DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 26 de mayo de 2020, sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid, a través del consejero de Vivienda y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por Dña. ……, por los daños y perjuicios sufridos que atribuye a una caída en el cruce de la calle María de Molina y la calle Príncipe de Vergara, de Madrid.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 9 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 150/20, iniciándose el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 del enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).
Dictamen nº: 158/20
Consulta: Alcalde de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: 26.05.20
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San Millán, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 26 de mayo de 2020.
SEGUNDO.- 1. El 18 de julio de 2017, la persona citada en el encabezamiento, asistida por un abogado, presentó un escrito en el Ayuntamiento de Madrid en el que denunciaba los daños sufridos al sufrir una caída el día 25 de agosto de 2016 en el cruce de la calle María de Molina y la calle Príncipe de Vergara, de Madrid.
La reclamante detallaba que el accidente había sobrevenido al salir de su casa en la calle Núñez de Balboa, cuando se dirigía a su trabajo, al introducir el pie en un agujero anexo a una tapa de alcantarilla, que se encontraba parcialmente tapado por hojas y diversos objetos de desecho. Refería haber sufrido una fractura en el tobillo derecho y haber permanecido de baja laboral hasta el 5 de enero de 2017.
La reclamante acababa solicitando una indemnización de 53.000 euros.
El escrito de reclamación se acompañaba con un acta notarial de 15 de septiembre de 2016 sobre el estado del suelo, en la citada fecha, en el lugar donde según la interesada sufrió el accidente y diversa documentación médica relativa a la reclamante.
2. Según la documentación aportada con el escrito de reclamación, la interesada fue atendida el 25 de agosto de 2016 en el Servicio de Urgencias del Hospital Universitario de La Princesa por dolor e hinchazón en el pie y el tobillo derecho por traumatismo. Tras las pruebas diagnósticas oportuna se emitió el juicio clínico de fractura bimaleolar de tobillo derecho. Se pautó tratamiento
conservador y reposo relativo. El 29 de agosto se realizó reducción abierta y osteosíntesis de la fractura. La reclamante recibió 30 sesiones de rehabilitación y permaneció de baja laboral hasta el 5 de enero de 2017.
TERCERO.- Presentada la reclamación, se acordó la instrucción del expediente conforme a lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
Consta en el expediente que se solicitó una declaración jurada de la interesada de no haber sido indemnizada por los hechos objeto de reclamación y la indicación de si seguían otras reclamaciones civiles, penales o administrativas. También se requirió a la reclamante para que aportara los partes de baja por incapacidad temporal y los informes de alta médica y de alta de rehabilitación. De igual modo se solicitó que se indicara la hora en la que ocurrieron los hechos por los que reclamaba y que aportara documentación justificativa de la realidad y certeza del accidente, de la intervención, en su caso de servicios no municipales y cualquier otro medio de prueba del que pretendiera valerse.
El 5 de junio de 2018 la interesada presentó un escrito en el que aclaró que el accidente había ocurrido sobre las 7 de la mañana del día indicado y acompañó los informes médicos emitidos por su Mutua Laboral, los partes de incapacidad temporal, la declaración de no haber sido indemnizada por los hechos objeto de reclamación y de no seguir otras reclamaciones civiles, penales o administrativas por dichos hechos. Además, la reclamante indicó que había sido atendida por el SUMMA 112 que realizó el traslado al Hospital Universitario de La Princesa (folios 35 a 65 del expediente).
Consta en el expediente que el 11 de julio de 2018 el SUMMA 112 informó que la asistencia había sido prestada por el SAMUR-Protección Civil. Obra en el folio 77 el informe de ese último servicio que manifestó haber atendido a la reclamante a las 7:10 horas del día 25 de mayo de 2016 en la calle María de Molina con la calle Príncipe de Vergara con traslado al hospital
El día 9 de julio de 2018 la UID Salamanca de la Policía Municipal informó que consultados sus archivos no existía constancia de haber intervenido en los hechos objeto de reclamación.
El 14 de noviembre de 2018 emitió informe el Departamento de Vías Públicas Unidad de Conservación I en el que refirió que los elementos que supuestamente causaron los daños eran de competencia del Canal de Isabel II, al tratarse de un pozo deteriorado de un registro de dicha entidad. Destacó que había constancia del aviso el 14 de septiembre de 2016 y que ya había sido reparado el desperfecto. Por último, señaló que se desconocía la relación de causalidad y que el lugar de los hechos era una acera y, por tanto, lugar apto para la circulación de peatones.
Figura en el folio 82 a 90 el informe de la empresa DRAGADOS S.A, responsable del contrato de Gestión de Infraestructuras Viarias de la ciudad de Madrid que señala que la conservación del elemento no está incluida dentro del mencionado contrato, que el 14 de septiembre de 2016 recibió el aviso para su reparación y que el desperfecto, relativo a un pozo deteriorado de un registro del Canal de Isabel II, ya estaba reparado.
Obra en el folio 97 la valoración del daño realizada por la compañía aseguradora del Ayuntamiento de Madrid, que, sin prejuzgar la existencia de responsabilidades, calcula una indemnización de 14.469,08 euros.
Una vez instruido el procedimiento se confirió trámite de audiencia a la reclamante y al Canal de Isabel II.
El 24 de mayo de 2019 formuló alegaciones la empresa Canal de Isabel II S.A en las que adujó su falta de responsabilidad en los hechos objeto de reclamación.
Obran en los folios 131 a 145 las alegaciones de la reclamante en las que incidió en los términos de su reclamación inicial y destacó que había sufrido una nueva intervención quirúrgica el día 29 de mayo de 2019 para la retirada del material de osteosíntesis y que como consecuencia de dicha cirugía sufrió un shock séptico que precisó la amputación de las falanges distales de todos los dedos trifalángicos de la mano izquierda.
Finalmente, el 17 de febrero de 2020 se formuló propuesta de resolución que desestimaba la reclamación formulada por entender que no se había acreditado ni la relación de causalidad ni la antijuridicidad del daño.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000, y a solicitud del alcalde de Madrid, órgano legitimado para ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3,c) del ROFCJA.
El presente dictamen se emite sin perjuicio de la suspensión de plazos administrativos establecida en la disposición adicional 3ª del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial se regula en la LPAC, al haberse incoado tras la entrada en vigor de la mencionada de la ley, en virtud de lo dispuesto en su disposición transitoria tercera.
La reclamante ostenta legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 4 de la LPAC y el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), en cuanto es la persona que sufrió un accidente en una calle del municipio de Madrid.
La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid en virtud de las competencias que ostenta en materia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad y en materia de limpieza viaria, artículos 25.2 d) y 26.1 a), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL).
En este punto conviene recordar que es reiterada la doctrina de esta Comisión Jurídica Asesora en cuanto a que la responsabilidad en los casos de caídas por tapas de registro corresponde a las entidades locales como consecuencia de su deber de mantener en buen estado de conservación las vías públicas. En este mismo sentido, entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de diciembre de 2016 (recurso 864/2013).
A ello se suma, en este caso, el que la competencia de abastecimiento de agua corresponde al Ayuntamiento conforme el artículo 25.2 c) de la LRBRL con independencia de las relaciones convencionales establecidas entre el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad de Madrid y el Canal de Isabel II Gestión.
Por lo que se refiere al plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año contado desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (cfr. artículo 67.1 de la LPAC). En el presente caso, ocurrido el accidente por el que se reclama el día 25 de agosto de 2016, cabe entender presentada en plazo la reclamación formulada el 18 de julio de 2017, con independencia de la fecha de curación o de estabilización de las secuelas.
En cuanto al procedimiento se ha incorporado el informe del Departamento de Vías Públicas Unidad de Conservación I, del SAMUR-Protección Civil y de la Policía Municipal. Tras la incorporación de los anteriores informes y el resto de documentación, se dio audiencia a la reclamante y al Canal de Isabel II. Por último, se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución, remitida, junto con el resto del expediente, a la Comisión Jurídica Asesora para la emisión del preceptivo dictamen.
Teniendo en cuenta los términos de la reclamación formulada, debería haberse recabado el informe de los servicios del ayuntamiento responsables de la limpieza de la vía pública, ya que la reclamante imputa el daño, en parte, a un déficit de limpieza de la zona donde ocurrió el accidente. No obstante, no consideramos necesaria la retroacción del procedimiento para la emisión del mencionado informe, ya que el mismo sería necesario para resolver sobre la antijuridicidad del daño si bien, como después veremos, la reclamante
no ha conseguido acreditar el presupuesto previo de la relación de causalidad.
En suma, pues, de todo lo anterior, cabe concluir que la instrucción del expediente ha sido completa, sin que se haya omitido ningún trámite que tenga carácter esencial o que resulte imprescindible para resolver.
TERCERA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución a cuyo tenor: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. El desarrollo legal de este precepto se encuentra contenido actualmente en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada LPAC.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2016 (recurso 2396/2014) recoge lo siguiente a propósito de las características del sistema de responsabilidad patrimonial:
“(...) el art. 139 de la LRJAP y PAC, establece, en sintonía con el art. 106.2 de la CE , un sistema de responsabilidad patrimonial : a) unitario: rige para todas las Administraciones; b) general: abarca toda la actividad -por acción u omisión- derivada del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si éstos incumben a los poderes públicos, como si son los particulares los que llevan a cabo actividades públicas que el ordenamiento jurídico considera de interés general; c) de responsabilidad directa: la Administración responde directamente, sin perjuicio de una eventual y posterior acción de regreso contra quienes hubieran incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave; d) objetiva, prescinde de la idea de culpa, por lo que, además de erigirse la causalidad en pilar esencial del
sistema, es preciso que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y, e) tiende a la reparación integral”.
Según abundante y reiterada jurisprudencia, para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran alterar dicho nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor, y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, siendo imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
CUARTA.- Conforme a lo expuesto en la consideración anterior, la primera cuestión que se debe examinar en orden a determinar la procedencia de la indemnización solicitada, es la existencia real y efectiva del daño aducido. En este sentido recuerda la Sentencia de 13 de febrero de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que “la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas” constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el
ámbito patrimonial del interesado “que es quien a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado”.
Conforme a lo que acabamos de decir, procede, en primer término, analizar la realidad del daño alegado. En este caso no cabe duda, a tenor de la documentación que obra en el expediente, que la reclamante sufrió una fractura bimaleolar del tobillo derecho por la que tuvo que someterse a una intervención quirúrgica, que ha cursado con diversas complicaciones.
Determinada la existencia de daño efectivo procede analizar si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial. Como es sabido, corresponde a la parte actora que reclama la responsabilidad patrimonial de la Administración acreditar la realidad de los hechos en que se fundamenta dicha pretensión y en particular que las consecuencias dañosas derivan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es decir, le corresponde probar el nexo causal o relación causa efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público que, para el caso que nos ocupa, supone que le incumbe probar la existencia del accidente y que los daños sufridos derivan del mal estado de la vía pública. Una vez acreditado dicho extremo, y en virtud del principio de responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad patrimonial administrativa, la carga de la prueba se desplaza hacia la Administración que debe probar las causas de exoneración, como puedan ser la culpa exclusiva de la víctima o la concurrencia de otros posibles factores que hayan podido influir en la causación de los hechos, o la existencia de fuerza mayor.
En este caso se alega que la caída sobrevino como consecuencia del mal estado de la acera por la existencia de un agujero anexo a una tapa de registro del Canal de Isabel II que habría provocado el tropiezo
de la interesada. Para acreditar la relación de causalidad, se ha aportado diversa documentación médica y un acta notarial de 15 de septiembre de 2016 sobre el estado del suelo en la citada fecha. También ha informado el SAMUR-Protección Civil sobre la asistencia a la interesada en la fecha indicada como aquella en la que ocurrió el accidente.
Del conjunto de la prueba practicada puede concluirse que la interesada no ha conseguido acreditar la relación de causalidad. Así, como hemos señalado reiteradamente, los informes médicos no prueban que la caída se produjera en el lugar invocado por la reclamante, ni que fuera propiciada por las circunstancias que aduce, sino solamente que la interesada padeció unos daños físicos.
Por lo que se refiere al acta notarial aportada por la interesada serviría para acreditar el estado de la vía en la fecha en que se realizó la comprobación por el notario, esto es, el 15 de septiembre de 2016, pero no en la fecha del accidente un mes antes. Tampoco serviría para acreditar la suciedad de la zona que alega la reclamante en la fecha de los hechos. En cualquier caso, aunque admitiéramos que la acera presentaba los desperfectos que muestra el acta notarial y la suciedad que aduce la interesada, ello por sí mismo no permite tener por acreditada la relación de causalidad, esto es, que el accidente de la interesada se produjo por el defecto en el viario que muestran las fotografías incorporadas a la mencionada acta y por la defectuosa limpieza que alega la interesada. Cabe citar al respecto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de julio de 2015 (recurso no 237/2015) que declaró en el caso de una caída en la vía pública que “las fotografías aportadas (...) no prueban la mecánica o forma de ocurrir la caída alegada en tal fecha”.
Como hemos expuesto en los antecedentes de este dictamen, en este caso no hubo intervención de la Policía Municipal y aunque sí
intervinieron los servicios de emergencias estos no presenciaron el accidente de la interesada de modo que no pueden dar cuenta de la mecánica de la caída. Por tanto, el resultado de la prueba practicada obliga a concluir que la reclamante no ha probado ni la forma, ni las circunstancias, en que se produjo la caída. No existe una prueba clara del modo en que ocurrió y si fue la conducta de la accidentada u otras circunstancias lo que causó el accidente.
En definitiva, la determinación de las circunstancias de la caída solo puede establecerse a partir del relato de la reclamante, lo que no es suficiente, tal y como indicó la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de abril de 2018 (recurso 635/2017) al señalar que “no existe prueba fehaciente de la mecánica de la misma [caída] es decir cómo fue por cuanto no existen testigos oculares, ni tampoco ninguna otra prueba que acredite que la caída se produjo como dice la actora”.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra el Ayuntamiento de Madrid al no haberse acreditado la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 26 de mayo de 2020
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 158/20
Excmo. Sr. Alcalde de Madrid C/ Montalbán, 1 – 28014 Madrid
