¿Por qué hablar de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC)? Una alimentación adecuada, una vivienda digna, la educación imprescindible para estar integrado en una sociedad, un trabajo que nos permita sentirnos útiles y ganarnos el sustento, son necesidades humanas, es cierto. Pero nombrarlas como necesidades no nos dice nada acerca de quién es responsable de que sean satisfechas.
Decir en cambio que son derechos tiene un significado preciso en ese sentido. Indica que el Estado tiene obligaciones respecto a su satisfacción. Pero además, no se trata sólo de una obligación ética. Decir que son derechos significa que el Estado tiene una obligación jurídica.
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) están reconocidos como derechos en la Constitución. Esto ya podría ser fundamento para la presentación de un recurso ante tribunales por una situación de carencia respecto a algún derecho, por ejemplo a tener una vivienda digna.
Sin embargo, con seguridad nos encontraríamos con el argumento de que los DESC tienen una naturaleza diferente a la de los Derechos Civiles y Políticos (DCP).
Nos dirán que estos últimos, pueden ser reclamados frente a un tribunal competente ya que se trata de poner un límite a la acción del Estado. Alegarán que los DESC comprometerían a los Estados a implementar acciones en un contexto de recursos limitados y que el tipo de respuesta posible no es único. Por lo tanto esas respuestas no podrían estar establecidas como obligaciones de carácter jurídico.
Frente a este argumento, nuestra posición es que muchas veces las violaciones de los DESC son el resultado de una acción del Estado y en consecuencia pueden ser reclamados del mismo modo que los DCP.
Pero además, aún en los casos en que se trate de obligaciones respecto a la implementación de medidas para la satisfacción progresiva de un derecho, hay formas de exigibilidad de otro tipo que también imponen al Estado obligaciones de carácter jurídico.
Se habla en general de dos tipos de obligaciones del Estado: las negativas y las positivas. Las negativas son aquellas que implican la prohibición de una acción que provoque la violación del Derecho. Se suele llamar a ese tipo: “obligación de respetar”. Son las que tradicionalmente se han identificado con los DCP, pero que –como ya se argumentó- pueden instrumentarse también para los DESC.
Las obligaciones positivas, también aplicables a ambos tipos de derechos, constituyen el campo más novedoso en la concepción del derecho, que cobra relevancia a partir de la consideración de los DESC.
Las obligaciones positivas, obligan a los Estados a actuar, y no sólo a abstenerse de hacerlo. Un tipo de obligación positiva es la obligación de proteger. Los Estados deben impedir la afectación de los derechos humanos por parte de terceros.
Se obliga a los Estados a regular la conducta de los actores no gubernamentales, incluidas las empresas, para que no cometan actos que atenten contra la dignidad de las personas. El Estado no es culpable de los actos cometidos por un actor privado,
pero sí de no tomar medidas para impedir que dicho actor viole los derechos de los demás. Otra obligación positiva de los Estados es la obligación de satisfacer los estándares de derechos humanos; para ello debe tomar medidas adecuadas.
Los DESC han tenido un rezago respecto de los DCP en lo que refiere a su exigibilidad jurídica. Seguramente la principal razón de este rezago es que el reclamo de estos derechos cuestiona el modo en que se distribuye la riqueza y el poder en la sociedad. Hablar de un cambio en las relaciones de poder de la sociedad puede parecer una declaración abstracta, desconectada de las posibilidades concretas de transformación. Sin embargo es precisamente allí donde aparece el mayor aporte del programa de acción que se está construyendo en torno a la temática de los DESC: operativizar los cambios en las relaciones de poder.
Se pueden identificar tres líneas programáticas que se articulan en una estrategia de conjunto:
- Acciones relativas a las obligaciones negativas del Estado. - Acciones relativas a las obligaciones positivas del Estado.
- Acciones de educación y promoción de la organización y el empoderamiento de la sociedad civil, y en particular de las víctimas de violación de sus DESC.
Acciones relativas a las obligaciones negativas del Estado
El Estado comete una violación a una obligación negativa con respecto a los DESC cuando provoca por su acción un retroceso en la satisfacción de esos derechos sin que medie una razón superior con fundamento jurídico que lo justifique.
Las obligaciones negativas son el tipo de obligación que suele identificarse con los DCP. La privación de la libertad ambulatoria más allá de los plazos y las condiciones que habilita la ley para la detención de una persona y sin que medie un fallo judicial que determine la reclusión es un caso típico. Sin embargo un desalojo de viviendas, por ejemplo, tiene algunas características análogas.
-En primer lugar el reconocimiento de que el goce del usufructo de una vivienda digna es un derecho al igual que lo es la libertad ambulatoria.
-En segundo lugar, es la acción del Estado la que provoca tanto la supresión del goce del usufructo de la vivienda, como la supresión del goce de la libertad ambulatoria. -En tercer lugar, la posibilidad de que este derecho entre en conflicto con los derechos de otras personas, requiere su tratamiento en el marco de un proceso que le dé garantías de respeto a su carácter de derecho.
A pesar de estas analogías no existe una tradición en las organizaciones de derechos humanos de Uruguay de intervenir en defensa de las personas cuando la acción del Estado afecta la situación de los DESC, mientras la defensa de los DCP sí ha sido un área fundamental de nuestro accionar.
Cada DESC tiene características específicas que requieren tratamientos específicos desde el derecho. En el caso de la vivienda, el eventual conflicto con respecto al derecho de propiedad que pudiera estar en juego plantea una situación muy desigual respecto a la afectación de la dignidad humana que está en juego para cada una de las partes. El derecho a la vivienda debe incluir una prerrogativa por la cual no pueda decretarse un desalojo a menos que se ofrezca una alternativa de vivienda digna para los desalojados.
La defensa jurídica de quienes viven una situación de vulnerabilidad respecto a sus derechos es una de las líneas de acción que constituyen el programa de acción de los DESC. La importancia de este tipo de acción trasciende los resultados de la defensa del caso particular ya que va sentando una tradición en el quehacer jurídico y en el accionar de las organizaciones de derechos humanos. En este sentido resulta de especial relevancia la sistematización de casos paradigmáticos. Como ya señaláramos la defensa jurídica frente a casos de violación de los DESC está enmarcada en una estrategia que articula las tres líneas de acción.
Acciones relativas a las obligaciones positivas del Estado
Las obligaciones positivas del Estado son las que lo comprometen a adoptar las medidas y realizar las acciones hasta el máximo de sus posibilidades para garantizar el progresivo goce pleno de los derechos. El Pacto Internacional de DESC, en su artículo 2, establece que cada Estado Parte se compromete a adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente” la plena efectividad de los derechos establecidos en él. Este enfoque habilita un programa de acción que podríamos llamar “de construcción de ciudadanía”. Un programa que consiste en desarrollar en la sociedad civil y especialmente en quie nes padecen la violación de sus derechos, la capacidad de monitorear y exigir al Estado la implementación de políticas que generen una progresiva realización de los DESC, empleando hasta el máximo de sus recursos para ello. Pero esto implica además exigirle al Estado que haga accesible la información sobre el gasto público y sobre los indicadores de la situación de los DESC para poder realizar el seguimiento. Exigirle que defina -previa consulta a la sociedad civil- planes de acción con metas precisas, que realice informes sobre el grado de cumplimiento de dichos planes, y que dé las explicaciones correspondientes en caso de que no se cumplan.
La capacidad en la sociedad civil para llevar adelante este programa existe sólo parcialmente y se abre por lo tanto allí un importante proyecto a ser desarrollado. Las acciones realizadas para exigir el cumplimiento de las obligaciones del Estado se desarrollan en el marco de procesos organizativos (creación y fortalecimiento de organizaciones de víctimas, creación de una plataforma de monitoreo, etc.). En estos procesos resulta imprescindible: La reflexión sobre las prácticas, su planificación y evaluación y la redefinición de las estrategias y las tácticas. El desarrollo de capacidades y conocimientos técnicos que han estado relegados en ámbitos académicos y que deben ser transferidos a las organizaciones sociales. El trabajo de reelaboración de nosotros mismos y nuestras relaciones, partiendo de la reflexión sobre la subjetividad, las relaciones interpersonales y la articulación de esta dimensión con la construcción de proyectos colectivos.
DESC: ESTANDARES A NIVEL MUNDIAL
Obligaciones del Estado en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estándares a tener en cuenta para todas las políticas sociales. Realizaremos a continuación una reseña de los principales estándares en materia de derechos económicos, sociales y culturales, surgidos principalmente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –órgano de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en adelante “el PIDESC” y los relatores especiales de las Naciones Unidas, a partir de la interpretación realizada de los tratados internacionales de derechos humanos en esta materia.
El Comité sostiene que existe un umbral mínimo de satisfacción de cada derecho, por debajo del cual, el Estado en cuestión viola el derecho reconocido en el Pacto. Por cierto que las obligaciones de los Estados Parte no se limitan a satisfacer el contenido mínimo de los derechos económicos, sociales y culturales. También están obligados a adoptar medidas para que de manera progresiva se alcance la satisfacción plena de estos derechos, y para ello deben utilizar el máximo de los recursos disponibles.
a) Contenido mínimo
Obligación de los estados de actuar en forma positiva a fin de garantizar el nivel esencial de cada uno de los derechos reconocidos en el PIDESC.
El Comité DESC ha considerado que esa obligación surge del artículo 2.1 del PIDESC, expresando que “un Estado en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de la formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones”
De forma inversa, la obligación de garantizar niveles esenciales de los derechos obliga al Estado a no afectar este contenido mínimo al restringirlos.
En este sentido, el Estado está jurídicamente obligado a garantizar el contenido mínimo de los derechos económicos, sociales y culturales, y no puede escudarse en la falta de recursos disponibles para justificar su accionarsi este induce a un sector de la población por debajo del estándar mínimo de protección de este derecho, aún en situaciones de emergencia.
El Comité ha intentado definir el contenido básico de algunos derechos del Pacto. Así, ha expresado que entre estas obligaciones básicas figuran la de garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de la salud sobre una base no discriminatoria, en especial para los grupos vulnerables o marginados; asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca hambre; garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias básicas, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable; facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones periódicas que figuran en el Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la OMS; velar por la distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud; adoptar y aplicar sobre la base de pruebas epidemiológicas un plan de acción (Observación General Nro. 14, párrafos 11 y 43).
b) Progresividad y no regresividad
Obligación del Estado de mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales (conf. art. 2.1 del PIDESC).
Como consecuencia de la obligación de progresividad, le está vedado al Estado adoptar políticas y medidas que empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los que gozaba la población al momentode adoptado el tratado internacional respectivo, o en cada mejora “progresiva”.
En palabras del Comité DESC, en la Observación General 3 (OG 3), “cualquier medida deliberadamente regresiva al respecto requerirá la más cuidadosa consideración y deberá ser justificada plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se dispone”.
La obligación de no regresividad constituye, entonces, uno de los parámetros de juicio de las medidas adoptadas por el Estado en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Desde el punto de vista conceptual, la obligación de no regresividad constituye una limitación que los tratados de derechos humanos pertinentes y, eventualmente la Constitución, imponen sobre los Poderes Legislativo y Ejecutivo a las posibilidades de restricción de los derechos económicos, sociales y culturales.
A su vez, la interpretación de las restricciones a los derechos humanos por aplicación del principio pro homine debe realizarse de modo estricto. Esta regla se encuentra contemplada entre otras normas, en el art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como un criterio fundamental de aplicación de los derechos tutelados. El principio pro homine “es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria”(1).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aplicado este principio reiteradamente señalando que al aplicar restricciones a los derechos humanos “entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor esc ala el derecho protegido”(2).
c) No discriminación y protección prioritaria a ciertos grupos
Una de las obligaciones con “efecto inmediato” derivadas del desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales consiste en garantizar que los derechos pertinentes se ejercerán sin discriminación (art. 2.2, PIDESC, OG Nro. 3, Punto 1). En este sentido, el Comité DESC en su OG Nro. 13, “El derecho a la educación”, ha expresado un principio general que debe entenderse extendido a la totalidad de los derechos económicos, sociales y culturales: “la prohibición de discriminación no está supeditada ni a una implementación gradual ni a la disponibilidad de recursos y se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educación y abarca todos los motivos de discriminación rechazados internacionalmente”.
EL Comité considera que los Estados tienen la obligación de considerar prioritariamente a los grupos vulnerables en el cumplimiento de las obligaciones emanadas del Pacto. Es decir que los Estados deben adoptar medidas particulares, exclusivamente referidas a dichos grupos, como así también deben destinar mayores recursos para llevar a cabo tales medidas. Pero particularmente en el desarrollo de las políticas necesarias tendientes a satisfacer los derechos sociales, los Estados deben considerar de manera prioritaria, a los grupos más vulnerables de la sociedad.
La obligación de tener especial consideración a los grupos más vulnerables también ha sido recogida por los Relatores Especiales de la ONU.
d) Producción de información y formulación de políticas
La producción de información para evaluar el grado de satisfacción de los derechos sociales y la formulación de un plan, según el Comité, constituyen medidas que el Estado debe adoptar.
En el caso del derecho a una vivienda adecuada, los estados poseen la obligación de efectuar una vigilancia eficaz respecto de la situación habitacional a efectos de diseñar una política habitacional acorde con las necesidades actuales. En consecuencia, deben producir información detallada sobre los grupos que se encuentran en una situación vulnerable y desventajosa en materia de vivienda, incluyendo “las personas sin hogar y sus familias, las alojadas inadecuadamente y las que no tienen acceso a instalaciones básicas, las que viven en asentamientos ‘ilegales’, las que están sujetas a desahucios forzados y los grupos de bajos ingresos” (3). También corresponde al Estado la obligación de relevar información específica sobre desalojos forzosos, que comprenda al menos el número de personas expulsadas de sus viviendas y que carecen de protección jurídica contra la expulsión arbitraria y las leyes relativas a los derechos de los inquilinos, a la seguridad de la ocupación y a la protección frente al desahucio (OG Nro. 7 punto 19, 20 y 21).
El relevo de información sobre el estado de satisfacción de los derechos resulta esencial a fin de dar cumplimiento a la obligación inmediata subsiguiente de elaborar y adoptar un plan detallado de acción para la aplicación progresiva de cada uno de ellos. e) Participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas
La intervención del Estado debe tener especial consideración de la acción comunitaria, es decir, la intervención directa de los sectores involucrados. Al respecto, y principalmente en lo referente a los derechos sociales, la participación de los propios grupos de individuos resulta imprescindible a los fines de realizar diagnósticos y proponer soluciones creativas frente a situaciones concretas de violación a los derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido, el Comité DESC ha señalado que el marco normativo internacional de derechos humanos incluye el derecho que tienen las personas afectadas por decisiones importantes a participar en los procesos pertinentes para adoptarlas.
En la experiencia del Comité es poco probable que sea eficaz una política o un programa que se formule sin la participación activa de los afectados o sin su conocimiento de causa. Refiriéndose a la estrategia nacional de vivienda en particular, el Comité ha expresado que, para resultar eficaz, debe reflejar una consulta extensa con todas las personas afectadas y su participación, incluidos quienes no tienen hogar y quienes están alojados inadecuadamente (4).
Asimismo, ha reconocido que en la mayoría de los casos los gobiernos han sido incapaces de satisfacer, por sí solos, los déficit de vivienda, por lo que deben alentarse la promoción de “estrategias capaces”, que pueden consistir en una mezcla de medidas del sector públic o y el sector privado.
f) Provisión de recursos efectivos
En la OG Nº 9 el Comité señala que “... cuando un derecho reconocido en el Pacto no se puede ejercer plenamente sin una intervención del poder judicial, es necesario establecer recursos judiciales”.
Se trata pues, de implementar remedios que permitan requerir judicialmente, que el Estado cumpla con aquellas obligaciones que le son exigibles. No puede en este entendimiento existir un derecho sin la implementación de los remedios que puedan utilizarse frente a su violación (por parte del Estado o particulares).
g) Obligación de respeto
Implica la abstención por parte de los estados de realizar ciertas prácticas y conductas. En muchas ocasiones el derecho a la vivienda se satisface cuando el Estado no actúa. Dentro de este grupo encontramos por ejemplo, la obligación que surge del principio de no regresividad como la prohibición de efectuar desalojos forzosos.
Este tipo de obligaciones también se verifica en la prohibición de realizar desalojos forzosos, los que sólo pueden justificarse ante situaciones excepcionales, y siempre que incluyan medidas alternativas para el realojamiento de los afectados (OG Nº 4 par 8). Asimismo, el Comité DESC expresó que “Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos.
Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda” (OG Nº 7, par.17).
h) Obligación de protección
Frente a violaciones al derecho a la vivienda provenientes de particulares, el Estado está obligado a proteger a los sectores más vulnerables de las conductas arbitrarias y abusivas de terceros que puedan afectar su derecho a la vivienda.
Esta situación suele darse en materia de alquileres, donde los propietarios de inmuebles pueden recurrir a aumentos excesivos en el precio de la locación con el fin de maximizar la ganancia, sin reconocer los derechos de los inquilinos. En este sentido, el Comité DESC ha sostenido que “de conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres” (OG 4 par 8 c). Asimismo, también deberá intervenir el Estado cuando un asentamiento se encuentre en tierras privadas, ya que la voluntad del propietario en este caso deberá estar limitada por los derechos habitacionales de quienes ocupan el lugar.
Cualquier decisión que se adopte al respecto, provenga del ámbito público o privado, deberá considerar los intereses de todos los sectores intervinientes, para lograr una solución que contemple la totalidad de los derechos en juego. i) Obligación de satisfacción
Se trata de obligaciones que implican un accionar positivo por parte del Estado que no necesariamente debe incurrir en desembolsos monetarios para hacerles frente. Aquí se incluyen la totalidad de las conductas que el Estado debe realizar para cumplir con su obligación de garantizar a las personas la satisfacción de su derecho a una vivienda adecuada.
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(1) Pinto, Mónica, “Temas de Derechos Humanos”, pág. 163. (2) Corte IDH, Opinión Consultiva OC-5/85, cit, párrafo 5.
(3) Comité DESC, OG Nº 4 par. 13. En idéntico sentido, Comité DESC, OG N° 7 par. 20.
