Resolución Nº 376-2010-TC-S4
Sumilla: Es pasible de sanción el proveedor que presenta
documentos falsos, entendiéndose por tales aquellos que contengan declaraciones o manifestaciones que no sean concordantes con la realidad, produciendo una alteración de ella, con infracción de los principios de moralidad y presunción de veracidad que las amparan.
Lima, 17 de Febrero de 2010 Visto, en sesión de fecha 17 de febrero de 2010 de la Cuarta Sala del Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Expediente N° 2083/2009.TC, sobre el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra CONTRATISTA INGENIEROS CCORA HNOS S.A., por su supuesta responsabilidad en la presentación de documentación falsa ante el Registro Nacional de Proveedores; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1. El 11 de abril de 2008, la empresa CONTRATISTA INGENIEROS CCORA HNOS S.A., en adelante el Proveedor, solicitó la renovación de su inscripción como proveedor de bienes y servicios ante el Registro Nacional de Proveedores (RNP) del CONSUCODE (hoy Registro Nacional de Proveedores del OSCE), en adelante la Entidad, la misma que fue otorgada automáticamente el 14 de abril de 2008 con los registros Nº B0050197 y Nº S0189133, respectivamente, con vigencia hasta el 14 de abril de 2009.
Con ocasión de dicho trámite, el 15 de abril de 2008, a efectos de formalizar la renovación de la inscripción, el Proveedor presentó la Licencia Municipal de Funcionamiento Provisional Nº 088-05-07 del 03 de mayo de 2007, expedida por la Municipalidad Distrital de Chilca – Huancayo.
2. Con Oficio Nº 3579-2008-CONSUCODE-SRNP/FP de fecha 03 de noviembre de 2008, la Entidad solicitó a la Municipalidad Distrital de Chilca – Huancayo que se pronuncie acerca de la conformidad de la licencia municipal entregada por el Proveedor a fin de formalizar su trámite de renovación de su inscripción en el RNP.
3. Mediante Oficio Nº 181-2008-GSSC/MDCH del 13 de noviembre de 2008, la Municipalidad Distrital de Chilca – Huancayo informó que la mencionada licencia fue adulterada respecto del giro de la actividad autorizada, porque fue para el servicio de asesoría y proyectos, y no para la ejecución de obras arquitectónicas y civiles como consigna.
4. Mediante Resolución Nº 644-2008-CONSUCODE/PRE de fecha 31 de diciembre de 2008, la Presidencia del CONSUCODE resolvió: (i) declarar la nulidad del trámite de Renovación de Inscripción como Proveedor de Bienes y Servicios en el Registro Nacional de Proveedores, de la empresa CONTRATISTA INGENIEROS CCORA HNOS S.A. con Registros números Nº B0050197 y Nº S0183133; (ii) disponer el inicio de las acciones legales correspondientes contra el representante legal del Proveedor y contra todos aquellos que resulten responsables, por la presunta comisión de los delitos contra la función jurisdiccional (falsa declaración en procedimiento administrativo) y contra la fe
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pública en agravio de CONSUCODE y (iii) poner la referida resolución en conocimiento del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, para que dé inicio al procedimiento administrativo sancionador a que hubiere lugar.
Asimismo, mediante Resolución Nº 093-2009/OSCE-PRE del 27 de marzo de 2009, la presidencia del OSCE declaró infundado el Recurso de reconsideración interpuesto por el proveedor, agotándose la vía administrativa.
5. El 11 de septiembre de 2009, mediante Memorándum Nº 239-2009/DS-MSH de fecha 09 de septiembre de 2009, la Entidad denunció ante el Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, que el Proveedor había presentado documentos falsos en el trámite de renovación como proveedor de bienes y servicios seguido ante el Registro Nacional de Proveedores.
6. Mediante decreto de fecha 14 de septiembre de 2009, notificado el 05 de octubre de 2009, el Tribunal inició procedimiento administrativo sancionador contra el Proveedor, por su supuesta responsabilidad en la comisión de la infracción tipificada en el numeral 10) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y lo emplazó para que dentro del plazo de diez (10) días formulase sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en autos.
7. Mediante escrito de fecha 13 de octubre de 2009, el proveedor presentó descargos manifestando lo siguiente:
a. Conforme al artículo 2 de sus Estatutos tiene como fines dedicarse a la elaboración
y ejecución de obras civiles, supervisión, inspección y consultoría de obras, alquiler de maquinarias pesadas y livianas. Por ello solicitó ante dicha Municipalidad la licencia municipal de funcionamiento para el rubro elaboración y ejecución de obras civiles, y se le otorgó la licencia para el rubro “servicios de asesoría y proyectos” conforme al TUPA de la Municipalidad, sin que exista categorización o especificación de rubros para el expendio de licencias. Además, la Municipalidad debió haber precisado y aclarado que ella solicitó la licencia conforme a su Estatuto, siendo la actividad autorizada los servicios de asesoría y proyectos, omitiendo la frase ejecución de obras o proyectos, perjudicándolo toda vez que la modificación del giro en la licencia no es posible porque no se permite doble licencia. Por todo ello, se le debe absolver de toda sanción o, en todo caso la sanción debe ser gradual al acto involuntario ocurrido.
b. Ya fue sancionado por el CONSUCODE con la declaración de nulidad de su
renovación de inscripción sin correrle traslado para los descargos, y sancionarlo en esta instancia por los mismos hechos atenta contra las garantías del debido proceso, derecho a la defensa, principio de legalidad y el principio non bis in idem.
8. Atendiendo a que mediante Resolución Nº 102-2009-OSCE/PRE del 01 de abril de 2009, ampliada por Resolución Nº 110-2009-OSCE/PRE del 14 de abril de 2009, se asignó a la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado competencia para conocer los procedimientos administrativos sancionadores a partir del 15 de abril de 2009, mediante decreto de fecha 20 de octubre de 2009, se remitió el expediente a la Cuarta Sala del
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Tribunal para que emitiera su respectivo pronunciamiento sobre la responsabilidad del proveedor.
FUNDAMENTACIÓN:
1. El presente procedimiento administrativo sancionador ha sido iniciado a causa de la
denuncia formulada contra el Proveedor por la presentación de documentación falsa y/o información inexacta durante el trámite de renovación de su inscripción como proveedor de bienes y servicios ante la Gerencia del Registro del CONSUCODE (hoy Subdirección del Registro del OSCE), infracción tipificada en el numeral 10) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, en lo sucesivo el Reglamento1, norma vigente al
suscitarse los hechos (11 de abril de 2008).
2. Al respecto, la causal antes señalada establece que los postores, proveedores y/o
contratistas incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o declaraciones juradas con información inexacta en los procedimientos seguidos ante el Registro Nacional de Proveedores. Dicha infracción se configura con la sola presentación del documento falso o inexacto, sin que la norma exija otros factores adicionales.
3. En ese sentido, el artículo 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo General establece
que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien
hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole juris tantum pues admite prueba en contrario, en la medida en que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.
4. Ahora bien, para la configuración del supuesto de presentación de documentación falsa,
se requiere previamente acreditar su falsedad, esto es que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido expedidos por el órgano emisor o que, siendo válidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.
Por otro lado, la información inexacta se configura con la presentación de declaraciones no concordantes con la realidad, a través del quebrantamiento de los Principios de Presunción de Veracidad y Moralidad que amparan a las referidas declaraciones.
5. En el caso materia de análisis, la imputación contra el Proveedor está referida a que éste
habría presentado, ante la Entidad, un documento supuestamente falso, consistente en
1 “Artículo 294.- Causales de imposición de sanción a los proveedores, postores y contratistas.- El
Tribunal impondrá la sanción administrativa de inhabilitación temporal o definitiva a los proveedores, postores y/o contratistas que:
(…)
10) Presenten documentos falsos o información inexacta en los procedimientos seguidos ante el registro Nacional de Proveedores”.
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la Licencia Municipal de Funcionamiento Provisional Nº 053-M.D.CHILCA, con Prov. Nº 088-05-07 emitida por la Municipalidad Distrital de Chilca que refiere como giro de la actividad autorizada “Servicios de asesoría y proyectos”.
6. Al respecto, este Colegiado ha verificado que mediante Oficio Nº 181-2008-GSSC/MDCH
del 13 de noviembre de 2008, la Municipalidad Distrital de Chilca comunicó a la Entidad que si bien la mencionada licencia fue emitida y registrada por ella, ésta ha sido adulterada respecto del giro de la actividad al corresponderle la Ejecución de obras arquitectónicas y civiles.
7. En el presente caso, el Proveedor ha formulado algunos argumentos a fin que no se le
sancione o, en todo caso a fin de graduar aquella. En tal medida, resulta conveniente emitir pronunciamiento respecto de cada uno de ellos:
a. Su Estatuto tiene como fines dedicarse a la elaboración y ejecución de obras civiles,
entre otras actividades y la licencia municipal de funcionamiento la solicitó para el rubro elaboración y ejecución de obras civiles, pero se le otorgó para el rubro “servicios de asesoría y proyectos”, cuando no existe categorización o especificación de rubros para el expendio de licencias de acuerdo al TUPA de la Municipalidad, lo que le perjudica porque la modificación del giro en la licencia no es posible porque no se permite doble licencia.
b. Ya fue sancionado por el CONSUCODE con la declaración de nulidad de su
renovación de inscripción sin correrle traslado para los descargos, y sancionarlo en esta instancia por los mismos hechos atenta contra las garantías del debido proceso, derecho a la defensa, principio de legalidad y el principio non bis in idem.
8. Respecto del primer argumento, se debe precisar que la afirmación que el Postor haya
solicitado la licencia de funcionamiento para la actividad de ejecución de obras y que su empresa esté autorizada a realizar dicha actividad de acuerdo a su Estatuto, no es una información eximente de sanción, toda vez que la infracción se configura con la presentación de un documento falso a la Entidad; y, en el presente caso ha quedado demostrado que la Licencia Municipal de Funcionamiento que presentó el Postor fue adulterada –al señalar como actividad la ejecución de obras-, dado que es distinta a la que emitió la Municipalidad por la actividad servicios de asesoría y proyectos.
9. Con relación al segundo argumento del Postor, es necesario advertir que la resolución que
declaró la nulidad de la renovación de inscripción del Postor en el Registro Nacional de Proveedores –RNP-, fue consecuencia de la fiscalización posterior realizada por la Entidad respecto de la Licencia de Funcionamiento que el Postor presentó y de los demás documentos y declaraciones que realizó para el trámite de renovación; procedimiento que se realiza de oficio a las declaraciones, documentos o informaciones proporcionadas por el administrado ante un trámite de aprobación automática o de evaluación previa.
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10. En esa línea de análisis, el numeral 32.32 del artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General refiere que son tres las consecuencias que se generan sí como resultado de la fiscalización posterior se comprueba la falsedad en la documentación presentada. La primera consecuencia es la declaración de nulidad del acto administrativo y, en este caso, fue la resolución que en su declaró la nulidad de la renovación de la inscripción en el RNP. La tercera consecuencia es la denuncia al Ministerio Público que la Entidad también dispuso mediante la referida resolución, al advertirse la posible comisión de un delito contra la fe pública.
Ahora bien, la segunda consecuencia es la imposición de una multa (sanción pecuniaria) que no se materializó a fin que el Tribunal determine las responsabilidades
administrativas e imponga la sanción respectiva, ello para evitar la imposición de doble sanción por un mismo hecho a una misma persona en aplicación del Principio Non Bis In Idem, porque tanto el Registro Nacional de Proveedores y el Tribunal son administrados por la misma Entidad (OSCE). Más aún, conforme a lo señalado en la Ley Nº 27444, en el procedimiento de Fiscalización Posterior no es necesario correr traslado de su resultado para que el administrado ejerza su derecho de defensa, máxime si no se sancionó al Postor en dicha oportunidad.
11. Por lo expuesto, no cabe amparar el argumento del Postor en el sentido que la resolución
que declaró la nulidad de su renovación de inscripción en el RNP es una sanción y que con el presente procedimiento administrativo sancionador se estarían vulnerando las garantías del debido proceso, derecho de defensa y el Principio Non Bis In Idem, toda vez que como consecuencia de la Fiscalización posterior, la Entidad no impuso sanción alguna.
12. En este sentido, queda demostrado que el Proveedor presentó un documento falso ante la
Entidad, con la finalidad de mantener vigente la renovación de su inscripción como proveedor ante el Registro Nacional de Proveedores.
13. Consecuentemente, este Colegiado considera que en el presente caso se ha configurado
la infracción tipificada en el inciso 10) del artículo 294 del Reglamento y, consecuentemente, que existe mérito suficiente para imponer la correspondiente sanción administrativa.
14. Ahora bien, cabe señalar que, para la infracción cometida por el Postor, el Reglamento ha
previsto una sanción administrativa de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y contratar con el Estado por un periodo no menor de tres (3) ni mayor de doce (12) meses.
2 Artículo 32.- Fiscalización posterior
32.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal.
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15. Asimismo, resulta importante traer a colación el Principio de Razonabilidad consagrado en el numeral 1.4 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, por medio del cual las decisiones de la autoridad administrativa que impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
16. En tal sentido, a efectos de graduar la sanción a imponerse, este Colegiado tiene en
consideración los criterios consignados en el artículo 302 del Reglamento, entre ellos, la naturaleza de la infracción, la intencionalidad del infractor, las condiciones del infractor y la reiterancia.
a. En el presente caso, debe tenerse en consideración que, por su naturaleza, la infracción cometida reviste una considerable gravedad, debido a que vulnera el Principio de Moralidad que debe regir a todos los actos vinculados a las contrataciones públicas, el cual se encuentra contemplado en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley.
Por lo demás, dicho principio, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares que deben regir las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados.
b. Aunado a ello, la falsedad de los documentos presentados por el Proveedor,
durante su trámite de renovación de la inscripción ante el Registro Nacional de Proveedores ha sido fehacientemente acreditada, lo que evidencia la intencionalidad.
c. No obstante ello, se debe considerar el hecho que no ha sido inhabilitado anteriormente por este Tribunal.
17. En ese orden de ideas, este Tribunal considera que corresponde imponer al Proveedor la
sanción de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y contratar con el Estado por diez (10) meses.
18. Finalmente, es pertinente indicar que la falsificación de documentos constituye un ilícito
penal, previsto y sancionado en el artículo 427 del Código Penal3, el cual tutela como
bien jurídico la fe pública y la funcionalidad del documento en el tráfico jurídico y trata de evitar perjuicios que afecten la confiabilidad especialmente en las adquisiciones que realiza el Estado. Por tanto, debe ponerse en conocimiento del Presidente del OSCE los hechos expuestos para que proceda conforme a sus atribuciones
3 Articulo 427.- Falsificación de documentos
El que hace, en todo o en parte, un documento falso o altera uno verdadero que pueda dar origen a derecho u obligación o servir para probar un hecho, con el propósito de utilizar el documento, será reprimido, si de uso puede resultar algún perjuicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a diez años y con treinta a noventa días-multa si se trata de un documento público, registro público, título auténtico o cualquier otro transmisible por endoso o al portador o con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a cuatro años, y con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días multa, si se trata de un documento privado.
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Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Martín Zumaeta Giudichi y la intervención de los Vocales Doctores Juan Carlos Mejía Cornejo y Carlos Salazar Romero, en reemplazo del Dr. Derik Latorre Boza por ausencia justificada, de conformidad con el Acuerdo de Sala Plena Nº 008/2008.TC del 06 de mayo del 2008, y atendiendo a la reconformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 035-2008-CONSUCODE/PRE, expedida el 31 de enero de 2008, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 04 de febrero de 2008, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 aprobado por Decreto Legislativo № 1017, Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 184-2008-EF, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo № 006-2009-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE: LA SALA RESUELVE:
1. Imponer a CONTRATISTA INGENIEROS CCORA HNOS S.A., sanción administrativa de inhabilitación temporal por el periodo de diez (10) meses en sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, la cual entrará en vigencia a partir del sexto día de publicada la presente Resolución.
2. Poner la presente Resolución en conocimiento de la Subdirección del Registro Nacional de Proveedores del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, para las anotaciones de Ley.
3. Poner en conocimiento de la Presidencia Ejecutiva del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) la presente resolución, a fin que en uso de sus atribuciones y de considerarlo pertinente, formule denuncia penal correspondiente ante el Ministerio Público, de acuerdo a los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE VOCAL VOCAL ss. Mejía Cornejo. Zumaeta Giudichi. Salazar Romero.
