración indicó que es una fuente fehaciente, se asume que la información es la más fiel al estado actual de las subrogancias. Sin embargo, a pesar de que las fuentes de información presentan datos diversos, las discordancias no dan lugar a cambios significativos que obligue a reformular las conclusiones de esta investigación.

Titulares 72%

Subrogantes 28%

Gráfico 1. Fiscales titulares y subrogantes

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8 Cuadro 3. Distribución de subrogantes según fuero

Fuero Total

de cargos

Fiscales subrogantes

Fiscales subrogantes (%)

Penal Económico 13 0 0

Criminal y Correccional Federal 13 1 8%

Seguridad Social 4 1 25%

Criminal y Correccional 77 18 23%

Trabajo 10 2 20%

Civil y Comercial 6 1 17%

Civil, Comercial y Contencioso- Administrativo

5 2 40%

Menores 3 0 0

Casación Penal 4 1 25%

Tribunales Orales 36 16 44%

Tribunales Orales en lo Penal Económico

4 2 50%

Total Nación 175 43 25%

Bahía Blanca 6 2 29%

Comodoro Rivadavia 11 6 55%

Córdoba 12 2 17%

Corrientes 5 1 20%

General Roca 9 2 22%

La Plata 11 3 30%

Mar del Plata 9 4 57%

Mendoza 10 7 70%

Paraná 6 1 20%

Posadas 6 2 33%

Resistencia 7 3 37%

Rosario 12 4 40%

Salta 8 5 50%

San Martín 12 3 23%

Tucumán 8 3 37%

Totales Provincias 132 48 36%

Total Nación y Provincias 305 81 26%

Procuración General de la Nación 21 3 14%

Total 327 93 28%

Fuente: Elaboración propia/ADC.

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9 Como puede verse en el cuadro, existen casos en los que el porcentaje de subrogancia es muy elevado. Especialmente en las provincias, cuyo porcentaje de fiscales subrogantes es el doble que el de la justicia nacional.

Es claro que existen casos donde es necesario que un subrogante reemplace a un/a fiscal titular. Sin embargo, hay ciertos números inaceptables. En Mendoza (70%), Mar del Plata (57%), Comodoro Rivadavia (55%) y Salta (50%) la mitad o más de la mitad de los/as fiscales actúan sin garantías de su independencia en el ejercicio de la función.

Se podría decir que dado que esas cuatro jurisdicciones trabajan un número reducido de fiscales (en Mendoza son 10 fiscales en total, en Mar del Plata son 7, en Comodoro Rivadavia son 11 y 8 en Salta) es previsible que ante la ausencia de algunos de los fiscales titulares la proporción de fiscales subrogantes sea muy alta. Por lo tanto, el número alto de subrogantes con respecto a titulares es una situación normal dada la poca cantidad de fiscales trabajando en la jurisdicción. Sólo es necesario que se terminen algunos concursos para ocupar cargos vacantes en esa jurisdicción para que la proporción de subrogantes sea aceptable.

Sin embargo, esta observación no es pertinente. En primer lugar, el hecho de que sean jurisdicción con menor cantidad de fiscales que la justicia nacional nunca puede explicar por qué hay más fiscales subrogantes que titulares. Quizás en las jurisdicciones de Paraná o Corrientes se pueda justificar su alto porcentaje de subrogantes (20%) en que son pocos los/as fiscales que trabajan en esas jurisdicciones. Sin embargo, tanto en Paraná como en Corrientes hay la menor cantidad de fiscales federales de las provincias y, en cualquier caso, los/as subrogantes no son la mayoría. Además, también hay porcentajes de subrogantes altos en jurisdicciones con gran cantidad de fiscales en ejercicio. En los tribunales orales de la justicia nacional, casi la mitad (42%) de los fiscales son subrogantes. No sólo es un porcentaje enorme, sino que también son muchos los/as fiscales que trabajan en los tribunales orales. Son 36 fiscales, de los cuales 30 son de los Tribunales Orales en lo Criminal. De esos 30, 11 son subrogantes.

La causa de la alta proporción de subrogancias no se debe a casos puntuales ni al número reducido de fiscales trabajando en una jurisdicción determinada. La alta proporción de fiscales subrogantes se debe a que se designan más subrogantes de los que se designan por concurso. Se designan más subrogantes que titulares porque para designar un subrogante alcanza con una resolución del Procurador o Procuradora General de la Nación que lo designe y los concursos tardan, indudablemente, siempre mucho más que lo se tarda en designar a un subrogante.

3. La designación de fiscales titulares

La designación de fiscales tiene dos etapas. El concurso en sí, que termina cuando el Procurador o Procuradora General de la Nación remite la terna al Poder Ejecutivo. En los siguientes cuadros se puede observar, de manera desagregada, la duración de los

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10 concursos. Es importante destacar dos consideraciones sobre los cuadros. En primer lugar, no incluye el lapso desde el inicio de la inscripción de los concursos hasta que comienzan los concursos. El período de inscripción suele ser bastante largo (en algunos casos, un año o más), pero varía mucho según la cantidad de posibles inscriptos. En segundo lugar, estos cuadros sólo reflejan la duración del concurso y no la duración desde que la terna es remitida al Poder Ejecutivo y el Poder Ejecutivo designa al fiscal titular. Por lo tanto, lo que estos cuadros reflejan es el lapso entre la primera etapa del concurso (el examen escrito) y la remisión al Poder Ejecutivo.

Cuadro 4.1. Duración concursos para fiscalías ante tribunales orales, nacionales y provinciales

Número de concurso y cargos

Fiscalías Duración del

concurso 47 (1) Fiscalías ante Tribunal Oral en lo Criminal

Federal de Paraná

4 meses 48 (1) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal

Federal de General Roca

9 meses 56 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo

Criminal Federal de la Ciudad de Mendoza

11 meses 57 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo

Criminal Federal de la Capital Federal

26 meses 64 (8) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo

Criminal de la Capital Federal

12 meses 65(6) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo

Criminal y Correccional Federal de San Martín (Fiscalía N° 5 y 1), Tribunal Oral en lo Criminal y Correccional Federal de la ciudad de Santa Fe, Tribunales Orales en lo Criminal y Correccional Federal de Rosario (Fiscalía N° 1 y 2), Tribunales Orales en lo Criminal y Correccional Federal de la ciudad de Córdoba (Fiscalía N° 2)

10 meses

73 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Criminal Federal de la Capital Federal (Fiscalía Nº 4, 7 y 8)

12 meses

74 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Penal Económico de la Capital Federal

31 meses 75 (5) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal

Federal de la ciudad de Formosa, Tribunal Oral en lo Criminal Federal de la ciudad de Resistencia, Tribunal Oral en lo Criminal Federal de la ciudad de San Juan, Tribunales Orales en lo Criminal Federal de la ciudad de Santiago del Estero y Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Río Gallegos

19 meses

83 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Criminal Federal de las ciudades de Salta, Corrientes, Neuquén y Salta (Fiscalía N° 2)

23 meses

85 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales de Menores de la Capital Federal (Fiscalía Nº 2 y 3)

3 meses

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11 87 (3) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal

Federal de Concepción del Uruguay, Tribunales Orales en lo Criminal Federal de La Plata y Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Tucumán

20 meses

89 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Criminal Federal de San Martin (Fiscalía Nº 4), Tribunales Orales en lo Criminal Federal de Rosario, provincia de Santa Fe (Fiscalía Nº 3) y Tribunales Orales en lo Criminal Federal de Córdoba, provincia homónima (Fiscalía Nº 3)

11 meses

90 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Criminal Federal de Mendoza(Fiscalía Nº 1), Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Posadas, Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Ushuaia y Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Comodoro Rivadavia

8 meses

94 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Criminal Federal de la Capital Federal (Fiscalía N° 2); Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Catamarca, Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Neuquén y Tribunal Oral Criminal Federal de Río Gallegos, provincia de Santa Cruz

4 meses

Fuente: Elaboración propia/ADC.

Cuadro 4.2. Duración de concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y federales (en Capital Federal y las Provincias)

Número de concurso y de cargos

Fiscalía Duración del

concurso 41 (1) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera

Instancia de Santiago del Estero

9 meses

42 (1) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera Instancia de La Rioja

3 meses

53 (2) Fiscalía ante Juzgados de Primera Instancia del Trabajo (Fiscalías N°6 y N°8)

5 meses

54 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera Instancia de la ciudad de Victoria

7 meses

55 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera Instancia de la Ciudad de San Rafael

12 meses

58 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera Instancia de Río Cuarto

4 meses

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12 59 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera

Instancia en lo Criminal y Correccional de San Isidro

13 meses

60 (2) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de Ejecución Penal (Fiscalía N° 2 y 1)

15 meses

61 (4) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera Instancia de la ciudades de Santa Fe, provincia homónima (Fiscalía N° 1 y 2);

Rosario, provincia de Santa Fe (Fiscalía N°

2 y 1)

17 meses

62 (1) Fiscalía ante Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social

7 meses

63 (1) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Civil y Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Comercial

17 meses

66 (2) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de Primera Instancia del Trabajo (Fiscalía N°5 y 2)

13 meses

67 (4) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera Instancia de Lomas de Zamora (Fiscalía Nº 1), Juzgado Federal de Primera Instancia de Villa Mercedes, Juzgado Federal de Primera Instancia de General Pico y Juzgado Federal de Primera Instancia de Caleta Olivia

6 meses

68 (4) Fiscalía ante Juzgado Federal de Libertador General San Martín, Juzgados Federales de Primera Instancia de Rafaela, Juzgados Federales de Primera Instancia de Reconquista y Juzgados Federales de Primera Instancia de Resistencia

8 meses

69 (3) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera Instancia de Corrientes (Fiscalía Nº 2), Juzgado Federal de Primera Instancia de Oberá y Fiscal ante el Juzgado Federal de Primera Instancia de Posadas

8 meses

71 (6) Fiscalía ante Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instrucción (Fiscalías Nº 2, N°

21, Nº 17, N° 10, N° 37 y N° 48)

39 meses

72 (4) Fiscalía ante Juzgados Nacionales en lo Correccional (Fiscalía N° 10, 6, 8 y 14)

7 meses

79 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de San 3 meses

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13 Nicolás

80 (4) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de Menores de la Capital Federal

16 meses

82 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Río Gallegos

3 meses

96 (5) Fiscalía ante Juzgado Federal de Villa María, Juzgado Federal de San Juan, Juzgados Federales de Tucumán (Fiscalía N° 2), Juzgados Federales de Santiago del Estero y Juzgado Federal de Tartagal

9 meses

Fuente: Elaboración propia/ADC

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14 Cuadro 4.3 Fiscalías ante las Cámaras de apelaciones y de casación

Número de concurso y de cargos

Fiscalías Duración del

concurso 52 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de

Apelaciones del Trabajo

8 meses

70 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal (Fiscalía Nº 3)

20 meses

76 (1) Fiscalía ante Cámara Federal de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de San Justo

28 meses

84 (1) Fiscalía ante Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca

12 meses

91 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil

6 meses

92 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico

15 meses

95 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial

7 meses

43 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de Casación Penal

19 meses

Fuente: Elaboración propia/ADC.

Como puede observarse, algunos concursos tienen una duración excesiva. Si bien es cierto que no existe un plazo para finalizar los concursos, si existe un plazo para finalizar los concursos para cargos de juez. En efecto, la ley 24.937 (modificada por la ley 26.080) establece que los concursos para juez deben tener una duración máxima de 120 días. Este plazo comienza a correr desde la prueba de oposición y antecedentes.

El legislador consideró razonable una duración de 6 meses para el concurso para cargos de juez/a, que consiste en cuatro etapas (examen escrito, examen oral, evaluación de antecedentes y entrevista). Por lo tanto, se utilizará los 6 meses desde el primer examen de oposición para analizar si los concursos de fiscales terminan en un tiempo razonable.

Es importante destacar que bien puede ser que el diseño de los concursos del Ministerio Público Fiscal los haga más lentos que los de los concursos del Consejo de la Magistratura. De hecho, hay buenas razones para pensar así. Por ejemplo, todas las

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15 etapas de los concursos para fiscales de tribunales federales y nacionales son evaluadas por fiscales titulares, que tienen que dedicar una gran parte de su tiempo a su trabajo como fiscales, y no disponen de tanto tiempo para dedicarse a corregir exámenes. Sin embargo, debe tenerse también en cuenta que los concursos para fiscales consisten de una etapa menos que en los concursos para juez/a (no existe la etapa de entrevista personal), lo que podría agilizar el desarrollo del concurso.

Sin embargo, incluso si esto fuera cierto, sigue sin justificar la elevada duración de estos concursos. En todo caso, justifica repensar el diseño de los concursos para hacerlos más eficientes. Y si realmente justificase un límite de tiempo más extenso que 6 meses, difícilmente pueda justificarse un límite de 30, 20 o incluso 10 meses.

Gráfico 2. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y federales?

Más de 24 meses 5%

12 meses y un día - 18 meses

29%

6 meses y un día- 12 meses

37%

0-6 meses 29%

Duración concursos para fiscalías ante juzgados

(16)

16 Gráfico 3. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante tribunales orales?

Como muestran los gráficos, una enorme cantidad de los concursos se pasan por mucho del límite razonable de 6 meses. Especialmente grave es la situación de los tribunales orales. Para estos tribunales, sólo un 20% de los concursos para fiscal terminan en el lapso de 6 meses.

Ahora bien, la poca celeridad de los concursos sólo cuenta una parte del problema. La otra parte del problema, como ya se adelantó, es la designación del Ejecutivo de un candidato de la terna vinculante de tres candidatos, que luego debe ser acordado por el Senado. El procedimiento ante el Senado suele ser relativamente rápido y es el último paso antes de que el Presidente pueda sancionar un decreto designando al candidato elegido de la terna como el fiscal titular. Sin embargo, la designación del candidato suele demorar bastante. Los siguientes cuadros muestran cuánto dura el procedimiento de designación de fiscales ante el Poder Ejecutivo, es decir, desde que el/la Procurador/a de la Nación remite la terna para consideración del Poder Ejecutivo.

más de 24 meses

12%

18 meses - 24 meses 6 meses - 12 25%

meses 44%

0 - 6 meses 19%

Duración de concursos para fiscalías antes tribunales

orales

(17)

17 Tabla 5.1. Designación de fiscales para tribunales orales.10

Número de concurso y cargos

Fecha de remisión de la Procuración al PEN

Fecha de

designación11

Tiempo hasta designación.

Tiempo total12

47 (1) 01/09/09 4/10/2012 35 meses. 38 meses

48 (1) 01/09/09 4/10/2012 35 meses 44 meses

56 (2) 21/02/08 2/10/2008

9/8/2009

7 meses.

17 meses.

18 meses 28 meses

57 (3) 29/03/10 4/10/2012 31 meses. 57 meses

64 (8) 03/07/12 14/8/2013 13 meses. 25 meses

65(6) 29/11/10 4/10/2012 23 meses. 33 meses

73 (3) 05/10/11 No han sido

designados los cargos

--- 51 meses 74 (2) 10/06/13 No se han designados

los cargos

--- 50 meses

75 (5) 26/03/13 14/8/2013 4 meses.

(designados tres cargos de este concurso)

23 meses

83 (4) 26/03/13 14/8/2013 5 meses 28 meses

85 (2) 12/10/11 14/8/2013 22 meses. 25 meses.

Los dos

cargos

87 (3) 26/03/13 No han sido

designados los cargos

--- 44 meses

89 (3) 03/04/14 No han sido

designados los cargos

--- 20 meses

90 (4) 31/01/14 14/8/2014 6 meses. 14 meses.

94 (4) 31/01/14 No han sido

designados los cargos

--- 11 meses Fuente: Elaboración propia/ADC.

10 En los casos en los que el Poder Ejecutivo no ha designado candidato, se considerará el tiempo transcurrido desde el examen escrito del concurso, hasta el 1/1/2015

11 La fecha de designación es la fecha del decreto del Poder Ejecutivo que designa al fiscal titular. Por lo tanto, el tiempo entre esta fecha y la fecha de remisión al Poder Ejecutivo incluye el tiempo que se demoró el Poder Ejecutivo en remitir al candidato al Senado para el acuerdo y el tiempo que se demoró el Senado en acordar al candidato.

12 El tiempo total abarca desde el examen escrito hasta que el fiscal titular fue designado. En caso de que no haya sido designado en el cargo, abarca desde el examen escrito hasta el 1/1/2015.

(18)

18 Tabla 5.2. Designación de fiscales para juzgados.

Número de concurso y cargos

Fecha de remisión Fecha de designación.

Tiempo hasta designación.

Tiempo total

41 (1) 04/07/2007 22/10/2009 27 meses 38 meses

53 (2) 13/09/2007 04/12/2008 15 meses 20 meses

54 (1) 26/06/2007 9/10/2008 15 meses 22 meses

55 (1) 21/02/2008 20/10/2008 8 meses 20 meses

58 (1) 28/06/2007 19/8/2009 26 meses 30 meses

59 (1) 12/05/2009 14/08/2013 51 meses 64 meses

61 (4) 20/11/2009 11/8/2011

14/08/2013

20 meses 45 meses

37 meses 62 meses

62 (1) 20/11/2009 14/08/2013 20 meses 27 meses

63 (1) 10/11/2009 11/07/2014 56 meses 73 meses

66 (2) 03/12/2009 11/07/2014 55 meses 68 meses

67 (4) 19/10/2011 No han sido

designados los cargos

--- 40 meses

68 (4) 22/06/2010 22/11/2011

09/08/2012

17 meses 21 meses

25 meses 29 meses

69 (3) 07/07/2011 No han sido

designados los cargos

--- 40 meses

71 (6) 08/09/2014 No han sido

designados los cargos

40 meses

72 (4) 08/02/2011 14/08/2013. (dos

cargos) 11/06/2014

30 meses 39 meses

37 meses 46 meses

79 (1) 06/07/2011 4/10/2012. 15 meses 18 meses

80 (4) 29/03/2012 11/06/2014. 26 meses 42 meses

96 (5) 06/06/2014 No han sido

designados los cargos

--- 7 meses Fuente: Elaboración propia/ADC

Como puede observarse, sólo en cuatro casos (concursos 75, 83, 90 y 55) el Poder Ejecutivo se demoró menos de diez meses en seleccionar su candidato. En tres casos (73,74, 87) se trata de concursos que llevan años finalizados y el Poder Ejecutivo no ha designado el candidato a acordar con el Congreso.

(19)

19 La designación del Poder Ejecutivo supone un problema muy importante por dos razones. En primer lugar, significa que por mucho que se consiga que los concursos se desarrollen con mayor celeridad, el efecto que puede tener en general sobre la cantidad de subrogantes bien puede ser mínimo. Al fin y al cabo, el Poder Ejecutivo en la gran mayoría de los casos se demora más en designar al candidato que el concurso en finalizar. En segundo lugar, es realmente difícil entender las razones por las que es necesario esperar 5 años para tomar una decisión sobre la terna. Sin embargo, tanto para jueces como para fiscales, no existe un lapso de tiempo en el cual el Poder Ejecutivo debe designar a su candidato. A diferencia de los concursos, el problema no es la discrecionalidad con la que son desarrollados, sino que son lentos. El problema con el Poder Ejecutivo es que discrecionalmente decide cuándo decidir.

4. Conclusiones preliminares

En este trabajo se analizaron los problemas que presentan las designaciones de jueces subrogantes. Así, se sostuvo que, al igual que los jueces, gozan de la garantía de estabilidad en el cargo. En el caso “Rosza”, la Corte Suprema consideró que la forma de designación de los jueces subrogantes debe garantizar la inamovilidad en el cargo. De lo contrario, se alteraría la garantía de independencia judicial. Las mismas razones que afectan la independencia de los jueces subrogantes son las que afectan la de los fiscales subrogantes. Estos últimos no tienen garantizada su inamovilidad en el cargo ya que su remoción queda a criterio de la Procuración General.

Además, se destacó que la Procuración General puede designar al subrogante sin dar razones para elegir a una persona en especial. El principio de la razonabilidad de los actos de gobierno exige la fundamentación de los actos de, entre otros, la Procuración.

En relación a la cantidad de subrogantes, se advirtió que el 28% de los fiscales son subrogantes, es decir, que uno de cada cuatro fiscales desempeñan su labor de forma provisoria. De este modo, se ha convertido en regla la excepción. En el fallo “Rosza”, la Corte señaló que el 20%

de los magistrados eran suplentes, lo cual significa que el carácter extraordinario del sistema de subrogancias se ha visto claramente desvirtuado, y eso conllevaba una clara afectación del desarrollo regular de la administración de justicia. Del mismo modo, consideramos que es preocupante el alto porcentaje de fiscales subrogantes del Ministerio Público de la Nación.

Por otra parte, los procesos de designación de fiscales titulares también presentan algunas aristas. A diferencia de la ley 24.937, que regula los concursos públicos para acceder a cargos de juez/a, la ley de Ministerio Público, la ley Nº 24.946, no establece un plazo en el cual se deben concluir los concursos de fiscales. La falta de regulación permite que estos se extiendan por varios meses, incluso años. Así, los concursos para ocupar cargos en fiscalías ante los juzgados y ante los tribunales orales solo el 29% y el 20%, respectivamente, tardan menos de seis meses en finalizar.

La etapa ante el Poder Ejecutivo tampoco se destaca por su celeridad. Así, sólo en cuatro concursos, el Ejecutivo demoró menos de diez meses en seleccionar su candidato de la terna enviada por la Procuración General. Las demoras en la designación de fiscales replica de forma inmediata en la cantidad de vacantes y, consecuentemente, en el alto número de subrogantes.

(20)

20 Es preciso que, se garantice la celeridad en los procesos de nombramiento de subrogantes. Para ello, si bien se pueden realizar reformas reglamentarias, la ley de Ministerio Público debería especificar un tiempo máximo para el desarrollo del proceso. De este modo, evitarían, por un lado, demoras injustificadas en la designación y, por el otro, el alto número de fiscales subrogantes.

Asociación por los Derechos Civiles (ADC) Enero 2015

Índice

1. Introducción 1

2. Fiscales subrogantes en el Ministerio Público Fiscal 2

2.1.Marco normativo………. 2

Cuadro 1. Subrogancias en provincias. Normativa y procedimiento……… 3

Cuadro 2. Subrogancias en Capital Federal. Normativa y procedimiento……… 4

2.2.Estado actual de subrogancias en el Ministerio Público Fiscal…... 7

Gráfico 1. Fiscales titulares y subrogantes………... 7

Cuadro 3. Distribución de subrogantes según fuero... 8

3. La designación de fiscales titulares 9 Cuadro 4.1. Duración concursos para fiscalías ante tribunales orales, nacionales y provinciales... 10

Cuadro 4.2. Duración de concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y federales... 11

Cuadro 4.3 Fiscalías ante las Cámaras de apelaciones y de casación………... 14

Gráfico 2. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y federales?... 15

Tabla 5.1. Designación de fiscales para tribunales orales... 17

Tabla 5.2. Designación de fiscales para juzgados... 18

4. Conclusiones preliminares 19

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