MANUAL TÉCNICO SOBRE PROCEDIMIENTOS EN LOS PROCESOS DE INVESTIGACIONES ANTIDUMPING
ÍNDICE
CAPITULO I INTRODUCCIÓN ... 1
I.1 Introducción a la versión revisada del Manual ... 1
I.2 Introducción a la versión del Manual del 2007 ... 2
PARTE I. CUESTIONES SUSTANTIVAS O DE FONDO ... 4
CAPITULO I DETERMINACIÓN DEL MARGEN DE DUMPING ... 5
I.1 Introducción ... 5
I.2 Determinación del valor normal ... 5
I.2.1 ¿Qué es el valor normal? ... 5
I.2.2 ¿Qué establece la legislación vigente con respecto a la determinación del valor normal? ... 6
I.2.3 El valor normal como precio de venta en el mercado interno del país de exportación ... 8
I.2.4 ¿Cuándo el valor normal puede basarse en alguna de las dos opciones contempladas en el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping? ...10
I.2.5 El valor normal determinado a partir de los precios de exportación a un tercer país ...16
I.2.6 El valor normal reconstruido ...18
I.3 Precio de exportación ... 22
I.3.1 ¿Qué es el precio de exportación? ...22
I.3.2 Situaciones especiales ...23
I.4 Comparación equitativa entre valor normal y precio de exportación ... 24
I.4.1 Requisitos generales ...24
I.4.2 Ajustes ...24
I.4.3 Ajustes al precio de exportación reconstruido ...29
I.5 Cálculo del margen de dumping ... 29
I.5.1 Metodologías ...29
I.5.2 Ejemplo de cálculo del margen de dumping ...33
CAPITULO II DETERMINACIÓN DE DAÑO ... 36
II.1 Introducción ... 36
II.2 Criterio del volumen ... 38
II.3 Criterio del precio ... 40
II.4 Criterio del impacto sobre la rama de producción nacional ... 42
II.5 Otros factores de daño además del dumping ... 45
II.6 Conclusión ... 46
CAPITULO III DETERMINACIÓN DE AMENAZA DE DAÑO ... 47
III.1 Introducción ... 47
III.2 Amenaza de daño en el Acuerdo Antidumping ... 47
III.2.1 Indicadores de daño futuro ...48
III.2.2 Seriedad del daño...51
CAPITULO IV GUÍA SOBRE EL FALLO DE DAÑO ... 52
IV.1 Introducción ... 52
IV.2 Umbral de seriedad ... 53
IV.3 Evaluación de la gravedad ... 56
IV.4 Conclusión ... 58
CAPITULO V DETERMINACIÓN DE CAUSALIDAD ... 59
V.1 Introducción ... 59
V.2 Causalidad en el Acuerdo Antidumping ... 60
V.3 Análisis y evaluación de la causalidad ... 61
V.4 Conclusión ... 65
CAPITULO VI INTERÉS PÚBLICO ... 65
PARTE II. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO ... 67
CAPITULO I INTRODUCCIÓN A UNA INVESTIGACIÓN ANTIDUMPING – ASPECTOS GENERALES ... 68
CAPITULO II FASE PRE-INICIO ... 69
II.1 Solicitud de inicio ... 69
II.2 Apoyo de las instituciones públicas en la preparación de la solicitud ... 77
II.3 Admisión de la solicitud ... 79
II.4 Análisis del artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping ... 79
II.5 Análisis de la legitimación ... 81
II.6 Informe técnico previo a la apertura ... 85
II.7 Iniciación de oficio ... 87
II.8 Notificación al gobierno exportador ... 88
II.9 Autoridad competente para acordar la apertura ... 89
II.10 Resolución de apertura / aviso público de iniciación ... 89
II.11 Confección de los cuestionarios ... 91
II.11.1 Fase inicial de la realización de los cuestionarios e identificación de las partes interesadas ...92
II.11.2 Especificación detallada de los cuestionarios ...93
A) Reunión previa al envío de los cuestionarios ...93
B) Finalización de los cuestionarios ...95
CAPITULO III DEL INICIO HASTA LA DETERMINACIÓN PRELIMINAR ... 95
III.1 Principales actividades en esta etapa ... 95
III.2 Cuestiones horizontales ... 96
III.2.1 Cómputo de plazos ...97
III.2.2 Derechos de las partes interesadas ...97
III.2.3 Falta de cooperación ...99
III.2.4 Confidencialidad ...101
III.2.5 Documentación y otros instrumentos de apoyo ...103
III.2.6 Generalidades sobre los informes técnicos ...103
III.2.7 Desistimiento ...107
III.2.8 Suspensión de la investigación ...108
III.2.9 Terminación de la investigación ...109
III.2.10 Plazo máximo para concluir la investigación ...110
III.3 Notificación del inicio, envío de la solicitud y cuestionarios ... 110
III.4 Requisitos de acreditación ... 112
III.5 Análisis y verificación de la información ... 113
III.5.1 Tratamiento de las pruebas ...114
III.5.2 Verificaciones in situ ...115
A) Consideraciones generales previas a su inicio ...115
B) Verificación de las empresas exportadoras ...116
C) Verificaciones a empresas importadoras ...117
D) Verificaciones a empresas productoras nacionales ...118
E) Otros aspectos relevantes durante la verificación e informes ...118
III.6 Preparación del informe técnico preliminar ... 119
III.7 Determinación preliminar y aviso público ... 123
CAPITULO IV DE LA DETERMINACIÓN PRELIMINAR HASTA LA CONCLUSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ... 126
IV.1 Notificación de la determinación preliminar; documentos y reuniones de divulgación ... 126
IV.2 Audiencias y reuniones con las partes interesadas ... 127
IV.3 Informe técnico sobre los hechos esenciales ... 129
IV.3.1 Nivel de diferenciación respecto al Informe técnico preliminar ...129
IV.3.2 Elaboración del ITHE ...129
IV.4 Preparación del informe técnico final ... 131
IV.5 Determinación final y aviso público de la misma ... 134
CAPITULO V CONTROVERSIAS ... 135
V.1 Impugnación ante Tribunales Domésticos ... 135
V.2 Impugnaciones Regionales Centroamericana ... 136
V.3 Impugnaciones a través de TLCs ... 136
V.4 Impugnaciones a través de la OMC ... 137
CAPITULO VI PROCEDIMIENTO EN LAS RELACIONES COMERCIALES INTRARREGIONALES ... 137
CAPITULO VII PROCEDIMIENTO REGIONAL ... 137
PARTE III. TRATADOS DE LIBRE COMERCIO ... 140
CAPITULO I TRATADOS DE LIBRE COMERCIO ... 141
I.1 Tratado de Libre Comercio CAFTA ... 141
I.2 Tratado de Libre Comercio CA – Chile ... 141
I.3 Tratado de Libre Comercio CA – Panamá ... 141
I.4 Tratado de Libre Comercio CA – República Dominicana ... 142
I.5 Tratado de Libre Comercio Nicaragua – México ... 143
I.6 Tratado de Libre Comercio Nicaragua – Taiwán ... 143
I.7 Acuerdo de Asociación CA – Unión Europea (en proceso de ratificación) ... 144
ANEXOS... 147
Anexo A: Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de Comercio adoptado a través de la Resolución No. 193-2007 ... 148
CAPITULO I INTRODUCCIÓN
I.1 Introducción a la versión revisada del Manual
El presente Manual ha sido preparado por el Dr. Jorge Huerta Goldman y Marius Bordalba, a través de una consultoría financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo en el contexto del “Programa de Apoyo al Comercio Exterior”. De acuerdo con los términos de referencia, el Consultor deberá:
“Actualizar y revisar el manual actual de investigaciones antidumping y elaborar un manual ejecutivo sobre las mismas, a fin de que se adecué a las nuevas necesidades de los sectores productivos de contar con instrumentos y procedimientos claros, detallados, actuales, y de fácil entendimiento como una herramienta efectiva que sirva como guía principal para auxiliar a los sectores productivos y empresariales en sus solicitudes de investigación dirigidas a la autoridad investigadora del MIFIC.”
La consultoría tiene por lo tanto el objetivo de revisar y actualizar el “Manual de procedimientos para enfrentar prácticas de dumping”, de 2007, tomando en consideración las determinaciones del Órgano de Solución de Controversias de la OMC así como de las mejores prácticas internacionales a la hora de llevar a cabo investigaciones y aplicar medidas antidumping. Conviene notar que el Consultor ha realizado cambios notables tanto en la estructura como en el contenido del Manual.
Así, se ha adaptado la versión anterior al contexto centroamericano, por ejemplo citando y analizando la legislación regional aplicable, y se han incluido en esta versión más ejemplos prácticos de los existentes en la versión del 2007. El Consultor ha reducido o eliminado algunos elementos del manual del 2007 que reflejan la práctica del Miembro de la OMC, Canadá, que preparó el manual original para la autoridad investigadora costarricense. Para el Manual revisado, el Consultor ha optado por un apego mayor al contenido del Acuerdo Antidumping de la OMC y por proponer metodologías más sencillas que las formuladas en la versión del 2007.
En la preparación del Manual el Consultor ha tomado en consideración principalmente la legislación regional y nicaragüense notificada a la OMC, es decir el Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales al Comercio, aprobado por el Consejo de Ministros de Integración Económica a través de la Resolución No.
193-2007 (COMIECO-XLIV). De acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de dicho Reglamento, titulado “Normas sustantivas y procesales”:
“[t]odos los aspectos sustantivos relacionados con las prácticas desleales de comercio, y aquellos aspectos procesales no regulados en el presente Reglamento, serán determinados por las disposiciones establecidas en los instrumentos a que se refiere el Artículo 2 de este Reglamento.”
Los instrumentos referidos en el artículo 2 incluyen el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito el 29 octubre del 1993 y conocido como el Protocolo de Guatemala, así como el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. En la medida en que las disposiciones contenidas en los tres textos legislativos arriba mencionados cubren un espectro limitado de las cuestiones sustantivas que serán examinadas por el presente Manual, el Consultor entiende que son los acuerdos OMC los que regulan directamente esas cuestiones en la República de Nicaragua. El Consultor observa que en otros países centroamericanos tales como Costa Rica, sin embargo, existe legislación nacional que transpone las disposiciones sobre normas sustantivas.
El Consultor desea observar que la implementación de medidas para contrarrestar prácticas desleales de comercio está sujeta a disposiciones complejas y complicadas, recogidas en varios acuerdos OMC y que han sido interpretadas por más de 60 informes de grupos especiales y del Órgano de Apelación de la OMC.
Esta normativa multilateral requiere de conocimientos y aptitudes varias, incluido la jurídica, económica y contable. Los países centroamericanos conocen muy de cerca los efectos de la implementación incorrecta de estos instrumentos, tanto desde el punto de vista ofensivo – por citar tan solo dos casos, en 2011 varios países centroamericanos ganaron una disputa contra la República Dominicana relativa a la imposición de una medida de salvaguardia, y en 1999 Costa Rica consiguió que Trinidad y Tobago no impusiese una medida antidumping definitiva –, y defensivo – México ganó una disputa contra medidas antidumping impuestas por Guatemala contra importaciones de cemento. Estos casos son ejemplos vivientes de que las investigaciones y las medidas adoptadas contra el dumping o subvenciones – así como las medidas de salvaguardia – deben estar sólidamente basadas y cumplir cabalmente con todos y cada uno de los requisitos establecidos en los acuerdos OMC tal como han sido interpretados por grupos especiales y el Órgano de Apelación; en caso de no ser así es probable que el país que las impuso tenga que defenderlas ante un grupo especial en la OMC. Por todo ello, el Consultor recomienda ante todo que el uso de estos instrumentos se realice solamente cuando la autoridad investigadora esté capacitada, tenga los medios y el apoyo de otras instituciones que deben suministrar información necesaria para fundamentar correctamente las decisiones, y que haga uso de consultores foráneos desde una etapa inicial de la investigación a fin de asegurar que no hayan vicios al inicio de la investigación.
I.2 Introducción a la versión del Manual del 2007
Las políticas de apertura comercial que se han venido negociando e implementando desde el establecimiento del GATT han jugado un papel crucial en la reducción tanto de las barreras arancelarias como las no arancelarias. En dicho contexto, también se han venido desarrollando a nivel multilateral instrumentos de defensa comercial para permitir que las economías puedan defenderse de prácticas desleales de comercio como el dumping. Es así, como surge de la Ronda Uruguay el Acuerdo relativo a la aplicación del Artículo VI del GATT (Acuerdo Antidumping).
Partiendo de los acuerdos multilaterales, a nivel de Centroamérica se creó el Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de Comercio, que se anexa al presente manual.
Es en este contexto, que la Dirección de Aplicación y Negociación de Acuerdos Comerciales (en adelante DANAC) del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, que tiene a cargo las investigaciones por comercio desleal, ofrece el presente manual de procedimientos a los sectores productivos nicaragüenses y a la sociedad civil en general, con el fin de que puedan conocer y utilizar las herramientas que proporcionan estos mecanismos de apoyo en contra de las prácticas de comercio desleal, en este caso, del dumping.
Este manual de procedimiento toma como referencia y guía el manual elaborado por la Oficina de Prácticas de Comercio Desleal y Medidas de Salvaguardias de la República del Ministerio de Economía, Industria y Comercio de la República de Costa Rica1. Su reproducción total o parcial con fines de lucro está prohibida por las leyes nacionales e internacionales que sancionan este tipo de conducta. En caso de utilizar este material como referencia se solicita hacer la respectiva mención apropiada como fuente de conocimiento.
Descargo de Responsabilidad:
El contenido del presente manual constituye únicamente un marco de lineamientos sobre los procedimientos para la determinación del margen de dumping, daño y relación causal en investigaciones antidumping. La DANAC es solamente responsable de su aplicación en cuanto al cumplimiento de las leyes relevantes y los principios reglamentarios concernientes a la materia, que sean presentados en su denuncia por el interesado, con base a lo establecido en el Acuerdo Antidumping de la OMC.
1 Los ejemplos prácticos de este manual fueron tomados del Manual de Procedimiento en Investigaciones por Dumping, Oficina de Prácticas de Comercio Desleal y Medidas de Salvaguardia.
MEIC. San José, Costa Rica. 2007.
PARTE I. CUESTIONES SUSTANTIVAS O DE FONDO
CAPITULO I DETERMINACIÓN DEL MARGEN DE DUMPING
I.1 Introducción
El dumping ocurre normalmente cuando los bienes son vendidos al importador en el país de importación a precios más bajos que los precios de venta de bienes similares en el país de exportación. El margen de dumping es la cuantía en que el valor normal (precio de venta en el mercado interno del exportador) excede el precio de exportación (el precio de venta del exportador al país importador).
Este capítulo describirá la manera en que se determinan los márgenes de dumping en una investigación antidumping al abordar los siguientes asuntos:
Valor Normal
o Método Primario: Precio de los bienes similares en el mercado interno del país exportador
o Métodos Alternativos:
Precio de los bienes similares a los importadores en otros países
Costo pleno de los bienes más una cantidad por lucro
Precio de Exportación
o Método Primario: Precio de venta del exportador o el precio de compra del importador
o Método Alternativo: Precio de venta del importador a compradores no relacionados
Ajustes
Margen de Dumping
o Para cada exportador conocido o Para el país exportador
I.2 Determinación del valor normal
I.2.1 ¿Qué es el valor normal?
El valor normal es uno de los dos insumos básicos para poder llevar a cabo la determinación de la existencia o no del dumping. El término “valor normal” no existe en el lenguaje común. Este es un término acuñado y usado exclusivamente en las legislaciones antidumping. ¿Qué es, entonces, el valor normal? El valor normal es, en su sentido más corriente, el precio de venta de un producto idéntico o similar al exportado al país importador en el mercado interno del país de exportación.
Ejemplo: Supongamos que los productores nicaragüenses de tomates empiezan a observar importaciones considerables de tomates de Panamá. Como consecuencia de esas importaciones pierden clientes, tienen que rebajar los precios de venta etc. Si los productores nicaragüenses se planteasen presentar una solicitud para el inicio de una investigación antidumping, tendrían que proveer información relativa al valor normal. Esto requeriría que los productores nicaragüenses obtuviesen y presentasen información relativa al precio de venta de tomates en Panamá, es decir el precio de venta del producto idéntico o similar al exportado a Nicaragua vendido en el mercado interno del país de exportación (Panamá).
El término “valor normal” admite otras acepciones, tal como veremos en detalle más abajo. Sin embargo, conviene notar que estas otras acepciones son de aplicación solamente si no se puede determinar el “valor normal” sobre la base de los precios de venta en el mercado interno del país de exportación. Ello se puede deber a diferentes razones, tales como que no existan ventas del “producto idéntico o similar” en el mercado interno del país de exportación, o que si existen ventas estas sean en volúmenes insignificantes. También podrían no usarse los precios de venta del “producto idéntico o similar” en el mercado interno del país de exportación cuando esos precios fuesen bajo costo. Estas y otras situaciones que pueden justificar el no uso de los precios de venta en el mercado interno del país de exportación a los efectos de determinar el valor normal serán examinados más abajo (sección I.2.4).
I.2.2 ¿Qué establece la legislación vigente con respecto a la determinación del valor normal?
Como se indicó en la Introducción, el Reglamento Centroamericano 193-2007 es el principal texto jurídico que regula la adopción de medidas contra las prácticas desleales de comercio. Este Reglamento no contiene definición alguna del término
“valor normal”. Los otros textos jurídicos citados en el artículo 4 del Reglamento, es decir el Protocolo de Guatemala y el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, tampoco contienen definición alguna. La legislación nicaragüense tampoco lo define. Por lo tanto, a tenor de lo establecido en el artículo 4 del Reglamento, convendrá fijarse en lo establecido en el Acuerdo Antidumping de la OMC.
En este sentido conviene notar ab initio que el Acuerdo Antidumping no define
“valor normal”, a diferencia de algunas legislaciones de países miembros de la OMC.
Antes bien, el artículo 2.1 del Acuerdo Antidumping establece como se deberá determinar la existencia del dumping, estableciendo que:
“se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones
comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.”
Esta disposición confirma lo indicado en la sección I.2.1, es decir ata el concepto
“valor normal” al del “precio comparable … de un producto similar destinado al consumo en el país exportador”, si bien añade, entre comas, los términos “en el curso de operaciones comerciales normales”. Más adelante se examinarán estos términos.
El artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping complementa la anterior disposición en aspectos esenciales. Esta disposición establece que:
“[c]uando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno del país exportador o cuando, a causa de una situación especial del mercado o del bajo volumen de las ventas en el mercado interno del país exportador, tales ventas no permitan una comparación adecuada, el margen de dumping se determinará mediante comparación con un precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado, a condición de que este precio sea representativo, o con el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios.”
[nota a pie de página no incluida]
Esta disposición establece que si ciertas circunstancias se encuentran presentes, “el margen de dumping se determinará mediante comparación con un precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado,
…, o con el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios.” Es decir, da pie a que si concurren esas circunstancias, el valor normal se determine no sobre la base del “precio comparable … de un producto similar destinado al consumo en el país exportador”, como indica el párrafo 1 del artículo 2, si no sobre la base de una de las dos opciones citadas en el párrafo 2:
Precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado, a condición de que este precio sea representativo, o
Costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios.
Conviene notar que solamente se puede hacer uso de estas opciones, si por alguna razón justificada en hechos y basada en circunstancias permitidas por el Acuerdo, no se puede usar la información relativa a los precios de venta del producto similar en el mercado interno del país de exportación.
La sección I.2.4 examina las circunstancias que justifican no usar los precios de venta del producto similar en el mercado interno del país de exportación, mientras que las secciones I.2.5 y I.2.6 presentan las dos opciones alternativas contempladas en el artículo 2.2.
I.2.3 El valor normal como precio de venta en el mercado interno del país de exportación
De conformidad con el Acuerdo Antidumping el valor normal debe determinarse preferentemente sobre la base del precio, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país de exportación.
El término “curso de operaciones comerciales normales” no se encuentra definido en el Acuerdo Antidumping, si bien se cita en el mismo Acuerdo un ejemplo – las ventas bajo costo – en el cual se puede considerar que las transacciones no están en el “curso de operaciones comerciales normales”. En la sección I.2.4 infra se desarrollará esta cuestión más en detalle.
El precio de venta está relacionado con transacciones del “producto similar”,
“destinado al consumo en el país de exportación”. La definición de producto similar se encuentra en el artículo 1 del Reglamento Centroamericano, estableciendo al respecto que:
Se entenderá que la expresión “producto similar” (“like product”) significa un producto que es idéntico, es decir, igual en todos los aspectos al producto de que se trate, o, cuando no exista ese producto otro producto que, aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado.
Esta definición es idéntica a la del artículo 2.6 del Acuerdo Antidumping. El Acuerdo por lo tanto requiere que, tomando como punto de partida el producto investigado (tal como se definió en la resolución de inicio de la investigación), la autoridad investigadora determine si el exportador investigado ha vendido un producto idéntico o un producto que a pesar de no serlo, tenga “características muy parecidas” a las del producto investigado. Ni el Acuerdo ni el Reglamento Centroamericano establecen criterios para determinar cuando un producto tiene “características muy parecidas” al producto investigado. Sin embargo, en la práctica internacional, las autoridades investigadoras toman en consideración los siguientes factores:
Características físicas, técnicas o químicas básicas;
Insumos;
Procesos de producción;
Uso y percepción de los consumidores/usuarios;
Intercambiabilidad de los productos;
Canales de venta;
Calidad (en algunos países se considera relevante).
Véase el siguiente ejemplo de una determinación publicada por la Comisión Europea:
La investigación mostró que el fósforo blanco producido y vendido en la Unión por la industria de la Unión y el fósforo blanco producido en el país afectado y exportado a la Unión tenían las mismas características físicas, químicas y técnicas básicas y los mismos usos.
Reglamento por la que se da por concluido el procedimiento antidumping relativo a las importaciones de fósforo blanco, también denominado fósforo elemental o amarillo, originario de la República de Kazajistán, DOUE No. L43/38 (2013) disponible en http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:043:0038:0058:ES:PDF
Este producto era relativamente uniforme y simple y no presentó problemática alguna determinar el producto similar vendido por el exportador en Kazajstán. En otros casos, la Comisión debe examinar factores adicionales a los tradicionales (características físicas, químicas y técnicas básicas y los mismos usos):
(48) La investigación concluye que el bioetanol fabricado por la industria de la Unión y vendido en el mercado de la Unión presenta características físicas, químicas y técnicas básicas similares al bioetanol exportado por Estados Unidos a la Unión.
(49) Como ya se ha dicho en el considerando (34), el bioetanol puede producirse a partir de diferentes materias primas. Sin embargo, la investigación no ha podido demostrar que la materia prima empleada tenga incidencia en el producto final. La investigación sí ha demostrado, en cambio, que el producto afectado producido en Estados Unidos y exportado a la Unión es intercambiable con el producido y vendido en la Unión por los productores de la Unión. Además, tampoco presenta ninguna diferencia significativa en los usos ni en la percepción que del producto tienen los operadores y los usuarios presentes en el mercado.
Puede observarse que, en este caso, la Comisión procedió a examinar criterios tales como las materias primas usadas en la producción de los productos, su intercambiabilidad así como la percepción que tienen los operadores.
El último requisito citado en el artículo 2.1 es que el valor normal debe basarse en información relativa a ventas del producto similar “destinado al consumo en el país de exportación”. Este requisito es suficientemente claro y normalmente no crea mayores problemas.
La información sobre el valor normal se solicita al exportador a través del cuestionario que se le envía al inicio de la investigación. La información se solicita transacción por transacción, debiendo reportarse separadamente por modelo. Para ello se debe presentar en una tabla pre-diseñada por la autoridad investigadora. La presentación en el formato indicado facilitará su verificación así como la realización de los varios análisis y cálculos:
I.2.4 ¿Cuándo el valor normal puede basarse en alguna de las dos opciones contempladas en el artículo 2.2 del Acuerdo
Antidumping?
El artículo 2.2 reconoce que en algunas situaciones el valor normal no podrá determinarse sobre la base de datos relativos a las ventas en el mercado interno del país de exportación. ¿Cuáles son esas situaciones? Esta disposición cita expresamente algunas:
Cuando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno del país exportador o cuando, a causa de una situación especial del mercado o del bajo volumen de las ventas en el mercado interno del país exportador, tales ventas no permitan una comparación adecuada…
La primera situación implícitamente contemplada por el artículo 2.2 es que no hayan ventas en el mercado interno del producto similar. No es una situación muy común pero sucede algunas investigaciones. Por ejemplo, en los años 80 en la Comunidad Europea se inició una investigación contra importaciones de botas de esquí de Malasia, donde no había ventas del producto similar al ser un país tropical.
La segunda situación referida en el artículo 2.2 se daría cuando “el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales”.
Así, si en una misma venta el exportador vende tres modelos diferentes de tornillos, quedando ello acreditado en la factura, en la tabla tendrá que reportar en tres líneas separadas las tres transacciones ya que se tratan de tres modelos diferentes del producto similar
A B C D E F G H I J K L M N
Número secuencial de la transacción/el envío
Número secuencial
del producto Código del productoDescripción del
producto Fecha de la factura Número de factura Número del conocimiento de embarque u otro documento de transporte
Número de la orden de venta o contrato
Fecha de la orden de
venta o contrato Nombre del clienteRelación con el
cliente Cantidad Precio unitario Valor bruto de la transacción
1 sss 4 15-Feb-12 10-Feb-12 pepito perez IND 100 2 200
2 xxx 5 10-May-12 30-Apr-12 jose gomez IND 400 2.2 880
3 eee 6 30-Oct-12 15-Sep-12 IND 250 2 500
0 0 0 0 0 0 0 0 0
El Acuerdo no establece una definición de “curso de operaciones comerciales normales” ni limita en qué situaciones una autoridad investigadora puede determinar que el producto similar es objeto de ventas en el “curso de operaciones comerciales normales”. El Órgano de Apelación, en su informe Estados Unidos — Acero laminado en caliente, estableció lineamientos básicos a la hora de interpretar ese término:
… el propio párrafo 1 del artículo 2.2 proporciona un método para determinar si las ventas a precios por debajo del costo se realizan “en el curso de operaciones comerciales normales”.
No obstante, en esa disposición no se trata de agotar toda la gama de métodos que permiten determinar si las ventas tienen lugar “en el curso de operaciones comerciales normales” ni siquiera la gama de posibles métodos que permiten determinar si las ventas a bajo precio se realizan “en el curso de operaciones comerciales normales”. En el párrafo 1 del artículo 2.2 se facilita un método que permite determinar si las ventas entre dos partes cualesquiera tienen lugar “en el curso de operaciones comerciales normales”; no se trata la cuestión más específica de las transacciones entre partes vinculadas. En las transacciones entre esas partes, la vinculación misma puede indicar que las ventas a precios por encima del costo pero por debajo del precio habitual del mercado pueden no realizarse en el curso de operaciones comerciales normales. Por lo tanto, esas transacciones pueden ser objeto de un examen especial por las autoridades encargadas de la investigación. (…)
Aunque creemos que el Acuerdo Antidumping deja a la discreción de los Miembros de la OMC la decisión en cuanto a la manera de asegurarse de que el valor normal no se distorsiona debido a la inclusión de ventas no realizadas “en el curso de operaciones comerciales normales”, esa discreción no carece de límites. En particular, debe ejercerse de manera imparcial, que sea equitativa para todas las partes afectadas por una investigación antidumping. (…)
[E]l párrafo 1 del artículo 2.2 dispone que las autoridades encargadas de la investigación excluyan las ventas no realizadas ‘en el curso de operaciones comerciales normales’, del cálculo del valor normal, precisamente para asegurarse de que el valor normal es efectivamente el precio ‘normal’ del producto similar en el mercado interno del exportador.
Cuando una venta se realiza con arreglo a modalidades y condiciones incompatibles con la práctica comercial ‘normal’ para las ventas del producto similar en el mercado de que se trata en el momento pertinente, la transacción no es una base apropiada para el cálculo del valor ‘normal’…
Por lo tanto, párrafo 1 del artículo 2.2 contempla una situación que puede dar lugar a una determinación de que ciertas/todas las ventas en el mercado interno no están en el “curso de operaciones comerciales normales”. Ese párrafo examina si las ventas se realizan por debajo de costo. El Órgano de Apelación confirma que sin embargo otras situaciones pueden justificar una determinación similar. Por ejemplo, en el caso bajo disputa, el Órgano de Apelación examinaba si como consecuencia de la relación entre el exportador y su comprador en el mercado interno del país de exportación (es decir cuando se realizan ventas entre partes relacionadas), una autoridad investigadora podría determinar que esas transacciones no están en el
“curso de operaciones comerciales normales”. La respuesta del Órgano de Apelación es afirmativa. En el mismo informe, cita por ejemplo a las muestras o ventas a empleados como situaciones que podrían ser investigadas para determinar si esas transacciones forman parte o no del “curso de operaciones comerciales normales”. En cualquier caso, el Órgano de Apelación recuerda que el ejercicio de esta facultad de investigar cierto tipo de transacciones a fondo no carece de límites,
al indicar que “debe ejercerse de manera imparcial, que sea equitativa para todas las partes afectadas por una investigación antidumping.”
El Acuerdo regula específicamente la cuestión del examen de la existencia de ventas bajo costo. En caso de que se den, y se cumplan ciertos requisitos, esas transacciones no serán usadas a los efectos de determinar el valor normal. Al excluir esas transacciones el valor normal aumentará, incrementando las posibilidades de determinar la existencia de ventas a precios de dumping. ¿Cuáles son los requisitos establecidos en el artículo 2.2.1? El siguiente cuadro los presenta:
¿Las ventas a precios inferiores a los costos unitarios se han efectuado durante un período prolongado? El período examinado por la autoridad investigadora será idéntico al período de un año elegido para la determinación de la existencia de dumping
¿Las ventas a precios inferiores a los costos unitarios se han efectuado en cantidades sustanciales? Las ventas a precios inferiores al costo se efectúan en cantidades sustanciales cuando la autoridad investigadora concluya que el volumen de las ventas efectuadas a precios inferiores a los costos unitarios no representa menos del 20 por ciento del volumen vendido en las operaciones consideradas para el cálculo del valor normal
¿Las ventas a precios inferiores a los costos unitarios se han efectuado a precios que no permiten recuperar todos los costos dentro de un plazo razonable? Si la autoridad investigadora concluye que los precios inferiores a los costos unitarios en el momento de la venta son superiores a los costos unitarios medios ponderados correspondientes al período de investigación, se considerará que esos precios permiten recuperar los costos dentro de un plazo razonable y, por consiguiente, habrán de utilizarse en la determinación del valor normal.
Varios comentarios adicionales:
Estos requisitos deberán cumplirse acumulativamente para poder excluir los precios de venta de ciertas/todas las transacciones realizadas por un exportador en su mercado interno basado en que se realizaron por debajo de costo;
A los efectos de calcular el costo de producción y los costos administrativos, de venta y de carácter general, la autoridad investigadora aplicará el procedimiento descripto en la sección I.2.6 infra;
Si se cumplen los requisitos acumulativos anteriores y la autoridad investigadora concluye que no existen ventas internas del producto similar en el curso de operaciones comerciales normales, el valor normal se determinará sobre la base de una de las dos alternativas establecidas en el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping;
Si la totalidad o más del 80% de las ventas internas del producto similar, en términos de volumen, están en el curso de operaciones comerciales normales, luego de aplicar los criterios citados, el valor normal se determinará sobre la base de los precios de las ventas en el mercado interno de todas las transacciones;
Por último, si el 80% o un porcentaje inferior de las ventas internas del producto similar, en términos de volumen, están en el curso de operaciones comerciales normales, luego de aplicar los criterios citados, el valor normal se
determinará sobre la base de los precios de las ventas en el mercado interno de las transacciones que se determine que se realizan en el curso de operaciones comerciales normales.
La aplicación de estos requisitos se explica con un ejemplo hipotético extraído del manual 2007:
RESULTADO DE LOS CÁLCULOS
(a) el precio de venta unitario por cada venta Columna A (b) las ganancias/pérdidas de cada venta Columna B (c) el volumen total de ventas (en unidades) 475
(d) el volumen de ventas con pérdidas (en unidades) 80 (e) el porcentaje del volumen de ventas con pérdidas 16.84%
(f) precio de venta promedio general por unidad $99.47 (g) costo promedio general por unidad $100.75
20
Ref. #Fecha
Cantidad
Precio de Venta Total
Costo Total
A Precio
de Venta Unitario
B Ganancias
(Perdidas
Volumen De Ventas
Con Perdida
El PV Unitario es
< Costo promedio general? Si afirmativo, No tomar en cuenta
Venta Local usada para calculo de
VN
1 16-En. 10 $1,000 $980 $100 $20 SI
2 28-En. 25 $2,375 $3,125 $95 ($750) 25 SI NO
3 14-Feb. 15 $1,470 $1,470 $98 - SI
4 18-Mar. 40 $4,000 $3,880 $100 $120 SI
5 22-Mar. 15 $1,530 $1,485 $102 $45 SI
6 1-Abr. 20 $2,040 $2,200 $102 ($160) 20 NO SI
7 10-Mayo 15 $1,545 $1,515 $103 $30 SI
8 21-Mayo 45 $4,500 $4,410 $100 $90 SI
9 15-Jun. 10 $1,020 $1,050 $102 ($30) 10 NO SI
10 1-Jul. 25 $2,625 $2,600 $105 $25 SI
11 11-Jul. 15 $1,425 $1,350 $95 $75 SI
12 16-Ag. 10 $1,000 $990 $100 $10 SI
13 3-Sept. 30 $3,000 $2,910 $100 $90 SI
14 23-Sept. 25 $2,000 $2,625 $80 ($625) 25 YES NO
15 8-Oct. 20 $2,000 $1,940 $100 $60 SI
16 31-Oct. 35 $3,675 $3,570 $105 $105 SI
17 11-Nov. 15 $1,470 $1,455 $98 $15 SI
18 22-Nov. 20 $2,040 $2,020 $102 $20 SI
19 12-Dic. 50 $5,000 $4,850 $100 $150 SI
20 25-Dic. 35 $3,535 $3,430 $101 $105 SI
475 $47,250 $47,85
5 80
ANÁLISIS
Se vendió un volumen total de 475 unidades durante el período examinado (un año), en 20 transacciones de venta. Cuatro de estas ventas, u 80 unidades, registraron pérdidas. Las ventas restantes reportaron ganancias y por lo tanto se incluyen automáticamente en la determinación del valor normal.
Condición #1:
Aun cuando únicamente 80 unidades fueron con pérdida (<20% del volumen total de las ventas), el volumen de ventas con pérdida todavía se considera un volumen sustancial ya que el precio de venta promedio general por unidad es menor que el costo promedio general por unidad ($99.47 < $100.75).
Condición #2:
Los precios de venta por unidad de dos de las ventas con pérdida, (ref #2 y #14), son menores que el costo promedio general por unidad.
Ya que dos ventas reúnen los requisitos para ser rechazadas (ref #2 y #14), esas ventas no se toman en cuenta para determinar el valor normal. Las 18 ventas restantes, incluyendo dos ventas con pérdida en donde el precio de venta excede el costo promedio general, se pueden utilizar para determinar el valor normal.
En algunas jurisdicciones la determinación de la existencia de ventas bajo costo varía un poco con respecto a lo arriba descrito. Por ejemplo, la Comisión Europea aplica en la actualidad el test tal como se explica seguidamente:
(35)…la Comisión analizó si se podía considerar si cada tipo del producto afectado vendido en el mercado nacional en cantidades representativas se había vendido en el curso de operaciones comerciales normales, de conformidad con el artículo 2, apartado 4, del Reglamento de base. Para ello se estableció, en relación con cada tipo de producto, la proporción de ventas rentables a clientes independientes en el mercado nacional durante el [periodo de investigación].
(36) Cuando el volumen de ventas de un tipo de producto, vendido a un precio de venta neto igual o superior a su coste de producción calculado, representaba más del 80% del volumen total de las ventas de ese tipo, y cuando el precio de venta medio ponderado era igual o superior al coste unitario, el valor normal por tipo de producto se calculó como la media ponderada de todos los precios de venta en el mercado nacional del tipo de producto en cuestión.
(37) Cuando el volumen de ventas rentables de un tipo de producto representaba un 80% o menos del volumen total de las ventas de ese tipo, o si su precio medio ponderado era inferior al coste unitario, el valor normal se basó en el precio real en el mercado nacional, calculado como media ponderada únicamente de las ventas nacionales rentables de ese tipo.
(38) La investigación mostró que las ventas rentables de determinados tipos comparables de producto eran más del 80% de las ventas nacionales totales, por lo que, para dichas ventas, se utilizaron todas las ventas nacionales al calcular el precio medio para el valor normal.
Para los demás tipos de producto que también se consideraron vendidos en el curso de operaciones comerciales normales, solo se utilizaron las ventas rentables.
(39) Si los tipos de producto se habían vendido en su totalidad con pérdidas, se consideró que no se habían vendido en el curso de operaciones comerciales normales.
Reglamento que impone medidas antidumping provisionales sobre importaciones de determinados accesorios de tubería, de hierro o acero, de Rusia y Turquía, DOUE No. L203/37 disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:203:0037:0051:ES:PDF
La tercera situación referida en el artículo 2.2 se daría cuando el volumen de ventas en el mercado interno del país de exportación es “bajo”. Una nota a pie de página fija lineamientos adicionales al respecto:
Normalmente se considerarán una cantidad suficiente para determinar el valor normal las ventas del producto similar destinado al consumo en el mercado interno del país exportador si dichas ventas representan el 5 por ciento o más de las ventas del producto considerado al Miembro importador; no obstante, ha de ser aceptable una proporción menor cuando existan pruebas que demuestren que las ventas en el mercado interno, aunque representen esa menor proporción, son de magnitud suficiente para permitir una comparación adecuada.
De conformidad con esta disposición si el volumen de ventas en el mercado interno representa menos del 5% de las ventas del producto objeto de investigación a Nicaragua, entonces la autoridad investigadora nicaragüense podrá determinar que el volumen de ventas en el mercado interno del país exportado es bajo. Por el contrario si representan 5% o más, en ese caso los precios de venta de esas transacciones deben ser usados para los efectos de computar el valor normal (a no ser que se determine que no se encuentran en el “curso de operaciones comerciales normales” o que “existe una situación especial de mercado” que permita excluirlas).
La nota a pie de página no aclara si ese análisis del 5% se realiza con respecto al producto similar en su conjunto, por modelo o ambos. Muchas autoridades investigadoras lo aplican solamente al producto similar en su conjunto – así por ejemplo si el exportador vendiese 5 tornillos en su mercado interno y exportase 10 tornillos a Nicaragua, el valor normal se determinaría en principio sobre la base de los precios de venta de esos 5 tornillos vendidos en el mercado interno, con independencia de si esos 5 tornillos son del mismo tipo o modelo a los exportados a Nicaragua. Otras autoridades investigadoras, sin embargo, aplican también el análisis para cada modelo, como muestra la siguiente determinación de la Comisión Europea:
(32) De conformidad con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de base, la Comisión determinó en primer lugar, para cada uno de los tres productores exportadores que cooperaron, si sus ventas totales del producto similar en el mercado nacional eran representativas, es decir, si el volumen total de tales ventas representaba, como mínimo, el 5% de su volumen total de ventas de exportación del producto afectado a la Unión. La investigación demostró que las ventas en el mercado nacional del producto similar eran representativas para todos los productores exportadores que cooperaron.
(33) A continuación, la Comisión identificó los tipos de producto vendidos en el mercado nacional por las empresas con ventas representativas en el mercado nacional, que eran idénticos o directamente comparables con los tipos vendidos para su exportación a la Unión.
(34) Para cada tipo del producto similar vendido por los productores exportadores en su mercado nacional que resultó ser directamente comparable con el tipo de producto afectado vendido para su exportación a la Unión, se determinó si las ventas nacionales eran suficientemente representativas a efectos del artículo 2, apartado 2, del Reglamento de base. Las ventas nacionales de un tipo concreto de producto se consideran suficientemente
representativas cuando la cantidad de ese producto vendida en el mercado nacional a clientes independientes durante el PI está en torno al 5% del volumen total del tipo de producto comparable vendido para su exportación a la Unión. La investigación mostró que las ventas de la mayoría de tipos de producto en el mercado nacional fueron representativas en cada una de las tres empresas.
Reglamento que impone medidas antidumping provisionales sobre importaciones de determinados accesorios de tubería, de hierro o acero, de Rusia y Turquía, DOUE No. L203/37 disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:203:0037:0051:ES:PDF
La cuarta y última situación que permitiría no hacer uso de los precios de venta en el mercado interno, referida en el artículo 2.2, es la “existencia de una situación especial de mercado”. Esa disposición, sin embargo, no define este término o a qué situaciones puede referirse. La legislación de algunos países o la práctica de algunas autoridades dan algunas indicaciones. Por ejemplo, el reglamento antidumping de la Unión Europea establece que:
Podrá considerarse que existe una situación particular del mercado para el producto afectado a efectos del párrafo primero cuando, entre otras cosas, los precios sean artificialmente bajos, cuando exista un comercio de trueque significativo o cuando existan otros regímenes de transformación no comerciales.
Esta disposición ha sido aplicada por la Comisión Europea con relativa frecuencia en investigaciones antidumping contra Rusia.
En resumen, el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping contempla 3 situaciones que podrían justificar una decisión de no usar los precios de venta de algunas o todas las transacciones realizadas por el exportador en su mercado interno:
Cuando la autoridad investigadora determine que existen transacciones que no forman parte del curso de operaciones comerciales normales:
o Al existir ventas bajo costo
o Al existir ventas entre parte relacionadas o Al existir ventas a trabajadores
o Al existir ventas en liquidación etc.
Cuando el volumen de ventas del producto similar sea bajo en comparación al volumen exportado a Nicaragua
Cuando exista una situación especial de mercado
En caso de que concurran alguna de estas circunstancias, o que simplemente el exportador no haya realizado ventas en el mercado interno del país de exportación, el valor normal se determinará sobre la base de lo indicado en las secciones I.2.5 o I.2.6infra.
I.2.5 El valor normal determinado a partir de los precios de exportación a un tercer país
El artículo 2.2 prevé la determinación del valor normal sobre la base del precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado, a condición de que este precio sea representativo. Para poder aplicar esta disposición, la autoridad investigadora deberá en primer lugar examinar si existen exportaciones desde el país de exportación investigado del producto similar hacia un tercer país.
En caso de que la respuesta sea positiva, entonces la autoridad investigadora deberá determinar cuál es el “tercer país apropiado” (de entre los varios a los que se exporte un producto similar desde el país de exportación). Conviene notar que el Acuerdo Antidumping no fija parámetro alguno para llevar a cabo esta determinación y por lo tanto será la legislación de Nicaragua o la praxis de la autoridad investigadora nicaragüense quien deberá fijar los criterios o factores.
Una vez determinado cuál es el tercer país apropiado, la autoridad investigadora deberá normalmente examinar si el precio de exportación a ese país es “representativo”. Este es un análisis similar al establecido para determinar si los precios de venta en el mercado interno del país de exportación están en el “curso de operaciones normales”, examinado en la sección I.2.4.
En la medida en que esta alternativa propuesta por el artículo 2.2 es usada por pocos Miembros de la OMC es complicado ofrecer parámetros válidos para llevar a cabo los análisis arriba mencionados. En el Grupo de Trabajo sobre la Aplicación que opera bajo la responsabilidad del Comité de Prácticas Antidumping de la OMC varios Miembros han presentado su legislación y experiencia práctica (limitada) sobre esta metodología.2 Esta información está disponible en el sitio Internet de la OMC y puede ser consultada libremente.
El uso de esta metodología es en principio preferible a la reconstrucción del valor normal porque es más cercana a la metodología preferida por el Acuerdo: en ambos casos se tratan de precios de venta reales si bien en diferentes mercados. La obtención, manipulación y examen de la prueba – siempre que se cuente con la cooperación del exportador – de los precios de exportación a un tercer país siempre será más fácil que la necesaria para reconstruir el valor normal. Normalmente, las decisiones a tomar en caso de reconstruir el valor normal son más complejas, requieren de contadores y de más tiempo, y están sujetas a valoraciones subjetivas del exportador y la autoridad investigadora. En resumen, para una autoridad investigadora nueva está metodología presenta menos complejidades técnicas y por lo tanto riesgos.
Las limitantes al uso de esta metodología son principalmente dos. En primer lugar, sin la cooperación plena del exportador será normalmente muy complicado optar por esta metodología a no ser que la autoridad investigadora tenga acceso a información muy detallada y precisa de las exportaciones por otros cauces
2 Documentos con símbolos G/ADP/AHG/W/139, 149, 161, 166, 167, 172, 178 y 180.
