EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISIÓN EN EL REINO
UNIDO
Dr. D. Juan Manuel Herreros López Prof. de Derecho Constitucional Universidad Europea de Madrid
SUMARIO:
I. EL SISTEMA DUAL DE TELEVISIÓN ... 1
1. La televisión pública ... 2
2. La televisión privada ... 4
II. ORGANIZACIÓN DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA ... 6
1. Organización de la BBC ... 6
1.1. Los Governors... 6
1.2. El Director General ... 8
2. Financiación ... 9
III. LA TELEVISIÓN COMO SERVICIO PÚBLICO ... 12
1. Televisión y servicio público ... 12
2. Prestación del servicio. Los contenidos de la programación ... 15
2.1. Principios de la programación... 15
2.1.1. Principios de la programación de la BBC ... 15
2.1.2. Principios de la programación de las televisiones privadas ... 15
3. Obligaciones específicas de programación ... 16
3.1. Obligaciones de la televisión pública ... 16
3.2. Obligaciones de la televisión privada ... 17
3.3. El acceso general a la programación ... 19
3.4. Transposición de la Directiva "Televisión sin Fronteras" ... 20
3.4.1. Sistema de cuotas ... 20
3.4.2. Publicidad, televenta y patrocinio ... 21
3.4.3. Protección de menores y orden público ... 23
3.4.4. Derecho de réplica ... 24
3.4.5. Retransmisión de acontecimientos deportivos y de otros eventos de interés nacional... 24
IV. CONTROLES SOBRE LA TELEVISIÓN... 25
1. El control gubernamental sobre la BBC ... 25
2. Control por autoridades independientes... 26
2.1. Control de la Independent Television Commission sobre la televisión privada... 26
2.2. Control de la Broadcasting Standards Commission ... 28
I. EL SISTEMA DUAL DE TELEVISIÓN
otorgada por una autoridad independiente como la Independent Televisión Commission (ITC)1.
De ese modo se inaugura el primer sistema dual de televisión que se creaba en Europa.
Hablar de la televisión británica es hacerlo, en primer lugar, de la BBC. La televisión pública británica se ha mantenido durante largo tiempo como el paradigma de televisión independiente y de servicio público. Sin embargo, ello no se debe tanto a las previsiones contenidas en las normas que la regulan, como a dos inveteradas tradiciones que, salvo raras excepciones, se han venido observando hasta la fecha. De un lado, el escrupuloso respeto que los distintos gobiernos británicos han mantenido hacia la labor realizada por los gestores de la televisión pública, sin entrometerse ni influir en sus decisiones. De otro lado, el firme propósito de convertir a la calidad en el principal rasgo característico de la programación ofrecida por la BBC2.
La televisión privada, por su parte, fue constituida para complementar la programación emitida por la BBC y ampliar de este modo la variedad de contenidos ofrecidos a los ciudadanos. Es por ello que desde un primer momento se entendió que los canales privados debían ofrecer una programación de servicio público basada en los principios de calidad y objetividad, si bien con una exigencia menor que la requerida de la BBC dada la financiación publicitaria de aquellos canales. En términos generales puede reconocerse que el cumplimiento de este propósito inicial ha sido cumplido por la mayoría de televisiones privadas que emiten por ondas terrestres. El régimen jurídico de éstas las concibe como un servicio público gestionado por particulares que, dada la importancia del servicio que prestan, se encuentran sujetos a rigurosos procedimientos de concesión y renovación de licencias por parte de la ITC, así como a importantes obligaciones de programación fijadas también, en su mayor parte, por la ITC. En el caso de las televisiones privadas que emiten por cable o por satélite el marco jurídico es considerablemente más flexible. Aunque estas televisiones también se hallan sujetas a rígidos procedimientos de concesión y renovación de licencias, las obligaciones de servicio público que deben observar son sensiblemente menos estrictas que las impuestas a las televisiones por ondas.
1. La televisión pública
La televisión pública está gestionada por la BBC cuyo servicio de televisión emite regularmente desde 1946. En la actualidad la Corporación pública cuenta con dos canales de televisión por ondas terrestres que emiten para todo el territorio del Estado -sin perjuicio de incluir programación exclusivamente regional-, otros dos canales que emiten vía satélite para el
1 La actual Independent Television Commission se denominaba, en el momento de iniciarse las primeras
emisiones de televisión privada, Independent Television Authority.
2 Para un análisis más autorizado en torno a la independencia de la BBC vid., p. ej., T. Burns, The BBC:
extranjero, y otros dos más que, utilizando también las redes de satélite, emiten a través de la plataforma de televisión digital Sky Digital, de la que la BBC no es accionista.
La BBC fue constituida en 1927 mediante sendos documentos jurídicos, Royal Charter y Licence and Agreement, en virtud de los cuales se autorizan las emisiones de la Corporación, al tiempo que se regulan las condiciones técnicas en las que deben realizarse las mismas e importantes cuestiones relativas a los contenidos de la programación. Ambos documentos jurídicos se vienen renovando por períodos de diez o doce años, habiéndose producido la última de esas renovaciones en 1996 y concluyendo en el año 2006. Cada renovación, que puede incorporar modificaciones de los términos dispuestos en cualquiera de los documentos, se realiza bajo la condición y el compromiso expreso de la BBC de observar las obligaciones contenidas en la propia Royal Charter y en la Licence and Agreement3. Asimismo, este último documento prevé la
posibilidad de que el Gobierno, a través del Secretario de Estado al frente del Departamento del Patrimonio Nacional, pueda revocar la licencia de emisión de la Corporación, si ésta incumple las obligaciones impuestas en la misma Licence and Agreement o en la Royal Charter4.
La creación de la BBC por Royal Charter –documento otorgado por la Reina- se explica por la convicción inicial de que éste instrumento jurídico conferiría a la Corporación mayor independencia frente al Gobierno que la que podía ofrecer un texto legal promulgado por el Parlamento5. Sin embargo, no puede afirmarse que se haya logrado del todo ese loable propósito
inicial. La razón no es otra que el control que el Gobierno británico puede ejercer sobre los poderes que la Reina ostenta de conformidad con la propia Royal Charter. Una circunstancia que puede conducir a una situación de claro y posible control gubernamental sobre la Corporación6.
Ello demuestra, como ya apuntábamos más arriba, que la tradicional independencia atribuida a la BBC no se ha basado tanto en una determinada regulación jurídica, como en el respeto del Gobierno hacía la labor de los gestores de la Corporación y, por su puesto, en el buen hacer de estos últimos7.
La Licence and Agreement, por su parte, supone el título habilitante para que la BBC pueda llevar a cabo sus emisiones a través de las frecuencias que le son asignadas por el Gobierno. Pero más que como título habilitante, la Licence and Agreement tiene relevancia por las obligaciones que en ella y en su Anex se establecen y que la Corporación viene obligada a cumplir. Obligaciones,
3 Art. 20 de la Royal Charter.
4Licence and Agreement, clause 15.
5 Vid., sobre este particular, A. Briggs, The History of Broadcasting in the United Kingdom Vol. 1 The Birth
of Broadcasting, 1961, pp. 352-353.
6 Vid. T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", en La televisión pública en la Unión Europea,
J.J. González Encinar (ed.), 1996, p. 38.
7 Vid., en este sentido, E. Barendt, Broadcasting Law, 1993, p. 68; W. Hoffmann-Riem, Regulating Media,
muchas de ellas, relativas a la programación y que, en la práctica, a la Licence and Agreement mayor importancia que a la Royal Charter8.
Además de la Royal Charter y la Licence and Agreement, debe señalarse que la BBC también se rige por ciertas normas dictadas en el seno de la propia Corporación. Un buen ejemplo de ello lo constituyen el Code of Practice o la BBC, Producers' Guidelines, documentos ambos en los que se recogen los principios que, en materia de objetividad e imparcialidad, deben ser seguidos a la hora de seleccionar los contenidos de la programación9.
2. La televisión privada
Conforme a lo dispuesto en la Broadcasting Act de 1990 debe distinguirse entre televisiones privadas que emiten por ondas terrestres, sujetas a una intensa y rígida regulación, y televisiones privadas que emiten por redes de cable o por redes de satélite, sujetas a una regulación más flexible. Ha de precisarse, no obstante, que cualquier televisión privada, con independencia de la tecnología de emisión que emplee, ha de obtener la preceptiva licencia de emisión que la ITC10.
En la actualidad, la televisión privada que emite por ondas terrestres está integrada por los siguientes canales: ITV o Channel 3 -canal formado por distintas empresas operadoras de televisión que emiten en distintos ámbitos regionales-, Channel 411 -canal considerado como
semipúblico por su peculiar sistema de financiación12 y por sus importantes obligaciones de
servicio público13-, y por Channel 5 -último de los canales privados por ondas que se han creado
y que se encuentra sujeto a obligaciones de servicio público menos estrictas que las impuestas a ITV y Channel 4-. La televisión privada por ondas -especialmente los canales ITV y Channel 4-
8 Vid., a este respecto, T. Gibbons, Regulating the Media, 1998, p. 245.
9 Para un examen más detallado de la importancia de este tipo de documentos elaborados por la propia
BBC, vid., p. ej., W. Hoffmann-Riem, Regulating Media, 1996, p. 69.
10 Es necesario indicar aquí el carácter contractual que, para la doctrina británica, tiene el otorgamiento
de licencias a las televisiones privadas (vid., p. ej., E. Barendt, Broadcasting Law, op. cit., p. 93). Por otro lado, dichas licencias tienen una vigencia de diez años renovables por una o más veces (Broadcasting Act de 1990, s. 20).
11 Channel 4 tiene en el canal Sianel Pedwar Cymru (S4C), gestionado por la Welsh Fourth Channel
Authority, su homónimo o versión galesa.
12 Para preservar precisamente el cumplimiento de las obligaciones de servicio público impuestas a
Channel 4, la Broadcasting Act de 1990 establece que los ingresos mínimos de este canal deben ascender al 14% del total de ingresos de las televisiones privadas por ondas. Si los ingresos de Channel 4 excedieran de ese 14%, la mitad de la cifra excedente debe abonarse a la ITC que, a su vez, ha de distribuirla entre los titulares de licencias del canal ITV, mientras que la otra mitad debe destinarse a un fondo de reserva concebido para garantizar el futuro del propio Channel 4. Si, por contra, los ingresos de este canal fueran inferiores a aquel 14%, y tampoco se alcanzara dicho porcentaje utilizando el fondo de reserva, la ITC viene obligada a financiar la diferencia restante, pudiendo para ello gravar a las empresas integrantes del canal ITV en un 2% de sus ingresos totales (sobre el sistema de financiación de Channel 4 vid., p. ej., T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", op. cit., p. 53; y W. Hoffmann-Riem, Regulating Media, op. cit., pp. 101-102).
13 Para un análisis más detallado sobre este canal vid. R. Negrine, Politics and the Mass Media in Britain,
no se concibió nunca como un modelo alternativo y opuesto al de la BBC, sino como una televisión que, con las lógicas servidumbres derivadas de una financiación prioritariamente procedente de la publicidad, mantuviera unos niveles de servicio público similares a los ofrecidos por la BBC14.
No ha de extrañar pues, al contrario de lo que ocurre con las televisiones privadas que emiten por cable o por satélite, que las televisiones privadas por ondas hayan estado siempre sometidas a importantes obligaciones de servicio público15. Este hecho, unido a la disminución de los
ingresos provenientes de la publicidad como resultado de la competencia que supone el paulatino crecimiento del cable y el satélite16, ha llevado a las televisiones privadas que emiten por ondas
-sobre todo en el caso de ITV- a solicitar una flexibilización de su régimen jurídico de servicio público17.
La televisión privada que emite por redes de cable o por vía satélite cuenta hoy con más de cien licencias otorgadas por la ITC, de las que alrededor de dos tercios pertenecen a la cadena de pago British Sky Broadcasting (BSkyB) que se ha convertido en la principal competidora de los canales públicos y privados que emiten por ondas terrestres. En este orden debemos aludir igualmente a la creciente implantación de la televisión digital, prevista ya en la Broadcasting Act de 1996, y que en un corto espacio de tiempo ha permitido la creación de dos plataformas de televisión digital: Sky Digital, que comenzó sus emisiones el uno de octubre de 1998 como plataforma de televisión digital por satélite18; y OnDigital, que comenzó sus emisiones en
noviembre del mismo año como plataforma de televisión digital terrenal19. Todas estas
modalidades de televisión privada han multiplicado el número de canales que pueden recibir los ciudadanos, siendo preciso indicar que la mayoría de esos canales son temáticos y de pago (modalidad pay per view), frente al carácter generalista y abierto de los canales tradicionales por
14 Vid., a este respecto, R. Kuhn, "Television Regulation in Britain", en Derecho Europeo del Audiovisual,
S. Muñoz Machado (ed.), 1997, p. 102. M. Feintuck, por su parte, destaca como el caso de la ITV demuestra que es posible mantener una televisión privada que ofrezca una programación de calidad y con importantes elementos de servicio público (vid. Media Regulation, Public Interest and the Law, 1999, pp. 47-48). 15 Channel 4 constituye el paradigma más claro al estar sujeto a obligaciones de programación muy
estrictas, Channel 5 debe considerarse como el canal privado por ondas con obligaciones de servicio público más flexibles, y los canales integrados en ITV, por último, han de situarse en un término medio. Por otro lado, es pertinente precisar que las obligaciones de servicio público a las que están sujetas las televisiones privadas suelen establecerse mediante contrato que firman dichas televisiones con la ITC en el momento de obtener la licencia de emisión (sobre este último particular vid., entre otros, A.M. Wiedemann, Law of International Telecomunnications in the United Kingdom: Regulation of Electronic Media, 1989, p. 121). 16 Téngase en cuenta, además, que una de las notas características de la Broadcasting Act de 1990 es
su apuesta por una mayor competencia dentro del mercado publicitario.
17 Vid. V. Porter, "Public and private broadcasting in the United Kingdom an example for the rest of
Europe?", en Derecho Europeo del Audiovisual, S. Muñoz Machado (ed.), 1997, p. 347.
18 Esta plataforma tiene una oferta de 140 canales entre los que se encuentran dos de la BBC, Channel
4 y Channel 5.
ondas. Canales que, no obstante, y de acuerdo con la Broadcasting Act de 1996, también tienen acceso a las emisiones digitales.
No cabe duda de que las televisiones generalistas por ondas han visto reducida su audiencia con la paulatina implantación de las televisiones por cable y satélite y su oferta de canales temáticos. La disminución de los índices de audiencia puede incluso acrecentarse si consideramos que la BSkyB tiene adquiridos los derechos del fútbol, así como que las escasas obligaciones de programación de las televisiones por cable y satélite les permiten ofrecer contenidos más populares20. Ante este escenario, y como se ha dicho más arriba, han aflorado las primeras quejas
de las televisiones generalistas, especialmente la de ITV. La ITC, por su parte, también se ha hecho eco del problema. De un lado, considera que el crecimiento de la televisión temática no ha sido tan alto como se vaticinaba, apuntando como principales causas el alto precio de los abonos de este tipo de televisión, la tasa que obligatoriamente han de hacer efectiva todos los poseedores de un aparto receptor de televisión en el Reino Unido21, y la calidad y diversidad de los contenidos
ofrecidos por los canales generalistas. De otro lado, la ITC es consciente de que un mayor crecimiento de la audiencia de las televisiones temáticas repercutirá en la financiación de las generalistas, poniendo en peligro el carácter de servicio público de las mismas y en concreto el de la ITV. Llegados a este punto, la ITC se limita a contemplar dos posibilidades de futuro: o bien idear nuevas formas de financiación para la ITV, o bien disminuir sus obligaciones de servicio público, máxime cuando la amplia gama de canales temáticos existentes proporcionan a los ciudadanos una verdadera programación de servicio público. Esta última posibilidad, no obstante, sólo sería admisible, en opinión de la propia ITC, en el caso de que una amplísima mayoría de ciudadanos tuvieran acceso real a las televisiones temáticas22.
II. ORGANIZACIÓN DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA
1. Organización de la BBC
1.1. Los Governors
La Royal Charter es el documento jurídico que regula la organización de la BBC. En dicho documento se establece que la Corporación pública está formada por doce Governors, nombrados por la Reina para un mandato de cinco años, de los cuales uno ha de ser en representación de Escocia, otro en representación de País de Gales y un tercero en representación de Irlanda del Norte. Debe precisarse que el nombramiento corresponde a la Reina pero reunida en Consejo, lo
20 En opinión de algunos autores, las obligaciones impuestas a estas modalidades de televisión no
cumplen, si quiera, los mínimos exigidos por la Directiva Comunitaria "Televisión sin Fronteras" (vid., en este sentido, R. Kuhn, "Televisión Regulation in Britain", en Derecho Europeo del Audiovisual, op. cit., pp. 125-126).
21 Vid., a este respecto, el epígrafe que más abajo dedicamos a la financiación de la BBC.
22 Véase el informe evacuado por la ITC con fecha 30 de mayo de 2000 bajo el título ITC consultation on
que supone, en la práctica, que es el Primer Ministro quien verdaderamente nombra a los Governors23. Éstos, a su vez, eligen, de entre ellos, a un Presidente y un Vicepresidente24.
Aunque nadie niega el papel central que desempeñan los Governors en el seno de la Corporación, no siempre ha estado claro cuáles son sus responsabilidades en la dirección de la televisión pública. Buena prueba de lo que acabamos de señalar es el hecho de que los Comités Beveridge y Pilkington sobre radiotelevisión atribuyeron funciones diferentes a los Governors en sus respectivos informes. El Comité Beveridge consideraba que los Governors debían cumplir una función gestora de la Corporación, mientras que el Comité Pilkington entendía que esa función debía situarse más en un terreno político y de mediación entre los profesionales de la BBC y los ciudadanos25.
Las dudas sobre las funciones concretas que corresponden a los Governors tienen su origen en los términos generales y excesivamente ambiguos en los que aquellas funciones se han formulado tradicionalmente26. La actual Royal Charter de 1996 ha venido a paliar en parte esta situación.
Se ha realizado un esfuerzo por distinguir con más claridad las funciones que corresponden a los Governors de las que corresponden a los profesionales de la BBC. Así, se establece que los Governors son los encargados de aprobar los objetivos de la Corporación; fiscalizar que ésta cumple las obligaciones dispuestas en la legislación, la Royal Charter, la Licence and Agreement y los distintos códigos de programación que estén referidos a la BBC, incluyendo expresamente los dictados por la Broadcasting Standards Commission; determinar la estrategia más idónea para que los servicios prestados por la BBC satisfaga las necesidades e intereses de los ciudadanos británicos; determinar la estrategia a seguir respecto de los servicios que se ofrecen al exterior; garantizar que la Corporación somete sus propuestas a la consulta de los Consejos Nacionales de Radiotelevisión; asegurar que las posibles sugerencias y reclamaciones de los telespectadores son atendidas correctamente por la BBC; o, finalmente, controlar que las actividades comerciales de la Corporación tienen una financiación separada -contabilidad separada- a las actividades financiadas con el dinero procedente la tasa de televisión27. En definitiva, puede percibirse que
los Governors ejercen funciones dirigidas a la definición de los objetivos y las estrategias de la
23 Circunstancia que para la doctrina británica impide hablar de una verdadera independencia de la
Corporación frente al Gobierno (vid., por ejemplo, V. Porter, "Public and private broadcasting in the United Kingdom an example for the rest of Europe?", op. cit., pp. 376-377). De hecho, la historia revela que algunos Primeros Ministros han tomado interés personal en el nombramiento de los miembros de la BBC (vid. M. Cockerell, Live from Number 10, 1988, pp. 134-136 y 311-312).
24 El nombramiento de los Governors, así como del Presidente y Vicepresidente, se regulan en el art. 8
de la Royal Charter.
25 Vid. Beveridge Committee Report, 1949, y Pilkington Committee Report, 1962.
26 Vid. T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", op. cit., p. 37.
Corporación, así como al control de la actividad llevada a cabo por la misma, pero nunca funciones que puedan incardinarse dentro de una labor estrictamente de gestión de la BBC28.
Es preciso señalar, asimismo, que los Governors pueden, en el ejercicio de las funciones que les atribuye la Royal Charter de 1996, ser asistidos por toda una serie de Consejos consultivos contemplados en la propia Royal Charter29. En concreto, y de conformidad con este documento,
los Governors pueden dirigirse a los tres Consejos Nacionales de Radiotelevisión existentes, cada uno de ellos en representación de Escocia, País de Gales e Irlanda, a los Consejos consultivos regionales, o a los Consejos consultivos que, a estos efectos, pueda constituir la misma BBC. En cualquiera de los casos, estamos ante Consejos cuyos dictámenes no son vinculantes, si bien parace haber coincidencia en que ejercen una gran influencia en la práctica de la Corporación30.
1.2. El Director General
Junto a la figura de los Governors debemos detenernos en la del Director General a la hora de analizar la dirección de la BBC. Aunque el Director General es un cargo prácticamente tan antiguo como la propia Corporación, es llamativo constatar que no ha tenido tradicionalmente previsión normativa. Ha sido de nuevo la vigente Royal Charter de 1996 la que ha venido a corregir esta laguna normativa, si bien no de modo totalmente satisfactorio. La Royal Charter señala expresamente la competencia de los Governors para nombrar al Director General31, una
competencia que se corresponde perfectamente con la también competencia de los Governors para nombrar al personal ejecutivo de la BBC32. Ahora bien, aunque la figura del Director General
ha tenido un reconocimiento expreso en la Royal Charter de 1996, no ha ocurrido un tanto de lo mismo con sus funciones. La Royal Charter admite así una histórica práctica mantenida en el seno de la BBC y en virtud de la cual las funciones del Director General son determinadas en acuerdo adoptado por el propio Director y los Governors. Un acuerdo que, hasta la fecha, puede resumirse en la atribución al Director General de funciones básicamente ejecutivas para el desarrollo de las directrices fijadas por los mismos Governors33. Es decir, el Director General determina los
28 En este mismo sentido, ya se había pronunciado uno de los denominados White Paper del Gobierno
británico en 1994 (Department of National Heritage: The Future of the BBC: Serving the Nation, Competing World-Wide, 1994. parágrafo. 1.20).
29 Arts. 11, 12 y 13 de la Royal Charter de 1996.
30 Sobre la influencia práctica de los Consejos consultivos, vid., por ejemplo, T. Madge, Beyond the BBC:
Broadcasting and the Public in the 1980s, 1989; y N. Reville, Broadcasting Law and Practice, 1997, pp. 8-11.
31 Art. 7(1) de la Royal Charter de 1996.
32 Art. 14 de la Royal Charter de 1996.
33 Este reparto de funciones entre los Governors y el Director General data del acuerdo alcanzado en
programas que finalmente va a emitir la BBC pero respetando las líneas de programación marcadas por los Governors, particularmente las referidas a la pluralidad y objetividad de la programación, dado el especial hincapié que el Annex de la Licence and Agreement pone sobre estas cuestiones34.
2. Financiación
El modelo de financiación de la BBC constituye una de las excepciones al mayoritario dentro de las televisiones públicas europeas. Mientras que la práctica totalidad de estas televisiones públicas europeas -salvo la sueca, danesa y alemanas de los Länder- adoptan un sistema mixto de financiación por el que se combinan ingresos públicos con ingresos privados -en su mayoría procedentes de la emisión de publicidad-, la BBC mantiene un sistema de financiación basado, fundamentalmente, en los ingresos públicos provenientes del establecimiento de una tasa que vienen obligados a abonar los poseedores de un aparato receptor de televisión35.
La citada tasa de televisión se prevé en la Wireless Telegraph Act de 1949. De acuerdo con esta norma corresponde al Secretario de Estado del Departamento del Patrimonio Nacional (Department of National Heritage) fijar el importe que deben abonar los poseedores de aparatos receptores de televisión36. La Broadcasting Act de 1990, por su parte, establece que si bien la
fijación del importe corresponde al mencionado Secretario de Estado, el cobro efectivo de la tasa es competencia de la propia BBC, atendiendo al interés directo que la Corporación tiene en una buena gestión de dicho cobro37. No obstante, en la práctica es la Post Office (Correos) la que, en
virtud de un contrato suscrito con la Corporación, se encarga de gestionar la mayor parte del cobro de la tasa. Debe precisarse que aun siendo la BBC la encargada inicialmente de gestionar el cobro de la tasa, no es a ella a quien corresponde la gestión y distribución de los fondos recaudados. La Licence and Agreement, que prohíbe a la BBC obtener ingresos por publicidad o por patrocinio, salvo que medie una autorización expresa del Gobierno38, establece que es el
Departamento del Patrimonio Nacional el responsable de abonar a la Corporación, para financiar sus emisiones en el Reino Unido, una cuantía mensual procedente de los ingresos derivados de la tasa, mientras que las emisiones exteriores de la BBC, por su parte, habrán de ser financiadas
tanto gestionar la actividad de la BBC (vid. Department of National Heritage: The Future of the BBC: Serving the Nation, Competing World-Wide, 1994. parágrafo 1.20).
34 Vid., en este sentido, E. Barendt, Broadcasting Law, 1993, p. 68.
35 Debe indicarse que la BBC obtiene otros ingresos que provienen, por ejemplo, de la comercialización
de sus productos. Estos ingresos tradicionalmente han sido muy inferiores a los provenientes de la tasa, pero se están incrementando de forma considerable con el aumento de las llamadas operaciones comerciales de la BBC (vid., en este sentido, T. Gibbons, Regulating the Media, 1998, p. 180).
36Wireless Telegraph Act de 1949, ss. 1 y 2.
37Broadcasting Act de 1990, s. 180.
por el Ministerio de Asuntos Exteriores (Foreign Office) dados su difusión y carácter internacional39.
La financiación de la BBC mediante ingresos provenientes de la emisión de anuncios publicitarios es una posibilidad que se barajó desde los primeros momentos de existencia de la Corporación. Dicha posibilidad fue desechada por entenderse que la emisión de publicidad disminuiría el nivel de calidad de la programación40. El establecimiento de una tasa de televisión se ha considerado
tradicionalmente como una solución intermedia entre la financiación a través de publicidad, con su repercusión negativa en la calidad de los programas, y la asignación de subvenciones públicas consignadas en los presupuestos públicos, que, probablemente, reduciría la independencia de la Corporación pública frente al poder político41. En 1986 se volvió a plantear una financiación de la
BBC mediante publicidad y, aunque de nuevo fue desestimada esta posibilidad, sí se admitió la posible obtención de ingresos complementarios a los provenientes de la tasa a través un sistema basado en la suscripción de abonados que pagarían un abono por canal o por programa (pay-per-channel o pay-per-view)42.
Con todo, la tasa de televisión sigue siendo, sino el único, sí el principal recurso financiero de la BBC. Diferentes son las críticas que a lo largo de los años se han vertido alrededor del mantenimiento de dicha tasa como base financiera de la Corporación. Entre ellas cabe destacar la calificación de tributo regresivo con la que ha sido tildada la tasa por pagarse con independencia de la capacidad económica del contribuyente (poseedor en este caso del aparato receptor de televisión) y del mayor o menor uso que se realice del servicio43. Además, la inevitable inflación
anual provoca una continua disminución del valor del importe fijado para la tasa, en relación comparativa con los gastos a los que tiene que hacer frente la Corporación. Esta consecuencia inflacionaria fue, precisamente, lo que impulsó al Comité Peacock sobre radiotelevisión a recomendar el incremento anual del importe de la tasa de acuerdo con las fluctuaciones de los
39Licence and Agreement, clause 10.
40 Vid. Sykes Committee Report, 1923. El argumento del descenso en la calidad de la programación como
consecuencia de la emisión publicitaria fue reiterado en el Pilkington Committee Report de 1960. 41 Vid. T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", op. cit., p. 41.
42 Vid. Peacock Committee Report, 1986. Para un estudio más exhaustivo sobre las recomendaciones del
Comité Peacock en materia de financiación vid. S. Brittan, "Toward a Broadcasting Market: Recommendations of the British Peacock Committee", en Broadcasting Finance in Transition, J.G. Blumler y T.J. Nossiter (eds.), 1991, pp. 335 y ss.
precios44. No en vano, hoy el importe de la tasa es determinado conforme al Índice de Precios al
Consumo (Retail Price Index)45.
Cierto es que los ingresos derivados de la tasa de televisión son el recurso económico sobre el que gravita la financiación de la BBC, pero igualmente cierto es que dichos ingresos no son los únicos de los que dispone la Corporación. Ello es así desde que la Royal Charter de 1996 permitió a la BBC, previa autorización del Secretario de Estado del Patrimonio Nacional, suministrar a terceros "servicios comerciales" financiados mediante publicidad, suscripciones, patrocinio, pay-per-view, etc., con independencia de que tales servicios sean ofrecidos en abierto o codificados y dentro o fuera del Reino Unido46. Esta posibilidad está referida, básicamente, a la venta de
programas a otras emisoras de radios o canales de televisión. Unos programas que están realizados por la propia BBC, o por ésta junto con otras personas físicas o jurídicas, y que son financiados por alguno de los medios antedichos -publicidad, suscripción, etc.-, pero nunca mediante los fondos provenientes de la tasa, tal y como prohíbe expresamnete la Licence and Agreement de 199647.
La cuestión que se plantea es la de si los ingresos obtenidos de las actividades comerciales de la BBC -ingresos cada vez mayores- podrán concebirse en el futuro como medios para financiar la programación emitida por la BBC en el Reino Unido. De hecho, la Licence and Agreement de 1996 prevé, para el período comprendido entre el 1 de abril del año 2003 y el 31 de diciembre del 2006, la posibilidad de que el Gobierno estudie qué recursos financieros, al margen de los procedentes de la tasa, pueden emplearse para la financiación de los llamados Home Services de la BBC48, es decir, la programación que se emite para los ciudadanos que residen en el Reino
Unido49. Por el momento, debemos aclarar que los servicios comerciales tienen su financiación y
contabilidad separadas, que la BBC no puede, sin autorización expresa del Secretario de Estado
44 Vid. Peacock Committee Report, 1986.
45 Así lo estableció el Departamento del Patrimonio Nacional (vid. Department of National Heritage, Press
Notice No 408/96).
46Royal Charter, art. 3(c).
47Licence and Agreement clause 10 (1)(b). Sobre todos estos extremos vid. N. Reville, Broadcasting Law
and Practice, 1997, pp. 2, 6, 21 y 22.
48Licence and Agreement de 1996, clause 10(2).
49 Vid., a este respecto, N. Reville, Broadcasting Law and Practice, 1997, pp. 21 y 22; y T. Gibbons,
del Patrimonio Nacional, financiar su programación a través de la publicidad o el patrocinio50, y
que, por tanto, la tasa de televisión continúa siendo la principal fuente de financiación de la BBC.
III. LA TELEVISIÓN COMO SERVICIO PÚBLICO
1. Televisión y servicio público
En el Reino Unido la televisión se ha concebido históricamente como un public service que permitía un considerable grado de intervención pública sobre la misma. Las razones de esta concepción no fueron otras que la influencia social y política del medio y el interés público en la existencia de una comunicación social que, a lo largo del s. XX, se ha producido básicamente a través de la radio o la televisión51. Ya en 1923 el Comité Sykes se hacía eco de la necesidad de
controlar un medio como la radiodifusión que ya entonces daba claras muestras de estar en condiciones de ejercer un poder extraordinario sobre la formación de la opinión pública y sobre la propia vida cotidiana de los ciudadanos. Un poder que no debía dejarse a las fuerzas del mercado y a la posibilidad de un monopolio privado del servicio52. En consecuencia, dos años más
tarde, en 1925, el Comité Crawford recomendó que la BBC fuese constituida como una corporación pública garante del interés general53.
Cuando en los años 50 se admite la entrada en escena de la televisión privada, rompiéndose de ese modo el monopolio público, no se firma el acta de defunción del servicio público de televisión. El carácter de servicio público se ha mantenido hasta nuestros días y parece haber coincidencia sobre algunos elementos característicos del mismo. Se alude a la triple función informativa, educativa y de entretenimiento que ha de cumplir la televisión en tanto que servicio público. Se señala su carácter universal, es decir, la obligación de llegar a todos los ciudadanos y, en la medida de lo posible, de satisfacer el abanico más amplio de gustos e intereses existentes en la sociedad. Se insiste, por último, en la necesidad de que la televisión sea independiente frente al poder político pero que, al mismo tiempo, reciba financiación pública con la que sufragar la labor de servicio público. Se advierte, en suma, de que sólo conjugando estos factores la televisión puede cumplir con objetividad y garantía sus obligaciones de servicio público54.
No obstante, a lo largo de la historia su han producido diferentes interpretaciones sobre cómo debe materializarse la prestación del servicio público. En los comienzos de la BBC, su Director, John Reith, puso el acento en la necesidad de mantener un alto nivel en la calidad de la
50Licence and Agreement de 1996, clause 10 (10).
51 Vid. A. Briggs, A History of Broadcasting in the U.K.. Vo. I. The Birth of Broadcasting, 1961, pp. 234 y
ss.
52Sykes Broadcasting Committee, 1923 Cmd. 1951, para. 6.
53Crawford Broadcasting Committee, 1925, para. 4.
54 Vid. T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", en La televisión pública en la Unión Europea,
programación y fomentar a través de ella la moral y la cultura del país55. Esta misma concepción
fue reiterada por los Comités sobre radiotelevisión Sykes56 y Crawford en 1923 y 1925,
respectivamente57. En 1949 el Comité Beveridge, por su parte, situó la función de servicio público
de la BBC en la obligación de elevar el buen gusto, las actitudes y el civismo de los británicos58.
El Comité Pilkington afirmaba en 1962 que, dada la capacidad de la radiotelevisión para influir sobre los valores y el comportamiento moral de la sociedad, la responsabilidad de sus gestores debía consistir en ofrecer a los ciudadanos una gama selecta de programas que les permitiera ampliar sus conocimientos y su buen gusto59. En 1977 el Comité Annan reconoce que no siempre
es fácil determinar cuáles son los intereses generales de la sociedad, por lo que resulta más prudente concebir la televisión como espacio ofrecido a los individuos y grupos más representativos para que debatan los asuntos que estimen de interés general60. En 1986 el Comité
Peacock introducirá un cambio cualitativo al entender que si bien el servicio de radiotelevisión debía orientarse hacía el interés general, éste había de asociarse con la idea de "soberanía del consumidor". Se proponía así una programación que atendiera en mayor medida a las demandas del gran público en perjuicio de una programación rica en contenidos culturales. Esta propuesta, en términos generales, se repetirá por el Gobierno en su White Paper de 1994 donde el servicio público se concibe en conjunción con las actividades comerciales de la televisión61. Se aboga,
pues, por una televisión más comercial dentro de la cual, no obstante, tengan cabida programas que aborden las cuestiones de interés público, así como los que fomenten la educación y la cultura de los ciudadanos62.
Desde un sector importante de la doctrina se ha criticado este cambio de concepción y se ha advertido del riesgo de que la programación de servicio público quede marginada dentro de un marco cada vez más mercantilizado63. Se afirma que la BBC tiene, cuando menos, un doble
55 Vid. A. Briggs, A History of Broadcasting in the U.K. Vol. I. The Birth of Broadcasting, 1961, p. 238; y
T. Burns, The BBC: Public Institution and Private World, 1977, p. 36. 56Sykes Broadcasting Committee, Report, 1923 Cmd. 1951, para. 9.
57Crawford Broadcasting Committee, 1925, para. 14. Sin embargo, el Comité Crawford, al tiempo que
reivindicaba una alta calidad en el servicio, puso de manifiesto su recelo ante una programación excesivamente culta o elitista.
58Beveridge Broadcasting Committee, 1949, Cmd. 8116, para. 35.
59Pilkington Broadcasting Committee, 1962, para. 9.
60 Vid. Annan Broadcasting Committee, 1977, Cmnd. 6753, para. 3.21. En definitiva se produce un
reconocimiento de la pluralidad de intereses existente en la sociedad y de la dificultad que tienen los gestores de la radiotelevisión para ofrecer una programación sobre la que exista un amplio consenso (vid. T. Gibbons, Regulating the Media, 1998, p. 59).
61 Department of National Heritage: The Future of the BBC: Serving the Nation, Competing Worl-Wide,
1994, Cm. 2621 (White Paper).
62Peacock Broadcasting Committee, 1986, Cmnd. 9824, paras. 570-580.
63 Vid., por ejemplo, E. Barendt, Broacasting Law, 1993, p. 99; T. Gibbons, "La televisión pública en el
compromiso como servicio público: de un lado, la universalidad y, de otro, la responsabilidad cultural64. La universalidad implica que el servicio prestado ha de llegar a todos los ciudadanos
del Reino Unido y debe ofrecer una programación que satisfaga la más amplia gama de gustos e intereses existentes en la sociedad. La responsabilidad cultural impone a la BBC la obligación de ofrecer un servicio que informe, forme y entretenga a los ciudadanos, y que lo haga con un alto grado de profesionalidad y calidad65. Se considera igualmente que las televisiones privadas deben
cumplir obligaciones de servicio público, si bien se reconoce que tales obligaciones pueden ser menos estrictas que las impuestas a la BBC y poseer un carácter complementario66. En todo caso,
la programación de servicio público ofrecida por las televisiones, con independencia de su titularidad pública o privada, debe cubrir con imparcialidad las principales cuestiones del debate público, fomentar los valores de la sociedad británica y de sus diferentes regiones, la cultura y la educación, así como satisfacer demandas tales como la emisión de programas infantiles o religiosos67. Obligaciones todas ellas que se justifican si tenemos en cuenta que pocas
organizaciones -políticas, educativas, religiosas, etc.- poseen, en la actualidad, el mismo poder de influencia sobre los ciudadanos que el que posee la televisión68. En esta línea de defensa del
servicio público de televisión debemos remitirnos al profesor E. Barendt que ha sintetizado, como pocos lo han hecho en los últimos años, en qué debe resumirse este concreto servicio público. Seis son los principios que, a juicio de este autor, deben concurrir para que podamos hablar de un servicio público de televisión: 1) cobertura de todo -o casi todo- el territorio del Estado, 2) atención a la cultura e identidad nacional, 3) independencia frente al poder político y frente al mercado, 4) imparcialidad en los contenidos de la programación, 5) amplia variedad de contenidos en la programación, 6) financiación proveniente, principalmente, de una tasa impuesta a los usuarios del servicio69.
Desde el ámbito institucional destaca un reciente informe de la Independent Television Commission en el que se trata de determinar cuáles han de ser los elementos del servicio público
64 Vid. T. Gibbons, "La televisión pública en el Reino Unido", op. cit., pp. 30 y 34.
65 Ibid., p. 30.
66 Vid. E. Barendt, Broadcasting Law, 1993, p. 99.
67 Vid., por ejemplo, T.J. Nossiter, "British Television: A Mixed Economy", en Research on the Range and
Quality of Broadcasting Services (West Yorkshire Media in Politics Group 1986), pp. 9-10; y J.B. Thompson, Ideology and Modern Culture: Critical Social Theory in the Era of Mass Communication, 1990.
68 Vid., en este sentido, K. Kumar, "Public service broadcasting and the public interest", en The BBC and
Public Service Broadcasting, C. McCabe and O. Stewart (eds.), 1986, p. 57; así como A. Graham y G. Davies, "The Public Funding of Broadcasting", en Paying for Broadcasting (T. Congdon), 1992, pp. 174 y ss. No obstante, también hay autores que se han cuestionado la configuración de la televisión como un servicio público o, cuando menos, algunos de los elementos de éste como su financiación pública (vid., al respecto, D. Sawers, "The Future of Public Service Broadcasting", en Markets and the Media. Competition, Regulation and the interests of Consumers, M.E. Beesley (ed.), 1996, pp. 87-91 y 97 y ss.).
69 Sobre estos principios, así como sobre un estudio más detenido de los mismos, vid. E. Barendt,
de televisión tanto en el caso de la BBC como en el de las televisiones privadas. La ITC señala los siguientes elementos como necesarios para poder hablar de servicio público de televisión: 1) prestación de un servicio universal que llegue al menos al 99% de la población del Reino Unido y a un coste económico asequible para la inmensa mayoría de esa población, 2) manifestación de un fuerte sentido de la independencia y la imparcialidad, especialmente en los programas informativos, de debate y de actualidad, 3) oferta de una amplia variedad de programas de modo que se satisfaga el mayor número de gustos e intereses posible, 4) prestación de un servicio de alta calidad tanto en términos técnicos como de producción, 5) oferta de programas dirigidos a las minorías culturales, lingüísticas y sociales, así como a satisfacer otras necesidades e intereses con especial atención a los contenidos educativos, 6) oferta de programas que traten cuestiones de interés local y regional, 7) oferta de una programación en la que se refleje los valores y la identidad nacionales, 8) oferta de un número considerable de programas de producción británica, 9) limitación al tiempo de emisión de publicidad: un máximo de siete minutos por hora de programación como media diaria para las televisiones hertzianas, y de nueve minutos en el caso de las televisiones por cable y por satélite70.
2. Prestación del servicio. Los contenidos de la programación
2.1. Principios de la programación
2.1.1. Principios de la programación de la BBC
Los principios en los que debe inspirarse la programación de la BBC están establecidos en la Licence and Agreement y en el Annex de la misma. Estos documentos, además de señalar que la BBC ha de informar, formar y entretener71, disponen que la programación debe mantener un alto
nivel de calidad, ofrecer un tratamiento amplio e imparcial de las noticias locales72, regionales,
nacionales e internacionales, ofrecer una programación amplia y variada que preste especial atención a la infancia y la juventud, favorecer la formación educativa y profesional, promover las artes y la diversidad cultural en el Reino Unido y ofrecer un amplio seguimiento del deporte. La BBC tiene prohibido, por otra parte, ir contra el buen gusto y la decencia, incitar al delito y al desorden, o emitir programas que resulten ofensivos para la sensibilidad social.
2.1.2. Principios de la programación de las televisiones privadas
En ningún documento jurídico se establecen de forma expresa y clara los principios que deben regir la programación emitida por las televisiones privadas. Sin embargo, dichos principios podrían deducirse de las garantías que la Broadcasting Act de 1990 encomienda a la ITC en relación con
70 Vid. ITC consultation on Public Service Broadcasting, informe evacuado con fecha 30 de mayo de 2000.
71 Funciones que se reiteran en el Code of Practice -código elaborado por la propia BBC en materia de
programación-.
los contenidos de los canales privados. En concreto, la autoridad independiente viene obligada a asegurar: a) que no se ofenda en la programación el buen gusto o la decencia, así como que no se incite al crimen o al desorden; b) que los informativos y los programas que traten sobre cuestiones políticas o económicas se presenten con imparcialidad y veracidad; c) que se preserve el respeto en los programas de carácter religioso73.
3. Obligaciones específicas de programación
3.1. Obligaciones de la televisión pública
Ya se ha apuntado que la calificación de servicio público de la BBC no se debe tanto a las obligaciones de programación impuestas a la Corporación, como a su inveterada independencia frente al poder político y económico y a su histórica práctica de hacer de la calidad bandera. De hecho, las obligaciones de programación que debe observar la BBC son cuantitativamente inferiores a las previstas para otras televisiones públicas europeas.
Dichas obligaciones se establecen, básicamente, en la Broadcasting Act de 1990 y en la actual Licence and Agreement ( y su Anex) de 199674. Entre ellas, pueden destacarse las siguientes:
- Obligación de emitir una programación objetiva que trate una gama amplia de cuestiones, manteniendo la imparcialidad en el tratamiento de las noticias y en los programas de contenido político75.
- Obligación de emitir información diaria, elaborada por periodistas profesionales y que trate con imparcialidad lo discutido y decidido en ambas Cámaras del Parlamento76.
-Obligación de ofrecer acceso a la programación a los partidos políticos que compiten en unas elecciones. Es la propia Corporación pública, no obstante, la que está facultada para decidir cómo dar cumplimiento a esta obligación77.
- Obligación de emitir los comunicados o declaraciones que pudiera requerir cualquier Ministro por considerarlos de interés público78.
- Obligación de abstenerse, temporal o indefinidamente, de emitir programas que traten una determinada materia o materias, cuando así lo requiera por escrito el Gobierno a
73 Vid. Broadcasting Act de 1990, s. 6.
74 Sobre la naturaleza de la Licence and Agreement y su Anex, véase más arriba el epígrafe titulado "La
televisión pública".
75Licence and Agreement de 1996, clause 5(1)(c).
76Licencen and Agreement de 1996, clause 3(3).
77 Broadcasting Act 1990, sect. 36. Sobre el acceso a la programación en período electoral vid. Ann
Plamondon, “The Recent Past of Equal Access: American, British and Italian Campaigns”, en Communications and the Law, Buffalo, NY., Vol. 20, Nº 1, Marzo 1998, pp. 72-78.
través del Secretario de Estado del Departamento del Patrimonio Nacional79. La BBC, no
obstante, puede decidir discrecionalmente si hace o no público dicho requerimiento, su modificación o revocación80.
- La BBC también está sujeta a las normas establecidas por la Broadcasting Standards Commission81 en relación a posibles lesiones de los derechos de la personalidad, buen
gusto, decencia y tratamiento indebido de la violencia y el sexo en la programación82.
Junto a las obligaciones antes mencionadas, hemos de referirnos también a las Producers' Guidelines de la BBC redactadas en 1996. Las Producers' Guidelines fueron elaboradas por la propia Corporación y en ellas se establecen las directrices de programación en cuestiones como imparcialidad y objetividad en el tratamiento de las noticias, acceso de los partidos políticos a la programación, terrorismo, religión, utilización del idioma, violencia, sexo, tratamiento de las minorías, respeto a los derechos de la personalidad, etc.
3.2. Obligaciones de la televisión privada
La mayoría de las obligaciones de programación que deben observar las televisiones privadas están establecidas por la ITC y se recogen en los documentos por los que esta autoridad independiente otorga las preceptivas licencias de emisión a las diferentes televisiones. Dichas obligaciones -especialmente las impuestas a ITV (Channel 3) y Channel 4- son, si cabe, tan estrictas o más que las impuestas a la BBC 83. Ello no quiere decir que las televisiones privadas
ofrezcan una mayor programación de servicio público que la BBC. Ya nos hemos referido a la antigua tradición de servicio público de la BBC que no se basa, precisamente, en la imposición de obligaciones expresas de programación. En cualquier caso, sí cabe afirmar que las televisiones
79 El requerimiento debe provenir del Secretario de Estado del Departamento del Patrimonio Nacional.
80Licence and Agreement de 1996, clause 8(2), y Broadcasting Act de 1990, sect. 10(3)(4) y 94(3)(4).
81 Sobre la naturaleza y competencias de esta institución, véase más abajo el epígrafe dedicado a la
misma al estudiar los controles sobre la televisión.
82 Vid., a este respecto, el Code on Standards elaborado por la BSC en 1998.
83Channel 5 es la televisión que menos obligaciones de servicio público viene obligada a cumplir, tal y
privadas británicas, particularmente ITV e, incluso más, Channel 4, están sometidas a un intenso régimen de servicio público.
En el caso de ITV deben citarse, como obligaciones más importantes, las siguientes:
-Obligación de emitir, como mínimo, tres informativos diarios.
- Obligación de emitir programas de interés y origen regional.
- Obligación de emitir, como mínimo, noventa minutos de programación semanal dedicada a tratar asuntos públicos de actualidad.
- Obligación de emitir una programación variada en gustos e intereses, incluyendo cine, teatro, artes, deportes, series, etc.
- Obligación de emitir, como mínimo, diez horas semanales de programación infantil.
- Obligación de emitir, como mínimo, dos horas semanales de programación religiosa.
En el caso de Channel 4, que como queda dicho es un canal semipúblico, tanto por su fuerte carácter de servicio público, como por su peculiar sistema de financiación, destacan las siguientes obligaciones:
- Obligación de emitir una programación innovadora que vaya dirigida a satisfacer los gustos e intereses que habitualmente no son cubiertos con la programación emitida por ITV.
- Obligación de emitir, como mínimo, cuatro horas semanales de programación que pueda considerarse sin paliativos de alta calidad.
- Obligación de emitir, como mínimo, cuatro horas semanales dedicadas a tratar asuntos públicos de actualidad.
- Obligación de emitir, como mínimo, siete horas semanales de programación educativa.
- Obligación de emitir, como mínimo, una hora semanal de programación religiosa.
La Broadcasting Act de 1990 establece, por su parte, la obligación de permitir un acceso de los partidos políticos a la programación que se emita durante el período de campaña electoral84. Esta
obligación afecta a todas las televisiones privadas, correspondiendo a la ITC determinar qué partidos políticos pueden disfrutar del acceso a la programación y en qué condiciones se produce el mismo. La autoridad independiente es, asimismo, la responsable de verificar que los canales de televisión permiten y facilitan el susodicho acceso a la programación. Es más, la ITC contempla, como uno de los requisitos para la concesión o renovación de las licencias de emisión,
el que las televisiones privadas cumplan con las obligaciones relativas al acceso a la programación85.
No podemos dejar de mencionar que, así como la BBC cuenta con sus Producers' Guidelines, también la ITC cuenta con su Programme Code. Estamos ante una norma elaborada por la propia ITC en 1998 y que, como las Producers' Guidelines, también tiene la finalidad de establecer las directrices de programación en cuestiones como imparcialidad y objetividad en el tratamiento de las noticias, acceso de los partidos políticos a la programación, terrorismo, religión, utilización del idioma, violencia, sexo, tratamiento de las minorías, respeto a los derechos de la personalidad, etc.
3.3. El acceso general a la programación
Al analizar las obligaciones de programación de la BBC y de las televisiones privadas destaca la ausencia de una obligación que puede encontrarse en otros ordenamientos europeos. Nos estamos refiriendo a la obligación de permitir un acceso general a la programación en favor de los grupos políticos y sociales más significativos; un acceso distinto al previsto para los períodos de campaña electoral y al que acabamos de hacer referencia más arriba. La ausencia de normativa en este ámbito tiene empero una excepción: la Broadcasting Act de 1990 prohíbe expresamente la emisión de publicidad o propaganda de carácter político86.
Pero la falta de una regulación legal no significa la inexistencia, de facto, de un acceso a la programación de los principales partidos políticos, sindicatos, iglesias, etc. Éstos grupos sociales y políticos han contado tradicionalmente con acceso general a la programación ofrecida por las televisiones hertzianas con cobertura en todo el territorio del Estado87. La base de esta realidad
hemos de encontrarla, particularmente, en las obligaciones que, para preservar la imparcialidad y el pluralismo, deben observar las televisiones en el tratamiento de las noticias y en el debate de los asuntos públicos. Obligaciones que, en el caso de la BBC, se contemplan en la Licence and Agreement y en las Producer's Guidelines de la BBC, ambas de 1996. Señalado está que, en virtud de la Licence and Agreement, la Corporación se compromete a emitir una programación amplia y objetiva, tratando con imparcialidad los programas de noticias y los programas de contenido político88, así como a emitir diariamente un reportaje que informe con imparcialidad de lo discutido
y decidido en ambas Cámaras del Parlamento89. En las Producer's Guidelines, a su vez, se afirma
que ninguna tendencia o ideología significativas deben quedar sin reflejo y representación en la
85 Sobre el acceso a la programación en período electoral vid. Ann Plamondon, “The Recent Past of Equal
Access: American, British and Italian Campaigns”, en Communications and the Law, Buffalo, NY., Vol. 20, Nº 1, Marzo 1998, pp. 72-78.
86Broadcasting Act 1990, s. 8(2).
87 Vid., al respecto, E. Barendt, Broadcasting Law, 1993, p. 151.
88Licence and Agreement de 1996, clause 5(1)(c).
programación de la BBC90. En el caso de la televisión privada, la ITC también ha afirmado, en su
Programme Code de 1998, que las obligaciones de objetividad y respeto a la verdad son dos requisitos esenciales en la programación91.
Ante la falta de regulación expresa que concrete qué grupos sociales y políticos acceden a la programación, y en qué condiciones lo hacen, son los propios organismos de televisión los que se han venido encargando de determinar en cada caso estos extremos. Esta es una práctica tradicional que ya fue avalada por el Comité Annan en 1977. Dicho Comité, al tiempo que alentaba a continuar con dicha práctica, consideraba contraproducente el reconocimiento y la regulación de un derecho de acceso general a la programación, distinto del que se reconoce con carácter específico para los períodos electorales. El principal argumento esgrimido al efecto atendía a las dificultades de carácter práctico que pueden presentarse a la hora de determinar diariamente, de forma equilibrada y no polémica, el acceso de los grupos sociales y políticos a la programación92.
3.4. Transposición de la Directiva "Televisión sin Fronteras"
3.4.1. Sistema de cuotas
La transposición británica en materia de cuotas reservadas a obras audiovisuales europeas debe calificarse de deficiente. Tanto el Anex de la Licence and Agreement, respecto de la BBC, como la Broadcasting Act de 199093, respecto de las televisiones privadas, se limitan a establecer,
respectivamente, que la BBC debe reservar una "parte apropiada" de la programación a la emisión de obras británicas, y que las televisiones privadas han de hacer lo propio en relación a las obras europeas, sin especificar en este último caso la nacionalidad de éstas. La expresión "parte apropiada" es lo suficientemente ambigua como para poder afirmar que no se cumple con el mínimo exigido por el artículo 4 de la Directiva que ordena la reserva de "una proporción mayoritaria" del tiempo de emisión. Por otro lado, debe criticarse la referencia a una reserva de "obras británicas" como la que se prevé para el supuesto de la BBC, pues claramente supone una discriminación por razón de nacionalidad respecto de otras obras europeas. Estas deficiencias no han de ser óbice, sin embargo, para destacar lo satisfactorio de la transposición británica en cuanto a las cuotas sobre emisión de obras europeas de productores independientes. La Broadcasting Act de 1990 establece, en este sentido, la obligación de reservar un 25% del total
90Producer's Guidelines de la BBC, de 1996, chap. 2, part. 1.
91Programme Code de la ITC, de 1998, sect. 3(1).
92Annan Broadcasting Committee, 1977, para. 18.11.
de la emisión a obras de productores independientes94, superando así el mínimo exigido en la
Directiva.
3.4.2. Publicidad, televenta y patrocinio
Hemos de comenzar destacando la prohibición de emitir publicidad y televenta que recae sobre la BBC. La televisión pública del Reino Unido cumple sobradamente, por tanto, las exigencias establecidas en la Directiva comunitaria. En el caso de la televisión privada son múltiples las normas relativas a la publicidad, televenta y patrocinio, lo que dificulta su análisis. Hay que aludir a la Broadcasting Act de 1990, la Broadcasting Order de 1991 y los distintos códigos y normas elaboradas por la propia ITC: the ITC Code of Advertising Standards and Practice de 1998, the ITC Code of Programme Sponsorship de 1998, ITC Rules on the Amount and Scheduling of Advertising de 1998 y the ITC Programme Code de 199895. Se ha de añadir, además, que la ITC
está asistida en materia de publicidad -especialmente de publicidad de medicamentos y alimentos- por el Advertising Advisory Committee, una autoridad independiente que ejerce funciones meramente consultivas.
La primera valoración sobre las normas antes citadas debe ser para afirmar que las obligaciones en ellas contenidas no sólo cumplen las exigencias previstas en la Directiva "Televisión sin Fronteras", sino que establecen, en algunos casos, exigencias incluso más estrictas.
En línea con lo que exige la Directiva, se establece que la publicidad, en cualquiera de sus formas, debe estar claramente diferenciada del resto de programas. Ahora bien, la normativa británica va más allá y contiene prohibiciones que tratan de garantizar y complementar la obligación comunitaria: a) los espacios publicitarios no pueden ser confeccionados con el estilo y forma de programa alguno, de modo que puedan ser confundidos con éste; b) los anunciantes tienen prohibido referirse al uso o aparición de un producto o servicio en algún programa; c) los anuncios no pueden caracterizar a personas que habitualmente presenten programas informativos y de actualidad96.
Queda igualmente prohibida la inserción de publicidad, en cualquiera de sus formas, dentro de los siguientes tipos de programas: retransmisiones de ceremonias y actos de la familia real, retransmisiones de servicios religiosos, programas de naturaleza escolar, y aquellos programas que determine la ITC en consideración a los contenidos que presenten. Tampoco puede incluirse publicidad en los programas de noticias y de actualidad, retransmisiones parlamentarias, programas de naturaleza religiosa, programas infantiles y documentales, salvo que la duración
94Broadcasting Act de 1990, s. 16 (2), 25 (2), 29 (2).
95 Este último código no tiene como objeto específico la publicidad, la televenta o el patrocinio, pero sus
normas, reguladoras de la programación en general, deben tenerse en cuenta para una correcta interpretación de las normas sobre publicidad, televenta o patrocinio.
96 Todas estas obligaciones relativas a la publicidad se recogen en el Code of Advertising Standards and
prevista de dichos programas sea superior a 30 minutos. Se regulan, asimismo, las interrupciones de películas y retransmisiones deportivas; una regulación que se ajusta plenamente a lo preceptuado por la Directiva en esta materia. Por último, también se ordena, en consonancia con la Directiva, que las interrupciones publicitarias no sólo se inserten sin dañar la integridad o el valor de los programas, sino que se inserten en aquellos momentos donde el programa en sí produzca una interrupción natural97.
En otro orden, también se prohíbe la emisión de publicidad encubierta y subliminal, la emisión de publicidad del tabaco, bebidas alcohólicas, medicamentos, armas, juegos de apuesta o productos pornográficos, la emisión de publicidad que pueda dañar el desarrollo físico, psíquico o moral de los niños, así como aquéllas que se aproveche la natural credulidad y sensibilidad infantil98.
En relación a las obligaciones sobre el tiempo de transmisión que puede dedicarse a la emisión de publicidad se han establecido porcentajes diferentes en función de las distintas televisiones privadas antes las que nos encontremos. Las televisiones que emiten por satélite y por cable no pueden emitir publicidad en un porcentaje superior al 15% del total de la transmisión diaria, porcentaje que podrá incrementarse en un 5% si éste es utilizado para la emisión de anuncios de televenta. ITV (Channel 3), Channel 4 y Channel 5, por su parte, están sujetas a obligaciones más rigurosas. En concreto, estas televisiones no pueden emitir publicidad en un porcentaje superior al 11,6% (siete minutos) dentro del espacio de una hora de emisión, o en un porcentaje superior al 12,5% (siete minutos y medio) en el caso de horas de máxima audiencia (7:00 a 9:00 horas y 18:00 a 23:00 horas)99.
La emisión de anuncios de televenta está sujeta a las obligaciones previstas para la emisión de anuncios de publicidad100, así como a obligaciones específicas. Entre estas últimas cabe destacar,
por ejemplo, la obligación de los anunciantes de facilitar el nombre y dirección cuando así lo soliciten los telespectadores, o la de garantizar el suministro de los productos anunciados en un plazo máximo de 28 días101. En el caso de emisión de bloques de televenta con una duración
mínima de 15 minutos ininterrumpidos -siempre que dicha emisión no la realicen canales que se dediquen en exclusiva a emitir televenta-, la normativa británica exige que el número máximo de
97Rules on the Amount and Scheduling of Advertising de la ITC, ss. 3 a 6.
98Code of Advertising Standards and Practice de la ITC, rs. 7, 17-20, 40 y Apéndices 1 y 3.
99 Respecto de los límites al tiempo de emisión de publicidad vid. Rules on the Amount and Scheduling
of Advertising de la ITC, s. 1.1.
100Rules on the Amount and Scheduling of Advertising de la ITC, s. 8.1.
