Estudio de la regulación de los fondos de pensiones en Colombia

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(1)ESTUDIO DE LA REGULACION DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN COLOMBIA. ANDREA GALVIS SERNA. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL BOGOTA 2003.

(2) ESTUDIO DE LA REGULACION DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN COLOMBIA. ANDREA GALVIS SERNA. Tesis de Grado para optar al titulo de Ingeniero Industrial. Director: ANDRES MORA MSc Ingeniero Industrial. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERIA DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL BOGOTA 2003.

(3) AGRADECIMIENTOS. Expreso mi agradecimiento a Francisco Azuero, profesor de la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad de Los Andes, por su valiosa orientación e incondicional ayuda..

(4) II-02(2)39. TABLA DE CONTENIDO. INTRODUCCION .................................................................................................. 10 1. DEFINICION DEL PROBLEMA...................................................................... 13. 2. OBJETIVOS ................................................................................................... 15. 2.1 GENERALES .......................................................................................... 15 2.2 ESPECÍFICOS ........................................................................................ 15 3 CONCEPTOS Y PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES 16 3.1 SEGURIDAD SOCIAL Y SUS PRINCIPIOS ........................................... 16 3.2 ¿QUÉ ES UN SISTEMA PENSIONAL? .................................................. 17 3.3 OTRA MANERA DE VER UN SISTEMA PENSIONAL ........................... 20 3.4 DETERMINACIÓN DE LA PENSIÓN...................................................... 21 3.5 FUENTES DE FINANCIAMIENTO.......................................................... 24 3.6 COBERTURA ......................................................................................... 26 4 SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA VEJEZ ................................... 28 4.1 INFORMALES......................................................................................... 28 4.2 FORMALES ............................................................................................ 28 Reparto puro .................................................................................................. 30 Reparto de capitales ...................................................................................... 31 Prima media escalonada................................................................................ 32 Prima media general ...................................................................................... 33 Contribución definida (Capitalización individual) ............................................ 35 Sistema multipilar o mixto .............................................................................. 36 Sistema paralelo o dual.................................................................................. 41 5 CLASES DE ESQUEMAS DE PENSIONES OBLIGATORIOS DE CAPITALIZACIÓN................................................................................................. 42 5.1 ESQUEMAS OBLIGATORIOS DE CONTRIBUCIÓN DEFINIDA MANEJADOS PRIVADAMENTE POR UNA COMPAÑÍA DE INVERSIÓN ....... 43 5.2 FONDOS PÚBLICOS CON CUENTAS INDIVIDUALES: FONDOS PROVIDENTES ................................................................................................. 43 5.3 PLANES OCUPACIONALES DE PENSIONES ...................................... 44 6 ¿POR QUÉ REGULAR LOS FONDOS DE PENSIONES? ............................ 45 7. ASPECTOS GENERALES DE LA REGULACIÓN DE LOS FONDOS DE. PENSIONES ......................................................................................................... 48 1.

(5) II-02(2)39. 7.1 CRITERIOS DE AUTORIZACIÓN........................................................... 49 7.2 REGLAS DE ADMINISTRACIÓN............................................................ 49 7.3 SEPARACIÓN DE ACTIVOS.................................................................. 50 7.4 REGLAS SOBRE LA CUSTODIA FÍSICA DE LOS ACTIVOS................ 50 7.5 REGLAS DE INFORMACIÓN ................................................................. 50 7.6 AUDITORIA EXTERNA........................................................................... 51 7.7 REGULACIÓN DE LAS INVERSIONES ................................................. 51 Países desarrollados...................................................................................... 52 América Latina ............................................................................................... 54 7.8 GARANTÍAS ........................................................................................... 58 7.9 REQUERIMIENTOS DE CAPITAL / RESERVAS ................................... 59 7.10 REGULACIÓN DE LAS COMISIONES................................................... 60 8 GARANTIAS MÍNIMAS PENSIONALES ........................................................ 61 8.1 PROPÓSITO DE UNA GARANTÍA DE PENSIÓN MÍNIMA .................... 62 8.2 TIPOS DE GARANTÍAS.......................................................................... 63 8.3 FINANCIACIÓN ...................................................................................... 64 8.4 ACTORES............................................................................................... 66 8.5 FACTORES QUE AFECTAN EL COSTO ............................................... 68 8.6 DISEÑO DEL PLAN DE GARANTÍAS .................................................... 74 8.7 PROBLEMAS EN OFRECER GARANTÍAS MÍNIMAS: INCENTIVOS PERVERSOS .................................................................................................... 75 9 LA RELACIÓN AFILIADO-ADMINISTRADOR DESDE LA TEORÍA DE LA AGENCIA .............................................................................................................. 77 9.1 LOS INCENTIVOS DE LA RELACIÓN AFILIADO - ADMINISTRADOR . 78 La banda de rentabilidad................................................................................ 78 La reserva especial ........................................................................................ 80 Traspasos ...................................................................................................... 80 9.2 EL ROL DE LA INFORMACIÓN AL AFILIADO Y EL CONTROL NORMATIVO ..................................................................................................... 82 10 CRÍTICAS DE LA REGULACIÓN SOBRE LOS FONDOS DE PENSIONES 84 10.1 RESTRICCIONES SOBRE LA ASIGNACIÓN DEL PORTAFOLIO ........ 84 10.2 REGULACIÓN SOBRE RENTABILIDAD MÍNIMA .................................. 87 11 DESCRIPCIÓN DEL COMPORTAMIENTO DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA..................................................................... 90 11.1. FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE FONDOS DE PENSIONES: FIAP 91 11.2 CIFRAS ESTADÍSTICAS ........................................................................ 91 2001 ............................................................................................................... 91 2002 ............................................................................................................... 94 11.3 CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA....................................................... 99 Argentina........................................................................................................ 99 2.

(6) II-02(2)39. Bolivia........................................................................................................... 100 Brasil ............................................................................................................ 101 Colombia ...................................................................................................... 102 Costa Rica.................................................................................................... 103 Chile ............................................................................................................. 104 Ecuador........................................................................................................ 105 El Salvador................................................................................................... 106 México.......................................................................................................... 107 Perú.............................................................................................................. 109 Uruguay........................................................................................................ 110 Venezuela .................................................................................................... 111 11.4 COMPARACIONES .............................................................................. 111 Afiliados y fondos acumulados..................................................................... 112 Entidades Administradoras .......................................................................... 112 Composición de los portafolios .................................................................... 116 Rentabilidad ................................................................................................. 118 12 SISTEMA GENERAL DE PENSIONES COLOMBIANO........................... 121 12.1 ANTECEDENTES ................................................................................. 121 12.2 LEY 100 DE 1993 ................................................................................. 121 Objeto........................................................................................................... 122 Cobertura ..................................................................................................... 122 12.3 CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES...... 122 12.4 APERTURA AL MERCADO DE LOS FONDOS DE PENSIONES PRIVADOS ...................................................................................................... 123 12.5 RÉGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA ........................................................................................................ 124 12.6 RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD ............... 125 12.7 REGÍMENES ESPECIALES ................................................................. 126 12.8 SOCIEDADES ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES: AFP 126 12.9 EVOLUCIÓN DE LOS FONDOS DE PENSIONES PRIVADOS .......... 129 12.10 EVOLUCIÓN DEL MERCADO DEL SECTOR PRIVADO ................. 132 12.11 CRECIMIENTO DE LAS AFPS ......................................................... 140 13 REGULACION.......................................................................................... 144 13.1 RÉGIMEN DE INVERSIONES.............................................................. 144 13.2 RENTABILIDAD MÍNIMA ...................................................................... 146 Origen .......................................................................................................... 146 Marco regulatorio ......................................................................................... 147 13.3 PORTAFOLIO DE REFERENCIA ......................................................... 153 Origen .......................................................................................................... 153 13.4 EFECTOS DEL PORTAFOLIO DE REFERENCIA SOBRE LOS PORTAFOLIOS DE LOS FONDOS................................................................. 156 Fondos de pensiones................................................................................... 156 Superintendencia Bancaria .......................................................................... 160 14 PORTAFOLIOS DE LOS FONDOS DE PENSIONES OBLIGATORIAS .. 163 3.

(7) II-02(2)39. 14.1 SIMILITUD EN LAS INVERSIONES ..................................................... 169 Regulación ................................................................................................... 169 Riesgo .......................................................................................................... 170 Tamaño del mercado ................................................................................... 171 15 APORTE EFECTIVO DE LOS FONDOS.................................................. 172 15.1 ADMINISTRACIÓN Y EFICIENCIA DE LOS PORTAFOLIOS DE INVERSIÓN ..................................................................................................... 172 15.2 APORTES AL DESARROLLO DEL MERCADO DE CAPITALES Y AL DESARROLLO ECONÓMICO......................................................................... 173 16 LAS GARANTÍAS PENSIONALES COMO UN MODELO DE OPCIONES FINANCIERAS. .................................................................................................. 178 16.1 LAS GARANTÍAS COMO OPCIONES.................................................. 178 16.2 LA GARANTÍA SOBRE LOS AOFO...................................................... 179 16.3 FORMA DE PAGO................................................................................ 181 16.4 MODELO .............................................................................................. 182 16.5 VALORACIÓN DE LAS DOS OPCIONES ............................................ 185 16.6 VARIABLES RELEVANTES DE LOS CONTRATOS ............................ 185 Cuentas de capital y reservas ...................................................................... 185 V~ Desviación estándar de j ,T ........................................................................ 186 V~ El excedente sobre el PSSB j ,T ................................................................. 186 Plazo ............................................................................................................ 187 16.7 INCENTIVOS QUE GENERAN LOS CONTRATOS ............................. 187 17 REFORMA A LA REGULACION ACTUAL ............................................... 190 17.1 SISTEMA MULTIFONDOS ................................................................... 190 Necesidad de creación de multifondos en el sistema de pensiones ............ 190 Ventajas de la creación de los Multifondos .................................................. 192 17.2 CARACTERISTICAS DEL SISTEMA DE MULTIFONDOS................... 193 Elección de Fondos por los afiliados............................................................ 193 Límites de inversión ..................................................................................... 195 Obligatoriedad de la creación de Fondos..................................................... 196 Traspasos entre Fondos .............................................................................. 196 Rentabilidad mínima .................................................................................... 196 Estructura de Comisiones ............................................................................ 198 Cuenta Pensional de Ahorro Voluntario ....................................................... 198 Conflictos de Intereses................................................................................. 198 Período transitorio........................................................................................ 198 Justificación.................................................................................................. 198 18 CONCLUSIONES ..................................................................................... 201 REFORMAS DEL RÉGIMEN DE AHORRO Y CAPITALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA ............................................................................................................ 201 SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO .......................................................... 203 TEORÍA DE LA AGENCIA ............................................................................... 205 GARANTÍAS COMO OPCIONES FINANCIERAS ........................................... 206 4.

(8) II-02(2)39. REGULACIÓN ................................................................................................. 210 LÍMITES DE INVERSIÓN ................................................................................ 213 RENTABILIDAD MÍNIMA................................................................................. 214 INVERSIÓN EN EL EXTERIOR ...................................................................... 219 INVERSIÓN LOCAL ........................................................................................ 221 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 222 ANEXOS ............................................................................................................. 230. 5.

(9) II-02(2)39. LISTA DE FIGURAS. Figura 1. Diagrama del flujo de Fondos de un Sistema Pensional ....................... 18 Figura 2. Diagrama de un sistema pensional simplificado ................................... 21 Figura 3. Sector informal a principio de los noventas........................................... 25 Figura 4. Sistema de reparto puro........................................................................ 31 Figura 5. Sistema de prima media escalonada .................................................... 33 Figura 6. Sistema de prima media general........................................................... 34 Figura 7. Valor fondos de pensiones obligatorias............................................... 130 Figura 8. Afiliados a los fondos de pensiones según origen .............................. 131 Figura 9. Participación en número de afiliados................................................... 133 Figura 10. Evolución de los afiliados a los fondos de pensiones........................ 134 Figura 11. Afiliados activos/inactivos.................................................................. 134 Figura 12. Afiliados según actividad................................................................... 135 Figura 13. Afiliados según genero...................................................................... 135 Figura 14. Afiliados según salario ...................................................................... 136 Figura 15. Afiliados según edad ......................................................................... 136 Figura 16. Pensionados por riesgo..................................................................... 138 Figura 17. Pensionados por modalidad.............................................................. 139 Figura 18. Composición del mercado................................................................. 141 Figura 19. Rentabilidad Nominal y real de los fondos de pensiones .................. 150 Figura 20. Rentabilidad neta del afiliado ............................................................ 151 Figura 21. Composición portafolio de referencia ................................................ 156 Figura 22. Diversificación portafolio ................................................................... 163 Figura 23. Composición portafolio por tipo de renta........................................... 164 Figura 24. Composición dentro de las inversiones de renta fija ......................... 165 Figura 25. Composición dentro de las inversiones de renta variable ................. 166 Figura 26. Composición inversiones en depósitos a la vista .............................. 166 Figura 27. Portafolio de acuerdo a la clase de moneda ..................................... 167 Figura 28. Inversiones en pesos ........................................................................ 167 Figura 29. Opciones de venta ............................................................................ 184 Figura 30. Rentabilidad real instrumentos en EEUU .......................................... 199. 6.

(10) II-02(2)39. LISTA DE CUADROS. Cuadro 1. Capitalización Chile ............................................................................. 38 Cuadro 2. Sistema mixto Uruguay........................................................................ 38 Cuadro 3. Sistema mixto Argentina...................................................................... 39 Cuadro 4. Sistema dual Colombia........................................................................ 39 Cuadro 5. Fuentes de financiamiento................................................................... 40 Cuadro 6. Regulación sobre inversiones y portafolios ......................................... 53 Cuadro 7. Otras restricciones sobre el portafolio ................................................. 56 Cuadro 8. Limite máximo de inversión ................................................................. 57 Cuadro 9. Retorno mínimo en fondos de pensiones ............................................ 71 Cuadro 10. Rentabilidad mínima .......................................................................... 72 Cuadro 11. Evolución de la regulación en Chile................................................... 87 Cuadro 12. Composición de los portafolios en América Latina .......................... 116 Cuadro 13. Valor pasivo ..................................................................................... 126 Cuadro 14. PIB al 31.03.01 ................................................................................ 129 Cuadro 15. Participación fondos de pensiones .................................................. 140 Cuadro 16. Indicadores financieros AFPs .......................................................... 143 Cuadro 17. Regulación inversiones admisibles.................................................. 145 Cuadro 18. Rentabilidad diaria ........................................................................... 152 Cuadro 19. Evolución rentabilidad...................................................................... 153 Cuadro 20. Colocaciones calificadas AAA ......................................................... 174 Cuadro 21. Clases de fondos ............................................................................. 194 Cuadro 22. Actitud frente al riesgo y edad ......................................................... 195. 7.

(11) II-02(2)39. LISTA DE TABLAS. Tabla 1. Tipo de garantía ..................................................................................... 74 Tabla 2. Numero de afiliados al 31.12.2001 ......................................................... 93 Tabla 3. Fondos administrados al 31.12.2001...................................................... 94 Tabla 4. Número de afiliados al 30.06.02............................................................. 97 Tabla 5. Fondos administrados al 30.06.02.......................................................... 98 Tabla 6. Fondo pensional como porcentaje del PIB ........................................... 112 Tabla 7. Entidades administradoras ................................................................... 113 Tabla 8. Esquema de cotizaciones..................................................................... 113 Tabla 9. Esquema de cotizaciones netas........................................................... 114 Tabla 10. Costo comisión neta ........................................................................... 115 Tabla 11. Rentabilidad observada en América Latina ........................................ 119 Tabla 12. Variación crecimiento afiliados ........................................................... 133 Tabla 13. Monto anual........................................................................................ 138 Tabla 14. Distribución del mercado de los fondos de pensiones........................ 141 Tabla 15. Rentabilidad acumulada efectiva anual .............................................. 151 Tabla 16. Limites en instrumentos...................................................................... 195. 8.

(12) II-02(2)39. LISTA DE ANEXOS. Anexo A. Características de las reformas adoptadas......................................... 230 Anexo B. Participación de los títulos en el portafolio de referencia .................... 235 Anexo C. Participación de los títulos en el portafolio de referencia 2................. 236 Anexo D. Evolución de la composición del portafolio de referencia ................... 237 Anexo E. Evolución de la composición del portafolio de referencia 2 ................ 238 Anexo F. Rentabilidad observada vs. rentabilidad mínima................................. 239 Anexo G. Portafolio de inversión de los fondos vs. Portafolio de referencia ...... 240 Anexo H. Participación de TES, CDT y Bonos ................................................... 241 Anexo I. Evolución de la rentabilidad de los fondos ........................................... 242 Anexo J. Simulación retornos Multifondos .......................................................... 243. 9.

(13) II-02(2)39. INTRODUCCION. El objetivo principal de los sistemas de seguridad social es el de buscar cierto grado de seguridad económica para la vejez de la población. Muchos países creyeron garantizar este objetivo estableciendo sistemas públicos de reparto, en los cuales las contribuciones de los trabajadores actuales financian las pensiones de los retirados. Como ha sido ampliamente discutido, los sistemas de reparto, tanto en los países de la OECD1 como en los países en desarrollo, han enfrentado recurrentes problemas financieros y de solvencia, resultantes del envejecimiento de la población y de la consecuente imposibilidad de garantizar los beneficios prometidos (por lo general, excesivamente generosos), dados los ingresos del sistema.. Esto ha llevado a que en muchos países se hayan venido reduciendo los beneficios del sistema público (“primer pilar”, de acuerdo con la clasificación estándar del Banco Mundial) y, simultáneamente, se haya promovido la provisión de pensiones a través de esquemas de capitalización individual por medio de dos alternativas no necesariamente excluyentes: introduciendo un esquema privado obligatorio de capitalización individual (“segundo pilar”), que puede complementar o remplazar el antiguo sistema reparto o estimulando el desarrollo de esquemas voluntarios de pensiones con incentivos tributarios (“tercer pilar”).. Dada la creencia de que los individuos no ahorrarían voluntariamente para sostenerse durante la vejez y con el fin de lograr mayores tasas de cobertura, los países se han inclinado más por el establecimiento de esquemas obligatorios de capitalización individual. En éstos los individuos ahorran una parte de su salario, el cual se va acumulando en cuentas individuales que producen un rendimiento mes a mes, el cual les sirve para pagar su propia pensión en el momento de retirarse. Es así como después del exitoso esquema implementado en Chile en 1981, en los años 90 varios países de América Latina (Argentina, Uruguay, México, Perú, Colombia, Bolivia y El Salvador), y algunos países europeos en transición (Hungría, Polonia, Croacia y República Checa). 10.

(14) II-02(2)39. han realizado profundas reformas a sus sistemas de seguridad social, moviéndose desde el tradicional esquema de reparto hacia esquemas privados de capitalización individual (Suescún, 1999).. En los esquemas de capitalización individual un tema crucial es el de las inversiones de los activos acumulados en los fondos. Si el retorno de las inversiones no es el adecuado (porque los activos en los cuales se invierten los recursos no son rentables o por que los costos administrativos son elevados), las pensiones resultantes serán insuficientes para garantizar a los pensionados estándares de vida satisfactorios. Por el contrario, si con el fin de obtener mayores retornos sobre las inversiones, éstas son muy riesgosas o inadecuadamente diversificadas, los pensionados enfrentan un elevado riesgo si se retiran en un momento caracterizado por condiciones de mercado poco favorables. En este sentido un nuevo esquema que no esté adecuadamente diseñado y regulado puede adolecer de mayores problemas que el anterior.. En los esquemas obligatorios de capitalización individual las pensiones futuras dependen de las contribuciones acumuladas y del retorno de las inversiones. Dada la obligatoriedad del sistema aunada al hecho de que en numerosos casos el Estado asegura una pensión mínima para los afiliados al sistema, los gobiernos reformadores han introducido regímenes regulatorios bastante estrictos sobre el manejo y operación de los fondos de pensiones. La regulación abarca tanto la estructura del sistema como la asignación del portafolio y el desempeño de las inversiones.. En materia de regulación de portafolios, se pueden distinguir dos enfoques: el primero, prevaleciente en países desarrollados, donde la afiliación a los fondos es voluntaria y la regulación sobre los portafolios es muy flexible. El segundo, aquel en el cual la afiliación de los trabajadores es obligatoria y los portafolios están fuertemente regulados. La experiencia internacional en materia de regulación es muy variada y algunas de las normas han sido objeto de numerosas controversias especialmente porque las regulaciones estrictas sobre el sistema limitan la escogencia por parte de los trabajadores. 1. Organization for economic cooperation and development. 11.

(15) II-02(2)39. de la entidad que maneja sus ahorros. Y no permite por lo general, sino el manejo de un único fondo por parte de la administradora y la de una única cuenta por trabajador.2. 2. En el caso particular de Colombia, existe la posibilidad legal de desarrollar “planes alternativos” (Ley 100, art. 87 y Dec. 656 de 1994, art. 28) que equivalen a la posibilidad de tener dos fondos dentro de una misma administradora.. 12.

(16) II-02(2)39. 1. DEFINICION DEL PROBLEMA. La reforma al Sistema de Seguridad Social en Colombia que se dio en 1993 es catalogada como uno de los cambios más significativos de la economía Colombiana en los últimos años. Este nuevo esquema presentó efectos importantes en la sostenibilidad financiera del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y por ende su repercusión sobre la situación fiscal del Gobierno Nacional.. “Esta Reforma constituye sin lugar a dudas la iniciativa social más importante en los últimos 50 años en Colombia y estamos seguros que su implantación producirá profundas transformaciones en la estructura de nuestra sociedad, promoverá la eficiencia de las entidades prestadoras de servicios, rescatará la libertad de escogencia por parte de los trabajadores, vinculará al sector privado a la prestación de servicios y pondrá, como debe ser, las instituciones al servicio de nuestros conciudadanos. Simultáneamente, esta reforma producirá un aumento en la tasa de ahorro de nuestra economía y dinamizará el mercado de capitales en Colombia”3. “La Reforma pensional, ordena las finanzas del sector y arbitra los recursos necesarios para poderle pagar las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes a los colombianos, en términos justos y sobre todo oportunamente. Permite la sana competencia del sistema público a cargo del ISS, con los fondos de pensiones que podrán ser administrados por el sector privado y el sector solidario. Se crea igualmente un fondo de solidaridad para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social mediante subsidios a los sectores de menores ingresos de la población colombiana.”4. Siete años después de la reforma establecida con la Ley 100 (1993) se puede decir que la cantidad de recursos administrados por las sociedades administradoras de los fondos de pensiones ha alcanzado niveles que las convierten en unos de los agentes más 3. Ley 100 de 1993. Presentación del Ministro de Trabajo y Seguridad Social: Doctor Luis Fernando Ramírez Acuña. 4 Ley 100 de 1993. Libro primero: Sistema General de Pensiones. 13.

(17) II-02(2)39. importantes de la economía del país, este efecto dinamizador se puede evaluar bajo los siguientes aspectos, entre otros:. - El impacto de los fondos de pensiones en la cobertura de la seguridad social y sus participaciones en el Producto Interno Bruto (PIB), en el ahorro y en la financiación de la deuda pública nacional. Los recursos pensionales administrados inciden de forma importante en los principales indicadores macroeconómicos del país. - El aporte de las sociedades que administran los fondos (AFP), pues éstas al manejar unos recursos independientes al de los propios fondos generan empleos directos (generan más de 8000 empleos directos aportando un valor mensual superior a los nueve mil millones de pesos a los ingresos de los colombianos) y tienen la capacidad para atraer inversión extranjera directa.. A pesar de los logros anteriormente mencionados, cabe anotar que el desempeño de los fondos de pensiones como dinamizadores del mercado de capitales en Colombia ha sido muy pobre. La raíz del problema se encuentra en la regulación existente en cuanto al manejo que los fondos de pensiones deben dar a los recursos con que cuentan.. Además de definir el marco para la entrada en funcionamiento del régimen de ahorro individual, la Ley 100 también indicó en sus artículos 100 y 101 la forma en que las AFPs debían ser reguladas por parte del Gobierno Nacional. Esta regulación ha permanecido relativamente estable y con pocas modificaciones desde su expedición hasta el día de hoy.. Estas regulaciones que establecen de manera concreta los tipos de inversiones y los límites de concentración en los cuales los fondos pueden configurar sus portafolios de inversión, no encajan en el contexto colombiano, y contrario a lo que se esperaba con su creación no están incentivando a los fondos de pensiones a desarrollar su papel como inversionistas institucionales en Colombia.. En particular la metodología que actualmente utiliza la Superintendencia Bancaria para calcular la rentabilidad mínima que deben cumplir cada uno de los fondos de pensiones, conlleva numerosos problemas que se especificarán más adelante en este trabajo.. 14.

(18) II-02(2)39. 2. 2.1. OBJETIVOS. GENERALES. En el siguiente trabajo se busca estudiar el marco institucional y regulatorio de la industria de las pensiones y extraer algunas conclusiones sobre las condiciones y factores que permitirán que los nuevos esquemas satisfagan el objetivo impuesto. Se hace una descripción de la experiencia internacional en cuanto a la regulación de las inversiones de los esquemas obligatorios de pensiones que se han venido implementando en varios países. La idea es analizar las características de los esquemas adoptados en países desarrollados, como referencia útil para el diseño de una regulación apropiada. 2.2. ESPECÍFICOS. El objetivo de este proyecto de grado es analizar la rentabilidad mínima y la regulación de las Administradoras de Fondos de pensiones en Colombia, Es necesario. revisar la. regulación vigente sobre inversiones de los fondos privados de pensiones y la fórmula sobre rentabilidad mínima. Se busca comparar la legislación colombiana con la existente en otros países con diferentes grados de desarrollo del mercado de capitales y distintas configuraciones para el sistema de pensiones. El objetivo último es el de proponer adecuaciones o reformas a la regulación con el propósito de que se recoja la experiencia internacional y el desarrollo de las mejores prácticas en la materia.. Se busca analizar además el estado actual del mercado de los fondos de pensiones en Colombia, su evolución, los desarrollos que han alcanzado y los obstáculos que han enfrentado para lograr estos desarrollos, enfatizando en el aporte real de estos agentes al mercado de capitales domestico, a la inversión (en su papel de inversionistas institucionales) y en general al desarrollo de la economía colombiana.. 15.

(19) II-02(2)39. 3. 3.1. CONCEPTOS Y PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES. SEGURIDAD SOCIAL Y SUS PRINCIPIOS. La seguridad social se puede definir como el conjunto de normas, acciones e instituciones que tiene una sociedad para proteger a los miembros de su comunidad, garantizándoles condiciones de vida, salud y trabajo para lograr mayor productividad y un mayor grado de bienestar físico y mental (Treviño, 1999).. También se puede entender como el compromiso de la sociedad de proteger a la población contra las grandes contingencias sociales. Entre esas contingencias se encuentran incapacidad, vejez, desempleo, muerte, accidentes comunes o de trabajo y enfermedades comunes o por aspectos laborales, entre otros.. Estas definiciones están ligadas a dos principios fundamentales: principio de universalidad, al contemplar cobertura total de la población independientemente de si está empleada o no, y principio de integralidad, al proteger contra todos los riesgos. La seguridad social se considera un derecho irrenunciable de toda la población (principio de obligatoriedad), y por eso asume el carácter de una institución de derecho público, establecida por ley y garantizada por el Estado en lo referente al cumplimiento de sus compromisos financieros. De esta forma prevé un financiamiento mediante impuestos para garantizar prestaciones básicas y suficientes, aunque no estén relacionadas con las cotizaciones.. También se prevé una distribución progresiva del ingreso establecida a través de los beneficios y requisitos para diversos grupos (principio de solidaridad). Otros dos principios son igualdad, relacionado con la uniformidad de las condiciones de adquisición de derechos y la eliminación de desigualdades injustificadas entre los asegurados, y unidad, el cual se refiere a la unificación bajo un solo ente gestor o coordinador de los diversos programas de seguro social.. 16.

(20) II-02(2)39. La aplicación e implementación de estos conceptos de seguridad social en los países desarrollados ha sido relativamente exitosa con una cobertura alrededor de 97% entre la población mayor de 65 años (Banco Mundial, 1994), aunque con altos costos fiscales.. Ante las limitaciones de recursos, la alternativa para la mayor parte de países en América Latina han sido los denominados Seguros Sociales, propios del modelo de seguridad social implementado por Bismarck en Alemania a finales del Siglo XIX, cuyas principales características son: cobertura restringida a la fuerza laboral asalariada, prestaciones relacionadas con las contribuciones y presencia de regímenes técnico-financieros de capitalización para las pensiones.. A nivel financiero el modelo de Bismarck resulta ser sostenible. Sin embargo, para el adecuado funcionamiento de este esquema se requiere una actividad productiva que estimule el empleo (Gutiérrez et. al., 1996). En este sentido, el desempeño de todo sistema de seguridad social depende, en gran parte, de resultados de tipo macroeconómico.. Pero la causalidad puede ser inversa. Los sistemas de seguridad social producen efectos importantes, ya sean negativos o positivos, sobre la economía. Positivos cuando, por ejemplo, los ahorros generados por el sistema permiten la financiación del sector real, incluida la inversión en infraestructura pública; negativos si las obligaciones de la seguridad social llevan a enormes déficit públicos que desestabilizan la economía. Por tanto, el análisis del sistema pensional debe abordar aspectos tanto internos, de naturaleza y diseño, como de tipo macroeconómico.. 3.2. ¿QUÉ ES UN SISTEMA PENSIONAL?. Un sistema pensional es un arreglo institucional que ofrece la posibilidad de ahorrar durante la vida laboral con el fin de recibir un flujo de recursos para cubrir alguna contingencia: invalidez, vejez, etc. La configuración de cualquier sistema pensional está determinada por una serie de características, las cuales se pueden clasificar en tres componentes: flujo de fondos, parámetros básicos y esquema de administración. Es importante hacer esta distinción, ya que los diversos problemas de los sistemas pensionales a nivel mundial obedecen a fallas de diseño o bien a fallas de gestión de. 17.

(21) II-02(2)39. alguno de estos tres componentes. El flujo de fondos de un sistema pensional, correspondiente al primer componente, el cual resume de forma adecuada este tipo de arreglo institucional, puede describirse gráficamente de la siguiente manera:. Diagrama del Flujo de Fondos de un Sistema Pensional:. Figura 1. Diagrama del flujo de Fondos de un Sistema Pensional. Con respecto al arreglo institucional descrito en el diagrama anterior es necesario hacer una serie de consideraciones. En primer lugar, los trabajadores independientes deben hacer un esfuerzo de ahorro mayor al de los empleados para acceder a una pensión equivalente, ya que no cuentan con el aporte complementario de los empleadores. En segundo lugar, las cotizaciones recibidas por el sistema son invertidas en un portafolio, cuyo rendimiento determina de manera importante el monto de pensión que se puede pagar. Una deficiente administración de este portafolio atenta directamente contra el bienestar futuro del afiliado, cuando llegue el momento de recibir su pensión. Finalmente, del diagrama se desprende que el monto total de cotizaciones recibidas, y sus rendimientos derivados del portafolio de inversiones, no sólo sirve para pagar pensiones. También debe cubrir los gastos administrativos de la entidad que maneja los recursos de cotizantes y pensionados. Por lo tanto, una entidad ineficiente con altos costos administrativos, reduce la mesada pensional de sus afiliados.. 18.

(22) II-02(2)39. El segundo componente, los parámetros básicos del sistema, define tanto los requisitos que deben cumplirse para acceder a una pensión, como su monto. Dichos parámetros constituyen la columna vertebral de un sistema pensional. Si los parámetros básicos no se definen correctamente, el resultado es un sistema insostenible, incluso si la administración del portafolio y los gastos de administración se hacen de la manera más eficiente posible.. Si se quiere acceder a una pensión de vejez o invalidez, todo sistema debe definir, como mínimo, el monto de los aportes o ahorros que debe hacer el afiliado; el tiempo durante el cual debe llevar a cabo dichas cotizaciones; la edad mínima para obtener la pensión y, finalmente, el monto de la pensión. Dicho de otra forma, los parámetros básicos de cualquier sistema pensional son: tasa de cotización, tiempo de cotización (generalmente expresado en semanas), edad de pensión y tasa de reemplazo o monto de pensión.. El tercer componente de un sistema pensional es el esquema de administración de los recursos. Es útil definir dos tipos o extremos, ya que la mayoría de los sistemas pensionales vigentes en el mundo son administrados bajo alguna combinación de estos dos. El primero corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de todos los afiliados van a una bolsa común, de la cual, una vez incluidos los rendimientos del portafolio de inversiones y descontados los gastos administrativos, se pagan las pensiones. Este esquema se conoce como régimen de prima media. La primera característica fundamental de este esquema es que, una vez se cumplen una serie de requisitos, los beneficios otorgados al pensionado son fijos. Por esta razón, al sistema de prima media también se le conoce como de prestación o beneficio definido. La segunda característica fundamental de este esquema es que las pensiones pagadas en un momento dado, las cuales reducen la bolsa común, se financian con los recursos que a la misma bolsa estén aportando los empleados o independientes activos. Dados unos parámetros básicos como los mencionados anteriormente, una rentabilidad del portafolio de inversiones y una estructura de gastos administrativos, es razonable pensar que la sostenibilidad de un sistema de prima media, con los jóvenes pagando las pensiones de los viejos, depende de la estructura de la población por edades. En efecto, hay una edad promedio de la población a partir de la cual no es sostenible el sistema de prima media, ya que el monto de pensiones pagado drena la bolsa común más rápido de lo que se llena por aportes de cotizantes activos.. 19.

(23) II-02(2)39. En segundo extremo corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de los afiliados se manejan en cuentas independientes. Este sistema se conoce como de ahorro o capitalización individual. El rendimiento de los aportes propios va a una cuenta personal, de forma tal que los aportes propios y sus rendimientos asociados constituyen, en principio, el único capital disponible para pagar la pensión de cada afiliado. Por lo tanto, la pensión de cada individuo ha sido financiada por él o ella durante su vida laboral. Por otra parte, el monto de pensión recibido no corresponde a un monto fijo, como en el sistema de prima media, sino que depende del monto y la rentabilidad que hayan tenido los aportes del individuo durante su vida laboral. Por esta razón, el esquema de capitalización individual también se califica como de contribución definida (se conocen los aportes pero no el monto de la pensión que se va a percibir en el futuro). 3.3. OTRA MANERA DE VER UN SISTEMA PENSIONAL. Una forma sencilla de comprender un típico sistema pensional es analizarlo desde las perspectivas demográfica y temporal, y desde los requisitos y beneficios de acuerdo con los niveles salariales, como se muestra en el diagrama adjunto. La dinámica demográfica define el número de cotizantes, el cual incide en la cantidad de pensionados a futuro, de acuerdo con las condiciones del mercado laboral (empleo, desempleo, informalidad). Una vez definidas las personas en el sistema, importa el papel que desempeñan, bien sea como cotizantes o pensionados, y el tiempo durante el cual permanecen en dichos roles. El periodo de disfrute de la pensión deberá estar en concordancia con el período de cotización o afiliación. En la medida que una persona permanezca más tiempo cotizando podría tener derecho a un mayor periodo para gozar de su mesada.. Diagrama de un sistema pensional simplificado. 20.

(24) II-02(2)39. Figura 2. Diagrama de un sistema pensional simplificado. Sin embargo, esos periodos pueden alterarse si las condiciones y los requisitos lo permiten. Entre más altos sean los porcentajes de cotización, el período de cotización podría disminuir o el de disfrute de la pensión podría aumentar, porque se aprovisionan los recursos suficientes durante períodos más breves. Igual sucedería si el empleado aumenta su base salarial. Algo similar podría ser financiable si se acepta un menor porcentaje, con respecto al salario de liquidación, como pensión.. A continuación se explica con más detalle los aspectos necesarios para una correcta definición de un régimen pensional: 3.4. DETERMINACIÓN DE LA PENSIÓN. Se puede definir una pensión como un esquema de rentas o pagos periódicos que una persona se compromete a realizar a otra, a partir del cumplimiento de una condición preestablecida. La causa que genera el pago y su monto, son elementos cruciales en la determinación de la pensión lo mismo que las fuentes de su financiamiento. Las razones más comunes que provocan el inicio de los pagos de pensión son: vejez (jubilación o retiro), invalidez (por enfermedad general o por causa del trabajo),. 21.

(25) II-02(2)39. enfermedad (de riesgo común o por causa del trabajo) y fallecimiento (que puede generar estados de viudez, orfandad o pagos a ascendientes).. Para el caso de vejez, el hecho que genera la pensión es la imposibilidad de originar un flujo de ingresos derivado de la acción del trabajo por efecto de la disminución natural de la capacidad física. La mayoría de las personas ganan menos a medida que envejecen, porque trabajan menos o porque son menos productivas y, por tanto, necesitan una fuente de ingresos segura para sobrevivir.. En una pensión de sobrevivencia, el hecho generador sería la pérdida de un flujo de ingresos por efecto del fallecimiento de un afiliado o pensionado quien tiene a cargo el sostenimiento económico de alguna otra persona (esposa, hijos, padres, hermanos, entre otros). Para invalidez la causa sería la imposibilidad de generar un flujo de ingresos derivado de la acción del trabajo por efecto de una disminución de la capacidad física, debida a alguna enfermedad o accidente (fuera o dentro del trabajo), que resulte en un estado de invalidez, por lo general en edad temprana.. Aunque estas contingencias o riesgos afectan los flujos de ingresos de las personas, en la mayoría de los casos no son suficientes para generar la obligación del pago de una pensión, ya que muchos sistemas establecen requisitos de afiliación o de contribuciones.. El monto de una pensión se establece de acuerdo con su objetivo. En general, el propósito de los planes de pensiones de vejez o de ahorro para el retiro es proporcionar un ingreso suficiente para mantener el nivel de vida de la persona retirada del mercado laboral. Dado que los salarios son, por un lado, el indicador que más refleja los niveles de bienestar y consumo y, por otro, el ingreso base de cotización (IBC) de los sistemas contributivos, el objeto de las pensiones se ha limitado a reemplazar dichas remuneraciones.. Para determinar el nivel de las pensiones, bajo el criterio de reemplazar los salarios, resulta útil la teoría del Ciclo de Vida de Ando y Mogdiliani. Esta postula que las personas desean mantener constante su nivel de consumo durante toda su vida, de tal forma que en épocas de altos ingresos se generen los ahorros suficientes para compensar los períodos de bajos o nulos ingresos.. 22.

(26) II-02(2)39. Si las necesidades de las personas, reflejadas en el nivel de consumo, permanecen constantes, un reemplazo del 100% del último salario sería insuficiente para la satisfacción de aquellas. En este caso sería deseable establecer como ingreso base de liquidación (IBL) el promedio de los últimos años o el de toda la vida.5. Pero en la realidad la gente consume distintas cantidades de acuerdo con las diversas etapas de la vida caracterizadas por necesidades específicas. En las primeras etapas de la vida (niñez, adolescencia) las necesidades económicas no son tan importantes para la persona. La etapa adulta es la que representa una carga mayor de gastos (manutención de la familia, desarrollo profesional, educación).. En la vejez disminuyen las capacidades para generar ingresos y también las obligaciones con respecto a la familia. Aunque surgen gastos adicionales en salud, es cierto que las necesidades económicas en la tercera edad son menores respecto a las etapas precedentes. Si este es el escenario, una tasa de reemplazo del 100% del último sueldo sería más que suficiente para atender las necesidades del jubilado.. También es necesario especificar el verdadero nivel de consumo. Dado que la gente paga impuestos y realiza aportes para distintos fines (seguridad social, vivienda), su consumo se iguala al ingreso neto o disponible, y no al ingreso bruto sobre el cual cotiza. Por ejemplo, si los impuestos y aportes suman un 30% del salario total, una pensión del 100% del salario neto promedio de los años laborados ascendería a una tasa de reemplazo de 70%6 del salario bruto medio de esos años, nivel que estaría relativamente equiparado con el consumo medio de toda su vida.. 5. Existen tres principales formas para determinar el IBL. a) Promedio de toda la vida: relaciona la pensión con los ingresos totales, suele ser bajo con respecto a la compensación final, normalmente se usa en los esquemas de pensiones de capitalización individual; b) Sueldo final, refleja el último nivel alcanzado, es representativo de la meta ideal de la pensión aunque es muy sensible al costo y se presta a situaciones de sobre declaración de ingresos; y c) Promedio de los últimos años: reconoce la compensación razonablemente cercana al retiro pero a la vez lo suficientemente alejada como para no afectar el costo.. 6. Ese nivel de tasa de reemplazo se refiere al mínimo alcanzado después de cumplir las condiciones básicas (edad, años cotizados), pero puede ser mayor si el afiliado decide cotizar algunos años o semanas adicionales a los requeridos. Esto constituye un incentivo para que los afiliados ahorren durante más tiempo y obtengan así un monto superior de pensión.. 23.

(27) II-02(2)39. Otros determinantes de la tasa de reemplazo son el tiempo de disfrute de las pensiones y el monto de recursos disponibles. A cualquier edad de jubilación, un aumento en la esperanza de vida requiere de más recursos para financiar un monto de pensión constante, ya que aumenta el período de disfrute de las pensiones. Si no se cuenta con los recursos suficientes y se pretende mantener el equilibrio financiero, se pueden alterar algunas de las variables en juego. Y dado que variables como edad de jubilación, tasa y tiempo de cotización se pueden ajustar dentro de rangos limitados, la tasa de reemplazo sería la más susceptible de cambio alguno, a menos que hubiera financiación con otras fuentes diferentes a los aportes, por ejemplo impuestos. 3.5. FUENTES DE FINANCIAMIENTO. En los sistemas contributivos, el financiamiento de los pagos de pensiones y su administración suele hacerse a través de cotizaciones sobre el salario de los asegurados, las cuales pueden estar a cargo del afiliado, el empleador, el Estado o alguna combinación entre estos. El Estado puede participar como aportador tripartito, empleador y como garante de última instancia cubriendo los eventuales déficit que se presenten. Otra fuente de financiación son los rendimientos de las reservas, que son fundamentales en cualquier sistema principalmente en los de capitalización plena.. Aunque las cotizaciones sobre el salario de los asegurados son quizá la fuente de financiación más conveniente desde las perspectivas social y administrativa, cuando son muy altas desestimulan tanto la generación de empleo por parte de los empresarios como la afiliación de los propios asegurados, especialmente los del sector informal. De hecho, pueden terminar incrementando la informalidad del empleo.. En el siguiente cuadro se puede apreciar como en América Latina, el promedio ponderado de la informalidad pasó de 42% a 46% a principios de los noventa y finales de la misma década, según datos de la CEPAL.. 24.

(28) II-02(2)39. Figura 3. Sector informal a principio de los noventas. En ese lapso hubo reformas pensionales en varios países (Argentina, 1994; Bolivia, 1997; Colombia, 1994; El Salvador, 1997; México, 1997; Perú 1993; Uruguay, 1995), algunas de las cuales aumentaron las tasas de contribución de los empleadores y asegurados (Bolivia, Colombia, El Salvador, Uruguay).. Por otra parte, la participación del Estado ya sea como aportador tripartito o garante final, resulta inequitativa frente a quienes no están protegidos. Los recursos fiscales que financian bien sea las mesadas de los pensionados o las cotizaciones de los afiliados provienen, por lo general, de impuestos pagados por todos los ciudadanos (como el impuesto al valor agregado), incluidos aquellos de bajos recursos que no tienen acceso a la seguridad social. Por tanto, si el Estado no compensa por otros mecanismos a quienes quedan por fuera del sistema, se produce una transferencia neta desde éstos hacia quienes sí están asegurados. Aquí radica la importancia de tener en cuenta los grupos cubiertos por el sistema y las prioridades en la inversión de los recursos públicos.. 25.

(29) II-02(2)39. Con respecto a los ingresos por rendimientos financieros, éstos dependen del comportamiento de las tasas de interés real y de las reservas acumuladas. En cuanto a lo primero, es importante un rendimiento real positivo que no desestimule la inversión ni el empleo, además es relevante la existencia de un mercado financiero que garantice tasas de interés estables en el largo plazo. La volatilidad de las tasas de interés en el corto plazo crea mayor incertidumbre para quienes administran fondos de pensiones y puede poner en riesgo los recursos de los asegurados, independientemente de si el sistema es público o privado. Por su parte, el nivel de reservas obedece principalmente a la forma como éstas son administradas y acumuladas. 3.6. COBERTURA. Parte del desempeño de un sistema pensional se determina por el porcentaje de la población económicamente activa (PEA) que está afiliada o cotizando; con esta situación se está garantizando que esa población tenga protección ante las contingencias de vejez, invalidez o muerte. Si al grupo de afiliados se suman los pensionados, se obtiene el total de cobertura del sistema.. En América Latina, a excepción de Argentina, Chile y Uruguay, la mayor parte de los países reporta una cobertura alrededor de un 40% de la PEA. Sin embargo, los afiliados que cotizan representan un porcentaje mucho menor (50% de los afiliados en el caso colombiano) y se restringe a los asalariados de sectores modernos de la economía. La baja cobertura se debe principalmente al alto grado de informalidad existente en la región el cual es, a su vez, producto del bajo nivel de ingresos percibido por la mayoría de los trabajadores. Ante esta circunstancia, ningún sistema garantiza amplias coberturas; no es posible que trabajadores sin protección en el empleo, y por ende, sin certeza de sus ingresos, puedan contribuir a un sistema basado en aportes regulares a partir de una nómina salarial.. Por tanto, si los regímenes basados en contribuciones garantizan la cobertura a los asalariados del sector formal, estos trabajadores deberían dejar de ser una preocupación para el Estado una vez tengan reglas definidas y un régimen financiero viable. Lo que preocupa en cuanto a este tipo de afiliados es mantener un ambiente macroeconómico que les permita conservar su empleo.. 26.

(30) II-02(2)39. Para los trabajadores informales las alternativas son mecanismos que les permitan acceder a los sectores modernos de la economía o sistemas especiales para su ingreso a la seguridad social, como el subsidio a las pensiones o a las cotizaciones.. Esa situación exige que los escasos recursos del Estado se dirijan a la atención de los más desfavorecidos (como los informales y personas más pobres) lo cual garantizaría una mayor cobertura. Otra opción para mejorar la cobertura es la universalización de las pensiones de vejez al estilo de los sistemas de algunos países de la OCDE (Holanda, Dinamarca, Noruega, Canadá, Nueva Zelanda y Australia), donde se provee una pensión uniforme a todas las personas de la tercera edad financiada con impuestos generales, sin necesidad de historias laborales ni de contribuciones para estar incluido en el programa, el único requisito es la edad.. Aunque la alternativa de universalización de las pensiones es atractiva en términos de cobertura, genera gastos fiscales excesivos cuando la población envejece, desestimula el ahorro por parte de los beneficiarios y siempre estará sujeta a una sanción social acerca del nivel de la pensión uniforme y de su financiamiento. Por tanto, los últimos hechos muestran una tendencia a reforzar los mecanismos contributivos cuyo financiamiento se basa en aportes sobre la nómina y, por lo general, se complementa con recursos del presupuesto público.. 27.

(31) II-02(2)39. 4. SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA VEJEZ. De acuerdo con ciertos criterios como organización interna, tipo de administradores, acumulación de reservas, participación del Estado y del mercado, los sistemas de protección para la vejez o sistemas pensionales pueden clasificarse en dos grandes conjuntos: informales y formales. Dentro de estos últimos y teniendo en cuenta la naturaleza de las pensiones, se pueden distinguir dos grandes grupos, beneficio definido (BD) y contribución definida (CD), cuya combinación puede dar origen a los denominados sistemas mixto y paralelo. Aunque con algunas diferencias, todos estos esquemas están presentes en Latinoamérica coexistiendo, incluso, más de uno en un mismo país. 4.1. INFORMALES. Nadie ha profundizado en las formas de sobrevivencia de la población de la tercera edad que no tuvo acceso alguno a la seguridad social. Dicha población es bastante significativa en todo el mundo. A nivel mundial, alrededor del 60% de la fuerza laboral y el 70% de los ancianos dependen exclusivamente de los sistemas informales en los cuales el gobierno no interviene en absoluto y el mercado lo hace muy marginalmente.. Entre esos sistemas se encuentran el basado en la manutención de ancianos por parte de los hijos y/o con la participación de las comunidades locales, los clubes de ancianos, las redes de parientes, los patronos y otras organizaciones no gubernamentales y religiosas. La mayor parte de estos opera en África y Asia, caracterizados por la solidaridad y el respeto hacia los miembros de la familia, especialmente los ancianos. 4.2. FORMALES. A diferencia de los sistemas informales, los denominados formales se caracterizan por la presencia activa del Estado, la obligatoriedad de las afiliaciones, la existencia de reglas definidas a través de normas emanadas por el Estado y, por lo general, la constitución de sistemas especializados para la administración de los recursos. Estos sistemas se. 28.

(32) II-02(2)39. acercan a integrar las tres funciones que, según el Banco Mundial, debe contener cualquier programa de ayuda a los ancianos:. - Función de ahorro o reemplazo del salario. Facilita instrumentos para que la gente traspase parte del ingreso de sus años de trabajo activo a la vejez.. - Función de redistribución o de alivio de la pobreza. Proporciona un ingreso básico mínimo que protege a quienes tuvieron un ingreso bajo toda su vida.. - Función de seguro. Asegura a los ancianos contra los diferentes riesgos a los que son vulnerables, como incapacidad, longevidad e inflación, y contra los riesgos políticos y de bajas habilidades en el manejo de las inversiones.. En la práctica no todas las funciones están presentes en estos sistemas y las que lo están no se han cumplido a cabalidad por causa del diseño de los programas, falla en su monitoreo y aspectos políticos.. Los sistemas formales empezaron con la fuerte intervención del Estado garantizando al afiliado una pensión luego de haber cumplido ciertos requisitos. Por ello se les conoce como Sistemas de Beneficio Definido; es decir, se establece por anticipado o el monto de la pensión o la fórmula mediante la cual se determinará su monto, al igual que las condiciones para acceder al beneficio como ingreso base de liquidación, años de servicio en el sistema o tiempo de cotización, tasa de reemplazo.. Aparte de los sistemas de BD, se encuentran los de CD en los cuales existe incertidumbre frente al monto de la pensión. Estos han sido incluidos en las reformas realizadas en la década de los noventas en América Latina. El rasgo común de esas reformas ha sido la adopción de un segundo pilar totalmente fondeado, basado en contribuciones a cuentas individuales constituyendo fondos de pensiones invertidos en los mercados financieros y administrados por compañías privadas, con beneficios en función de las contribuciones y sus rendimientos.. La combinación de los sistemas tanto de BD como de CD, ha dado origen a los denominados sistemas mixtos y paralelos, los cuales son de interés para la actual. 29.

(33) II-02(2)39. coyuntura de Colombia. A continuación se describen algunos de los sistemas de BD más usuales como reparto puro, reparto de capitales, prima media (escalonada y general), al igual que los de CD, el mixto y el paralelo (Merchan Hernandez, 2002). Reparto puro Consiste en establecer un nivel de cotización para financiar sólo los gastos de las pensiones en curso de pago y, por lo tanto, no genera reservas. Su aplicación ha sido limitada normalmente para prestaciones de corto plazo como las definidas para riesgos de trabajo.. En este esquema, la prima o cotización se puede expresar como:. Prima =. Pagos del año Masa de salarios. Aunque el reparto puro permite un bajo nivel de prima al inicio, es bastante vulnerable a las variables demográficas. Si la población envejece paulatinamente, los pagos en pensiones aumentan haciendo necesario que los ingresos crezcan al mismo ritmo; de lo contrario, se genera un déficit corriente. Para lograr ese equilibrio las cotizaciones deben presentar un aumento continuo, similar al de los pagos de pensiones. De esta forma, las primeras generaciones podrían ganar al recibir los mismos beneficios que las generaciones posteriores pero con una cuota más baja. No habría necesidad de aumentar la cuota si la población cotizante creciera lo suficiente para amortiguar los pagos de pensiones. Sin embargo, en el contexto actual la tendencia es el paulatino proceso de envejecimiento de la población.. 30.

(34) II-02(2)39. Figura 4. Sistema de reparto puro. Reparto de capitales. La mecánica consiste en contribuir cada año las cantidades. correspondientes al capital necesario para cubrir las pensiones de los retirados en ese año. Bajo este sistema se genera una reserva en virtud de que el gasto anual de pensión es menor que su capital constitutivo o valor presente del flujo de la pensión.. Una versión sencilla de la forma como se calcularía la cuota o prima para cotizaciones sería:. Prima =. Capitales del año Masa de salarios. Con respecto al de reparto puro, este sistema tiene la ventaja de que la generación de reservas garantiza el pago de la renta pactada a los pensionados. Es decir, los aumentos de la cotización garantizan no el equilibrio entre los ingresos y pagos corrientes, sino el equilibrio a nivel actuarial7. Su representación gráfica sería similar a la de reparto puro pero teniendo en cuenta balances actuariales. 7. El equilibrio actuarial se refiere a obtener los ingresos suficientes, incluidos los rendimientos que éstos generen, para financiar el pasivo pensional. Este último está constituido por la totalidad de. 31.

(35) II-02(2)39. Prima media escalonada En Colombia, este fue el régimen financiero del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, IVM, desde la creación del ISS en 1967 hasta 1993. Contemplaba aumentos quinquenales en la cotización que no se hicieron efectivos, ocasionando un desequilibrio actuarial desde las primeras fases de iniciado el sistema (Echeverry et. al. 2001).. Bajo este sistema se establece una prima que estará en operación por un período predeterminado, después del cual se establece un nivel de cotización mayor para otro período. En este caso la reserva es mucho menor a la de reparto de capitales lo que, eventualmente, podría considerarse como una ventaja financiera en virtud de la liberación de recursos para otros proyectos que compiten en términos económicos con el proyecto social.. El gráfico a continuación muestra cómo cuando la cotización no se ajusta oportunamente, los ingresos empiezan a ser menores a los pagos y que aún después de aumentar la cotización prevalece un desequilibrio actuarial negativo (situación descrita en torno al punto A).. ¿Cuál razón justifica esa solidaridad intergeneracional? Es decir ¿por qué las generaciones jóvenes aportan más que las precedentes para recibir beneficios iguales? Se han argumentado dos razones. Por un lado, dado el bajo ingreso corriente de los ancianos y su vulnerable estado físico, tendría sentido usar la ancianidad como criterio para focalizar las transferencias de ingresos. Por otra parte, se podría pensar que las generaciones jóvenes serían beneficiadas por el crecimiento económico, de modo que deben transferir recursos a las generaciones mayores cuyo ingreso vitalicio es menor.. Esos argumentos han sido atacados por la realidad, especialmente en sistemas maduros. Las primeras generaciones frecuentemente han recibido mucho más de lo que aportaron durante su vida laboral. Las generaciones jóvenes han tenido que afrontar altas cotizaciones, mayor pago de impuestos y bajas tasas de rentabilidad de las reservas, aspectos que han reducido su ingreso vitalicio y sus pensiones.. las obligaciones pensionales actuales y futuras, a las cuales son acreedores los afiliados y pensionados del sistema en cada momento.. 32.

(36) II-02(2)39. Figura 5. Sistema de prima media escalonada. Prima media general A partir de 1993, este sistema ha sido el régimen del ISS en Colombia. El rasgo distintivo de este régimen es la adopción de una tasa de cotización constante durante toda la vigencia del sistema, suficiente para cubrir los gastos corrientes, generar excedentes y constituir reservas con el objeto de afrontar pagos y gastos futuros. Esos excedentes y sus rendimientos son los que permiten mantener fija la cuota.. En las primeras etapas, los ingresos y las reservas superan los gastos pero en la medida en que estos últimos crecen por efecto del envejecimiento de la población, se genera un equilibrio actuarial en el largo plazo. Por otra parte, este régimen evita que las últimas generaciones tengan que aportar más que las primeras y/o que reciban beneficios reducidos.. Sin embargo, los problemas intergeneracionales prevalecen si no existen ajustes. Por ejemplo, con aumentos en la esperanza de vida, las primeras generaciones tendrán un tiempo de disfrute de las pensiones menor al de las generaciones más jóvenes, a pesar de hacer aportes suficientes para más años de pensión o montos mayores. Como medida de ajuste, la edad de jubilación se ajustaría a los cambios en la esperanza de vida, procurando un período fijo de disfrute de la pensión.. 33.

(37) II-02(2)39. Estos hechos de equidad intergeneracional y de equilibrio financiero, junto al problema de la fase tardía de la transición demográfica en la cual disminuye la proporción afiliados/pensionados, requieren un constante monitoreo del sistema (ya sea de reparto puro, prima escalonada, etc.) y la implementación de ajustes oportunos.. Figura 6. Sistema de prima media general. Los regímenes hasta ahora explicados están propensos a desequilibrios financieros por efecto de cambios demográficos y falta de ajustes oportunos. Esos dos riesgos se hicieron efectivos en muchos países latinoamericanos incurriendo en déficit cubiertos con presupuestos del gobierno. Otro factor que ha llevado al mal desempeño de estos sistemas públicos sin permitirle cumplir con sus funciones distributivas y de alivio a la pobreza, ha sido la presión política de ciertos grupos influyentes los cuales mantienen disposiciones favorables en abuso de los segmentos cuya participación política es nula o escasa.. Para intentar solucionar algunos de esos problemas, las reformas pensionales implementadas en varios países de América Latina en las últimas décadas del Siglo XX, han introducido nuevos esquemas tratando de superar algunos de los problemas presentados por los sistemas de BD. A continuación se explican algunos de ellos:. 34.