PROYECTO IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE TRANSFERENCIA, CONSERVACIÓN Y DISPONIBILIZACIÓN DE DOCUMENTOS DIGITALES AL ARCHIVO NACIONAL

P ROYECTO I MPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE TRANSFERENCIA , CONSERVACIÓN Y

DISPONIBILIZACIÓN DE DOCUMENTOS DIGITALES AL A RCHIVO N ACIONAL

D ^ICIEMBRE 2017

DOX Consultores

JEFE DE PROYECTO Enrique Lazo

EQUIPO CONSULTOR Michel David Pilar Díaz Ellis Ingrid Sarria Cortés Harold Vega

Ministerio de Hacienda

INGENIERA DE PROYECTOS UNIDAD COORDINADORA PROGRAMA

DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

Natalie González Santander

Contenido

1. Resumen Ejecutivo ... 6

2. Introducción y Antecedentes Clave ... 8

2.1. La institución ... 8

2.2. Planteamiento del problema ... 10

3. Justificación ... 15

3.1. Desafíos Gubernamentales, estratégicos y normativos ... 15

3.2. Diagnóstico para Medir Capacidades de Gestión Institucional del Banco Interamericano de Desarrollo aplicado al Archivo Nacional. ... 16

3.3. Proyección de la situación actual ... 18

4 Objetivos ... 20

4.1 Objetivo general ... 20

4.2 Objetivos específicos ... 20

5. Descripción de la solución ... 21

5.1. Descripción del proyecto ... 21

5.2. Descripción de la solución propuesta. ... 21

5.3. Descripción de resultados esperados ... 25

6. Indicadores ... 27

7. Equipo del proyecto y estructura de apoyo ... 29

8. Plan Detallado de Ejecución de Proyecto y estimación de costos ... 34

9. Gestión de Riesgos ... 41

10. Consideraciones para la ejecución del proyecto ... 43

11. Anexos ... 45

ANEXO 2. Estadística de cumplimiento artículo 14 Ley DFL N°5200 de 1929 durante 2016 ... 46

ANEXO 3. Estimación y proyección de ocupación del espacio disponible para depósito del AN. ... 48

ANEXO 4. Metros lineales de documentos ingresados al AN ... 49

ANEXO 5. Tiempo promedio de duración del proceso de transferencia al ARNAD. ... 51

ANEXO 6. Estimación días para la disposición de los documentos a los ciudadanos una vez recibidos en el AN. ... 53

ANEXO 7: Estimación de capacidad operativa que debe generarse al finalizar el proyecto. ... 54

ANEXO 8. OAIS / Open Archival Information System ... 56

Presentación

La formulación de este proyecto surge en el marco del Programa de Modernización del Sector Público, del Ministerio de Hacienda y ha contado con la colaboración de la Unidad de Gobierno Digital (SEGPRES). Su propósito es enfrentar con un proyecto de inversión tecnológica uno de los grandes problemas de la Administración Pública: su deficiente gestión documental, basada en modelos y tecnologías atrasadas, provocando elevados costos, opacidad y lentitud en la gestión pública.

El diagnóstico se basa principalmente en el estudio “Requerimientos de un Sistema de Gestión Documental para el Estado”¹, encargado también por el programa de Modernización y ejecutado por la empresa Microsystem Consultores.

La problemática planteada incide directamente en la opacidad que exhibe el Estado de Chile en relación con la información que genera y conserva, que idealmente debiera estar constantemente disponible, de manera rápida e íntegra, para facilitar la toma de decisiones y así evitar duplicidad de esfuerzos ante temas ya estudiados previamente.

La gestión del Estado mejora en su totalidad al contar, de manera instantánea, con la información que se está tramitando o generando, pero además cuando es capaz de desplegar oportunamente información de años pasados. Por ello, los resultados esperables del presente proyecto, a saber: la facilitación del acceso al conocimiento, ir un paso más allá en la transparencia activa y, finalmente, tener la posibilidad de disponibilizar miles de documentos en forma automática; permitirán liberar recursos humanos y financieros para que puedan reenfocarse en las necesidades más inmediatas de las diferentes instituciones. Por ejemplo, entre los resultados esperados está la disminución de personas dedicadas especialmente a gestionar solicitudes de transparencia, número de funcionarios que deberán destinar parte de su jornada en la recuperación de documentos en bodegas repletas de éstos, pudiendo así desempeñarse en labores más productivas.

En este punto cabe destacar que el presente proyecto va en línea con el desarrollo del Gobierno Abierto² , lo que es parte de la Agenda Digital de Gobierno, ya que la disponibilización de los documentos y la información que contienen permitirá, por una parte, profundizar la transparencia de los actos administrativos del Estado, reutilizar la información de los servicios públicos (RISP) e incluso abre la posibilidad de incorporar la información de algunas instituciones a la web semántica así como en una etapa posterior lograr la obtención de datos abiertos sobre la gestión estatal, con todas las posibilidades que ello trae consigo.

Por otro lado, con este ordenamiento de la gestión documental las instituciones productoras de documentos podrán organizar mejor sus archivos para definir su posterior disponibilización. Es decir, determinar cuáles deberán transferirse al Archivo Nacional, cuáles podrían eliminarse una vez finalizada su vigencia administrativa, y cuáles serán susceptibles de ser conservados en la misma institución por plazos más extensos o, dependiendo del interés de la repartición, de manera permanente.

1 Microsystem Consultores. Estudio de Requerimientos de un sistema de gestión Documental para el Estado.

2016. Recuperado en https://www.microsystem.cl/assets/uploads/2017/09/requerimientos-de-un-sistema-de- gestion-documental-para-el-estado.pdf

2 Las iniciativas de Gobierno Abierto buscan promover un Estado transparente y participativo donde gobierno y ciudadanos colaboran en el desarrollo colectivo de soluciones a los problemas de interés público, a través de la implementación de plataformas de gestión de información e interacción social. [Consultado el 20-11-2017 en : http://www.gobiernoabierto.gob.cl/que-es-gobierno-abierto]  

La Administración Pública ha incorporado, en diferentes procesos y gradualidades, sistemas de gestión para documentos digitales en el desarrollo de sus tramitaciones, lo que trae consigo varios desafíos y problemas a enfrentar, tanto por parte de la misma institución como del Archivo Nacional. No olvidemos que este último tiene como misión conservar a largo plazo los documentos que se generan en el funcionamiento del Estado.

En este sentido, es imprescindible considerar dos situaciones fundamentales: la necesidad de preservación de los documentos digitales y el resguardo de su validez jurídica, independiente del tiempo que transcurra desde su creación y de la superación de la obsolescencia tecnológica, tanto de software como de hardware. En segundo lugar, la existencia masiva de los denominados

“archivos híbridos”: expedientes -o conjunto de documentos que reflejan un trámite administrativo- que están constituidos tanto por documentos nacidos en ambiente digital, como por aquellos originales en soporte papel que han sido digitalizados e incorporados a ese expediente. De acuerdo con la legislación vigente, la realidad descrita implica que documentos válidos legalmente están unidos electrónicamente a documentos no válidos, ya que los documentos digitalizados no reemplazan los documentos originales en soporte papel³.

Para afrontar el problema de la gestión documental en el Estado la solución debe tener un enfoque que integre colaborativamente diferentes componentes: la normativa legal, la tecnología (presente y futura) y la ciencia archivística. Esta última se hace indispensable para lograr un resultado sustentable y coherente a largo plazo, ya que en su quehacer esta ciencia ha incorporado numerosas normas de estandarización que han fijado parámetros precisos para la gestión documental. Por mencionar algunas, la norma ISO 15489:2016, familia de ISO 30.300:2011, y la norma UNE-ISO 23.081 sobre metadatos, favoreciendo así la eficiencia de la gestión documental en el Estado. Dicho, en otros términos, la archivística trae a la mano definiciones de estandarización, insumo normalmente difícil de disponer para proyectos tecnológicos de esta envergadura.

Finalmente, es importante destacar que para resolver con éxito el desafío de la modernización del Estado, diversos análisis coinciden en que, indefectiblemente, se debe mejorar la gestión documental de la Administración Pública. Así lo reflejan los estudios realizados hasta el momento, incluyendo el último que se publicó sobre esta materia, denominado “Un Estado para la Ciudadanía.

Informe de la Comisión de Modernización del Estado”⁴ a cargo del Centro de Estudios Públicos (CEP).

Es más, este mismo informe reconoce tres elementos que “inspiran” su anhelo de modernización:

“Hacia una eficacia gubernamental”, asociado a eficiencia en la gestión; “Para combatir la desconfianza” vinculado al combate contra la corrupción, favoreciendo la transparencia, y “Un horizonte de restricciones fiscales” relativo al ahorro de costos en la gestión estatal. Tres elementos que deben ser apoyados, para su concreción, por una gestión documental eficiente y eficaz. Coincidente con este informe es el estudio citado inicialmente donde se indica que la Gestión Documental del Estado absorbe una gran cantidad de recursos que no van en línea con los beneficios esperados para tal nivel de gasto (USD 1000 millones anuales), pudiendo lograrse un ahorro de al menos USD 500 millones en el mediano plazo al mejorar y normalizar esa gestión⁵.

3 Existe un ante proyecto de ley impulsado por el Ministerio de Hacienda para dar validez legal a documentos digitales que nacen en papel.

4 Ver en

https://www.cepchile.cl/cep/site/artic/20171109/asocfile/20171109124242/un_estado_para_la_ciudadania_cep _.pdf [consultado en línea 17-11-2017].

5 Fuente: Estudio Requerimientos para un Sistema de gestión documental para el Estado de Chile. Microsystem - Ministerio de Hacienda. 2016. Ver en:

https://www.dropbox.com/s/1hd1szvsfzbilnh/Informe%20final%20Gesti%C3%B3n%20Documental.zip?dl=0 [Consultado en línea 15-10-2017].

Identificación del Proyecto

Nombre del Proyecto:

Implementación de un sistema de transferencia, conservación y disponibilización de documentos digitales al Archivo Nacional del Archivo Nacional.

Institución Beneficiaria:

Archivo Nacional de Chile.

Promotor/Titular:

Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

1. Resumen Ejecutivo

El Estado de Chile tiene un problema sin resolver -transversal a los gobiernos- que le consume cerca de 500 millones de dólares anuales6, y que está afectando directamente a los intentos de modernización de la gestión pública. Se trata de la carencia de una adecuada gestión documental y de archivos en la Administración Pública, insuficiencia que dificulta la toma de decisiones informada, provoca el uso ineficiente de los recursos del estado e incide, finalmente, en los servicios que reciben los ciudadanos.

Los archivos son parte fundamental del funcionamiento del Estado. Cada acto administrativo es reflejado a través de los documentos. Antonio González Quintana, destacado archivero español que participa en la UNESCO y el Consejo Internacional de Archivos, indica que podemos equiparar los archivos y el AN de cada país a su Banco Central, es decir, donde se concentra la reserva vital para el funcionamiento del Estado, que conserva la base y registro de la burocracia estatal que refleja acciones y decisiones de cómo el Estado se relaciona con los ciudadanos.

En términos concretos, las principales consecuencias de este problema son el alto costo de las horas hombre que se requieren para recuperar la información que las mismas instituciones han producido, la divergencia de las soluciones tecnológicas desarrolladas por cada institución (con el costo que ello implica) y la pérdida de información que ha quedado como registro de los actos administrativos y del accionar del mismo Estado.

En este contexto, es el Archivo Nacional la institución que según la Ley N° 21.0457 debe conservar la información producida por el Estado en el ejercicio de sus funciones, y para ello debe velar por la adecuada gestión de los documentos administrativos desde el momento en que se generan, velando por ellos durante todo su ciclo de vida⁸.

6 Fuente: Estudio Requerimientos para un Sistema de gestión documental para el Estado de Chile. Microsystem - Ministerio de Hacienda. 2016. Ver en:

https://www.dropbox.com/s/1hd1szvsfzbilnh/Informe%20final%20Gesti%C3%B3n%20Documental.zip?dl=0 [Consultado en línea 15-10-2017].

7 Ver en https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1110097buscar=21045&r=1 [consultado en línea 15-11- 2017].

8 El ciclo vital de los documentos, en teoría archivística, corresponde a las diferentes fases por las que pasan los documentos desde su creación -donde se encuentran en archivos administrativos de oficina- pasando por un archivo central hasta su paso a un archivo histórico cuando se decide su conservación permanente. Para más información consultar Cruz Mundet, José. Archivística, Gestión de Documentos y Archivos. Alianza Editorial.

España. 2012.

Actualmente, se debe considerar que, en algunos procesos, el documento digital ha venido a reemplazar al documento tradicional en papel sin que exista un marco técnico apropiado que garantice su correcta gestión y conservación⁹, y que paralelamente mantenga su valor jurídico en el tiempo. Un elemento fundamental en este aspecto es que los documentos electrónicos deben seguir siendo documentos válidos en diferentes ámbitos (jurídico, administrativo, legal); es decir, probatorios de la acción pública. Para esto deben ser capaces de conservar y adquirir las siguientes características identificadas en las normas ISO 15489 e ISO UNE 71505-2: aumentables, capturables, clasificables, localizables y conservables.

En respuesta a la situación descrita el presente proyecto busca, en resumen, mediante la instalación de un sistema tecnológico y normativo, la modernización del AN en relación a la gestión documental, cuya misión y funciones, como hemos visto, van directamente relacionadas con el problema planteado por cuanto es la institución responsable de recibir, conservar y disponibilizar los documentos que se generan en las diferentes reparticiones públicas independiente de su soporte y formato.

En el plan de acción se establecen objetivos, alcances, programa de actividades y se definirán los recursos que se requerirán para la ejecución del proyecto. Además, la solución propuesta contempla la implementación de cuatro componentes enfocados a diferentes áreas que, de forma coordinada y articulada, propenderán al cumplimiento de los objetivos: Gestión del proyecto, Gestión de propuestas normativas y directrices, Instalación y desarrollos de tecnologías, y Fortalecimiento institucional.

Tal como se puede observar en la figura 1, el desafío propuesto tendrá un impacto significativo en el Estado, ya que con este proyecto se incentivará el desarrollo articulado de la gestión documental digital en las instituciones, aumentará el número de instituciones dispuestas a transferir sus documentos digitales, disminuirán los costos de la gestión documental, se evitará la bajada a papel de los trámites que ya son digitales, entre otros efectos. Como corolario, se potenciará el rol del AN impulsando su desarrollo a través de un crecimiento normativo y tecnológico, transformándolo en de un modo efectivo en un órgano rector de la gestión documental del Estado.

9 En este punto es importante destacar que la Preservación Digital no se equipara a la Conservación de documentos en soporte papel, son dos objetos distintos de estudio, con metodología y conceptualización diferentes.

ü Número de documentos transferidos al AN.

ü Número de instituciones transfiriendo.

ü Número de documentos disponibles para ser consultados online.

ü Número de servicios disponibles para usuarios.

ü Número de usuarios (institucionales y particulares).

MAYOR

ü Tiempos en la transferencia.

ü Tiempos en la disponibilización de los documentos transferidos.

ü Costo de conservación de documentos en instituciones productoras.

ü Costos de procesos técnicos para disponibilización de los documentos.

ü Cantidad de funcionarios destinados a labores de

transparencia y recuperación de la información.

MENOR

Figura 1: Resultados esperados

2. Introducción y Antecedentes Clave 2.1. La institución

El Archivo Nacional es la única institución archivística creada por Ley para cumplir con la función de recopilar y conservar los documentos de la Administración Pública y del Poder Judicial (expedientes judiciales). Fue creado el año 1927 bajo la dependencia del Ministerio de Educación y con el Decreto con Fuerza de Ley 5200 de 1929 quedó situado como parte de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), situación que se mantuvo hasta octubre de este año, cuando se crea el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio y el AN pasa a ser parte del Servicio Nacional del Patrimonio (figura que viene a reemplazar a la DIBAM), dependiente de la Subsecretaría del Patrimonio, como se observa en la figura 2:

Figura 2: Organigrama del Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio (2017)

De acuerdo con la nueva Ley 21.045 que crea el Ministerio de las Culturas “El Archivo Nacional tendrá como misión reunir, organizar, preservar, investigar y difundir el conjunto de documentos, independientemente de su edad, forma o soporte, producidos orgánicamente y/o acumulados y

utilizados por una persona, familia o institución en el curso de sus actividades y funciones, así como todos aquellos documentos relevantes para la historia y desarrollo del país”¹⁰.

A su vez, el Plan Estratégico del Archivo Nacional año 2017-2020 indica que “el Archivo Nacional es una institución pública del Estado, de jurisdicción nacional que reúne, organiza y preserva, el patrimonio documental de la nación. Dando acceso a la información administrativa técnica, jurídica e histórica que contienen los documentos. Por sus características de interés público, los documentos resguardados constituyen instrumentos que permiten garantizar los derechos y responsabilidades adquiridos por los ciudadanos y el Estado en el ejercicio de sus funciones y que permite la consolidación de la identidad nacional, el accionar de la democracia, la gobernanza y el desarrollo cultural del país”¹¹.

El AN cuenta con 88 personas a nivel nacional, la mayor cantidad de ellos en calidad jurídica de contrata y 19 funcionarios están en calidad de planta. Dentro de la institución, el Conservador del Archivo es la máxima autoridad y en la que recaen todas las funciones que se especifican en el DFL 5200. El Archivo Nacional está conformado por el Archivo Histórico, el Archivo Nacional de la Administración, el Archivo Regional de Tarapacá y el Archivo Regional de la Araucanía. Los procesos administrativos y técnicos de estos dos últimos archivos, de carácter regional, están centralizados en Santiago.

Documentos que deben ser conservados

De acuerdo al DFL 5200 de 1929, el AN debe conservar los siguientes documentos:

INSTITUCIÓN AÑOS DE

ANTIGÜEDAD TIPO DOCUMENTO

Departamento de Estado

(equiparados a Ministerios) 5 Documentos Oficiales

Intendencias y Gobernaciones 60 Documentos Oficiales

Municipalidades 60 Libro de Actas

Notarios y conservadores de bienes

raíces 80 Protocolos notariales – registros de

hipotecas – registros conservatorios de bienes raíces, comercio y de minas.

Notarios y conservadores de bienes raíces de Tarapacá, Antofagasta, Aysén y Magallanes

30 Protocolos notariales y registros de hipotecas, conservatorios de bienes raíces, comercio y de minas

Tribunales de Justicia 80 Libros copiadores de sentencia –

Expedientes Judiciales

El documento emitido por el Archivo Nacional “Instructivo para la Transferencia de Documentos en Soporte Papel al Archivo Nacional de Chile (versión 2017)¹²” en el punto 4.3.1. es aún más específico para los documentos de la Administración Pública y nos señala:

10 Ley N° 21045 Crea el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio. Artículo 29 N°2. Ver en:

https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1110097&buscar=21045 [consultado en línea 20-09-2017]

11 Planificación Estratégica Institucional 2017-2020. DIBAM. Archivo Nacional. 2017. Pág.9. Ver en:

http://archivonacional.cl/616/articles-8003_archivo_01.pdf [consulta en línea 20-09-2017]  

12 Fuente: Instructivo para la Transferencia de Documentos en Soporte Papel al Archivo Nacional. Archivo Nacional. 2017. Pág 12. Ver en http://www.archivonacional.cl/616/articles-8012_archivo_02.pdf [Consultado en línea 02-12-2017].

“Los Ministerios, Servicios Públicos, Intendencias y Gobernaciones anualmente deben entregar los siguientes documentos, ordenados por número y año:

• Decretos Supremos

• Decretos Exentos

• Resoluciones con Toma de Razón

• Resoluciones Exentas

• Oficios Enviados/Recibidos

• Cartas Enviadas/Recibidas

• Circulares Enviadas/Recibidas

• Informes

• Otros Documentos”

Presupuesto, servicios y usuarios

En el ámbito del presupuesto, la Subdirección de Archivos ejecutó el año 2016 un presupuesto de M$ 2.582.976. Lo que corresponde a un 4,68% del total del presupuesto de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM).

Los servicios que presta están asociados a la disponibilización de los documentos para consulta ciudadana: consulta de usuarios en sala y servicios remotos, atención a investigadores, legalizaciones, certificaciones de documentos, consulta de catálogos online (previa digitalización de los documentos), entre otros. Para mayor detalle, consultar Anexo 1.

En cuanto a los usuarios atendidos por el AN, éstos corresponden fundamentalmente a investigadores, académicos, y público en general que usualmente busca algún documento que le permita realizar un trámite específico (para completar una posesión efectiva, por ejemplo, se consulta al AN de la Administración). De acuerdo con los últimos datos publicados, el total de usuarios atendidos fue de 671.293¹³.

Finalmente, subrayar que esta nueva institucionalidad involucra cambios importantes para la actual orgánica del AN, pues la creación del Sistema Nacional de Archivos (SNA), establece la descentralización de la función de archivo a través de la formación de un archivo regional en todo el país en un plazo de ocho años. El Archivo Nacional pasa a ser, en tanto, el ente rector de este SNA, al cual también se podrán integrar voluntariamente los archivos particulares que así lo deseen.

2.2. Planteamiento del problema

Luego de conocer las características de la institución y el contexto en que ejerce sus funciones, a continuación, se hará una breve reseña de los principales antecedentes -relacionados con el AN y la administración pública -que han dado origen a la realización de este proyecto:

1. Ley incompleta, débil y desactualizada: el DFL 5200 del año 1929 (arts. 13 a 18) rigió la gestión documental del Estado hasta noviembre de este año cuando aprobó la Ley N° 21.045, del Ministerio de las Culturas. El DFL 5200 estipulaba que una de las funciones del AN era recibir la documentación de los servicios públicos cumplidos ciertos plazos de antigüedad en sus

13 http://www.dibam.cl/614/articles-5371_archivo_13.pdf [consultado en línea 15-09-2017]

instituciones de origen, para su conservación permanente^14. Este DFL no hacía distinción entre documentos en soporte papel y documentos generados electrónicamente, por lo que seguía siendo responsabilidad del AN emanar las directrices necesarias para su gestión y transferencia, pensando en su conservación a largo plazo. De la misma forma la Ley Nº 21.045 pese a ratificar el rol AN, no entrega mayores lineamientos, ni indicaciones respecto a la gestión documental del Estado, manteniendo deficiencias normativas en la materia.

2. Espacio limitado para recibir transferencias documentales en papel: De acuerdo con la Memoria de Coordinación de Transferencias Documentales del año 2016, del total de instituciones afectas a la obligación de transferir sus documentos (número cercano a las 1900 instituciones) el último año transfirieron 124, lo que equivale a un 6,7 por ciento del total de instituciones. En términos de infraestructura, al AN le queda a libre disposición un espacio total de 2693 metros lineales como depósito para recibir documentación, lo que corresponde a un 9 por ciento de su capacidad. Ante esta situación, y promediando los ingresos de los últimos cuatro años, en dos años y medio más el AN no estaría en condición de recibir más transferencias en papel. En el caso de que hubiese un aumento considerable de instituciones que transfieren, en un plazo menor a un año el AN colapsaría y no estaría en condiciones de continuar cumpliendo la normativa.

3. Generación de documentos electrónicos y gestión de trámites en la Administración Pública:

Cada vez más la Administración Pública está incorporando la tecnología y el uso del documento digital (con y sin firma electrónica avanzada) en sus procesos administrativos. Sin embargo, esa incorporación ha partido de iniciativas propias de las organizaciones (con diversidad de softwares, formatos y criterios al momento de diseñar e implementar una política) todo lo cual ocasiona heterogeneidad en la creación de documentos y sin considerar que ellos deben cumplir ciertos estándares para su transferencia y conservación permanente en el AN. Si bien la incorporación de la gestión documental electrónica ha producido ahorros de tiempo y costos en el corto plazo, para que sus beneficios sean extensibles a mediano y largo plazo, debe ser un proceso normado en su dimensión archivística y de conservación por el AN para evitar la pérdida de información pública.

4. Impresión de documentos generados y gestionados electrónicamente para su transferencia al AN: La gestión de documentos electrónica, que ya se está realizando en algunas instituciones públicas, se ve frenada al momento de transferir los documentos al AN, cuando éstos deben ser impresos debido a la falta de capacidad de esta institución para recibirlos y administrarlos adecuadamente en su ambiente electrónico original.

5. Posibilidad de pérdida de información y documentos: al no regirse por directrices y estándares de gestión documental comunes, las instituciones de la Administración del Estado pueden no estar gestionando sus documentos adecuadamente, generándose riesgos de pérdida de información y de documentos. Un claro indicador de esto son las solicitudes de información a nivel nacional cuya respuesta corresponde a “el documento no se encuentra”. En el ámbito de los documentos electrónicos, el riesgo de pérdida aumenta debido a la posibilidad de no recuperación de la información por obsolescencia tecnológica. A su vez, puede haber una pérdida de validez jurídica legal de los documentos.

6. Deficiente calidad de los servicios que entrega el AN: se refiere al tiempo que demora el AN en disponibilizar los documentos que recibe vía transferencia para los usuarios. Hoy el promedio es de 42 días, desde que ingresan los documentos al AN, hasta que éstos pueden ser consultados

14 Para más especificidad ver: Instructivo para Transferencias de Documentos en Soporte Papel, Archivo Nacional, 2017. Ver en: http://www.archivonacional.cl/616/articles-8012_archivo_02.pdf [consultado en línea 17-11- 2017].

presencialmente por algún usuario¹⁵. De lo anterior se desprende que el acceso de los usuarios a los documentos es lento y se ve limitado, ya que deben acudir directamente a consultarlos, lo que conlleva igualmente un costo por ese acceso (desplazamiento, impresión, entre otros).

7. Alta inversión en Horas Hombre (en adelante HH) para recuperar información: En promedio, los funcionarios de la Administración Pública invierten el 50 por ciento de su jornada laboral en gestión documental, y la estimación es que el Estado invierte al menos US$1000 millones anuales en estos procesos¹⁶. Sin embargo, el mismo estudio indica que parte de estas horas se utilizan recuperando información que la misma institución ha producido, debido a la mala gestión documental institucional. Esta constatación implica que, de los US$1000 que se gastan, US$500 millones son factibles de ahorrar gracias a la mejora de estos procesos. Sumado a ello está el costo por transferencias que debe realizar cada institución, y el costo por conservar documentos innecesarios producto de una falta de procedimiento y política de expurgo.

8. Costo de disponibilización de los documentos: El Archivo Nacional pone a disposición de la ciudadanía una serie de servicios, y para ello debe efectuar procedimientos archivísticos y otros complementarios luego de que los documentos son transferidos (por ejemplo, descripción, digitalización, entre otros). Esto implica una significativa inversión dado el volumen de documentos en soporte papel que se reciben, para poder ser disponibilizados a la ciudadanía. Estos servicios, en los últimos años, han sido externalizados, con los costos que se detallan en la siguiente tabla:

Tabla N°1: de Costos Externalizaciones de Procesos Técnicos de Archivo.¹⁷

Nombre Proyecto Millones de Pesos

Año 2013 Año

2014 Año

2015 Año

2016 Descripción de Fondos Ministeriales del AN 61.500 70.000 72.100 75.500 Análisis y descripción de Expedientes Jud. del A. N. 64.000 70.000 70.000 68.404 Digitalización de documentos del AN 141.500 145.000 149.350 151.968

Totales 267.000 285.000 291.450 295.872

Total Inversión: 1.139 Millones / 4 años

9. Alto costo de la conservación de documentos en empresas externas. La necesidad de conservar los documentos ha llevado a las instituciones públicas a recurrir a los servicios de bodegaje en empresas especializadas en la conservación y disposición de estos documentos. Estas empresas ofrecen un servicio de bodegaje que va a acompañado de otros servicios complementarios pero que a su vez son vitales para recuperar la información que ellos custodian: cobro por

15 En total de días que transcurren desde que la institución se pone en contacto con el AN para transferir documentos, hasta que estos son puestos a disposición presencial de los usuarios, es de 82 (Ver anexo 6).

16 Fuente: Estudio Requerimientos para un Sistema de gestión documental para el Estado de Chile. Microsystem - Ministerio de Hacienda. 2016. Ver en www.microsystem.cl/assets/uploads/2017/09/requerimientos-de-un- sistema-de-gestion-documental-para-el-estado.pdf

17 Alcance: Los fondos provienen del presupuesto Dibam (subtítulo 24, transferencias corrientes /asignación 192, Acciones culturales complementarias) y desde la Subdirección de Planificación y Presupuesto se asigna y distribuye a los distintos Centros de Responsabilidad (Subdirecciones de misión) que priorizan sus proyectos.

Postulan a estos fondos año a año (en mayo para el año siguiente). Si bien los recursos de proyectos son parte del presupuesto AN, vienen definidos desde Dibam. Estos son proyectos de continuidad que se han ejecutado por muchos años. Si la Dibam no les asignara los fondos, esos procesos no podrían realizarse. Fuente: Unidad de transferencias AN.

consultas, cobro por traslado de documentos físico a la oficina solicitante, costo por consultas y/o traslado de cajas en forma urgentes, entre otros. A su vez estos costos van en aumento anualmente porque los costos del servicio se ajustan y la cantidad de cajas en custodia aumenta igualmente.

Servicios

ofrecidos 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Almacenamiento

de documentos 493.421.082 893.680.335 824.519.685 882.790.290 1.001.090.359 4.098.501.751 Almacenamiento

de medios

magnéticos¹⁸ 7.148.033 3.998.569 102.644.755 8.484.227 3.940.995 126.216.579 Digitalización

de documentos 537.830.866 397.194.323 881.128.736 461.901.693 468.513.924 2.746.569.542

Total general 1.038.821.063 1.294.873.227 1.808.293.176 1.353.176.210 1.473.545.278 6.971.287.872 (Fuente: Propia elaborado con datos del Mercado Público)

10.  Alto  costo  para  las  instituciones  transferir  sus  documentos:  para  las  instituciones,  el  proceso   de  transferencia  implica  dedicar  para  esa  labor,  al  menos  a  una  persona  por  un  mes  al  año.  Los   procesos  de  transferencia  duran  un  aproximado  de  40  días  hábiles,  desde  que  la  institución  

productora  se  coloca  en  contacto  con  el  AN,  hasta  que  finalmente  transfieren

.  Este  proceso  

genera  un  gasto  anual  por  las  HH  invertidas,  por  el  costo  de  las  encuadernaciones  que  deben   realizar  (ese  es  el  único  formato  en  que  se  reciben  los  documentos),  el  costo  del  traslado  desde  el   lugar  de  origen  hasta  Santiago,  y  porque  una  persona  de  la  institución  debe  acompañar  esa   transferencia,  dedicando  su  tiempo  y  generando  un  gasto  en  viático  que  no  es  menor,  sobre  todo   cuando  se  trata  de  regiones  más  alejadas.  Es  usual,  según  vemos  en  Mercado  Público,  que  las   instituciones  externalizan  estos  servicios  a  empresas  privadas  (tanto  la  organización,  como  la   encuadernación  e  incluso  el  flete  a  Santiago)  lo  que  aumenta  el  costo  de  todo  el  procedimiento.  

Estas  licitaciones  más  completas,  que  cubren  desde  la  identificación  de  los  documentos  en  

adelante,  tienen  un  costo  estimado  que  parte  en  5  millones  de  pesos  anuales  por  institución

,  tal  

como  se  grafica  en  la  siguiente  figura:    

18 El almacenamiento de medios magnéticos se refiere a los respaldos de los documentos digitales y/o digitalizados que las instituciones conservan.

19 Ver Anexo 2.

20 Promedio obtenido con licitaciones de organización, preparación y traslado de documentos desde las regiones de origen al AN en Santiago (fuente: Mercado Público).

Figura 3: Flujo de transferencia desde Institución productora al AN (fuente: elaboración propia).

Como se observa, los antecedentes expuestos permiten identificar una serie de factores que reflejan los alcances de la problemática que actualmente enfrenta el Estado en el ámbito de la Gestión Documental y el funcionamiento del Archivo Nacional.

La ineficiente gestión documental en la Administración Pública y el deficiente rol que ejerce el Archivo Nacional para incidir en la mejora de esta situación, lo cual finalmente termina incidiendo en sus propias labores fundamentales, constituyen el problema principal que aborda este proyecto.

3. Justificación

El problema detectado, y que se desprende del diagnóstico realizado, es la incapacidad del AN para recibir, almacenar y disponibilizar documentos electrónicos que ya están siendo gestionados por algunas instituciones públicas, como por ejemplo el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la Unidad Administradora de los Tribunales Tributarios y Aduaneros (ATTA), o el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES).

Esta situación las obliga a imprimir los expedientes ya preparados para su transferencia, causando altos costos tanto en insumos como en HH, desincentivando que otras instituciones se sumen a estos procesos electrónicos de gestión.

A su vez, provoca el agotamiento del espacio disponible del AN para conservar los documentos en soporte papel y el alto costo de la conservación de estos documentos. Es importante indicar que no sólo el gasto es alto comparado con la mantención de los documentos en soporte electrónico²¹, sino que requiere mayores procesos y tiempo para poder disponibilizarlos a la ciudadanía. Un claro ejemplo de ello son los expedientes de personal que se gestionan de manera transversal en las instituciones públicas, que son afectos a Toma de Razón por la Contraloría General de la República.

Estos documentos son tramitados electrónicamente y el sistema SIAPER²² de la Contraloría los firma y valida electrónicamente. Sin embargo, en cada institución deben imprimirse para luego enviarlos al AN al cabo de cinco años de haber sido gestionados.

3.1. Desafíos Gubernamentales, estratégicos y normativos

“La globalización en el siglo XXI nos obliga a enfrentar institucionalmente el desarrollo digital de nuestro país. Este desafío digital cubre tanto la promoción de la utilización de nuevas tecnologías por parte de la ciudadanía, como el uso de las tecnologías de la información para profundizar la transparencia, elevar la eficiencia del Estado y promover una mejor calidad de servicios al ciudadano”

(Programa de Gobierno presidenta Michelle Bachelet²³)

La deficiente gestión documental en el Estado es un problema que se viene arrastrando hace años.

Es transversal a los gobiernos y tiene dos grandes perjudicados: el ciudadano o usuario (sea persona natural o jurídica), debido a la dificultad para acceder a la información que requiere; y el Estado, por el alto costo que está generando la dificultad de recuperar la información que él mismo genera. Tanto así, que un estudio previo encargado por el Ministerio de Hacienda a una consultora indica que el Estado pierde al año mil millones de dólares sólo en HH dedicadas a recuperar información que las mismas instituciones generan en el quehacer de su actividad.

Finalmente, recordemos que el Informe Final del Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, conocido como “Comisión Engel”²⁴ reconoce en

21 Fuente: Estudio Requerimientos para un Sistema de gestión documental para el Estado de Chile. Microsystem - Ministerio de Hacienda. 2016.

22 SIAPER: Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado perteneciente a la Contraloría General de la República.

23 Programa de Gobierno. Michelle Bachelet Jeria. 2014-2018. Pág.57. Puede ser consultado en línea:

http://www.onar.gob.cl/wp-content/upLoads/2014/05/ProgramaMB.pdf

los archivos (y, por consiguiente, en la gestión documental) un fuerte componente que ayuda al combate contra la corrupción. A modo de ejemplo, el quinto punto de la propuesta E del informe, titulada Transparencia y Acceso a la Información Pública, indica: “Con la finalidad de garantizar el acceso a la información pública y contar con un sistema adecuado de gestión de documentos del Estado, se recomienda modificar la legislación en materia de archivos, estableciendo obligaciones, plazos y procedimientos para asegurar el buen resguardo de los archivos públicos y los mecanismos eficaces para el acceso a la información”.

3.2. Diagnóstico para Medir Capacidades de Gestión Institucional del Banco Interamericano de Desarrollo aplicado al Archivo Nacional.

Este instrumento fue aplicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y busca generar un diagnóstico del estado de madurez de una institución, en este caso el Archivo Nacional, identificando fortalezas y debilidades de su gestión interna, recursos humanos, procesos y servicios.

En la gráfica se muestran los Resultados de Evaluación de Capacidades de Gestión, aplicado por el BID al Archivo Nacional (Escala 0-10)

Índice/Dimensión Resultado índice

1. Alineación estratégica 3,78

2. Gestión estratégica 5,40

3. Gestión de procesos 3,61

4. Apoyo administrativo 3,22

Índice de Capacidad Integral de Gestión: 4,11

Fuente: Instrumento de Diagnóstico de las Capacidades de Gestión (septiembre 2017).

Con relación a los aspectos evaluados, el primer punto denominado Alineación Estratégica resultó con un promedio de 3,78 puntos de una escala 0-10. Este puntaje se debe a que el mandato está identificado, pero no es preciso dada la fecha de su emisión (1929), y no logra cumplir con la función que demanda en la actualidad el AN. Si bien le permite alcanzar sus objetivos generales, no lo faculta para interactuar adecuadamente con un estado moderno. Asimismo, en este punto se encuentra el llamado Rol Normativo, y en él ocurre que la norma es desarrollada por personas que tienen otras funciones dentro del AN; y la actualización de estos cánones es esporádica.

En cuanto al Desarrollo y Planificación Estratégica, el AN tiene un área que se dedica a este tema, pero la función es desarrollada por personas que tienen, además, otras funciones. La institución cuenta con un área de funcionamiento y generación de productos estratégicos, pero desarrolla, también, otras tareas. La evaluación y control se desarrolla en el área de Coordinación y Desarrollo Institucional, que igualmente tiene otras funciones.

24 Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción. Informe Final. Abril 2015. pág. 47. Ver en: http://www.minsegpres.gob.cl/wp-content/uploads/2017/04/Informe-del- Consejo-Asesor-Presidencial-Contra-los-Conflictos-de-Intereses-el-trafico-de-Influencias-la-Corrupcion.pdf [consultado en línea 05-09-2017]

El segundo punto sometido a evaluación, Gestión Estratégica, obtuvo 5,40 puntos promedio. Su puntaje se debe a que, entre otros aspectos, la llamada Planificación Técnica y Operativa la desarrollan personas que también tienen otras tareas; y cada área desarrolla su propia planificación en base a criterios propios. Se cuenta con un Plan Operativo Anual (PAO) no vinculado a la planificación estratégica. Cada área mantiene su información en un repositorio común, pero sin acceso a otras áreas.

Aquí encontramos también los Indicadores de Desempeño. Se dispone de indicadores de procesos/actividades, y los valores del sistema de indicadores están actualizados, pero éstos son utilizados ocasionalmente para la retroalimentación.

Finalmente, está la profesionalización de la gerencia. En ella, la designación de cargos sujetos al Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) sólo es asignado al cargo del director de archivo, y en ese valor cumple totalmente.

Los 3,61 puntos promedio otorgados a la Gestión de procesos (3) obedece a que en el Mandato Institucional los productos estratégicos están identificados en hasta un 50 por ciento, y los productos estratégicos establecidos en instrumento de gestión coinciden, también, hasta en un 50 por ciento.

En este tercer punto evaluado tenemos también los Procesos Sustantivos, donde encontramos que los procesos vinculados a los productos estratégicos están descritos en un 50 por ciento, la organización puede medir los tiempos de producción en más de un 50 por ciento, los procesos están estandarizados de acuerdo con la certificación internacional hasta en un 5 por ciento, y los procesos vinculados a productos estratégicos se apoyan en sistemas de gestión automatizados hasta en un 50 por ciento. Por otro lado, los indicadores de desempeño cuentan con indicadores de desempeño gerencial de forma no completa, ni integrada.

También podemos encontrar el denominado Monitoreo de Procesos y Productos. Aquí se aplican en hasta un 50 por ciento instrumentos de monitoreo técnico a procesos de productos estratégicos; y se emplea de manera ocasional información para correcciones a la efectividad de procesos sustantivos.

En el ítem Gestión de la Calidad de los productos, la organización cuenta con estándares definidos de calidad: se utiliza ocasionalmente información de control de calidad para mejorar productos estratégicos.

Respecto de la Estructura Organizativa, cabe señalar que la estructura real coincide en hasta un 50 por ciento con la establecida en la norma; y la estructura facilita sólo en parte el desempeño de los procesos.

En cuanto a Recursos Humanos, se puede decir que la dotación de personal no se deriva de la carga de trabajo; y los perfiles son en hasta un 50 por ciento adecuados para los procesos sustantivos.

Finalmente, está Presupuesto, donde la asignación presupuestaria sólo es definida por productos y actividades.

El cuarto y último punto evaluado es Apoyo administrativo, con 3,22 puntos promedio. Esta valoración obedece a que la dotación de personal no refleja las modificaciones de la planificación operativa anual. Aquí se observa la Gestión de Recursos Humanos, donde la selección de personal se realiza en procesos competitivos y abiertos en más de un 50 por ciento. Además, el rendimiento

individual no hace distinción entre desempeño sobresaliente respecto de otras escalas, y los salarios permiten que la rotación sea menor al 5 por ciento.

Se considera también Gestión Presupuestaria, punto en el que no se dispone de información respecto de costos adecuados para la formulación presupuestaria de sus productos estratégicos. Por otro lado, en Gestión de Sistemas de Información se cuenta con un plan estratégico de sistemas de información no vinculado a la Planificación Estratégica Institucional (PEI), y la organización dispone de sistemas informáticos de apoyo a gestión administrativa.

Por último, en Auditoría Interna se realizan protocolos de auditoría, pero sin protocolos de riesgo, y no se aplican medidas mitigadoras de riesgos.

Puntos a destacar

Dentro del Archivo Nacional se trabaja en forma aislada. Cada unidad no se relaciona adecuadamente con el resto, pese a que para el buen resultado de su trabajo debieran trabajar en forma coordinada.

Además, se ejecutan diversos procesos y procedimientos que no se encuentran debidamente documentados generando protocolos. Es decir, se mantiene la forma de trabajar que viene desde hace años.

Por otro lado, no se aplica gestión documental bajo las normas ISO de gestión de documentos, ni la ISO 9001 (están iniciando el proceso de certificación).

El ingreso a la gestión institucional es de reciente data, lo cual incide en que se diga que los procesos se realizan, pero que no tengan una incidencia concreta en la gestión institucional. Es necesario, además, evaluar qué se entiende en la institución con estos procesos: la gestión del cambio es imprescindible.

Finalmente, la carencia de identificación y definición de los productos estratégicos conlleva una debilidad al momento de gestionar y planificar recursos humanos, tecnológicos y procesos propios de la institución.

3.3. Proyección de la situación actual

Si las condiciones actuales se mantienen sin tomar alguna acción al respecto, el problema presentado se verá agudizado a corto plazo con una serie de efecto

• Las instituciones se verán obligadas a imprimir los expedientes gestionados electrónicamente, y en cuatro años el AN no tendrá disponibilidad de espacio para esos documentos, lo que obligará a construir nueva infraestructura para recibirlos.

• Alto costo de mantención de documentos en soporte papel. El costo de la mantención del documento electrónico es de un 5 por ciento del costo de conservar un documento en soporte papel.

• Estancamiento de la modernización de la gestión documental del aparato público, y con ello, de todo su sistema de gestión.

• Aumento de diversificación de soluciones tecnológicas para la gestión documental dentro de las instituciones, con el alto costo financiero que ello conlleva, y sin garantizar interoperabilidad ni preservación digital.

• El costo de la gestión documental para el Estado, que ya fue cuantificado por un estudio previo de Microsystem –citado anteriormente- continuaría aumentando sin generar soluciones reales y eficientes al tema de la gestión de los documentos electrónicos.

• Imposibilidad de contar con un Archivo Digital accesible para todas las instituciones y la ciudadanía, con los consecuentes altos costos para obtener información de los documentos físicos, por un lado; y por otro, el alto riesgo de pérdida de documentos e información, lo que afectaría el cumplimiento de la ley que rige al AN.

• El Archivo Nacional no tendrá la capacidad de recepcionar documentos electrónicos, generando una falta grave al cumplimiento de sus funciones establecidas por ley.

• Pérdida del valor jurídico (evidencia, prueba, registro de un acto administrativo) de los documentos electrónicos a corto plazo por la pérdida de sus caracteres propios (integridad, fiabilidad, autenticidad, disponibilidad y usabilidad).

• Alto riesgo de pérdida de información en documentos electrónicos por haber sido generados sin parámetros para la preservación digital (obsolescencia de hardware y software).

A partir de lo expuesto arriba, podemos concluir que, en la nueva institucionalidad, el AN deberá hacerse cargo de los “documentos relevantes para la historia y desarrollo del país”²⁵, independiente de su soporte. De esta forma, el AN entrará a jugar un rol activo en la normalización de la gestión documental electrónica en la Administración Pública para facilitar la transferencia documental, conservación y disponibilidad posterior.

En esta línea, la Administración Pública debe propender a la gestión digital eficiente de sus procedimientos desde el inicio de ésta hasta los documentos resultantes, mejorando la eficiencia y eficacia de su gestión. Esto permitirá el ahorro de costos dentro de las mismas instituciones, y en especial para el Archivo Nacional, la disponibilidad rápida de la información para los ciudadanos y órganos del Estado, y una mayor eficiencia a las instituciones públicas.

25 Fuente Ley N° 21045 Que crea el Ministerio de Cultura las Artes y el Patrimonio. Artículo 29, N°2. Ver en https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1110097&buscar=21045 [consultado en línea 18-11-2017].

  4 Objetivos

4.1 Objetivo general

Dotar al Archivo Nacional de un sistema para recibir transferencias de documentos electrónicos, producir directrices técnicas, proponer una normativa asociada y generar productos que faciliten su implementación.

4.2 Objetivos específicos

1. Implementar un sistema basado en el modelo OAIS para recibir documentación electrónica dentro del A.N, conservarla y luego disponibilizarla en un sistema accesible para instituciones y ciudadanía.

2. Generar directrices técnicas y propuestas normativas para la gestión documental electrónica en la Administración Pública.

3. Generar productos que faciliten la adopción de directrices técnicas en la Administración Pública, para permitir el buen manejo de documentos electrónicos y su transferencia al AN.

5. Descripción de la solución

5.1. Descripción del proyecto

El alcance del proyecto estará centrado en generar las capacidades y cambios necesarios en el AN para proponer normas y dictar directrices que permitan la normalización de la gestión documental.

El enfoque prioritario estará en la gestión del documento electrónico, en dotarlo de capacidades tecnológicas que permitan la transferencia, conservación y disponibilización de los documentos electrónicos.

De acuerdo con lo anterior se identifican tres áreas. La primera, relacionada a lo Tecnológico, donde se espera un sistema funcionando y con transferencias realizadas en tres instituciones piloto.

Este sistema estará preparado para recibir el 33 por ciento del total de las instituciones de la Administración Pública que debieran transferir (lo que equivale a 290 instituciones).

Luego, el plano Normativo, es decir, directrices técnicas de archivo y gestión documental actualizadas, definidas y operativas (aplicables) por el Archivo Nacional. A esto se agregan Propuestas Normativas relacionadas con archivo y gestión documental en la Administración Pública, en concordancia con las mejores prácticas.

Finalmente, el área Institucional: la gestión institucional del AN no será abordada, salvo en materias que tengan que ver con la gestión del cambio e implementación del proyecto.

5.2. Descripción de la solución propuesta.

La solución propuesta pretende implementar un sistema tecnológico basado en el estándar de preservación digital de Archivos Electrónicos ISO 14721, para la recepción, conservación y disponibilización de los documentos electrónicos. Este sistema propuesto, denominado OAIS²⁶ (Open Archival Information System), es un modelo creado en Estados Unidos bajo el alero del programa espacial (Consultative Committee for Space Data Systems, CCSDS) con el fin de preservar los datos recopilados a largo plazo. Este sistema permitirá que el Archivo Nacional sea capaz de recibir, conservar y disponibilizar en el tiempo los documentos electrónicos recibidos vía transferencia de las instituciones públicas, superando el problema de la obsolescencia tecnológica y pérdida de validez jurídica. Se trata de un sistema escalable en el tiempo, que se adecúa a los volúmenes de información a recibir, que es lo suficientemente flexible para integrar los cambios tecnológicos sin perder la información que conserva.

Junto con este modelo, la solución propuesta plantea la inclusión de normativas y directrices técnicas para la regulación y normalización del proceso de gestión documental en la Administración Pública.

Lo anterior queda reflejado en la siguiente figura:

26 Para más información consultar: https://public.ccsds.org/pubs/650x0m2.pdf ;

https://www.cessda.eu/content/download/496/4465/file/CESSDA%20User%20Guide%20for%20digital%20preserv ation_2_OAIS.pdf

Figura 3: Modelo de gestión documental normalizada y su transferencia al AN (fuente: elaboración propia)

En relación al sistema OAIS, cabe mencionar que es un modelo factible de adaptar a las diferentes realidades y requerimientos propios de cada tipo de organización, con el fin de poder conservar sus documentos a largo plazo. Los documentos en soporte electrónico tienen atributos diferentes a los documentos en soporte papel, por lo tanto, deben tener un tratamiento documental particular que proteja sus características propias para poder recuperar la información a largo plazo. Por ello, el concepto fundamental con que se inicia OAIS es el de Objeto de Información, que como vemos en la siguiente figura, está compuesto de la siguiente forma:

En OAIS se encuentran tres tipos de paquetes de Información (compuestos por Objetos de Información) los cuales difieren en quien lo envía, quien lo consulta y aquel que se conserva en él.

Estas se denominan Paquete de Información de Transferencia (PIT) que es el que envía un productor al OAIS; Paquete de Información de Archivo (PIA) que es o son PIT que se transforman para ser conservados dentro del OAIS; y finalmente Paquete de Información de Consulta (PIC), que se genera

Información de representación

Objeto de Información Objeto de

datos

Interpretado usando su

Produce

como respuesta a la petición de un usuario. En la siguiente figura vemos el camino de los Paquetes de Información al ingresar al sistema.

Figura 4: Flujo Paquete de Información

La solución tecnológica para implementar la Transferencia de Documentos Electrónicos propone desarrollar este modelo como componente central del AN que permita precisamente la generación de esta figura denominada PIT (Paquete de Información de Transferencia) tomando los documentos electrónicos de las instituciones productoras y permitiendo su transferencia al AN. Además, incluye el desarrollo de una componente distribuida de Acceso, para facilitar la transferencia desde los sistemas de gestión documental de las instituciones productoras, hacia el OAIS, de modo de proveer a todas las instituciones de un servicio local que encapsule la funcionalidad requerida para recibir mediante servicio web los documentos electrónicos, para luego configurar y preparar el paquete de información de transferencia (PIT) bajo estándares y normas OAIS, tal como se grafica en la siguiente figura:

Figura 5: Componentes de la Solución Tecnológica y su Interacción (fuente: elaboración propia) Como se observa, el principal producto tecnológico que contiene el proyecto es el desarrollo de un modelo OAIS dentro del AN, que permita que las instituciones productoras de la Administración Pública realicen las transferencias electrónicas normalizadas mediante un Paquete de Información de Transferencia (PIT) desde sus sistemas de Gestión Documental. Para ello, la propuesta de esta solución es desarrollar, además, la componente de Acceso al OAIS que será distribuida a las instituciones para que puedan contar con los servicios digitales que contengan la funcionalidad requerida. Esto permitirá que la acción de transferir al OAIS del AN sea simple y accesible para todas las instituciones que cuenten con sistemas electrónicos de gestión documental. De esta forma se espera que estas instituciones productoras puedan cumplir con la ejecución del proceso de transferencia electrónica al AN, con un bajo costo de integración de sistemas.

La componente de software de Acceso al OAIS, será disponibilizada por la Unidad de Gobierno Digital en el cloud para que las instituciones que lo requieran la puedan utilizar en modelo SaaS (Software como Servicio). Esta componente

De esta forma, la Institución que tenga un sistema de gestión documental donde administre expedientes que deben concluir su ciclo de vida mediante la transferencia al AN deberá:

• Crear el conector (servicio web) sobre la base de estándares de interoperabilidad que ofrecerá la componente de Acceso al OAIS,

• Habilitar la componente de Acceso al OAIS en modalidad On-Premise o SaaS,

• Configurar los tipos documentales e información de base, junto con el acuerdo de transferencia, sobre la base de las normativas y directrices técnicas del Archivo Nacional que regulan las transferencias electrónicas,

• Realizar un proceso de certificación para validar que el sistema de gestión documental se integra correctamente con la componente de Acceso al OAIS,

• Iniciar las transferencias electrónicas según el acuerdo de transferencia establecido.

5.3. Descripción de resultados esperados

Los resultados esperados al finalizar la ejecución del proyecto (tres años) son:

Figura 5.1: Resultados esperados al 31-12-2020(fuente: elaboración propia)

• Instalación de equipamiento tecnológico, en el marco del modelo de preservación digital, en el Archivo Nacional para recibir transferencias de archivos electrónicos. La capacidad será incrementada del 0% actual a un 33% de las instituciones de la Administración Pública al finalizar el proyecto permitiendo la incorporación de más instituciones transfiriendo en el sistema.

• Normativa y directrices de producción y transferencia de documentos digitales publicadas y accesibles a las instituciones y funcionarios públicos.

• Tres instituciones estarán en régimen de transferencia de documentos electrónicos en el modelo del AN, lo cual implicará lo siguiente:

o El 70% de los documentos que se generen en formato digital bajo el nuevo sistema serán transferidos al AN, según corresponda.

o Todos los documentos nacidos en digital antes del nuevo sistema y que deban según la ley ser transferidos al AN lo harán a través del nuevo sistema.

o Desde el año 2020 todos los documentos digitales transferidos al AN estarán disponibles para ser consultados en forma online y usados por las instituciones públicas y ciudadanía, exceptuando aquellos que por razones legales no puedan ser visibilizados por todo público.

Herramientas de difusión y capacitación para facilitar la adopción de la normativa y directrices disponibles para facilitar su conocimiento y adopción.

Estos avances permitirán en el mediano plazo:

• Convergencia en los sistemas de gestión documental del Estado para poder seguir las directrices del AN y realizar las transferencias electrónicas.

• Aumento de documentos disponibles para ser consultados en forma online en el portal web del sistema del Archivo Nacional.