Diagnóstico, Prospectiva, Planeación, Reingeniería Herramientas para Impulsar la Mejora en los Procesos de la Administración Pública Edición Única

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(2) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y POLÍTICA PUBLICA. TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Diagnóstico > Prospectiva > Planeación > Reingeniería Herramientas para impulsar la mejora en los procesos de la Administración Pública. TESINA PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE: MAESTRO EN PROSPECTIVA ESTRATÉGICA. POR:. ROLANDO EDUARDO GARCÍA RODRÍGUEZ. MONTERREY, N. L.. MAYO DE 2008.

(3) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y POLÍTICA PUBLICA. TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Diagnóstico > Prospectiva > Planeación > Reingeniería Herramientas para impulsar la mejora en los procesos de la Administración Pública. TESINA PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE: MAESTRO EN PROSPECTIVA ESTRATÉGICA. POR: ROLANDO EDUARDO GARCÍA RODRÍGUEZ. MONTERREY, N.L.. MAYO DE 2008.

(4) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA. TECNOLÓGICO DE M O N T E R R E Y. Diagnóstico > Prospectiva > Planeación > Reingeniería Herramientas para impulsar la mejora en los procesos de la Administración Pública. TESINA PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE:. MAESTRO EN PROSPECTIVA ESTRATÉGICA. POR: ROLANDO EDUARDO GARCÍA RODRÍGUEZ. MONTERREY, N.L.. MAYO DE 2008.

(5) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA. Los miembros del comité de tesina recomendamos que el presente proyecto de tesina presentado por el CP. Rolando Eduardo García Rodríguez sea aceptado como requisito parcial para obtener el grado académico de: MAESTRO EN PROSPECTIVA ESTRATÉGICA. Comite de Tesina:. Dra. Teresa Ernestina Almaguer Salazar Sinodal. Dra. Teresa Ernestrna Almaguer Salazar Directora Académica de la EGAP Mayo, 2008. Mtro. Gerardo Guajardo Cantú Sinodal.

(6) Introducción La Administración Pública Local existe para proporcionar bienes públicos (servicios e infraestructura) a tres grupos con intereses similares, pero con distinta influencia decisoria sobre el tipo de bienes producidos: los usuarios de estos bienes; los ciudadanos que pagan por los bienes con sus contribuciones; y los representantes electos de los ciudadanos. La producción de servicios e infraestructura representa una fuerte inversión para la administración local. Sólo se justifica su producción para la solución de problemas públicos cuando el beneficio obtenido por la solución al problema es mayor que el monto de la inversión + gastos de operación. El objetivo de esta tesina es proponer el uso de la Planeación Estratégica y la Reingeniería de Procesos como bases de una metodología de optimización de los procesos operativos mediante los cuales la administración pública local produce los bienes públicos que le corresponden. Consideramos que esta metodología tiene una amplia gama de aplicaciones independientemente del sistema político. Podría ser fácilmente replicable en Municipios o Entidades de otros países e incluso en la iniciativa privada. Asimismo podría servir como un manual de conceptos fundamentales para la gestión estratégica de lo local. En la Primera Parte presentaremos algunas definiciones básicas del tema, tratando de responder a preguntas como ¿Qué es la planeación estratégica? ¿Qué es un proceso? ¿Qué es la estrategia?; y otros conceptos básicos para orientar al practicante. Para poder aplicar esta metodología en la práctica, es recomendable comprender el marco legal que limita los esfuerzos de los gobiernos locales mexicanos. La Segunda Parte de la Tesina aborda este tema. Para la persona interesada en realizar planeación estratégica en el ámbito local Mexicano es importante entender que muy pronto sus esfuerzos en cuestión de innovación y mejora se verán topados por la barrera de las leyes. Los ejemplos de producción de infraestructura; y servicios inútiles "planeados" por el gobierno central abundan. El siguiente paso en la planeación local, forzosamente debe ser el diseño de estrategias para aumentar la autonomía local y regional, aunque este es un tema más legal que de planeación y por ende fuera del alcance de esta Tesina. En la Tercera Parte de la Tesina, se abordará la metodología propiamente. La metodología toma herramientas de disciplinas como la teoría de sistemas; la planeación estratégica; la inteligencia competitiva; la administración de proyectos; la reingeniería de procesos; y la evaluación del desempeño, y las integra de manera que se puede utilizar para mejorar los procesos de producción de servicios e infraestructura realizados por la administración pública local. Un elemento muy importante de esta metodología es el factor modular de la misma. Esto significa que dependiendo del problema y los recursos con que cuente la administración pública, puede utilizar todos los pasos, o solo algunos de estos.. 1.

(7) Contenido. Introducción. 1. Primera Parte - Definiciones. 3. Segunda Parte - Marco Legal. 7. Tercera Parte - Metodología. 16. Cuarta Parte - Conclusión. 55. Bibliografía. 58. 2.

(8) Primera Parte - Definiciones El propósito de esta primera parte es presentar algunas definiciones básicas que forman el marco de referencia para un consultor en reingeniería de procesos ligada a la planeación estratégica.. ¿Qué es la planeación estratégica? John Bryson (2004) define la planeación estratégica como "un esfuerzo disciplinado para producir acciones y decisiones fundamentales que den forma y dirección a lo que es, lo que hace, y el porque existe una organización". Bryson complementa su definición con el concepto del "ABC de la Planeación Estratégica", este concepto explica que la planeación consiste en: A.. Determinar la situación actual. B.. Determinar dónde se quiere estar. C.. Determinar cómo llegar de la situación actual a donde se quiere estar. ¿Qué es la Estrategia? Colin Gray (1999) ofrece una definición de estrategia militar adaptada del famoso tratado "On War" de Clausewitz "La estrategia es el uso que se hace de la fuerza y la amenaza del uso de la fuerza para los fines de la política". Vale la pena aclarar que se usa la palabra política en su acepción de "Arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados" (Real Academia de la Lengua). Esta definición se puede adaptar fácilmente a un entorno de administración pública con los siguientes cambios: La estrategia de la administración pública es el uso que se hace de los recursos y la fuerza públicos para crear valor público. ¿Qué es la creación de Valor Público? Es un concepto tomado del libro Creating Public Value de Mark Moore (1997). Sin embargo el mismo Moore nunca termina de definir el Valor Público. Su explicación es que hay diversos medios para determinar si una estrategia realmente creó valor, entre ellos el Análisis Costo-Beneficio, la Satisfacción de los Clientes, etc. El énfasis de su libro es en plantear mejores prácticas para construir Valor Público. La propuesta de esta tesina es que el Valor Público se crea cuando una región ó comunidad mejora su nivel de desarrollo y competitividad. La ventaja de esta definición es que se puede medir cuantitativamente y objetivamente utilizando las mediciones del IMCO, CEDERENA, Aregional, etc. o incluso del IMD. Hasta el momento el IMD incluye en su ranking a regiones o ciudades individuales, y ninguna región o comunidad Mexicana ha logrado aparecer. El máximo indicador de mejora del desarrollo y la competitividad de una región Mexicana sería el aparecer en el ranking del IMD. Siendo un poco más austeros, el desarrollo de una comunidad se puede medir hasta cierto punto con indicadores duros proporcionados por INEGI como:. 3.

(9) •. Atracción de inversión extranjera. •. Porcentaje de viviendas con electricidad. •. Porcentaje de viviendas con acceso a Internet. •. Número de aeropuertos. •. Kilómetros de carreteras divididos entre km's cuadrados. •. Número de patentes generadas en la comunidad. •. Eficiencia recaudatoria. .. Etc.. Otro concepto básico para esta metodología es la definición de sistema.. ¿Qué es un Sistema? Peter Checkland en su libro Systems Thinking, Systems Practice (2000) ofrece una definición de sistema que vale la pena reproducir: "Un modelo de una entidad completa; cuando se aplica a la actividad humana, el modelo se caracteriza fundamentalmente por poseer estructura jerárquica, propiedades emergentes, comunicación y control. Un observador puede elegir relacionar este modelo con actividad del mundo real. Cuando es aplicado a entidades naturales o hechas por el hombre, la característica crucial son las propiedades emergentes del todo." ¿Qué son las Propiedades Emergentes? Son las propiedades especiales del sistema que adquiere al funcionar como un todo y las cuales son distintas de las suma de las propiedades de sus partes.. El último concepto importante antes de entrar a explicar en qué deben enfocar su planeación los gobiernos locales, es la definición de proceso.. ¿Qué es un Proceso? Jeston y Nelis (2006) citan a Burlton y dicen: "un verdadero proceso consiste de todas las cosas que hacemos para proveer a un cliente lo que espera recibir... Esto cubre un verdadero proceso de inicio-a-fin, desde el disparador original del proceso, hasta la satisfacción última del stakeholder... la prueba final de que un proceso está completo es si este entrega un producto o servicio claramente definido a un cliente externo o a otro proceso interno". Anupindi y Chopra (2006) van más allá e identifican 5 elementos de un proceso: 1. Entradas y salidas 2. Unidades de medida 4.

(10) 3. Red de actividades y almacenes 4. Recursos 5. Estructura de información Con base en estas definiciones podemos concluir que el fin último de la planeación estratégica local en México debe ser el desarrollo de estrategias que permitan crear o mejorar los procesos operativos mediante los cuales la administración pública local mejora el desarrollo y la competitividad de su región.. Planeación estratégica. Diseño de estrategias. Diagrama 1. Gestión estratégica local.. ¿Qué es una región? Respuesta: Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua una región es: 1. Una porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc. 2. Cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas e histórico-sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc. Podemos concluir que tanto los Estados como los Municipios son regiones, sin embargo una región puede ir mas allá de los límites políticos y estar conformada por un grupo de municipios metropolitanos, como en ciertas ciudades y estados mexicanos; incluso una región puede estar conformada por un grupo de Estados como en el caso de Tamaulipas, Nuevo León y Coahuila, que empiezan a seguir una línea junto con el Estado de Texas en cuanto a sus proyectos de desarrollo.. ¿Qué es la Competitividad Regional? Respuesta: En la página principal del Directorado para la Gobernanza Pública y el Desarrollo Regional de la OCDE, se presenta el siguiente comentario sobre el significado y relevancia de la Competitividad Regional: "La importancia otorgada por los administradores públicos al concepto de competitividad refleja el creciente énfasis en las ventajas competitivas para las economías nacionales. Los creadores de políticas públicas de la OCDE hacen hincapié en el hecho de que sus países deben ser más "competitivos" si desean mantener su posición económica vs. otras naciones industrializadas o en desarrollo, y responder a retos como las brechas de productividad percibidas,. 5.

(11) competencia por inversión móvil, adopción rápida de nuevas tecnologías, y comercio electrónico. Crecientemente, el concepto de competitividad se extiende al nivel regional. Una región competitiva es aquella que puede atraer y mantener empresas exitosas, y mantener o incrementar los estándares de vida para los habitantes de la región. La mano de obra calificada y la inversión salen de las regiones "no-competitivas", hacia las regiones más competitivas. La extensión del concepto de competitividad hasta el nivel regional es reciente, pero esta tendiendo una influencia importante en la dirección de las políticas de desarrollo regional... En el pasado, la política regional trato de hacer a las regiones más competitivas atrayendo empresas competitivas internacionalmente, con éxito limitado. La búsqueda de un nuevo acercamiento al desarrollo regional ahora se enfoca en hacer a las empresas domésticas más competitivas. Esto ha llevado a un énfasis en los activos regionales como la fuente de la competitividad empresarial, no sólo infraestructura, sino otros factores suaves como la educación.". ¿Por qué el énfasis en competitividad regional? Porque la forma más objetiva de medir la eficacia de las políticas públicas es midiendo el incremento en la competitividad del ámbito de gobierno que está siendo evaluado. En cuanto al uso del concepto "región" éste se justifica porque cada vez más los gobiernos locales necesitan unir esfuerzos para poder contar con los recursos para realizar obras de infraestructura intermunicipales o ¡nterestatales, que de otra manera no podrían construir. Además de esta obvia necesidad, los planes municipales y estatales de desarrollo (incluso de los Municipios menos desarrollados) incluyen conceptos de desarrollo regional. En la sección de marco legal, se incluyen los ejemplos de los PMD de los Municipios de Dr. Arroyo, N.L. e Indaparapeo, Mich., México.. Las características del proceso de políticas públicas en gobiernos Municipales Una característica del proceso de políticas públicas en los gobiernos locales es que se compacta (Cabrero, 2007). Por esto se espera que las políticas públicas den resultados visibles en menos de tres años, lo que crea un enfoque en el corto plazo para un consultor que ofrece sus servicios al Municipio.. 6.

(12) Segunda Parte - Marco Legal ¿Qué partes de la administración pública local se pueden planear en México? El objetivo de esta sección es determinar a dónde enfocar los esfuerzos de planeación de la Administración Pública Municipal en vista de la organización Federal que tiene el estado Mexicano. Una de las formas en que se puede organizar el Estado es el Federalismo. El componente fundamental de un Estado Federal son los órdenes de gobierno subnacionales, que pueden consistir en Estados, Municipios, Provincias, Departamentos u otros, dependiendo del país. Cada uno de estos órdenes de gobierno puede tomar decisiones independientemente de los otros órdenes de gobierno. De acuerdo a la Convención Nacional Hacendaría (CNH) el federalismo es "el sistema de división de poderes en una comunidad nacional o conjunto de comunidades nacionales, de acuerdo con el cual los gobiernos federales y estatales se encuentran cada uno, dentro de un ámbito o esfera de acción, coordinados e independientes". Para que el Federalismo funcione en la práctica es necesario que existan leyes y reglamentos que definan claramente las facultades tributarias y las responsabilidades de provisión de servicios para cada uno de los órdenes de gobierno que componen a un estado. Por lo general las funciones gubernamentales y los recursos para llevarlas a cabo se reparten considerando cuál es el orden de gobierno que está en mejores condiciones de realizarlas en cualquiera de sus fases (planeación, ejecución y fiscalización). Por otro lado, debe evitarse la concentración excesiva de facultades y recursos en un solo ámbito de gobierno. Si bien es cierto que el gobierno nacional se ocupa de una extensión de territorio mayor, también lo es que al tener facultades expresas, éstas debieran ser más limitadas. En México, como en muchos otros lugares de Latinoamérica, el federalismo tiene áreas de oportunidad. Actualmente se concentran excesivamente en el gobierno federal tanto los recursos como las funciones de gasto, dejando relegados a los estados y a los municipios. Esta situación se debe en parte a que durante la evolución que ha tenido el federalismo hacendarlo en México, se consideró que el gobierno federal tenía la mejor capacidad institucional para realizar dichas funciones, por lo que fue concentrándolas, casi siempre para hacer frente a situaciones coyunturales o circunstancias específicas. ¿Específicamente, qué procesos de la Administración Pública se pueden planear para mejorar? Todos los procesos de la administración pública son sujetos de una reingeniería: desde los procesos financieros, los procesos de producción de obras y servicios, los procesos recaudatorios y los procesos de rendición de cuentas. Es importante aclarar que para fines de esta tesina, cuando nos referimos a la Administración Pública, estamos haciendo referencia al Poder Ejecutivo. Dejamos fuera del análisis a los Poderes Legislativo y Judicial por considerar que su problemática se puede mejorar en mayor grado a través de la reforma legal y los. 7.

(13) mecanismos de participación ciudadana, mientras que la mejora de sus procesos tiene un impacto limitado sobre las causas raíz de su problemática. En la tabla # 1 , de elaboración propia, se muestran los principales impuestos que se pagan en México y la distribución de potestades recaudatorias entre los diferentes órdenes de gobierno: IMPUESTO. DISTRIBUCIÓN. Ingreso personas físicas. Federal. Ingreso empresas. Federal. Valor Agregado (IVA). Federal. Especiales sobre Producción y Servicios: gasolinas, alcohol, tabacos, petróleo. (IEPS). Federal. Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV). Federal (100% participable al estado de origen). Sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Federal (100% participable al estado de origen). Sobre Nóminas. Estatal. Sobre Hospedaje. Estatal. Sobre Rifas y Sorteos. Estatal. Adquisición de Inmuebles (ISAI). Municipal. Predial. Municipal. Derechos. Municipal. Tabla 1. Potestades recaudatorias por ámbito de gobierno.. Las responsabilidades de gasto deben asignarse en función a la jurisdicción geográfica mínima compatible con el alcance y beneficios de las mismas. A continuación se presentan los ejemplos típicos más relevantes de asignación de responsabilidades de gasto: •. FEDERACIÓN - Defensa nacional, internacional, comercio interestatal, inmigración, etc.. relaciones exteriores, comercio comunicaciones interestatales,. •. ESTADOS - Salud, educación, carreteras estatales, medio ambiente, industria, agricultura, etc.. •. MUNICIPIOS mercados, etc.. Policía, recolección de basura, obras públicas, calles,. Ahora bien, no siempre la distribución de responsabilidades de gasto entre los diferentes órdenes de gobierno cumple estrictamente los criterios técnicos, sino que adicionalmente se efectúan otras consideraciones tales como capacidad institucional, factores políticos, etc. En la Tabla 2 se presenta la distribución de responsabilidades de gasto en México (Webb y Giugale, 2000):. 8.

(14) Función. Federal. Defensa. 100%. Relaciones exteriores y economía. 100%. Políticas laborales. 100%. Política monetaria y financiera. 100%. Correo y telecomunicaciones. Gobierno y proveedores privados. Educación. •. Establecer políticas y normas. •. Financiar mediante transferencias. •. Preparatorias y universidades (concurrente). •. Institutos tecnológicos de educación superior. •. Evaluación del desempeño subnacional. •. Fijación de sueldos. • •. Salud. Estatal. Municipal. •. Financiamiento, implementación, mantenimiento y equipamiento (concurrente). •. •. Preparatorias y universidades estatales. •. Administración de programas y autoevaluación. •. Aproximadamente la mitad de las escuelas técnicas. Construcción de escuelas. •. Construcción de escuelas (concurrente). Toda la educación en el distrito federal. •. Programas de educación de adultos. •. Servicios primarios para la población rural y población urbana de bajos recursos. •. Parcialmente responsable del financiamiento. •. Administración de programas y autoevaluación. •. Aproximadamente la mitad de las escuelas técnicas. •. Producción de libros de texto. •. Capacitación de maestros. •. Establecer políticas y normas IMSS. •. Financiamiento a través de transferencias. •. Evaluación y auditoria de desempeño. •. Hospitales secundarios y terciarios. •. Relaciones laborales y negociaciones salariales. •. Servicios preventivos y epidemiológicos. •. Decisiones de infraestructura de capital. •. Salud reproductiva. •. Servicios de prevención, curación, rehabilitación, y asistencia social a la población que no corresponda ser atendida por las autoridades federales o estatales. 9.

(15) Carreteras. •. Construcción y. 1 •. mantenimiento de. 1. Construcción y mantenimiento de carreteras alimentadoras. autopistas federales •. Policía y seguridad pública. Seguridad y asistencia social. •. Financiamiento y construcción de carreteras rurales. •. Construcción de carreteras rurales. •. Mantenimiento de carreteras federales secundarias (con fondos federales). Transferencias federales a los estados para fortalecer la policía estatal. •. Policía especial. •. Seguridad y orden público estatal. •. Programas de desayuno escolar. •. Asistencia alimentaria para grupos vulnerables. •. Policía federal y aduanera. •. Policía especial. •. Coordinación de seguridad pública estatal y municipal. •. Financiamiento a través de los ramos 26 y 33. Cultura y bibliotecas. •. Parques. •. Reservas de la biosfera. •. Monumentos nacionales. •. Parques nacionales (concurrente). •. Muchas operaciones de ferrocarriles y aeropuertos han sido privatizadas. •. Las operaciones de los puertos marítimos están siendo privatizadas. Protección ambiental. •. Determinación de estándares nacionales. Agua y drenaje, y basura. •. Transporte público. Vivienda. •. Programas nacionales. j • \. Calles urbanas. •. Seguridad y orden público local. •. Implementación de programas de infraestructura social. •. Apoyo a grupos vulnerables. •. Otros programas en coordinación con la SEDESOL. •. Bibliotecas públicas. •. •. Parques nacionales (concurrente). •. Parques locales. •. Algunos aeropuertos. •. Tránsito y transporte local. •. Los estados pueden adoptar sus propios estándares. •. Permisos de uso de suelo. •. Abasto de agua y drenaje. •. Recolección de basura. •. Abasto de agua y drenaje. •. Muchos sistemas de agua y drenaje se han privatizado (concurrente). •. Algunos estados cuentan. • 10.

(16) para la construcción de vivienda Agricultura e irrigación. Otra infraestructura. •. con agencias de vivienda. Financiamiento para los programas estatales de irrigación, abasto y exploración hidroeléctrica. •. Desarrollo rural. •. Servicios de extensión. •. Perforación. •. Programas nacionales de irrigación. •. Alguna investigación. •. Financiamiento de investigación. •. Desarrollo rural, caminos rurales y actividad forestal. •. Financiamiento a través del ramo 33 para grupos vulnerables. •. Infraestructura estatal. •. •. Cementerios. •. Rastros. •. Mercados públicos. •. Electrificación de nuevos fraccionamientos. Turismo. •. Programas nacionales (concurrente). •. Programas estatales (concurrente). •. Política industrial. •. Concurrente. •. Concurrente. •. Promoción del empleo. Tabla 2. Responsabilidades de gasto.. Lo más interesante de la tabla 2 es que desde una óptica de la hacienda pública nos aclara cuáles son los temas en los que los Gobiernos Municipales pueden planear, partiendo de los servicios que tienen la responsabilidad de otorgar. Queda claro (más adelante veremos el sustento legal) que un Municipio no puede planear en cuestiones de generación de energía. Sin embargo, adelantando una de las conclusiones de esta Tesina, el Gobierno Municipal debe acostumbrarse a realizar una planeación para el desarrollo la cual en ocasiones implicará realizar cabildeo o cualquier otra actividad que le permita incidir en las decisiones de energía, transporte, o leyes laborales que se toman en otros ámbitos pero que afectan negativamente en su desarrollo.. Desde un punto de vista legal, ¿qué ordenamientos otorgan facultades de planeación a los Municipios en México?. Art. 115 Constitucional Indica las funciones y servicios públicos que están a cargo de los Municipios. Se trata de los mismos que ya fueron mencionados en la tabla superior. El inciso i) señala que además de las anteriores, las funciones que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.. 11.

(17) Así mismo menciona que Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos... El Inciso V. del 115 menciona que los Municipios estarán facultados para: a). Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano Municipal;. b). Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales. c). Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales en la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;. d). Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;. e). Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;. f). Otorgar licencias y permisos para construcciones;. g). Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;. h). Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y. i). Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.. Hasta este momento queda claro que si bien los Municipios tienen ciertas funciones y servicios a su cargo, mientras que otras son de responsabilidad exclusiva de la Federación, el 115 Constitucional deja abierta la puerta para que un Municipio de vanguardia busque incidir sobre la planeación de las funciones que son exclusivas de la Federación o los Estados por cualquier medio a su alcance (como el cabildeo, amparos, etc.).. Art. 6 Constitucional V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.. 12.

(18) Art. 26 Constitucional A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.. Art. 14 Ley de Planeación Federal Este artículo define las atribuciones de la SHCP, entre otras: III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar a los grupos sociales y pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales que señale el Presidente de la República.. Art. 34 Ley de Planeación Federal Este artículo define los convenios que el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas: II. Los procedimientos de coordinación entre autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación; De nuevo se contempla la integración de los Municipios en los procesos de planeación.. Art. 28 Ley Estatal de Planeación de Nuevo León El gobierno del Estado, a través del Poder Ejecutivo, y los gobiernos municipales podrán convenir: I. La participación de los municipios en la planeación estatal, mediante la presentación de las propuestas que éstos estimen pertinentes; II. Los procedimientos e instrumentos de coordinación entre las autoridades estatales y municipales para contribuir a la planeación para el desarrollo sustentable de cada Municipio y su congruencia con la planeación estatal, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación; III.. La asesoría técnica para la realización de actividades de planeación, en el ámbito de su jurisdicción;. IV.. La participación en la formulación, instrumentación y ejecución de programas para el desarrollo regional;. V.. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada municipio y que competan a ambos órdenes de gobierno.. 13.

(19) Art. 121 Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León Un Ayuntamiento podrá celebrar convenios de coordinación administrativa con otro o varios Ayuntamientos para los siguientes fines: I.. La elaboración conjunta de los planes municipales y regionales de desarrollo y sus programas. Esta coordinación puede realizarse entre Ayuntamientos de Municipios afines por su tipología o entre Ayuntamientos que por razones de igual importancia consideren conveniente la coordinación.. Plan Municipal de Desarrollo 03-06 Dr. Arroyo, N.L. En la sección de Diagnostico - Problemática y Causas menciona que "No existe una infraestructura estratégica suficiente para alentar la inversión e impulsar el desarrollo económico". Entre sus estrategias menciona las siguientes relacionadas con infraestructura: •. Gestión y desarrollo de construcción de vías de comunicación.. •. Proyecto de acueductos. •. Programa de construcción y ampliación de la red eléctrica en comunidades rurales que lo requieran.. •. Programas de pavimentación, construcción de cordones y banquetas, ampliación de drenaje sanitario, red de agua potable, para aumentar el valor predial de las viviendas.. Plan de Desarrollo Municipal 05-07 Indaparapeo, Mich. A pesar de ser un Municipio pequeño su Plan de Desarrollo Municipal, incorpora conceptos como el Desarrollo Regional y la asociación intermunicipal. En su objetivo 6.Participación en el Desarrollo Regional menciona como estrategias: •. Asociarse con los municipios limítrofes de la Región Cuitzeo en busca de estrategias interregionales para la solución de algunos de nuestros problemas.. •. Firmar convenios con municipios, la sociedad civil, y con los gobiernos Estatal y Federal para el desarrollo económico y social de la región.. Otros ordenamientos La Ley de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León, El Reglamento Interior de la Agencia para la Planeación del Desarrollo Urbano de Nuevo León; y la Ley Que Crea el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Nuevo León, también marcan una línea de que los Municipios deben participar de manera coordinada con el Estado en la planeación Estatal y Municipal.. 14.

(20) Podemos concluir que aunque ciertas áreas como Energía, Defensa, o Transporte son del ámbito Federal o Estatal; nadie le prohibe al Municipio opinar, proponer y cabildear para que se realicen los proyectos que Creen Valor Público en su territorio. Esto es un motivo más para promover la institucionalización de la gestión estratégica local incluyendo las responsabilidades que de acuerdo al artículo 115 Constitucional le corresponden a los municipios; y el diseño de estrategias para que el municipio se inserte en aquellas actividades que requieren coordinación con la Federación o el Estado pero están lideradas por estos. El municipio debe diseñar estrategias que le permitan protegerse de las decisiones que tomen Estados y Federación sin su consentimiento y que tengan impacto sobre su jurisdicción territorial. También le corresponde al municipio hacer planeación de pares con otros municipios y armonizar los proyectos propios y externos buscando la eficiencia en el uso de los recursos escasos con los que cuentan muchas regiones.. 15.

(21) Tercera parte - Metodología El objetivo de esta sección es presentar la metodología para elaborar un proyecto de planeación y reingeniería de procesos; y la implementación de sus resultados.. Introducción Como se comentó al inicio, esta metodología está pensada para que se pueda utilizar en diferentes tipos de proyectos de planeación y mejora de procesos; desde la producción de servicios de infraestructura de transporte, hasta la operación de un departamento de servicio como una incubadora de empresas municipal. Como se puede observar en el diagrama presentado abajo, esta metodología parte de una serie de premisas. El objetivo de la administración pública es crear valor. La administración pública crea valor mediante el incremento en la competitividad y el desarrollo del territorio a su cargo. La competitividad y el desarrollo se incrementan mediante la producción eficiente de los servicios que se requieren para corregir los desbalances sociales, y hacer más atractiva a la región para las empresas nacionales y extranjeras. Estos servicios pueden ir desde la construcción de infraestructura de transporte, hasta la prestación de servicios de incubación de empresas. La producción de servicios ocurre dentro de un sistema. Este sistema forma parte de un supra sistema y este a su vez está constituido por una serie de subsistemas. Toda la producción de servicios tangibles o intangibles se realiza mediante procesos equiparables a sistemas. Además de los procesos operativos, existen procesos de soporte como los que realiza la hacienda pública para la recaudación y control de fondos. Todos los sistemas y procesos son sujetos de mejora. Existen una serie de pasos que se deben seguir para mejorar cualquier proceso: o. Conocer la situación actual. o. Encontrar la causa raíz del problema. o. Definir el deber ser. o. Elaborar e ¡mplementar estrategias para brincar la brecha entre la situación problemática y la situación ideal. La metodología planteada tiene 11 módulos, los cuales profundizan en las cuestiones planteadas en el punto anterior. La tabla 3 que se muestra a continuación explica cómo se pueden utilizar los módulos de manera independiente.. Módulos. Producto. Realización. 1.. Definición de alcance. Siempre se realiza. 2. 3. 4. 5.. Diagnóstico. Producto independiente. 4.. Benchmarking. Producto independiente. 6.. Prospectiva. Producto independiente. 16.

(22) 7.. Planeación estratégica. Producto independiente. 8. 9. 10.. Reingeniería. Producto independiente. 10.. Documentación. Producto independiente. 11.. Medición del d e s e m p e ñ o. Producto independiente. Tabla 3. Enfoque modular.. Como p o d e m o s observar es posible desdoblar esta metodología en hasta 8 soluciones modulares a la organización cliente.. DIAGNOSTICO 1.. Determinación del alcance dei proyecto. 3.. DEFINIR: • ¿Quién es el cliente? • ¿Qué quiere el cuente? (Objetivo del proyecto) • Tiempos • Balance costo/beneficio • ¿Cuál es el entregabie?. 2. |. Documentación de la situación actual de los procesos. REALIZAR: Entrevistas de gestión Entrevistas detalladas Observación Inventario y mapeo de aplicaciones de TI Recopilación de estadísticas. .• • • •. ELABORAR: • Definición del sistema • Mapa del sistema • Narrativas de procesos • Indicadores y conclusiones a partir de las estadísticas i 4. 5.. Diagnóstico del modelo de operación actual. ENCONTRAR: * Causa raíz de los problemas. 11. Medición dei desempeño Operar el sistema de gestiMedir el desempeño Retroalimentar Administrar el conocimiento. 6.. • • • • •. Sistema de gestión Procesos Estructura organizacional Aplicaciones de TI Infraestructura. 9.. implementación del modelo de operación optimizado. DEFINIR: Gaps | • Comunicación con Actores • Negociación con Actores • Estrategias de implementación Proyecto de implementación. Benchmarkíng. COMPARAR CONTRA: • Interno - otras áreas de la organización • Extemo - otras organizaciones. Prospectiva. REALIZAR EJERCICIOS DE: • Adquisición y análisis ce inteligencia • Escenarios de futuro. REINGENIERIA. 10. Documentación dei modelo de operación. QUE DIAGNOSTICAR? • Sistema de gestión • Procesos • Estructura Organizacíonaf • Servicios de TI • Infraestructura. Análisis del modelo de operación actual. 8.. QUE EXPLORAR? • Economía • Tecnología * Políticas • Sustentabiiidad ambiental. Reingeniería del modelo de operación. DISEÑAR: • Sistema de gestión i• Procesos • Estructura organizacional • Servicios de Ti • infraestructura. 7.. Planeación Estratégica. REALIZAR SESIONES DE: • Definición del concepto de operación con el patrocinador de) proyecto • Planeación estratégica grupa!. QUE DEFINIR? Concepto de operación Misión Visión Objetivos Indicadores Estrategias .. Diagrama 2. Metodología propuesta.. A continuación v a m o s a presentar el m a n u a l de operación de la metodología en d o n d e se describe cada uno de los módulos. C a d a módulo incluye lo siguiente: 1. Pasos a seguir. 2.. Entregabie.. 17.

(23) 1. Definición del alcance del proyecto El primer paso en nuestra metodología es determinar ¿Qué? ¿Quién? ¿Cuándo? ¿Cuánto? ¿Cómo?. PASOS A SEGUIR: 1.1. ¿Quién es nuestro cliente? - Increíblemente, muchos proyectos de consultoría en planeación o reingeniería de procesos fracasan debido a que el consultor desconoce quien es el cliente. Incorrectamente tendemos a asumir que el cliente es la organización que contrató nuestros servicios. Pero es necesario definir quién dentro de la organización cliente es la persona clave que empujó el proyecto desde adentro de la organización. Esta persona se puede definir como el patrocinador del proyecto. Es crítico definir desde la etapa previa al arranque cuáles son los objetivos que el patrocinador pretende lograr. Una vez identificados los objetivos del patrocinador el consultor debe alinear todas sus tareas al cumplimiento de estos objetivos. El tercer factor de importancia dentro de la definición del ¿quién?, es la definición del líder operativo del proyecto dentro de la organización cliente. Una cosa es que el Director de Obras Públicas contrate un servicio de consultoría para elaborar una estrategia de vialidad, y otra que nuestro interlocutor en el día a día del proyecto sea el Coordinador de Proyectos Especiales que depende del DOP; este sería el líder del proyecto. Por último es necesario definir quién es el equipo directivo. Por equipo directivo se entiende al grupo de personas que tienen poder de decisión sobre el tema del proyecto. Por lo general el equipo directivo consistirá en los pares del líder del proyecto. Se trata de secretarios, sub-secretarios o directores de área que tienen injerencia sobre el tema del proyecto. 1.2. ¿Qué quiere el cliente? - Normalmente en la etapa de definición de un proyecto pueden suceder dos cosas: o el cliente ya tiene una noción de cuál es el problema; o el cliente solamente tiene un tema y necesita ayuda desde la definición misma del problema. Por ejemplo imaginemos por un momento que nuestro cliente es el estado de Sonora y tiene en mente el tema de su baja competitividad en cuestión de infraestructura de transporte. Una opción es que ya tenga en mente que quiere optimizar su infraestructura portuaria específicamente, y otra es que sólo tenga en mente el tema de infraestructura de transporte y sea trabajo del consultor determinar por dónde esta el problema. 1.3. Definir los tiempos del proyecto - Para poder definir el tiempo de realización es necesario primero haber entendido qué quiere el cliente. A partir de este momento se debe negociar un tiempo de entrega de los resultados; y a continuación definir los tiempos de realización de cada una de las etapas del proyecto. 1.4. Definición del alcance - Involucra el balance costo/beneficio del proyecto. La calidad del proyecto está en función de lo que el cliente este dispuesto a pagar. Un claro ejemplo es la etapa de elaboración de escenarios. Dependiendo del. 18.

(24) problema en cuestión y lo que el cliente este dispuesto a gastar se pueden utilizar bases de datos de tendencias futuras como TechCast ($10,000 pesos anuales http://www.techcast.org ) o DeltaScan (sin costo http://humanitieslab.stanford.edu/deltascan/Home ) o se puede organizar una serie de sesiones de visualización de escenarios con el apoyo de expertos ajenos a la organización. Esta última opción involucra el pago de honorarios por hora para cada experto, más el pago de viáticos si los expertos no se encuentran en la misma ciudad. El costo por hora de un experto puede oscilar entre los $100 y $1,000 dólares por hora en promedio. Como podemos ver los costos pueden variar mucho, así como la calidad del resultado y el tiempo consumido. 1.5.. ¿Cómo lo vamos a hacer? - Es necesario definir el entregable. Todo proyecto tiene un entregable. Este puede ir desde un reporte, hasta la implementación de las estrategias propuestas como resultado de la planeación. Una de las ventajas de la metodología planteada, es que mientras que la metodología es muy completa, por otro lado se puede realizar de manera modular, y cada una de sus 11 etapas puede manejarse como un entregable.. ENTREGABLE: Una vez recopilada la información anterior se prepara una presentación en MS Power Point donde se enuncian los puntos anteriores llegando a una definición del alcance del proyecto. El cliente de este módulo es el propio consultor. Requiere que el cliente valide el documento anteriormente mencionado, pero este documento tiene una importancia limitada para el cliente. En cambio para el consultor representa el manual con las reglas del juego, que le permitirá preparar una cotización adecuada, y comenzar el trabajo sin confusiones o pérdidas de tiempo. Una vez autorizada la propuesta en formato de presentación es necesario preparar un plan detallado del proyecto utilizando una herramienta como MS Project edición Profesional que permite calendarizar y jerarquizar actividades, asignar responsables, y controlar tiempos y costos del proyecto.. 2. Documentación de la situación actual (sistema) Para poder proponer una solución a un problema, primero es necesario conocer la situación actual. Esta situación actual puede ser tan compleja como el sistema de infraestructura de transporte usado como ejemplo en el paso 1. Ahora imaginemos que además de este tema complejo el equipo consultor no conoce a detalle la región y sus FODA's. En este caso podemos imaginar un esfuerzo importante para documentar la situación actual. En el otro extremo imaginemos un proyecto de optimización del proceso de registro contable, que sea realizado por el responsable actual del proceso a petición de su supervisor. En este caso la etapa de documentar la situación actual se puede obviar debido a que la persona realizando la planeación y reingeniería conoce a la perfección el proceso actual. En este caso podría ir directo a realizar un diagnóstico.. 19.

(25) Con el objetivo de ¡lustrar a detalle la aplicación de la metodología propuesta, asumamos el escenario más complejo: un equipo de consultores externos es llamado a realizar un proyecto de planeación y reingeniería en una región o tema que desconocen. Nuestra recomendación es que el equipo realice una serie de actividades que le permitan conocer de manera acelerada la situación actual de los siguientes ámbitos:. PASOS A SEGUIR: 2.1.. Definir los componentes del sistema 2.1.1.. 2.2.. Sistema de gestión - consiste en la o las metodologías empleadas por la organización para controlar y medir el desempeño de la organización. Por ejemplo: •. Juntas semanales. •. Reportes automatizados con estadísticas operativas. •. Tableros de control. •. Definición de la misión y visión de la organización. •. Matriz de objetivos, indicadores y niveles objetivo. 2.1.2.. Procesos - ya definimos el significado de proceso. Solo resta decir que una serie de procesos forma un sistema orientado a la producción de un servicio. Estos procesos pueden ser desde la construcción de infraestructura, hasta la recaudación de impuestos locales.. 2.1.3.. Estructura organizacional - por estructura organizacional nos referimos a la gente que forma la organización y la relación que tienen entre sí. El organigrama tradicional es el ejemplo mas claro de una estructura organizacional.. 2.1.4.. Servicios de TI - Consiste en el conjunto de hardware y aplicaciones de computo que permiten registrar, guardar, procesar y reportar información de la organización. Un ERP como SAP es un claro ejemplo de un servicio de TI.. 2.1.5.. Infraestructura - la infraestructura puede variar mucho. En el caso de un proyecto de planeación de infraestructura, el inventario de infraestructura y la documentación de su estado, costo y funcionalidad actual puede ser el factor más importante a diagnosticar. En el caso de un proyecto de optimización de la recaudación, el edificio en el que opera la tesorería puede llegar a ser irrelevante para la eficiencia del proceso.. Documentar la operación actual de los componentes del sistema. Una vez que hemos definido los componentes del sistema, el siguiente paso es documentarlos. Por documentar nos referimos a obtener información de la. 20.

(26) organización cliente que nos permita posteriormente analizar y diagnosticar la situación actual. La documentación implica que el consultor aplique algunas de las siguientes herramientas de documentación según lo requieran las características especiales del proyecto. 2.2.1.. Entrevistas de gestión - empezando con el líder del proyecto, es necesario entrevistar a cada miembro del equipo de más alto nivel en la organización de manera que escuchemos su opinión experta sobre el tema. La entrevista de gestión suele realizarse en un formato libre, dando la mayor libertad posible al entrevistado para expresar sus opiniones. Los puntos mínimos a cubrir son: El resultado de las entrevistas es una transcripción detallada de la misma en un archivo de MS Word. Es responsabilidad del encargado de realizar la entrevista presentarla al entrevistado para su validación y firma de visto bueno.. INSTRUMENTO. PUNTOS. RESULTADO. HERRAMIENTA. VALIDACIÓN. Entrevista de gestión. Opinión. Transcripción. MS Word. Requerida. MS Visio Tabla 3. Entrevistas de gestión.. 2.2.2.. Entrevistas detalladas - la entrevista detallada se realiza a los actores que operan el servicio público en cuestión. La entrevista detallada debe realizarse a cada uno de los responsables de un proceso o subproceso que integra el sistema de producción del servicio. Ésta debe responder a las siguientes preguntas: •. ¿Qué servicio se produce mediante este proceso o subproceso?. •. ¿Quiénes son los clientes del proceso?. •. ¿Quién es el responsable del proceso?. •. ¿Quiénes forman el proceso (estructura)?. •. ¿Qué sistemas de información utilizan?. •. ¿Cómo administran el proceso (planeación, control, reportes y evaluación)?. •. ¿Con qué infraestructura física cuentan?. •. ¿Con quiénes interactúan los actores del proceso?. •. ¿Cómo es el ambiente en el que operan (cambios tecnológicos, estancamiento, despidos masivos)?. •. ¿Cómo se produce el servicio en cuestión?. Los resultados de una entrevista detallada a los actores involucrados en la operación son: •. Organigrama de los involucrados en el proceso o sub-proceso 21.

(27) •. Tablero de control de objetivos, indicadores y niveles meta. •. Inventario de aplicaciones de TI. •. Inventario de infraestructura. •. Diagrama de proceso. Existen 2 caminos distintos para elaborar un diagrama de proceso. El primero consiste en elaborar un diagrama de sistemas blandos como aquellos propuestos por Checkland (2000); estos tienen la ventaja de ser intuitivos y no requieren entrenamiento especial para su elaboración. El segundo camino consiste en aplicar un formato predeterminado de diagrama de flujo de procesos. Incontables autores han propuesto metodologías más o menos completas para la elaboración de este tipo de diagramas. Aquí nos basta con explicar que para elaborar este tipo de diagramas es necesario acordar previo al arranque del proyecto un formato y simbología estándar. Es responsabilidad del entrevistador presentar los resultados de la misma al entrevistado para su visto bueno, antes de utilizarlos en la etapa de análisis. INSTRUMENTO Entrevista detallada. PUNTOS. RESULTADO. • ¿Que servicio se • produce? • • Clientes • • Responsable • • Estructura • Sistemas de TI •. Infraestructura. •. Relaciones. HERRAMIENTA. VALIDACIÓN. Organigrama. MS Word. Requerida. Tablero. MS Visio. Inventario de TI. MS Excel. Inventario infraestructura. de. • Diagrama de proceso. • Ambiente • Procesos Tabla 4. Entrevistas detalladas.. 2.2.3.. Entrevista a los clientes (usuarios del servicio) - En este tipo de proyectos es fundamental entrevistar a los usuarios del servicio. Veíamos que la razón de ser de la administración pública es proporcionar servicios a la comunidad. Los ciudadanos pagan por estos servicios con sus impuestos y derechos, y manifiestan su grado de satisfacción con los servicios recibidos a través del voto. Por lo anterior la satisfacción de los clientes/usuarios es el indicador más importante del desempeño de la administración. Se puede alegar que los usuarios finales no tienen toda la información, ni la capacitación técnica para evaluar los servicios recibidos (más cuando el servicio en cuestión es. 22.

(28) algo tan intangible como desarrollo económico); sin embargo la administración pública no puede darse el lujo de analizar su situación actual sin tomar en cuenta la opinión de la comunidad a la que intenta servir. Con base en la justificación anterior, pero también tratando de optimizar los tiempos y costo de nuestra documentación, se considera que un compromiso sano sería entrevistar a líderes de agrupaciones comunitarias, civiles, ONG's, empresariales, y académicas que tengan información, sensibilidad y capacidad técnica para opinar de manera científica sobre el problema en cuestión. Los puntos a cubrir en la entrevista a los clientes deben ser su descripción del servicio recibido o no recibido; y las áreas de oportunidad detectadas. El resultado se puede plasmar en un diagrama suave o en una tabla de calificación del servicio actual, adicionalmente a la cual se deberá preparar un listado de áreas de oportunidad detectadas.. [INSTRUMENTO Entrevista clientes. a. PUNTOS. RESULTADO. •. Nivel de servicio. •. Áreas oportunidad. HERRAMIENTA. VALIDACIÓN. • Diagrama de proceso. MS Word. Requerida. de • Tabla de calificación del nivel de servicio. MS Visio MS Excel. Tabla 5. Entrevistas a los usuarios.. 2.2.4.. Observación - La observación consiste en visitar el sitio donde se realizan los procesos que forman el proyecto. El mecanismo de realización de la observación puede variar mucho en función del tipo de proyecto. Por ejemplo: un proyecto de infraestructura puede requerir la visita a los terrenos en donde se planea construir una carretera; mientras que un proyecto de procesos administrativos puede requerir la visita a las oficinas donde se presta el servicio de permisos de uso de suelo comercial. El punto a cubrir mediante la observación es obtener el detalle de cómo se produce el servicio. El resultado de la observación es un diagrama detallado explicando la producción del servicio en cuestión.. INSTRUMENTO. PUNTOS. Observación. •. Detalle proceso producción. RESULTADO del • Diagrama detallado de de proceso. HERRAMIENTA. VALIDACIÓN. MS Word. Requerida. MS Visio. Tabla 6. Observación.. 23.

(29) Dependiendo del proyecto específico herramientas de documentación como:. el. consultor. puede. utilizar. otras. •. Recopilación de estadísticas externas como las publicadas por INEGI, INDESOL, SNIM, CEFP, SCT, OCDE, BM, etc.. •. Muestreo estadístico. Este aplica especialmente cuando el proyecto involucra servicios como la recolección de basura, iluminación, etc.. •. Mediciones técnicas especializadas, en caso que el proyecto involucre servicios como la calidad del agua potable, o la contaminación ambiental.. 2.2.5.. Vale la pena mencionar algunas herramientas de documentación específicas para el tema de personal y estructura organizacional. Algunas herramientas serían: Organigrama Consiste en elaborar una representación gráfica de la estructura. Los componentes mínimos de un organigrama son: el nombre del puesto, el nombre del ocupante del puesto, el salario percibido por el ocupante del puesto, y las líneas que muestran las relaciones entre el personal. El organigrama se elabora con base en información proporcionada por el responsable de cada proceso. Diagnóstico de expedientes Consiste en una matriz donde se muestra para cada persona de la organización, si la persona cuenta con los documentos necesarios para la integración de su expediente. Estos documentos pueden incluir: alta en el IMSS / ISSSTE, solicitud de empleo, C.V., exámenes psicométricos, etc. Relación de personal Es el listado que se utiliza para el pago de la nómina. Es necesario verificar que este listado proporcionado por el responsable del proceso de pago de la nómina, contenga el mismo personal que el, o los, organigramas mencionados en el primer punto. Rol Funcional El rol funcional es un documento que se elabora para cada posición dentro de la organización. Contiene la descripción completa del puesto y el perfil ideal del ocupante. Este documento debe incluir los siguientes puntos: •. Título del puesto. •. Posición en el organigrama. •. Misión del puesto. •. Principales responsabilidades. •. Preparación académica necesaria. 24.

(30) •. Idiomas. •. Perfil personal (edad, sexo, estado civil, etc.). •. Conocimientos técnicos / habilidades. •. Experiencia. •. Relaciones. •. Perfil psicométrico ideal (comportamiento, inteligencia, liderazgo). Exámenes psicométricos Existe una variedad de metodologías para medir el perfil psicométrico del personal de tu organización. Lo deseable es que se apliquen exámenes que permitan formar una opinión sobre el comportamiento bajo presión, el nivel y tipo de inteligencia, y la capacidad de liderazgo. Es importante recalcar que los resultados de este tipo de pruebas son subjetivos y no deben utilizarse por sí solos para emitir una opinión sobre la persona evaluada. Para emitir alguna opinión deben matizarse con una evaluación de la experiencia y resultados previos de la persona.. ENTREGABLE: Esta etapa es la más rica en entregables, pero también la más variable. Es por esto que la descripción de los mismos se fue presentando en las tablas incluidas al final de cada sección. A manera de resumen podemos decir que los entregables pueden incluir: •. Transcripción de entrevistas de gestión. •. Transcripción de entrevistas detalladas. •. Organigramas. •. Tablero de indicadores. •. Inventario de aplicaciones de TI. •. Inventario de infraestructura. •. Diagramas detallados o generales del proceso. •. Opinión de los clientes sobre la calidad el servicio. Es importante aclarar que estos entregables si pertenecen al cliente y deberán ser entregados al final del proyecto como parte de una carpeta de anexos, sin embargo en el corto plazo, normalmente son conservados por el consultor para su uso como materia prima para la elaboración del análisis y el diagnóstico.. 3. Análisis del modelo de operación actual. 25.

(31) "La necesidad de realizar un análisis de procesos usualmente es la razón por la que se documentan los procesos" (Harrington, Esseling y Nimwegen, 1997). Una vez que se cuenta con los diagramas, tableros, indicadores que fueron el resultado del paso anterior, es necesario analizar el modelo de operación actual. El modelo de operación es la suma de todos los procesos, sub-procesos, sistemas de gestión, estructura, servicios de TI, infraestructura y demás que determinan la forma en la que se produce el servicio en cuestión. Es necesario identificar claramente las entradas y salidas del sistema y soportar cada salida parcial y final con indicadores cuantitativos de desempeño. Si la organización estudiada no cuenta con indicadores, es responsabilidad del consultor elaborarlos a partir de la información obtenida de la documentación de la situación actual. En la práctica es común utilizar los términos análisis y diagnóstico como sinónimos, sin embargo aunque están relacionados por ser dos etapas en el camino hacia la solución de problemas, el análisis pretende que el analista pueda responder a una sencilla pregunta: ¿cómo funciona el sistema actual? Y de preferencia que pueda responder a una 2 pregunta: ¿cómo ha venido funcionando hasta hoy? Mientras tanto el diagnóstico consiste en encontrar la raíz de un problema una vez observados los síntomas (Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua). a. El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define el análisis como: "Distinción y separación de las partes de un todo hasta llegar a conocer sus principios o elementos." Nosotros le agregaríamos a esta definición el factor histórico. El análisis es una de las partes creativas del proyecto. Consiste en conocer las partes fundamentales de un sistema cuyo objetivo es la producción de un servicio, entender las relaciones entre las partes y estar en condiciones de representar el sistema completo de manera gráfica formando un modelo de operación. La creatividad del consultor y su experiencia profesional son indispensables para realizar el análisis una vez que se tienen los puntos anteriores.. PASOS A SEGUIR: 3.1. Análisis preliminar - El primer objetivo de la etapa de análisis es encontrar en base a la experiencia del consultor los problemas en la situación actual. La representación gráfica ayuda para ubicar los problemas, los cuales pueden provenir de cualquiera de los ámbitos de estructura, controles, sistemas de gestión, TI, infraestructura, etc.. 3.2. Construcción de indicadores - El segundo objetivo de esta etapa es la construcción de indicadores de desempeño. La necesidad de indicadores se aclara si pensamos en un análisis donde surge la inquietud sobre la cantidad de empleados que se requieren para producir una unidad de servicio. Es necesario tener un indicador de eficiencia, en la forma de unidades de servicio por persona operativa, para poder avanzar a la etapa de diagnóstico.. 26.

(32) Comprensión de las partes del modelo y sus relaciones. Diagrama del modelo de operación actual. Definición de indicadores críticos de desempeño. Reconstrucción ) de estadísticas [ operativas V. J. <econstruccior de indicadores críticos de desempeño. Diagrama 3. Construcción de indicadores.. 3.2.1.. Los resultados del paso anterior se deben integrar y estudiar hasta que el consultor entienda c ó m o funciona la organización. Este paso se p u e d e equiparar a d e s a r m a r un motor para entender c o m o funciona.. 3.2.2.. Una vez entendido el funcionamiento de la organización se elabora una representación gráfica del modelo de operación. Es recomendable elaborar este d i a g r a m a e n formato de d i a g r a m a de sistemas blandos; así m i s m o es r e c o m e n d a b l e estar preparado para q u e el d i a g r a m a o c u p e una gran extensión de espacio (una p a r e d , un rollo de papel kraft).. 3.2.3.. El d i a g r a m a del modelo de operación nos d e b e orientar sobre los resultados del proceso y su impacto en el desarrollo. Estos a su v e z m a r c a r á n la pauta de los indicadores críticos de d e s e m p e ñ o . Estos d e b e n ser indicadores que nos permitan medir la eficiencia y efectividad de las actividades realizadas por la organización para la producción del servicio.. 3.2.4.. Un obstáculo recurrente una vez que se han definido los indicadores críticos de d e s e m p e ñ o , es la ausencia de estadísticas o registros de transacciones que permitan calcular los indicadores. Es c o m ú n q u e el e q u i p o de consultores d e b a definir los parámetros de las estadísticas q u e d e s e a obtener y solicite el apoyo de personal de sistemas del la organización cliente para la reconstrucción de las m i s m a s . En ocasiones las estadísticas se tienen que reconstruir a partir de registros e n papel. Contar con estadísticas detalladas es m u y importante para conocer no solo la situación actual, sino la historia de la organización o sistema q u e se estudia.. 3.2.5.. El último paso del análisis es reconstruir los indicadores a partir de las estadísticas. O b v i a m e n t e , si la organización ya cuenta con estadísticas a d e c u a d a s se puede evitar el paso anterior e ir directo a la generación de indicadores.. 3.3. Requisitos del análisis Robert Clark (1996) m e n c i o n a una señe de requisitos para realizar un análisis de inteligencia los cuales están pensados para aplicaciones militares, sin e m b a r g o estos representan la enunciación m á s clara q u e h e m o s podido encontrar de los requisitos necesarios para realizar un análisis útil. •. Actitud objetiva del analista y uso del m é t o d o científico. 27.

(33) •. Un set de datos organizado. •. Conocimiento de las fuentes. •. Comprensión de técnicas analíticas. •. Perspectiva histórica. •. Competencia técnica en el área que se esta analizando. •. Habilidad para expresar sus ideas. Principios de análisis (Clark, 1996) En el mismo libro mencionado arriba el autor a lo largo de todo el texto va enumerando una serie de consejos para el analista aplicándolos a los ejemplos específicos de cada capítulo. A continuación los mencionamos respetando el título que les puso Clark, y añadiendo nuestra propia interpretación y traducción. De nueva cuenta es impresionante la claridad que muestra el autor al comunicar al lector consejos que de otra forma pueden tardar toda una vida en ser adquiridos y que pueden hacer la diferencia entre un análisis útil y uno inútil. 3.4.1.. Occam's Razor (Keep It Simple, Stupid!) - Por lo general la explicación más sencilla de un evento es la correcta. Nunca compliques una explicación a menos que sea absolutamente necesario.. 3.4.2.. The Bathtub Curve - Cuando un sistema es nuevo, su porcentaje de fallas es alto. Después viene un periodo de pocas fallas, hasta que los componentes del sistema empiezan a envejecer. Es una sobre simplificación del principio estadístico de la curva normal.. 3.4.3.. Darwin's Law applies only in a Darwinian Environment - En organizaciones grandes y segmentadas por áreas funcionales pueden existir ideas falsas subsidiadas por la falta de competencia exterior (no hay quien las critique). Dicho de otra forma, no siempre las mejores ideas son las que sobreviven.. 3.4.4.. The Second Law of Thermodynamics - La entropía se incrementa con el tiempo. Todos los sistemas tienden al desorden. Se requiere mucha más energía para ordenar un sistema que para desordenarlo.. 3.4.5.. Impotence Principies - En las ciencias existen límites fundamentales bien conocidos. Habiendo realizado un experimento y fallado, el científico tiene una fuerte tentación a invocar un principio de impotencia y afirmar que "no se puede hacer". Habiendo emitido su juicio, el experto lo defenderá vigorosamente por orgullo. Los analistas también batallan mucho para cambiar sus conclusiones una vez emitidas.. 3.4.6.. The Kalman Filter- Es un método para (1) combinar información acerca de una entidad para estimar su estado actual y (2) evaluar las fuerzas actuando sobre la entidad para poder predecir su estado futuro.. 28.

(34) 3.4.7.. Forcé Analysis According to Sun Tzu - el desempeño de un sistema esta regido por 6 "fuerzas": Organización, Programas, Tecnología, Capital, Mercado y Regulaciones.. 3.4.8.. Newton's Third Law (The Dialectic) - Para cada acción siempre hay una reacción opuesta de igual fuerza.. 3.4.9.. Synergism - El todo es mayor que la suma de sus partes.. 3.4.10. The Bathtub Curve Revisited- Es simplemente la curva normal, o dicho de otro modo la ley de rendimientos decrecientes. 3.4.11. Greshham's Law of Currency - Lo malo saca a lo bueno; o el fenómeno de infección/contaminación. Si colocamos un elemento infectado por un virus en medio de un grupo de elementos sanos, todos los elementos sanos serán contagiados tarde o temprano. La infección se contagia, la salud no. 3.4.12. Heisenberg's Uncertainty Principie - Es imposible medir con exactitud la velocidad y posición de una partícula elemental. El acto de medir afecta el objetivo siendo medido. Pero también dice que no se puede predecir con exactitud el comportamiento de una persona, pero sí el de un grupo. 3.4.13. The "S" Curve - Todas las tecnologías tienden a seguir un patrón de desarrollo similar, el cual puede ser descrito por una curva en forma de S. Comienzo lento, seguido por crecimiento exponencial y una etapa final de saturación. 3.4.14. Inertia - Los cuerpos en reposo tienden a permanecer en reposo, los cuerpos en movimiento tienden al reposo en virtud de la fricción. Las organizaciones tienden a rechazar el cambio. 3.4.15. The Law of Unintended Consequences - Cualquier cambio a u n sistema complejo tendrá consecuencias no-intencionales, no-contempladas y no-deseables.. ENTREGABLE: El resultado final de esta etapa son 2 entregables: •. Un diagrama del sistema estudiado marcando las situaciones problemáticas detectadas por el analista.. •. Un tablero de indicadores históricos y actuales.. 4. Benchmarking El benchmarking es parte del análisis, sin embargo para ser fieles a la filosofía modular de la metodología, se explica como un paso aparte. Esto es debido a que dependiendo de las condiciones, el proyecto puede empezar con un benchmarking de sus indicadores.. 29.