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LA ASISTENCIA ELECTORAL, UNA APROXIMACIÓN DESDE LOS ENFOQUES DE ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ
MARÍA CONSTANZA LLANOS TORRES CODIGO 04868194
Trabajo de grado presentado para optar al título de Especialista en Acción sin Daño y Construcción de Paz
COORDINACIÓN ESPECIALIZACION: MARTHA NUBIA BELLO ALBARRACIN
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL
2 | P a g e RESUMEN
El presente trabajo analiza las condiciones y contexto en el que se desenvolvió el
Referéndum del Sur de Sudán 2011, asistido técnicamente por la División de
Asistencia Electoral de las Naciones Unidas. El análisis se presenta desde los
enfoques de Acción sin Daño y Construcción de Paz y busca arrojar algunos
elementos para la elaboración de un protocolo de asistencia técnica electoral en lo
que respecta al proceso que abarca desde la escritura de la ley electoral hasta la
planeación del entrenamiento de los oficiales electorales.
PALABRAS CLAVE: paz negativa, paz positiva, sensibilidad al conflicto, procesos
plebiscitarios, asistencia técnica electoral
ABSTRACT
This paper analyzes the conditions and context in which the Southern Sudan
Referendum 2011 was done, and technically assisted by the Electoral Assistance
Division of the United Nations. The analysis is developed from the approach of Do
no Harm and Peace-building, and it aims to give some elements for the writing of a
protocol for the electoral technical assistance, regarding the process that starts
with the writing of the electoral law and ends on the planning of training for the
electoral staff.
KEYWORDS: negative peace, positive peace, conflict sensitivity, plebiscite,
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CONTENIDO
TABLA DE SIGLAS pág. 4
JUSTIFICACIÓN Y OBJETIVOS pág. 5
ALGO SOBRE EL CONTEXTO pág. 6
EL REFERENDUM: LOS CONFLICTOS QUE INTENTABA DIRIMIR pág. 14 EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS, ¿SENSIBLES AL CONFLICTO? pág. 20 RELACIÓN ENTRE LA ASISTENCIA PARA EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS DEL REFERÉNDUM Y EL CONTEXTO DE CONFLICTO EN SUDÁN pág. 28
A MODO DE REFLEXIÓN pág. 31
REFERENCIAS pág. 35
ANEXO I pág. 38
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TABLA DE SIGLAS
BRIDGE: Building Resources in Democracy, Governance and Election
SPLM/A: Sudan People’s Liberation Movement/Army
NCP: National Congress Party
CPA: Comprehensive Peace Agreement GoSS: Government of Southern Sudan GoNU: Government of National Unity
SSRC: Southern Sudan Referendum Committee
SSRB:Southern Sudan Referendum Bureau
OCV: Out of Country Registration and Voting / 2011 Southern Sudan Referendum OIM: Organización Internacional para las Migraciones
UN: United Nations
UNMIS: United Nations Mission in Sudan
UNIRED: United Nations Integrated Referendum and Electoral Division IFES: International Foundation for Electoral Systems
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I. JUSTIFICACIÓN Y OBJETIVOS
“La voluntad del pueblo será la base de la autoridad del poder público; esta
voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto...”
Declaración Universal de Derechos Humanos
Naciones Unidas provee Asistencia Electoral a diferentes países del mundo,
a partir de la Resolución 46/137 de 1991 y el posterior establecimiento de la División de Asistencia Electoral en 1992. “La división presta asesoramiento y
ayuda al Secretario General adjunto de asuntos políticos en su calidad de principal responsable de las actividades de asistencia electoral de las Naciones Unidas”.
(Departamento de asuntos políticos de las Naciones Unidas)
La División de Asistencia Electoral se inspira en la convicción de que las
elecciones en el mundo son una parte de vital importancia en los procesos de
transición democrática, de descolonización y de implementación de acuerdos de
paz. Las Naciones Unidas han estado presentes en muchos de estos momentos
asistiendo en diferentes modalidades: asistencia Técnica, organización y manejo
del proceso electoral, observación y verificación del proceso electoral,
coordinación y apoyo a los observadores electorales, apoyo a los observadores electorales nacionales, observación limitada (“Seguimiento e informe”), misiones
electorales de gran envergadura, supervisión del proceso electoral. Cada Estado
miembro hace una petición específica de apoyo y de acuerdo a ello las
modalidades de asistencia electoral son adaptadas para ajustarse a lo que el país
solicitante requiere. (Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas)
En términos generales, se puede afirmar que en contextos de conflicto, los
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conflictivas, pero también pueden profundizar los conflictos e incluso ser
detonador de los mismos.
El propósito del presente trabajo es proponer unas ideas desde el Enfoque
de Acción sin Daño y Construcción de Paz, que sirvan de base para el diseño de
un protocolo de asistencia electoral, en lo que respecta a los procedimientos
electorales y la capacitación del personal electoral. Para ello, se partirá de hacer
una lectura crítica del proceso de Asistencia Técnica que las Naciones Unidas
proporcionó para el diseño de los Procedimientos y Entrenamiento de Oficiales
Locales Electorales en el Referéndum del Sur de Sudán, acordado en el Acuerdo
de Paz entre el Sudán del Norte y del Sur (CPA, The comprehensive peace
agreement).
Objetivo.
El objetivo general del trabajo es aportar unos lineamientos para el diseño
de un protocolo para la Asistencia Internacional en la Operación Electoral, en lo
que respecta a la fase del diseño de los procedimientos electorales y la
capacitación de oficiales electorales, desde los enfoques de Acción sin Daño y de
Construcción de Paz
II. ALGO SOBRE EL CONTEXTO
Guerra Sudanesa: una línea del tiempo
El 9 de enero de 2005, fue finalmente firmado el acuerdo de paz, The
comprehensive peace agreement/CPA, en Nairobi – Kenia. Con dicho acuerdo se
buscó formalizar una salida negociada al conflicto entre el norte y el sur de Sudán,
ó más exactamente, entre el Gobierno Nacional y el SPLM/A.
Sudán ha tenido dos periodos reconocidos de guerra: una primera guerra
surgió cuando en 1956 los británicos decidieron entregar a las élites del norte del
país el poder sobre todo el territorio nacional, existiendo desde antes tensiones
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hasta 1947el norte y sur de Sudán habían sido fusionados, habiendo ya llegado el
islam a la zona norte. (Mateos Martín, 2007)
Un grupo de oficiales del ejército nacional originarios del sur, intuyeron lo
que los británicos planeaban hacer con relación a la repartición del poder y es así
como en el mismo año, 1956, se amotinaron en Torit y conformaron la Guerrilla
Anyanya. (Mateos Martín, 2007)
Durante el periodo de 1956 – 1964, el Estado Sudanés, dirigido por el
General Abbud, “institucionalizó la política de islamización y arabización del sur”
(Mateos Martín, 2007). Posteriormente en 1964 fue derrocado por iniciativa
popular y prosiguieron unos años de diferentes gobiernos. En 1971 el General
Nimeri falló en un intento de golpe de Estado, a partir del cual y en cierto
aislamiento político, inició acercamientos tanto con Etiopía y Uganda como con los
rebeldes del sur.
Como resultado, en 1972 se dio el acuerdo de paz Addis Ababa, que
incluía dos puntos de interés para este trabajo: la integración de los miembros de
la guerrilla en el ejército sudanés y la apertura para cierta autonomía del sur.
(Mateos Martín, 2007)
Este primer acuerdo de paz tuvo una sostenibilidad limitada, por cuenta de
constantes incumplimientos y violaciones a lo pactado de parte del Gobierno. Pero
adicionalmente, el esparcimiento gradual del islam y el descubrimiento de
yacimientos de petróleo en el sur, confluyeron para terminar el acuerdo de Addis
Ababa. Adicionalmente, posteriormente en septiembre de 1983 el Gobierno
declara la Ley Islámica como ley de Estado, lo que de conjunto motiva el
surgimiento del SPLM/A liderado por el General del Ejército Jonh Garang, y ahí
inicia la “segunda guerra sudanesa”. (Mateos Martín, 2007)
En 1985 un levantamiento popular derrocó el régimen de Nimeiri y
democráticamente fue elegido en el siguiente año – 1986 – el partido Umma de
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al contrario se consolidó en el escenario político el National Islamic Front (NIF) que
más tarde se conociera como el National Congress Party (NCP).
En junio de 1989 el NCP protagoniza un golpe de Estado un día antes de
que el Sharia iba a ser revocado por el Parlamento. El país inicia su periodo con el General Omar al-Bashir, quien “anuló la constitución, prohibió los partidos
políticos, islamizó el sistema judicial e intensificó la confrontación norte-sur,
proclamando la jihad1 contra el sur no musulmán”. (Mateos Martín, 2007)
Aunque parezca paradójico, 1991 marca el inicio de los acontecimientos
que quizá eran necesarios para la posterior firma de un segundo acuerdo de paz:
1. El SPLA sufre un debilitamiento importante tras la caída del régimen
de Mengistu en Etiopía2 pues este había sido una importante fuente
de sustento para el grupo armado. No obstante contaba también con el apoyo de otros países de la región – Eritrea principalmente.
2. Surge la National Democratic Alliance (NDA) fruto de las conexiones
que el SPLA logra con la oposición política del norte, en torno al
discurso de John Garang relacionado con el propósito del resurgimiento del “Nuevo Sudán”.
3. Al interior de SPLA surgen importantes escisiones, al profundizarse
las divisiones tradicionales fuente de conflicto entre las etnias
nómadas ó pastoralistas y las etnias sedentarias o agricultoras. En
buena parte la profundización de esta división y las escisiones que
surgieron, fue motivada por el norte como estrategia de guerra pues resultaba más eficaz la lucha sur – sur, que la movilización de tropas
desde el norte.
4. Algunas facciones de la etnia Nuer intentaron derrocar a John
Garang y así surgió la milicia SSDF (South Sudan Defence Force). Al
1
Jihad = Guerra Santa
2
Mengistu fue el Secretario General del Partido de los Trabajadores en Etiopía y este fue un régimen marxista – leninista. Recuperado el 12 de mayo de 2011 en
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parecer, este enfrentamiento provocó incluso más muertes que los enfrentamientos sur – norte
5. También durante el periodo 1991 – 1995 el régimen de al-Bashir
albergó a Osama Bin Laden y a al-Qaeda, razón por la cual este
régimen sufre un fuerte aislamiento internacional. (Mateos Martín,
2007)
De aquí en adelante y durante toda la década de los noventa lo que ocurrió
fue un recrudecimiento de los combates entre el SPLA y Jartum, y con la
participación de los grupos escindidos de la guerrilla (SSDF) apoyando al norte.
Con relación al ámbito internacional, lo acontecido el 11 de septiembre de 2001
originó un acercamiento entre Sudán y EEUU. Posteriormente en el 2002 inician
las conversaciones con el SPLM/A. (Mateos Martín, 2007)
Es así como el proceso de diálogo culmina con la firma de la CPA en enero
de2005 en Nairobi/Kenia, el que a los pocos meses sufrió un “incidente” que hizo
temer a muchos por las posibilidades de sostenibilidad: en julio de 2005 Jonh
Garang murió de forma accidental y fue reemplazado por Salva Kiir. Acerca del
accidente surgieron hipótesis en el sentido de que este habría sido provocado por
el norte y en consecuencia se presentaron algunas reacciones armadas. Hubo
quienes consideraron durante largo tiempo, que este hecho debía ser investigado
a fondo e insistieron en ello. (Mateos Martín, 2007)
El conflicto sudanés, al igual que todos los conflictos, surge de la
confluencia de un conjunto de factores y no solo es casi imposible determinar
cómo es la relación de causalidad entre unos y otros, sino que muy seguramente
al intentar hacerlo, se caería en simplificaciones que poco ayudaría a alcanzar una
mejor comprensión a partir de la cual acercarse a iniciativas creativas para
resolver lo que aún está pendiente entre el norte y el sur. (Bello, 2009) Por
ejemplo, tanto los conflictos de los estados de South Kordofan y Uper Nile, como
el conflicto de la región de Abyei hicieron parte de los asuntos para ser resueltos
en la CPA, cuentan con protocolos específicos y estos no fueron desarrollados
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Aún así, el periodo interino pactado aparentemente se dio por terminado por
las partes con el referéndum del Sur de Sudán en enero de 2011; ahora pareciera
estar iniciando una confrontación, ya no interna y eso es lo nuevo, sino entre dos
países vecinos, disputándose la región de Abyei3 y en otro sentido, el control
político en South Kordofan4. Sin mencionar que la región de Darfur ubicado en la
zona norte del país, vive desde hace varios años un conflicto propio que no fue
contemplado en la CPA y no será objeto de análisis por lo pronto, en el presente
trabajo.
Las diferencias étnicas, religiosas y culturales en Sudán no necesariamente
tendrían que haber sido fuente de tensiones tramitadas con violencia. Las
diferencias son constitutivas del ser humano y son motor de trasformación y
crecimiento, a veces por la vía de la creatividad y de la llamada por Jean Paul
Lederach (2008) “imaginación moral”; otras veces las posibilidades de
transformación de los grupos humanos se da por la vía del dolor acumulado, de la
desconfianza, del individualismo exacerbado, de la mentira como arma de poder y
de la polarización social. (Lederach, 2008) y (Bello, 2009)
Pareciera que en Sudán esta segunda manera de vivir las diferencias, la de
la polarización y el camino deshumanizante, fue la vía privilegiada por quienes
entraron en disputa por el control territorial y de los recursos, y de ello han sido
responsables no solo los actores directos, Gobierno Nacional y la guerrilla del
SPLM/A, sino también existe al menos versiones no oficiales que sugieren que los intereses internacionales que han rondado la explotación del crudo, tuvieron de
algún modo incidencia en el mal manejo de las diferencias.
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El conflicto en Abyei está relacionado con varios asuntos: es una región rica en petróleo, habitada principalmente por los Dinka (etnia sureña) y los Misseriya (nómadas árabes del norte). Los Dinka, sedentarios, permanecen en la región; los Misseriya tradicionalmente había ido y venido en función de las épocas de lluvia y al parecer durante mucho tiempo mantuvieron entre las dos etnias una relación armónica que al parecer se deteriora con el descubrimiento de los yacimientos de petróleo y la intervención de “terceros”.
4
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Ahora, tras los resultados del referéndum del sur, hay quienes temen por
ejemplo la agudización de las prohibiciones en nombre la ley islámica. Lo cierto es
que aparentemente, en principio, la discusión por un Estado laico no tendría mayor
sentido para quienes detentan el poder. Por su parte, en el sur, en donde sus
pobladores hombres, mujeres, niñ@s y ancian@s celebraron durante días el
triunfo de la secesión en el referéndum5, y ahora padecen el recrudecimiento de
los enfrentamientos inter-étnicos en disputa por el control de territorios que, entre
otras cosas, en el futuro cercano se traducirá en control de poblaciones y votantes
para el reparto de poder que se avecina en la fundación del nuevo país.
Lo pactado: The comprehensive peace agreement – CPA
“El acuerdo representa procesos para continuar el conflicto bajo nuevas definiciones”. J.P. Lederach 2008
Seis protocolos componen el acuerdo de paz:
Capítulo I. El Protocolo de Machakos, firmado el 20 de julio de 2002, en el
que se pactó un periodo interino de seis años y un referéndum de
autodeterminación al final del proceso. El periodo interino fue comprendido de
2005 a 2011. También el protocolo reconoce al país como multiracial, multicultural,
multiétnico, multireligioso y multilingüe (CPA, impreso por UNMIS, 2005);
Capítulo II. Sobre la distribución del poder6, firmado el 26 de mayo de
2004, mediante el cual se instituyó un sistema de gobierno para el período
interino. Omar al-Bashir seguiría como presidente, el Vice-presidente sería el líder
del SPLM/A que en el momento era John Garang, con poder de veto sobre las decisiones del Jefe de Estado. Se establece también un Gobierno de Unidad
Nacional / GoNU y un Gobierno autónomo del Sur / GoSS. Para este periodo
también se estableció una comisión constitucional que se encargaría de escribir
las leyes básicas. Se acordó además que en un plazo de dos años se adelantaría
5
98,83% votó por la secesión y el 1,17% votó por la unidad. Recuperado el 16 de mayo de 2011 en http://southernsudan2011.com/
6
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un censo, como paso preparatorio para la celebración de elecciones al final de
2009. (CPA, impreso por UNMIS, 2005);
Capítulo III. “Wealth sharing” (Reparto de la riqueza), firmado el 7 de enero
de 2004, contemplaba la regulación de la tierra, el manejo del Ministerio de
Finanzas y el establecimiento de un sistema bancario y de impuestos; y por
supuesto que también se sentaron las bases para la distribución de los beneficios
de la explotación del petróleo. (CPA, impreso por UNMIS, 2005 y Mateos Martín,
2007);
Capítulo IV. Resolución del conflicto de Abyei y el Capítulo V. Resolución
del conflicto los estados de South Kordofan y Blue Nile, firmados el 26 de mayo de
2004, son capítulos dedicados a proveer de herramientas administrativas para
proceder en el periodo interino. Estas tres regiones del país han sido focos de
profundos conflictos, relacionados con el manejo de la tierra, el petróleo, pero
también caracterizados por tensiones inter-étnicas atizadas y utilizadas por el
Norte. (CPA, impreso por UNMIS, 2005 y Mateos Martín, 2007);
Capítulo VI. Acuerdos de Seguridad, fue el segundo protocolo en ser
firmado, el 25 de septiembre. Este documento sienta las bases para el alto al fuego, el retiro de los las tropas del lado del “adversario” y la creación de unidades
de integración de ambos ejércitos: Joint Integrated Units/JIU. Para estas unidades
se establecieron puntos de concentración particulares pero además tanto el SPLA
como el Gobierno mantendrían sus tropas en el sur y el norte, respectivamente.
(CPA, impreso por UNMIS, 2005 y Mateos Martín, 2007)
Este es un acuerdo con las características que autores han llamado como de “paz negativa” en el sentido que el concepto de paz se refiere a la “no guerra” y
en ese sentido es una decisión tomada por quienes tienen la capacidad directa de
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del Diplomado en Acción sin Daño y Reflexiones sobre prácticas de paz de la
Universidad Nacional de Colombia. (Zapata, 2009).
Además de los liderazgos altos militares y político/religiosos del país,
también actuaron como facilitadores la Unión Africana, las Naciones Unidas, IGAD
Partners Forum, los Gobiernos de Italia, Noruega, Reino Unido y los Estados
Unidos de América. Y actuaron como testigos en la firma de la CPA, el Presidente
de la República de Kenia en nombre del IGAD-Subcomité en Sudán; el Presidente
de la República de Uganda en nombre de los Estados Miembro del IGAD; el
Ministro de Asuntos Exteriores de Egipto; un Enviado Especial de los Países
Bajos, y los países mencionados en la CPA como facilitadores. (CPA, impreso por
UNMIS, 2005)
En el periodo posterior a la firma del acuerdo de paz, finalizado en el 2005,
se hicieron visibles las fortalezas pero también las debilidades de este tipo de
acuerdos. Varios autores, entre ellos John Paul Lederach, consideran que los acuerdos de paz si bien garantizan la reducción y a veces ausencia de “guerra”, y
unas rutas a seguir por las partes en conflicto de corte administrativo y de la “diplomacia”, lo cual es necesario para la construcción de paz, no son suficientes
para sostener en el largo plazo los acuerdos iniciales y transformar los modos
arraigados en la cultura para tramitar los conflictos.
Para dar este paso adelante, lo primero que una sociedad debe comprender
es que la paz no es un punto o momento al que se llega sino que es un modo de
vida y relación que se construye permanentemente y que si bien son útiles unas
garantías positivizadas (acuerdos, estructuras justas, leyes), también se requiere
de procesos endógenos de reconstrucción de confianza, experimentación de
formas creativas para la tramitación de los conflictos, construcción de la dignidad
relacional, el compromiso respetuoso de todos/as los/as actores, entre muchos otros retos que parecen no ser tan fáciles. “Las dificultades para alcanzar una paz
duradera en procesos de violencia prolongada indican que sabemos más sobre
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conocemos bastante menos sobre cómo construir algo deseado”. (Lederach,
2008)
III. EL REFENDUM: LOS CONFLICTOS QUE INTENTABA DIRIMIR
En Machakos – Kenia, el día 20 de julio de 2002, fue firmado el Capítulo I
de la CPA, “The Machakos protocol”, el cual incluiría entre otros elementos
presentados anteriormente, la decisión de llevar a cabo un referéndum para la autodeterminación del pueblo del Sur de Sudán respecto de su “estatuto futuro”. A
través de dicho protocolo las partes acordaron que este ejercicio plebiscitario sería
al final del proceso del periodo interino.
English: Map showing political regions of Sudan as of July 2006. Darfur
Nuba Mountains and Blue Nile North Sudan
South Sudan
Eastern Front, area of operations July 2006
Abyei, as defined by the Permanent Court of Arbitration Mapa recuperado en Wikipedia el 13 de mayo de 2011
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Nota: la zona azul es el Sur de Sudán que a partir del 7 de julio, se constituiría en un nuevo país africano. La zona amarilla, Abyei, está aún en disputa entre los dos países. Debió haberse conducido un referéndum paralelo al del sur, para que se expresara la voluntad de sus habitantes para ser parte del sur o norte.
Finalmente, el Referéndum de 2011 para el Sur de Sudán estuvo
garantizado por las disposiciones establecidas en este Protocolo de la CPA, pero
también a través de posteriores desarrollos: la Constitución Nacional Interina de la
República de Sudan, la Constitución Interina del Sur de Sudan, y fue regulado por
la Ley de Referéndum del Sur de Sudán. (SSRC, 2010)
Para los propósitos del presente trabajo serán expuestos los detalles que se
considere pertinentes de las disposiciones. En particular sobre el Protocolo de
Machakos en donde se puso la impronta de lo que se esperaría del referéndum;
en la Parte A del Protocolo, sobre principios acordados, el numeral 1.1. establece
que “la unidad del Sudán, sobre la base de la libre voluntad de su pueblo la
gobernabilidad democrática, la rendición de cuentas, la igualdad, el respeto y la
justicia para todos los ciudadanos del Sudán es y será la prioridad de las Partes y
que es posible para reparar los agravios de la gente de Sudán del Sur y para satisfacer sus aspiraciones dentro de un marco así”. (CPA, impreso por UNMIS)
El numeral 1.3. de la misma Parte A, el protocolo dice “que la gente de
Sudán del Sur tiene el derecho a la libre determinación, entre otras cosas, a través de un referéndum para decidir su futuro estatus”. (CPA, impreso por UNMIS)
Tanto en la Parte A de este primer protocolo como en el último aparte
llamado “The right to self-determination for the people of South Sudan”, la CPA
plantea el propósito de hacer de la unidad del país una opción atractiva.
De hecho, en este último aparte del Protocolo de Machakos se plantea la
creación de una Comisión de Valoración y Evaluación para monitorear la
implementación del acuerdo de paz; e insta a las partes, es decir, SPLM/A y el
Gobierno en cabeza del NCP, a trabajar conjuntamente con la Comisión, durante
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virtud del Acuerdo y a hacer la unidad de Sudán atractiva para la gente de Sudán del Sur”. (CPA, impreso por UNMIS)
Las diferencias y tensiones entre el norte y el sur podríamos afirmar que
son la resulta de algunos elementos de un conjunto de necesidades no
satisfechas, de diferencias de credo que no se aceptan, de derechos civiles
vulnerados (a la participación por ejemplo) y de la lógica de la codicia. Tensiones
que fueron profundizadas al punto de considerar la secesión como una salida a
este prolongado conflicto7. Adicionalmente y de manera progresiva, el conflicto
sudanés dejó de ser un asunto meramente interno para pasar a estar alimentado
de manera importante por los intereses regionales e internacionales, relacionados
entre otras cosas con los movimientos de arabización e islamización y con la
explotación de crudo (Mateos Martín, 2007).
A manera de resumen, a continuación presentamos algunas tensiones que
han hecho parte del contexto en el cual surgió la pregunta por la unidad o la
secesión del país; se retoma aquí, como guía ordenadora, la agrupación y
reflexiones sugeridas por Oscar Mateos Martín (2007). Iniciamos por traer como
elemento a considerar, que antes del siglo XIX se había instaurado en Sudán un
modelo de gobernabilidad esclavista desde un Estado centralizado hacia la
periferia; en el momento en el que la corona británica hace entrega de la
conducción del país a una élite del norte en 1956, esta lógica y el correlativo
deterioro de las condiciones de vida para los sectores que vivían desde entonces
en la periferia, se mantuvo a lo largo del tiempo. Es entonces como el origen de la
profunda diferencia entre los niveles de desarrollo económico, educativo y político
entre el norte y el sur del país se remonta al periodo de colonia británica. (Mateos
Martín, 2007)
Adicionalmente en el país se ha vivido una tensión muy fuerte basada en la
diferencia de credo. Y parecía no tener fácilmente puntos de encuentro debido a
7
Desde 1983 y hasta el 2007 cuando fue escrito el documento de referencia de esta nota, en Sudán se habían producido más de 2 millones de víctimas mortales, 4 millones de
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que dos movimientos en contravía uno del otro se daban: por un lado, la
perspectiva del islam que fue impulsada especialmente desde finales del siglo XIX,
promovía el reconocimiento de sujeto de derechos plenos solo a quienes practican el islam; este ingrediente contribuyó y “justificó” mantener al país sureño, cristiano
y animista, marginado de los beneficios de los desarrollos que el norte iba
logrando. Y de otra parte, el sur venía en un proceso de afianzamiento identitario.
El líder del SPLM/A, John Garang, venía promoviendo un discurso identitario
fuerte, aunque su ideario de país era lograr una nación única y diversa. (Mateos
Martín, 2007)
Lo cierto es que cada vez era más claro el afianzamiento de un movimiento
nacionalista basado en los principios de la cultura árabe y del islam, y gravitaba en
torno a una élite del norte, la misma que detentaba lo poderes político, militar y
económico; al mismo tiempo y previo al periodo interino, la conciencia de los
sureños sobre los recursos naturales de su territorio estaba en vertiginoso
incremento. Y desde el exterior, se incrementaron los intereses de gobiernos e
inversionistas extranjeros en los recursos naturales y minerales de Sudán (agua y
petróleo, por ej.). (Mateos Martín, 2007)
Los años previos al referéndum se caracterizaron por la implementación de
la CPA, de manera incompleta en lo que respecta: el conflicto de Abyei frente al
cual tendría que haberse desarrollado un referéndum paralelo para decidir si hacer
parte del país del norte o del país del sur. Hubo algunos progresos en la solución
de los conflictos de South Kordofan y de Uper Nile; el proceso de desarme,
desmovilización e integración tuvo avances también pero no se completó todo lo
pactado; y la distribución de la riqueza también tuvo solo avances.
El CPA también comprometía a las partes a hacer todos los esfuerzos
necesarios para hacer de la unidad una opción viable y atractiva. Sin embargo
varias cosas ocurrieron además de las mencionadas antes, que no facilitaron este principio que implicaba “una recuperación nacional”: por un lado, el sucesor del
líder del SPLA tras su muerte accidental, fue Salva Kiir Mayardit, quien no
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parte el NCP, partido oficialista, para analistas como Carlota García Encina (2011),
pareciera haberse desentendido por completo de lo que implicaba dicho
compromiso. (García, 2011)
Adicional a lo relativo al acuerdo de paz firmado y los protocolos parte, en
pleno periodo interino en curso la Corte Penal Internacional dio orden de arresto al
presidente Omar al-Bashir en dos ocasiones: una, previo a las elecciones
de20108; y una segunda vez pedido por la CPI en el periodo comprendido entre
las elecciones y el antes del referéndum; los cargos contra el presidente de la
primera sentencia son, crímenes contra la humanidad (cinco), violación contra los
grupos étnicos de los Fur, los Masalit y Zaghwa. En la segunda sentencia, el
genocidio fue añadido a los cargos.
Por su parte en el sur, mientras se preparaban para optar por la unidad o la
secesión luego de las elecciones, las pugnas inter-étnicas por el control del
territorio se intensificaron contando con el ya histórico apoyo de parte del norte,
quienes aprovechaban la situación como elemento desestabilizador que quizá
redundara en un triunfo de la unidad. “En octubre, tres meses antes del
referéndum, Salva Kiir Mayardit convocó una conferencia de reconciliación sur-sur,
ofreciendo la amnistía a los líderes rebeldes que se habían levantado contra él
tras los comicios de abril de 2010. Se acordó que, de votar por la independencia,
se celebraría una nueva conferencia con todos los líderes de las diferentes tribus,
etnias y partidos políticos para acordar la formación del nuevo país, seguida de unas nuevas elecciones”. (García, 2011)
Estos elementos se conjugaron para crear un ambiente de tensa calma en
medio del cual en el último trimestre de 2010 se inicia la puesta en marcha del
diseño de la operación electoral para el referéndum que se celebró en enero de
2011. Desde los enfoques de Acción sin Daño y Construcción de Paz, varias
8
Omar al-Bashir fue elegido para continuar siendo el presidente, rodeado de varias situaciones que enrarecieron el ambiente electoral que termina con el retiro de su candidatura por parte del líder de la oposición, Yasser Arman, poniendo en duda la posibilidad de elecciones libres y justas. Siguiendo a esta renuncia, los demás cuatro candidatos también retiraron su candidatura.
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preguntas caben para leer lo ocurrido: el diseño de la operación electoral para
adelantar el referéndum, ¿se desarrolló haciendo una lectura de tantas
sensibilidades en juego?. Desde la perspectiva de la Construcción de Paz, se
comprende que los “acuerdos” tales como la CPA, no significan que el conflicto
haya terminado pues las causas estructurales, en el caso de Sudán,
permanecieron. En este orden de ideas, y dentro de los alcances que le cabe al
proceso de diseño de la operación para el referéndum ¿fue este un escenario de
construcción de consensos y de promoción de la transformación creativa de los
conflictos?. (Palladini, 2009)
LEGAL FRAMEWORK PLANNING & IMPLEMENTATION TRAINING & EDUCATION REGISTRATION & NOMINATIONS ELECTORAL CAMPAIGN VOTING OPERATIONS & ELECTION DAY VERIFICATION OF RESULTS POST ELECTION THE ELECTORAL CYCLE pre-election period (preparations) election period (operations) post-election
period (strategy) sustainable electoral support three main segments
The Electoral Cycle
(BRIDGE course, 2011)
En la anterior gráfica se expone el círculo electoral completo, de acuerdo a
lo que establecen las agencias internacionales de formación y asistencia electoral.
Estos periodos y sub-tareas hicieron parte de lo que la SSRC debió planear,
contando con el acompañamiento técnico internacional.
Para hacer el ejercicio de aplicar los enfoques de acción sin daño y
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procedimientos del referéndum y de capacitación de los oficiales electorales, que
hace parte del periodo pre-electoral (ver la gráfica de círculo electoral).
IV. EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS, ¿SENSIBLES AL CONFLICTO?
Descripción del proceso.
“De conformidad con las disposiciones de la Constitución Provisional de la
República de Sudán, la Asamblea Legislativa Nacional aprobó y el Presidente de la República firmó la siguiente Ley: (…)”. Este es el inicio de la Ley de referéndum
del Sur de Sudán, del año 2009 a través de la cual se emiten las disposiciones
necesarias para la planeación de la operación para el referéndum, que tendría
lugar en el periodo comprendido entre el 9 y el 15 de enero de 2011, con
posibilidad de ser extendido si fuese necesario. (S.S. Referendum Act, 2009)
Además de la Ley del Referéndum, se contó con otras disposiciones tales
como el acuerdo de paz ó CPA, la Constitución Provisional de la República de
Sudán, la Constitución Provisional de Sudán del Sur y las regulaciones
promulgadas por la Comisión para el Referéndum del Sur de Sudán. (SSRC, 2010)
La Comisión debió ser establecida por el Presidente de la República. La
Comisión para el Referéndum del Sur de Sudán (Southern Sudan Referendum
Committee, SSRC) tuvo se sede principal en Khartoum ó Jartum, capital del país, y
una oficina regional (Souther Sudan Referendum Bureau) en Juba, capital del Sur
de Sudán. Adicionalmente, se dispuso la creación de Altos Comités de
Referéndum a nivel de los estados del sur, Sub-comités a nivel de condado en los
estados del sur, Comités de Referéndum a nivel de los estados del norte, y
Centros de Votación para el referéndum a nivel local. (SSRC, 2010)
Para habilitar la opción de voto a las personas que viven fuera del país,
especialmente en calidad de refugiados por causa de conflicto armado, se dispuso
también de un aparato para ocho países compuesto así: una Oficina de
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oficina de OCV por país (8 en total), OCV centros de votación y OCV puestos de
votación.
Las Naciones Unidas, a través de la UNIRED – División Integrada de las
Naciones Unidas para el Referéndum y Elecciones (UN Integrated Referendum &
Electoral Division) acompañaron técnicamente el diseño de la operación en
general, incluyendo el diseño de los procedimientos y del proceso de capacitación
a los oficiales electorales. IFES/International Foundation for Electoral System,
prestó también asistencia técnica al SSRC. La OIM se encargó del
acompañamiento técnico para las votaciones fuera del país / OCV.
Centrándonos en el proceso de escritura de los procedimientos electorales
y la capacitación dirigida a los oficiales y personal de votación, el proceso incluye
los siguientes pasos: 1) escritura de la ley de referéndum (Interpretación de la
CPA, la Constitución Nacional Provisional de la República de Sudán, y la
Constitución provisional del Sudán del Sur); 2) La interpretación de la ley y las
regulaciones, para la redacción de los procedimientos; 3) Estructura y redacción
del manual; 4) Diseño de las formas; 5) Decisión de las ilustraciones del manual;
6) Determinación del Modelo de Capacitación para el personal de votación; 7)
Decisión de la metodología para la formación de las/los Oficiales y Personal de
Votación para el Referéndum; 8) Decisión de los entrenadores para cada paso del
modelo de formación; 9) Decisión de los aspectos logísticos y administrativos para
el proceso de formación.
Con el propósito de tener mayor información detallada sobre la manera
como se dio este proceso, se contó con los aportes de tres personas clave del
equipo profesional de UNIRED: Denis Truesdell - Asesor legal, Annetta Flanigan -
Asesora para los procedimientos y capacitación e Isabel Otero Blum – Asesora en
capacitación. La información obtenida se hizo a través del diligenciamiento de una
matriz descriptiva y unas preguntas abiertas, y de manera complementaria
conversaciones haciendo uso de las herramientas de internet. (Anexo 1.
22 | P a g e
También se contó con los aportes de tres Oficiales Electorales, asesores a
nivel de estado, igual que la persona que elabora este trabajo: Martha Cecilia
Cardona, Oficial de entrenamiento; Ahmed Ochama, Oficial de entrenamiento;
Andrea Schuechner, Asesora de estado. Desde el lugar en el que nos ubicamos
los asesores de estado, se tiene el privilegio de participar y ver de primera mano la
el impacto en terreno de la operación y la puesta en práctica de los procedimientos
en los contextos locales. Para recopilar la información de los asesores a nivel de
estado, se hizo uso de un cuestionario enviado por internet y a vuelta de correo se
recibieron los aportes por escrito y utilizando otras herramientas de internet.
(Anexo 2. Observación en campo).9
Escritura de la ley de referéndum: La redacción de la ley resultó ser casi
una copia de la Ley Electoral 2008, a excepción de unos asuntos específicos que
sí fueron discutidos entre las partes, tales como los criterios de elegibilidad, el
tiempo de las votaciones. Algunos aspectos fueron sustancialmente mejorados
respecto de lo planteado en la Ley Electoral. Por ejemplo, la estructura de la
Comisión, SSRC/SSRB y esto fue una propuesta del SPLM. Más allá de esto, casi
todos los capítulos son copia exacta de la Ley Electoral. Y obviamente la Ley del
referéndum contiene especificidades, como en su momento también la ley
electoral, tales como el Capítulo II que detalla el propósito y las opciones que
serían votadas en el referéndum.
Resulta interesante que, por un lado, no necesariamente la ley del
referéndum tendría que haber sido un documento completamente diferente; las
leyes electorales deben definir los mismos elementos y pasos, las diferencias
entre unas y otras en teoría, correspondería a los contextos articulares, a lo que es
real y lo posible de alcanzar. De otro lado es importante que los elementos clave
que por su sensibilidad requerían de acuerdos claros, como quien podría votar o
no, fueron abordados y acordados finalmente. Y adicionalmente, aspectos que
probablemente resultaron problemáticos o sobre los cuales se identificaron
9
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debilidades durante las elecciones de 2010, en esta ocasión buscaron ser
mejorados, y eso es importante en el sentido de los aprendizajes que el país
pueda estar haciendo para adelantar elecciones en esta nueva etapa.
Al parecer, la escritura de la ley de referéndum fue adelantada por un
Comité de redacción de la Constitución integrado por miembros del gobierno del
sur y del norte; y se sometió a conversaciones con otros representantes de los
partidos políticos SPLM del sur y NCP del norte; la comunidad internacional
asesora tuvo muy poca influencia en esto. El proceso de construcción de
consenso fue muy difícil de alcanzar entre GoSS (Gobierno del Sur de Sudan) y
GoNU (Gobierno de la Unidad Nacional) y como resultado la ley fue expedida muy
tarde de acuerdo a lo previsto, el 31 de diciembre de 2009; y el nombramiento del
SSRC (Southern Sudan Referendum Committee) se hizo efectivo seis meses
después, demasiado tarde para la tarea que estarían asumiendo y el tiempo límite
que tendrían para completarla.
Por ejemplo hubo tensiones importantes decidiendo si las personas
originarias del sur que ahora viven en el norte por causa del desplazamiento
interno, podrían votar en el referéndum. El SPLM temía quizá que después de
tantos años viviendo en el norte, la población sureña desplazada votara por la
unidad, quizá porque las familias habrían ya restablecido sus vidas en el norte. Al
final lograron un acuerdo y las personas sureñas asentadas en el norte también
tuvieron la opción de votar.
Redacción de los procedimientos: Para dar el paso siguiente, interpretación
de la ley para escribir los procedimientos, el SSRC trabajó sobre un documento
borrador que inicialmente fue sugerido por UNIRED. Con este borrador, el SSRC
trabajó en la escritura de las regulaciones aceptando muy pocos aportes de parte
de los asesores internacionales; IFES y la Unión Europea en algo trabajaron con
los comisionados en este proceso, en el que de hecho se concentraron y fueron
delegando en el personal del área de operaciones la escritura de los
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En cuanto a los procedimientos, fueron escritos mediante un trabajo más o
menos conjunto entre el área de Procedimientos y Capacitación de
UNIRED/UNMIS, IFES y el personal de Operaciones del SSRC y del SSRB. Cabe notar que el tiempo apretado y las necesidades de planeación de la operación,
contribuyeron a generar un ambiente de pragmatismo para llegar a acuerdos
rápidos, pues se trataba de cumplir con el tiempo definido para el referéndum. Y
para lograr claridades sobre los que se iba avanzando, UNIRED hacía consultas al
SSRC por escrito, y una vez obtenida una respuesta, se incorporaba en el manual.
Estructura y redacción del manual: Este proceso fue un trabajo inicialmente
asumido por UNIRED y IFES, y discutido con el personal del SSRC y presentado al
“Chairman” del SSRC quien lo aprobó. Pero se puede decir que la iniciativa en la
escritura del manual fue delegada en gran medida a los/as asesores/as
internacionales. De, los comisionados del SSRC se habían tomado tanto tiempo
trabajando los documentos de las dos regulaciones (registro de votantes y,
votación y conteo), que los dos manuales (registro y votaciones/conteo) fueron
terminados antes; posteriormente el trabajo de ajuste para mantener la
coherencia, no fue tan sencillo.
Diseño de las formas e ilustración del manual: Presionados por el plazo de
tiempo que se tenía, para los pasos siguientes de diseño de los formatos e
ilustración del manual, IFES y UNIRED básicamente asumieron este trabajo y fue
discutido con muy poco personal del área de operaciones del SSRC. En
ocasiones, la construcción de acuerdos se dificultaba con detalles, como el uso del
sello, sin que fueran muy claras las razones; quizá era todo producto de la presión
del tiempo y lo que se estaba jugando el país con el referéndum.
Decidiendo el modelo de capacitación para el personal de votación: El
modelo de entrenamiento a l@s oficiales electorales fue propuesto por UNIRED al
SSRC y el SSRB; se trataba del modelo de “entrenamiento en cascada” que ya se
había aplicado el año anterior para las elecciones y había funcionado. Este es un
modelo además probado en varios lugares del mundo a los cuales llega la
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relacionado con la cantidad de pasos en la cascada, pero los propósitos fundantes
son la optimización de recursos, reducción de gastos y el fortalecimiento de la
capacidad instalada.
En el caso del referéndum en Sudán, por ejemplo, los comisionados y tomadores de decisión priorizaron la vinculación de “capacitadores profesionales”
de institutos locales en el norte, y en el sur el SSRB contrató entrenadores de
planta por estado y para cada condado; la función de unos/as y otros/as, ser
multiplicadores en los eslabones de la cadena dirigidos a los oficiales de
referéndum10. La decisión de quienes serían los entrenadores sudaneses para el
norte y para el sur, fue sobre lo cual tanto el SSRC como el SSRB asumieron una
decisión directa, consultando siempre a sus copartes internacionales.
Decisión de los aspectos logísticos y administrativos para el proceso de
formación: Para los aspectos logísticos y administrativos del proceso de
capacitación se contó principalmente con los diseños, propuestas y capacidades
de Naciones Unidas, tanto UNIRED como UNDP.
Una mirada general. Partimos del hecho de que el referéndum 2011 del Sur
de Sudán, fue pactado en el marco del “Acuerdo general de paz – CPA” entre el
Gobierno de la República del Sudán y el Movimiento y ejercito por la liberación del
pueblo Sudanés; es decir, el referéndum en tanto consulta popular, en principio
sería una herramienta entre otras, de construcción de la paz.
No obstante, dado que la construcción de paz es un proceso que requiere
de tiempo, voluntades y que no es lineal, se podría dar por hecho que algunos
conflictos residuales o sin resolver tendrían que haber sido tenidos en
consideración para el diseño de los procedimientos y del proceso de capacitación.
Sin mencionar los que fueron pospuestos intencionalmente como por ejemplo, el
asunto de la pertenencia de Abyei, al Sudan de sur o del norte, región que tendría
un referéndum propio al tiempo con el del sur. Tampoco fue resuelto el asunto de
10
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South Kordofan (Montes Nuba) que perteneciendo al norte del país, el SPLM/A
controla algunos territorios.
Una tensa calma se vivió aunque en detalles menores que no afectarían el
resultado final del referéndum tal como que el SSRC (en Jartum) en ocasiones
tomó decisiones operativas sin revisar lo que el SSRB (en Juba) estaba
implementando o planeando para el sur y como resultado en estos asuntos
ocurrieron detalles operativos diferentes. La existencia de la falta de comunicación
entre el norte y el sur, el no tenerse en cuenta para tomar decisiones, ha sido una
expresión reiterada del tipo de tensiones que históricamente ha existido entre
unos/as y otros/as. No tendría porque ocurrir diferente durante la planeación del
referéndum.
Por lo demás, en los temas gruesos, las propuestas de la asistencia
electoral y para el referéndum fueron bastante ceñidas a la ley que se había
discutido y acordado en el 2009. La negociación de la ley fue casi un trabajo de
“ingeniería” y las partes, SPLM y en NCP, no hubieran tolerado propuesta alguna
que sugiriera lo contrario. Lo único que no se cumplió al pie de la letra se trató de
un periodo intermedio de tres meses entre la finalización del registro de votantes y
el inicio de las votaciones. Así que la aplicación práctica de la ley del referéndum
en el diseño de los procedimientos resultó un proceso sin contradicciones. El
equipo de asesoras/es de procedimientos y entrenamiento de la UNIRED se
focalizó en diseñar los procedimientos de tal forma que facilitara el ejercicio libre
del registro y del voto, a todas las personas que fuesen elegibles de acuerdo a la
ley.
El manual de votación fue elaborado, aprobado y publicado, antes de que
las regulaciones estuviesen listas, que es en lo que los comisionados se habían
focalizado como se explicó antes. Esto llevó a que la cuestión fuera, por tanto,
evitar que el reglamento entrara en muchos detalles pues al final podrían entrar en
contradicción con el manual ya publicado y sobre el que había sido formado el
personal de votación. Al parecer el SSRC parecía desconectado de la realidad en
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manual en una fase avanzada de su diseño, y esto podría afectar el cumplimiento
de tiempos pero además cualquier cambio podría confundir a los y las oficiales
electorales. El papel de las/los asesores de UNIRED y de IFES FUE garantizar que
todos los procedimientos fueran consistentes y que no sufrieran cambios de última
hora emitidos por la Comisión.
El número de asuntos que podrían haber salido mal es asombroso: los
discursos que se escucharon hasta el nombramiento efectivo de la Comisión,
generó dudas en ocasiones sobre si el referéndum tendría lugar y se llegó a temer
que una tercera guerra civil entre el norte y el sur de la magnitud de la primera y
segunda, se desataría de nuevo. De hecho un Representante del Secretario
General de las Naciones Unidas fue designado para entrar en diálogos tanto con
el NCP como con el SPLM y al parecer aún está en el país colaborando en los
diálogos necesarios sobre el asunto de Abyei.
Tanto el norte como el sur desconfiaron del otro en este proceso, hasta el
punto que de manera desafiante se pronunció el presidente al-Bashir advirtiendo
que la secesión no sería aceptada. Por solicitud de las partes un panel del
Secretario General de las Naciones Unidas, fue instalado en el país, sin un papel
ejecutivo realmente sino más a manera de observación que ayudara a elevar la
confianza sobre la transparencia del proceso. Lo que es cierto es que durante el
proceso de planeación del referéndum se hizo evidente la falta de desarrollado
sobre el compromiso de ambas partes para hacer de la unidad del país, una
opción atractiva.
Con estos acontecimientos que antecedieron el inicio del referéndum, la
Comisión una vez fue nombrada, hizo su mejor esfuerzo para implementar la ley y
para sacar los asuntos del referéndum de la arena política. De hecho,
seguramente para facilitar el proceso, dejó en relativa autonomía al SSRB en la
preparación la operación del referéndum en el sur de la manera que les fuera
viable en el tiempo que había disponible. Esto facilitó el trabajo de la asistencia
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trataba de cumplir con los tiempos establecidos para evitar que se profundizaran
las tensiones.
La fase de diseño de los procedimientos y capacitación de oficiales
electorales y de referéndum en este caso, exige de mucha rigurosidad técnica y en
ella se hace buena parte de la transmisión de un modelo de operación electoral
funcional a la concepción de democracia y de paz que en el caso de Sudán, se
había negociado. En ocasiones pareciera como si la asistencia en planeación
electoral exigiera tanta rigurosidad técnica, que transitara por un paralelo al
contexto en el cual se circunscribe. Se entiende que buena parte de las decisiones
políticas, en el sentido de aquellas decisiones que optan por un modo de reparto
del poder, son tomadas en momentos diferentes a la decisión sobre los
procedimientos y sobre el modelo de capacitación. Sin embargo es posible que a
la innegable exigencia técnica, le quepa la pregunta por la posibilidad real sobre la
neutralidad en contextos sociales, culturales y políticos complejos. Y el caso del
referéndum del Sur de Sudán es un ejemplo de ello: muy probablemente si l@s
tomadores de decisión no hubiesen tenido una lectura del contexto y de las
tensiones y posibles desenlaces que estaban en juego, desde la rigurosidad
técnica se hubiese dictaminado seguir al pie de la letra también el periodo de los
tres meses intermedios entre el proceso de registro y las votaciones, con lo cual el
referéndum en medio de las agudas tensiones y desconfianzas mutuas habría sido
aplazado por dos meses más, sin saber lo que se hubiese podido desatar.
Creo que la unidad de procedimientos y capacitación de la asistencia
electoral tiene un papel que jugar muy importante desde el punto de vista técnico,
pero también muy exigente en el sentido de ser pertinentes y oportunos en los
contextos particulares en los que se desarrolla.
V. RELACIÓN ENTRE LA ASISTENCIA PARA EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS DEL REFERÉNDUM Y EL CONTEXTO DE CONFLICTO EN SUDÁN
Desde las perspectivas de la Acción sin daño y de Construcción de paz no
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culturales y políticos complejos. En general, la intervención en contextos
complejos implica que las y los agentes de la intervención entran en interacción
con dicha complejidad y necesariamente la afectan. Independientemente del grado
de afectación y sin entrar a calificar si esta o aquella son positivas o negativas, de
todas maneras, la afectación ocurre.
También desde esta perspectiva, la existencia de la relación entre los
proyectos y el contexto, no es un asunto exclusivo de los proyectos específicos de
construcción de paz o de acción humanitaria. Los enfoques de Acción sin Daño y
Construcción de paz, invitan a los/las profesionales, a las ONG, agencias de
cooperación internacional y a cualquier actor/a externo en un contexto particular, a
desarrollar su trabajo de la manera más responsable posible. Es decir, siendo
conscientes de que en cualquier acción, se puede provocar, permitir o se participa
de los efectos “no esperados” que genera la intervención. Y aceptando que
intervenir en contextos sociales, culturales y políticos complejos, “como si” se
estuviera en un paralelo a dicha complejidad, no es más que un espejismo.
Ahora bien, precisemos lo que se entiende por conflicto y violencia: desde
los enfoques de Acción sin Daño y Construcción de Paz, el conflicto no es algo de
lo cual se pueda prescindir sino por el contrario, es un elemento constitutivo y
definitorio de la vida humana, en el sentido de motor hacia el cambio; es diferente
a la violencia que no es inherente a lo humano y tampoco lo es a la cultura, como
a veces pareciera concluirse; la violencia es un camino por el cual se opta como
forma para tramitar uno o varias diferencias conflictivas. El conflicto está presente
en todas las relaciones sociales, culturales y políticas sin que necesariamente
desencadene expresiones de violencia; por el contrario, detrás de cada violencia
siempre hay uno o más conflictos. En el caso de conflicto existe la posibilidad de
aceptarlo como motor de transformaciones creativas y constructivas, aunque
también puede ocurrir que las personas opten por caminos destructivos; la
violencia siempre es arbitraria, no acepta la diferencia, arrasa las posibilidades de
desarrollo humano e instrumentaliza la vida de las personas y los grupos
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En el caso que nos ocupa, sobre la asistencia internacional en el diseño de
procedimientos electorales (en un proceso plebiscitario en este caso) y la
capacitación de oficiales electorales en un contexto de post-guerra cargado de
conflictos sin resolver y por ello en medio de una tensa calma, hace sentido
retomar en breve unas ideas clave de lo que el enfoque de sensibilidad al conflicto
propondría a intervenciones de este tipo. Lo primero es resaltar que el referéndum
del Sur de Sudán fue parte importante de la implementación de un acuerdo de paz
– el CPA y que la asistencia técnica de UNIRED se desarrolló en el marco de una
misión de paz de las Naciones Unidas (UN peacekeping mission).
Aproximadamente desde 1994 un buen número de estados y actores de la
sociedad civil expresaron su preocupación por lo que ocurre a los individuos y a
los grupos sociales en el marco de las guerras internas pero también entre
estados. Y en el camino de búsqueda de alternativas la concepción de paz pasó
de ser solo la ausencia de confrontación armada, ó paz negativa, a desarrollar una
concepción de paz positiva, queriendo significar que la paz es un proceso de
construcción de condiciones de vida digna para todos/as. Es decir, incluye el cese
de la confrontación armada, sí, pero también reconoce los modos de violencia
estructural (injusticia social, exclusiones, discriminaciones, invisibilización de
realidades humanas, entre otros elementos) y acepta que la manera de construir
una paz duradera solo es posible con la transformación de este tipo de violencias.
Este punto de abordaje sugiere un trabajo articulado y complementario con
los procesos de democratización, gobernabilidad, derechos humanos, desarrollo
humano y otros relacionados con violencias cotidianas. Por la misma época y
consecuente a la evolución de la concepción de paz, las Naciones Unidas en
cabeza de Kofi Annan, plantearon al mundo la necesidad de trascender la cultura
reactiva de la comunidad internacional y pasar a una cultura de la prevención; con
ello se sugirió a la necesidad del compromiso de cooperación con los gobiernos y
la sociedad civil para transformar las estructuras de injusticia social, antes de que
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En coherencia con los anteriores planteamientos, ¿cómo desarrollar el
acompañamiento electoral en asuntos tan técnicos como lo son el diseño de los
procedimientos y la capacitación del personal de electoral, en el marco de
contextos complejos? En entornos conflictivos y además de posguerra como el de
Sudán, existe al menos tres posibles respuestas generales a esta pregunta: 1.
Trabajando sin considerar la presencia del conflicto; 2. Considerando el conflicto,
reconociendo que está ahí y ocupándose de planear cómo mitigar los efectos
negativos en el trabajo que se quiere desarrollar; ó, 3. Trabajando con el conflicto
directamente, incorporando iniciativas de gestión del conflicto. (García, 2010)
En lo que respecta a la asistencia electoral para el diseño de los
procedimientos y el entrenamiento de oficiales electorales, en el caso del
referéndum del Sur de Sudán / 2011, se puede decir que se movió en el sentido
de ser consecuente con la presencia del conflicto, de las tensiones en juego y de
los posibles desenlaces; y se desarrolló el trabajo de asistencia, asumiendo el
liderazgo necesario para cumplir con unos plazos pactados y fomentando una
actitud diligente en el jefe de operaciones del SSRC, bajo el supuesto de que esto
era lo pertinente para mitigar los riesgos de desenlace de una tercera guerra civil
norte-sur.
VI. A MODO DE REFLEXIÓN
Se puede afirmar que en sentido estrictamente técnico el referéndum del
Sur fue exitoso: se llevó a cabo a tiempo, contó con procedimientos claros y
prácticos para el propósito que se buscaba. Sin embargo dos preguntas
adicionales sugieren la reflexión alcanzada hasta este punto: una pregunta al
desarrollo general de la asistencia de UNIRED y de UNMIS, en lo que respecta a
los aspectos conexos al referéndum norte-sur de la CPA y que no fueron
cumplidos a cabalidad; es decir el referéndum de Abyei, las consultas en Uper Nile
y South Kordofan y la construcción de condiciones atractivas para la unidad del
país, carecieron de la atención y voluntad política necesaria. ¿Cuál hubiera podido
ser el alcance de UNMIS y de UNIRED en estos aspectos? Seguramente no tanto
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norte-sur estuvo relacionada desde su concepción misma con estos aspectos de
su contexto de cual, aunque se quiera, no es posible aislar el sentido de aquel
proceso plebiscitario.
La segunda pregunta está relacionada con la anterior y es acerca de la
concepción de construcción de paz que subyace al referéndum mismo como
salida negociada al conflicto norte-sur. El enfoque en el documento de acuerdo
escrito/CPA, da la impresión de contemplar elementos de la concepción de paz
positiva, pues rodea aspectos de la estructura de un “estado de cosas” que está
en los orígenes del enfrentamiento norte-sur. Sin embargo, en la práctica el
referéndum resultó ser una manera de contener el inicio de una tercera guerra civil
solamente y fue usado por los actores enfrentados, como herramienta política para “eliminar al otro” pacíficamente.
De maneras diferentes, tanto el norte como el sur, optaron a lo largo de la
implementación de la CPA, a través de una cadena de omisiones y acciones, por
quitar del camino a su contrario, al diferente, al opositor, y dejando intactas las
raíces de la confrontación tales como los problemas de corrupción,
marginalización, falta de garantías para el ejercicio plenos de los derechos civiles
y políticos, y la intolerancia inter-cultural. Los resultados del referéndum fueron el
sello final de este camino.
Muy probablemente a partir del 9 de julio, fecha acordada para hacer
efectiva la secesión, dos países continuarán enfrentando casi los mismos
problemas que tenían antes del referéndum, más los que adicionales que surjan a
raíz de la división; y más tarde descubrirán quizá que el enemigo no era ese otro
que han quitado de su camino, sino que lo encuentran al interior de cada uno en
unos modos de relación con la diferencia, unas formas de tramitar los conflictos y
en general, en un estado de cosas que ha quedado casi intacto para cada parte;
de hecho, ya entre los dos países se ha agudizado la disputa por el control del
territorio en Abyei y no exactamente en la arena política como se había pactado,
sino a través de la confrontación armada. En el norte, la pertinencia de definirse
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posibilidad de un debate sobre la importancia de un Estado laico. Para el sur, la
confrontación armada entre grupos étnicos por el control de territorios, los
recursos naturales y el poder en el nuevo país, no se dio espera; y además
tendrán que enfrentar un problema de fondo de falta de oportunidades, que no es
nuevo, pero que se ha agudizado en el marco del referéndum11.
En resumen, el referéndum tuvo un impacto excluyente en los varios
sentidos: excluyó cualquier opción de apertura hacia la convivencia norte-sur y
hacia procesos de reconciliación de fondo entre las partes. Centrados en la
expectativa del referéndum, las partes desestimaron la posibilidad de hacer un
mejor esfuerzo para cumplir a cabalidad todos los compromisos asumidos en el
acuerdo general de paz; vacío sobre el que principalmente le cabe la
responsabilidad al NCP y al SPLM/A, pero que por supuesto también le compete al
conjunto de la sociedad civil organizada del país. Y por qué no, quizá la
comunidad internacional hubiese podido tener un papel más activo para favorecer
la construcción de condiciones que hicieran de la unidad una posibilidad cierta y
ahí sí entonces, el ejercicio del voto hubiese sido una elección más libre y entre
dos opciones válidas, confiables y viables.
En lo que concierne concretamente a la asistencia electoral internacional, a
manera de sugerencia, está la posibilidad de incorporar el enfoque de sensibilidad
al conflicto en los protocolos de trabajo. Simplificando, se trataría de incorporar en
el trabajo una ruta con los siguientes tres elementos:
1. Análisis de contexto: los equipos de trabajo de la Unidad de Asistencia
Electoral de las Naciones Unidas, son altamente diversos desde el punto
de vista profesional y cultural. Además tiene una estructura bastante
jerárquica. El reto está en lograr incorporar el análisis de contexto en
todos los niveles de la estructura de la Unidad, aprovechando la
11
