Los programas
de transferencias
monetarias
condicionadas:
Ayudando a
reducir la pobreza
en el corto y
mediano plazo
Policy Research Report
Ariel Fiszbein Norbert Schady
Motivación
z
Muchos países en América Latina tienen programas
de transferencias monetarias condicionadas
– En algunos países, como Brasil, Colombia, Ecuador y
México cubren a millones de hogares, dan transferencias que representan hasta el 20% del consumo del hogar promedio, y tienen asignado ~ 0.5% del PBI
– En otros países tales como Chile cubren un grupo menor, los “excluidos socialmente”, mientras que la mayoría de pobres es cubierta por otros programas sociales
Motivación
z Aunque varían en sus detalles, los CCTs todos comparten dos
características básicas:
1. Dan transferencias monetarias a hogares pobres
2. Pero solo si estos cumplen con una serie de condiciones (o corresponsabilidades) en educación y salud
– Educación: Matrícula y asistencia en el 85 o 90% de los días – Salud: Chequeos preventivos para niños menores de 6 años y
madres embarazadas o lactantes
z La “promesa” de estos programas es que podrían ayudar a
combatir la pobreza en el corto plazo (por medio de las transferencias) y en el mediano plazo (por el incentivo a la inversión en capital humano)
Motivación
z
La pregunta es, han los CCTs realmente tenido un
impacto sobre, por un lado, la pobreza por consumo
y, por otro lado, la acumulación de capital humano
de los hogares pobres?
Impactos de los CCTs sobre pobreza
por consumo
z
Mensaje 1
: En general, los CCTs han tenido éxito
reduciendo la pobreza por consumo o ingreso,
especialmente cuando el monto de la transferencia
es razonablemente grande
– En Nicaragua, la Red de Protección Social, un programa piloto, redujo la brecha de pobreza entre aquellos que recibieron la transferencia en 18 puntos porcentuales – En México, PROGRESA (ahora Oportunidades), un
programa con cobertura nacional, redujo la pobreza en zonas rurales en 19 puntos porcentuales
Impactos de los CCTs sobre pobreza
por consumo
Impactos de los CCTs sobre pobreza
por consumo
z
Por qué han tenido impacto los CCTs sobre la
pobreza por consumo?
– Están bien focalizados en los pobres
z Mecanismos de focalización geográfica e individual identifican a los pobres “con nombre y apellido”
– Han hecho transferencias de magnitud sustancial
– No han disminuido la participación laboral de los adultos (no hay un incremento del ocio)
– La transferencias (que en general son hechas a las mujeres) han aumentado la fracción del gasto del hogar que se
dedica a insumos que benefician a los niños – como por ejemplo alimentos
z No hay evidencia de aumentos en el consumo de “vicios” (tabaco, alcohol)
Impactos de los CCTs sobre pobreza por
consumo
Impactos de los CCTs sobre pobreza
por consumo
z
Mensaje 2
: Además, en
México
hay evidencia que
los pobres invierten parte de la transferencia en
activos productivos y que esto, a su vez, genera
ingresos aun cuando dejan de participar en el
programa
– La transferencia, al proporcionar un piso mínimo de
consumo, también permite a los hogares pobres desarrollar actividades que son más riesgosas pero que tienen altas tasas de retorno
Impactos de los CCTs en educación y
salud
z Mensaje 3: Los CCTs han resultado en aumentos
sustanciales en el uso de los servicios de educación y salud – en particular entre los hogares mas pobres:
z Ejemplos — educación:
– En México, Oportunidades disminuyó la deserción escolar entre 6to y 7to grado en 9 puntos porcentuales
– En Chile, el programa Chile Solidario aumentó la tasa de matrícula en 8 puntos porcentuales
z Ejemplos — tasa de empleo infantil:
– En México, Oportunidades disminuyó la tasa de empleo infantil entre niños de 12-17 años en 5 puntos porcentuales, y entre niñas en 2 puntos porcentuales
– También se encuentran reducciones importantes en el empleo infantil en
Impactos de los CCTs en educación y
salud
CCT: impactos sobre la matrícula escolar
Edad o grado Matrícula en línea de base Impacto (puntos %) 91.7% 63.2% 2.1** 5.6*** 7.5*** 10.3*** 1.9 8.7*** 0.6 12.8*** 31.3*** 11.1*** 60.7% 75.2% 94.0% 45.0% 42.5% 72.0% 65.0% 29.0% 8-13 14-17 6-15 6-17 Grado 0-5 Grado 6 Grado 7-9 7-13 Grade 7-9 10-14 Monto de la transferencia Colombia 17% Chile 3-7% Ecuador 10% México 20% Nicaragua 30% Camboya (G) 2% Pakistán (G) 3%
Impactos de los CCTs en educación y
salud
z Mensaje 3: Los CCTs han resultado en aumentos
sustanciales en el uso de los servicios de educación y salud – en particular entre los hogares mas pobres (continuado):
z Ejemplos — salud:
– En Colombia, Familias en Acción incrementó la proporción de
niños que habían tenido un control de crecimiento en 20 a 30 puntos porcentuales
– En Honduras, el programa PRAF incrementó la proporción de
niños que habían tenido al menos una consulta de salud preventiva en 20 puntos porcentuales
Impactos de los CCTs en educación y
salud
CCT: impactos sobre el uso de servicios preventivos de salud
Edad Valor en línea de base Impacto (puntos %) n.a. n.a. 22.8** 33.2*** 2.4 2.7 20.2*** 8.4 13.1* 17.6% n.a. 44.0% 69.8% 55.4% <24 meses 24-48 meses 0-6 años 3-7 años 0-3 años 0-3 años 0-3 años Monto de la transferencia Colombia 17% Chile 7% Ecuador 10% Honduras 9% México 20% Nicaragua 27%
Impactos de los CCTs en educación y
salud
z Porque los impactos están concentrados entre los hogares
más pobres, los CCTs han reducido las desigualdades en acceso – una reducción en la “desigualdad de oportunidades” – Ejemplo: Nicaragua
Impactos en educación y salud
z Mensaje 4: A pesar del incremento en la utilización de
servicios, los CCT no siempre han tenido impactos claros sobre indicadores “finales” en educación (años de
escolaridad completados, aprendizaje) y salud (incidencia de la enfermedad, malnutrición)
Salud:
– Algunos programas, pero ciertamente no todos, han mejorado el
estado nutricional infantil (talla por edad, tasa de anemia)
z Educación:
– Impactos sobre los años de escolaridad mas no sobre el
Impactos de los CCTs en educación y
salud
z Implicación de política: Para que los CCTs tengan impactos
sustanciales sobre los indicadores “finales” en educación y salud requieren de intervenciones complementarias para:
I. Mejorar la cobertura y la calidad de la oferta de servicios z Educación: México: Rehabilitación de escuelas primarias;
construcción de escuelas secundarias; bonos por rendimiento a maestros
z Salud: Panamá: Paquete de servicios básicos en salud;
componente de nutrición comunitaria adicional en comunidades indígenas
Impactos de los CCTs en educación y
salud
II. Diseñar de manera cuidadosa el paquete de intervenciones complementarias:
Ejemplo: Los CCTs tuvieron impacto en la malnutrición (baja talla por edad) en México y Nicaragua, mas no en Honduras o Brasil
– En México y Nicaragua …
1. El monto de la transferencia es mayor
2. Se prestó mas atención a la cobertura y calidad de los servicios, el
“paquete” de intervenciones que se dio en los centros de salud (por ejemplo, micronutrientes) y los servicios de consejería asociados (a través de las pláticas)
Impactos de los CCTs en educación y salud
III. Cambiar
comportamientos dentro del hogar que, a su vez, impiden la acumulación del capital humano:
Ejemplo: Intervenciones que ayuden a mejorar la calidad del ambiente familiar y la estimulación temprana, u otras
intervenciones que provean información
(como en las “pláticas” de PROGRESA)
Otros mensajes importantes
z Mensaje 5: Los CCTs, en general, no han aumentado de
manera significativa la tasa de fertilidad: no parece haber un fenómeno de “embarazos por transferencia”
– Sin embargo, los detalles del diseño del programa son importantes: z Transferencia uniforme o por niño?
z Periodos fijos de inscripción o inscripción continua?
z Recortes repentinos o graduales de los beneficios cuando los niños llegan a la edad en la cual, en teoría, las familias dejan de ser elegibles para las transferencias?
z Mensaje 6: Porque los CCTs requieren de la participación de
diferentes actores y servicios sociales, han servido para fomentar la coordinación interinstitucional, especialmente a nivel local
Otros mensajes importantes
z Mensaje 7: Los CCTs no son contra-cíclicos por naturaleza,
pero la creación o expansión de un CCT puede ser parte de un plan anticrisis
– Da un piso de consumo a los mas pobres y vulnerables – Los pobres tienden a consumir una parte sustancial de la
transferencia, lo cual genera altos efectos multiplicadores
z Mensaje 8: A pesar de haber sido implementados de manera
tecnocratita, no política, los CCTs son extremadamente populares
– Encuestas de opinión muestran que Bolsa Familia es el programa
mas popular en Brasil
– En México, PROGRESA (ahora Oportunidades) ha sobrevivido
dos cambios de gobierno, y en Colombia, Familias en Acción también ha sobrevivido la transición de un gobierno a otro
“Trade-offs” en el diseño de CCTs
z
Se prioriza la reducción de pobreza a corto plazo o la
inversión en capital humano?
– Si pobreza por consumo, entonces las transferencias deben de ser relativamente grandes – representando, quizás, el 20 a 25 por ciento del consumo para el hogar promedio
z Evidencia de México y Nicaragua
– Si uso de servicios, entonces la transferencia puede ser menor – representando, quizás, no mas del 5 por ciento del consumo para el hogar promedio
“Trade-offs” en el diseño de CCTs
z
Si el énfasis es sobre la creación de capital humano,
se prioriza el incremento en la tasa de servicios – por
ejemplo, matrícula – o mejoras en indicadores finales
– por ejemplo, aprendizaje
“Trade-offs” en el diseño de CCTs
Los impactos en matrícula están concentrados en edades y grados determinados
Impacto sobre la deserción escolar es significativo sólo para niños en grados de transición (México, Ecuador)
“Trade-offs” en el diseño de CCTs
z Desarrollo en la infancia
temprana:
– Los CCTs atraen a la escuela a niños que, una vez mayores, tienen serias dificultades para aprender. Sin embargo, cuando la transferencia es dirigida a niños muy pequeños los impactos sobre desarrollo cognitivo son más
alentadores, especialmente entre los hogares más
pobres
CCT: impactos en desarrollo cognitivo (edad 3-6)
Nicaragua Ecuador (40% más pobre) Ecuador (10% más pobre) Lenguaje (TVIP) 0.228*** (0.084) 0.005 (0.098) 0.137 (0.129) Lenguaje (Denver) 0.189*** (0.065) Memoria a largo plazo 0.141 (0.092) 0.173* (0.097) Problemas de comportamiento 0.037 (0.064) 0.066 (0.091) 0.240* (0.147) Memoria a corto plazo 0.070 (0.058) 0.019 (0.100) 0.079 (0.143) Media 0.132*** (0.040) 0.049 (0.066) 0.177* (0.094) Nota: Impactos en desviaciones estándar
