RESISTENCIA A LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO
RESISTENCIA A LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO
La transferencia del distrito de riego Tula, Hidalgo
C O L E C C I Ó N I N V E S T I G A C I O N E S
Desconfiar de todo “gran éxito” declarado por las agencias inter- nacionales y los organismos gubernamentales y someterlos a un escrutinio detallado. Esa podría ser muy bien la premisa que articula esta investigación sobre el proceso de transferencia del Distrito de Riego 03, en el Valle del Mezquital en Hidalgo, México. Los autores han seguido de cerca ese proceso, donde luego de varias posposiciones la Comisión Nacional del Agua se propuso entregar a los agricultores la administración del siste- ma. El texto ofrece los antecedentes de la construcción de una superficie irrigada en la primera mitad del siglo xx, símbolo de un tipo de irrigación revolucionaria destinada a campesinos y en particular a campesinos indígenas. Integra también los datos de cómo se construye un proceso de transferencia basado en una representación adulterada de los regantes, que rápidamente pierde legitimidad. Se somete a prueba el propósito declarado de conseguir una amplia participación y corresponsabilidad por parte de los agricultores para el manejo del agua, el cuidado y conservación de la infraestructura hidráulica existente y la toma de todo tipo de decisiones que los afecte.
Hemos llamado intransferibles —concluyen los autores—
a este tipo de distritos de riego, donde la negociación entre los grupos de interés que buscan imponer el nuevo esquema de administración y aquellos que se resisten o disienten del esquema, se desenvuelve en “rondas interminables”, con pequeños parén- tesis de treguas que anuncian nuevas protestas y un nuevo ciclo de arreglos, sin que se sepa con certeza cuál es el estatuto que guardan esos distritos con respecto a la administración federal.
ISBN 978-607-7601-70-8
Francisco Peña, Sergio Vargas y Roberto Romero Resistencia a las políticas de gestión del agua en México La transferencia del distrito de riego Tula, Hidalgo
N O V E D A D E S
Celdas, puertas y aldabas Mercedes Zavala Gómez del Campo
(editora) Intimidades: los géneros autobiográficos y la literatura
Antonio Cajero Vázquez (editor)
El espejismo de la gestión de los recursos hídricos superficiales
por cuenca hidrográfica: el caso del río Valles. La Huasteca, México
Germán Santacruz de León Transformaciones en la propiedad
agraria en San Luis Potosí.
Siglos xvii al xx
Jose Alfredo Rangel Silva Haciendas, negocios y política en San Luis Potosí, siglos xviii al xx
Antonio Escobar Ohmstede, Jose Alfredo Rangel Silva
(coordinadores) Influenza, primera pandemia
del siglo xxi
María Teresa Quezada Torres París y su influencia en los cambios
urbanos durante el siglo xix
María Teresa Quezada Torres Nueva interpretación de las siete murallas del noble castillo del limbo
Erasmo Castellanos Quinto Edición de Carlomagno Sol Tlachi
Tabing Dagat. Junto al mar Tomás Calvillo La primera biblioteca pública en la ciudad de San Luis Potosí: 1878-1923
Juan Escobedo Romero
F. Peña, S. Vargas y R. Romero
Portada
Canal de agua de riego.
Fotografía de Francisco Peña, 2009.
Francisco Peña, Sergio Vargas
y Roberto Romero
Resistencia a las políticas de gestión del agua en México
La transferencia del distrito de riego Tula, Hidalgo
COLECCIÓN INVESTIGACIONES
RESISTENCIA A LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL AGUA
EN MÉXICO
LA TRANSFERENCIA DEL DISTRITO DE RIEGO TULA, HIDALGO
Francisco Peña
Sergio Vargas
Roberto Romero
Primera edición: 2013
Diseño de la portada: Natalia Rojas Nieto
D. R. © Francisco Peña, Roberto Romero y Sergio Vargas D. R. © El Colegio de San Luis
Parque de Macul # 155 Colinas del Parque
San Luis Potosí, S. L. P. 78299
ISBN: 978-607-7601-70-8 Impreso y hecho en México
ÍNDICE
Introducción 7 I La política de transferencia de los distritos de riego 15 II Orígenes del riego en el Valle del Mezquital 47 III La transferencia del distrito 003 en el Valle del Mezquital 59 IV A manera de conclusión: los argumentos y los actores 87 Anexo Resultados de la encuesta aplicada 95 Bibliografía 115
INTRODUCCIÓN
La agricultura moderna requiere del agua como uno de los insumos fundamentales para lograr una alta productividad. La construcción de infraestructura de riego ha sido tema de numerosos programas de go- bierno durante todo el siglo XX, para lo cual se crearon instituciones gu- bernamentales para llevar a cabo grandes proyectos de infraestructura hidroagrícola con base en presas de almacenamiento, canales primarios, secundarios y parcelarios, así como sistemas de drenaje que permiten regular el flujo de entrada y salida de agua, que posteriormente serían operados por técnicos reclutados para tal fin.
Esta acción de gobierno se hizo para impulsar el desarrollo econó- mico en las regiones beneficiadas con estas grandes obras, sin pensar mucho en las consecuencias ambientales o sociales sobre la población local: se argumentó que era por el bien de la nación, que impulsarían la economía regional y que esto era preferible a que el agua se “desperdi- ciara”. Esto conformó durante el siglo XX la misión hidráulica (Wester et al, 2009) de los gobiernos posrevolucionarios en México, fundamen- tada en un régimen de gestión1 centralizado en el gobierno federal y orientado a garantizar la oferta de agua para el desarrollo.
Después de la Revolución de 1910 los gobiernos asumieron la res- ponsabilidad de generar las condiciones para el desarrollo económico del país, para lo cual retomaron las propuestas de intelectuales y grupos de interés en distintas partes de México y consideraron que la mejor vía
1 El régimen de gestión hídrico se constituye por las instituciones que regulan la competencia por el agua por medio de un arreglo institucional que reparte la autori- dad, la influencia y la capacidad de decisión respecto al agua, existiendo las institu- ciones formales reconocidas por el Estado, y las instituciones no formales como parte de formas sociales de organización por el agua (Vargas, 2010).
para lograrlo era mediante una agricultura moderna que remplazara al mismo tiempo tanto al campesinado pobre como a los grandes terrate- nientes del Porfiriato. Un intelectual que ahondó en el tema fue Andrés Molina Enríquez (1999), quien formuló una propuesta para impulsar la irrigación como forma de modernización del país un año antes de que se iniciara el movimiento armado (Wionczek, 1982).
A partir de 1926, la gran irrigación se constituye en una herramienta para el desarrollo regional con base en cuantiosas inversiones del go- bierno federal en la construcción de grandes presas e infraestructura.
Durante la década de 1940 y hasta 1970 se organizaría en el ámbito de las cuencas, para lo que se integraron comisiones ejecutivas por cuenca hidrográfica (Barkin y King, 1970). Este proyecto implicó la expansión y diversificación de la producción hidroagrícola en las regiones beneficia- das, así como la constitución de un vínculo corporativo entre sus agricul- tores y el régimen político. Su aportación durante la etapa de sustitución de importaciones para la generación de productos de exportación y ali- mentos baratos para el mercado interno fue significativa. Esto se logró principalmente con grandes inversiones en el norte del país, donde la tasa de inversión en infraestructura por nuevas hectáreas en producción con riego era mucho menor, lo que permitió ampliar la superficie de riego sobre tierras y grupos de productores de acuerdo con la propues- ta gubernamental. Otro mecanismo fundamental fue la creación de los comités directivos de los distritos, órganos corporativos en los que se tomaban las principales decisiones respecto al riego, pero en donde se concentraban las acciones de todos los organismos gubernamentales de apoyo a la agricultura, donde los representantes gubernamentales te- nían un peso decisivo.
A mediados de la década de 1960 se inicia el declive de la participa- ción agrícola en el producto interno bruto (PIB). La liberalización de los mercados que afectó directamente al mercado de alimentos, la dificultad de encontrar sitios donde se pudieran construir de manera barata nue- vas y grandes presas, así como terrenos fértiles para seguir ampliando el riego, hizo que el control y dirección del gobierno federal sobre los grandes sistemas de riego resultara más complicado y oneroso. Después de la crisis de la deuda externa se reduce considerablemente el gasto gu- bernamental en los distritos, en los que se pagaba más del 80 por ciento
de los costos de operación y mantenimiento (Palacios, 1994 y 1997), y se integran los distritos de riego con las circunscripciones de temporal en los distritos de desarrollo rural.
Para responder al conjunto de problemas de la agricultura de gran irri- gación, un grupo de funcionarios y técnicos vinculados con la Comisión del Plan Nacional Hidráulico diseñan desde mediados de la década de 1970 varias acciones fundamentales para reorganizar a los distritos de rie- go y reposicionarlos como áreas agrícolas principales. Desde inicios de la década de 1980 se reflexionaba respecto a la necesidad de lograr la auto- suficiencia financiera, la resolución local de los problemas de operación y mantenimiento por medio del involucramiento de los mismos agricultores, así como la importancia de lograr el ordenamiento de derechos de agua.
No faltaban agricultores que solicitaban permiso para hacerse cargo de sus sistemas, ya que la pérdida de conducción por falta de mantenimiento o mala operación afectaba significativamente la producción.
Luego de una elección con evidencias de fraude en 1988, la co- yuntura política de 1990 le dio acceso a este grupo de funcionarios y técnicos al espacio gubernamental adecuado para implantar su plan, contaban con un entorno de organismos internacionales que favorecían la descentralización de la gestión del riego, el impulso de la autosufi- ciencia financiera de la gran irrigación y la participación de los agricul- tores en el manejo de sus propios sistemas. El gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se caracterizó por impulsar este tipo de refor- mas neoliberales en todos los ámbitos.
El plan se efectuó a partir de 1989, pensando que únicamente se ten- dría éxito en aquellos sistemas donde predominaba la agricultura más em- presarial –el agribusiness–, ubicados principalmente en el norte del país, pero "las instrucciones de los organismos internacionales y el supuesto éxito tenido con los primeros 10 distritos transferidos hizo que el progra- ma se ampliara, a fines de 1994, a todos los existentes, e incluso, después, se intentara organizarlo de manera similar a la pequeña irrigación.
En México, la política de transferencia de los distritos de riego –sis- temas de gran irrigación– de manos del gobierno federal a las asocia- ciones de agricultores se diseñó con el propósito declarado de conseguir una amplia participación y corresponsabilidad por parte de los regantes para el manejo del agua, el cuidado y conservación de la infraestructura
hidráulica existente y la toma de todo tipo de decisiones que los afecta- ra. El estudio detallado de la forma en que se ha dado la transferencia es importante, entre otras cosas, para conocer si la participación de los agricultores es efectiva y qué resultados ofrece. La Comisión Nacional del Agua (Conagua), como organismo federal encargado de la transfe- rencia, generalmente subraya los casos de éxito de ese programa pero habla poco de los retos enfrentados en aquellos distritos de riego que no pudieron ser entregados a los regantes, como tampoco de los casos en que esa entrega se llevó a cabo con múltiples problemas, en donde simplemente se optó por soluciones ad hoc a partir de las cuales desin- corporaron áreas de los distritos para convertirlas en unidades de riego o pequeña irrigación, con el fin de resolver la resistencia a la transfe- rencia del sistema de riego. Mientras que las evaluaciones de algunos organismos internacionales afirman que México es uno de los países que mejores resultados obtuvo en la política de poner en manos de las asociaciones de agricultores la administración de los distritos de rie- go (Gorriz, 1995), autores como Rap (2004, 2006) identifican, con evidencias etnográficas sólidas, una importante discrepancia entre los éxitos que la Conagua difunde internacionalmente y la práctica de la transferencia en el caso mexicano.
En los distritos de riego se concentra la agricultura más productiva de México. Sin embargo, en muchos distritos del país se registra una gran diversidad productiva, y coexisten productores de carácter empre- sarial orientados hacia el comercio en condiciones de rentabilidad eco- nómica aceptable, con un amplio y heterogéneo sector de productores campesinos. Los problemas y dificultades que enfrentan las asociacio- nes de regantes en los módulos de riego transferidos, así como aquellos que se resisten a tal proceso, son explicables en gran medida a partir de la existencia de amplios sectores de economía campesina que enfrentan serias dificultades para incorporar el cambio tecnológico y sobrevivir en medio de una competencia desigual y salvaje luego de la apertura comercial registrada en México desde los años ochenta del siglo pasado.
Después de más de veinte años de iniciado el programa de transfe- rencia del manejo de la gran irrigación o distritos de riego a asociacio- nes de usuarios, aún faltan algunas áreas de riego por ser transferidas.
Donde el rechazo fue persistente, y con el objetivo de cumplir con lo
establecido en la Ley de Aguas Nacionales, la Conagua optó por solu- ciones distintas que evitaban que los agricultores se obligaran a pagar la cuota de autosuficiencia, así como los acuerdos de rehabilitación de infraestructura o de modernización aplicados a los distritos, que eran apoyados por medio de un préstamo del Banco Mundial. Algunos casos representativos son los del Módulo II, Tepetitlán, del distrito 033, en el Estado de México; y los de El Rodeo, Alto Yautepec y Bajo Yautepec, del distrito 016, en el estado de Morelos.
La situación social que prevalece en los distritos no transferidos o transformados en unidades de pequeño riego es diversa, pero podemos encontrar factores sociales compartidos que dificultan o impiden su in- clusión como sistemas de gran irrigación. Uno de los primeros elemen- tos que podemos resaltar es la dificultad para organizar la mesa directiva de la asociación, en la cual participen agricultores que representen los intereses locales mayoritarios y cuenten con la legitimidad suficiente.
En otros casos, a pesar de existir un sujeto colectivo organizado que pueda recibir la transferencia, lo han dificultado algunas características peculiares de los sistemas. Eso ocurre, por ejemplo, en los distritos 088, Chiconautla y Los Insurgentes, al norte del Valle de México que, al igual que los distritos 003, Tula, y 100, Alfajayucan, utilizan funda- mentalmente las aguas residuales de la zona metropolitana de la ciudad de México, en donde se concentró a mediados de la década pasada la mayor superficie sin transferir en el país.
En otros casos, la imposibilidad de la transferencia se asocia a si- tuaciones críticas de las fuentes de abastecimiento o a la situación de la infraestructura que, por su deterioro o por estar incompleta, no acep- taron los agricultores. No faltaron casos en que los agricultores condi- cionaron la recepción a la entrega del control de las presas o fuentes de abastecimiento, ya que se percibía que sin esto no tenía sentido asumir los compromisos que implicaba el proceso.
Finalmente, existe otro conjunto de factores que residen en la organi- zación social particular en algunos distritos en los que existe una presencia importante de población indígena, con formas sociales de organización y gestión del agua contrapuestas al enfoque homogeneizador del gobierno federal. Estos son los casos de Alfajayucan, algunos lugares del Estado de México; Tehuantepec, en Oaxaca; y las Colonias Yaquis, en Sonora.
Nuestro propósito en este trabajo es analizar uno de estos casos que, por su dimensión territorial, sus características sociales y el peso económico regional que tiene pone en evidencia las transformaciones del régimen de gestión del agua, en donde el proceso de transferencia ha sido fallido: el distrito de riego 003, Tula, en el estado de Hidalgo. El objetivo es evaluar qué sucedió en este caso y reflexionar sobre algunos de los puntos débiles que revela. Como demostramos más adelante, esas debilidades no son exclusivas del caso analizado, sino que se presentan en la base de las relaciones que durante décadas se construyó entre los organismos gubernamentales de gestión del agua y el fomento agrícola y los regantes de los distritos del país. Con este caso se espera lograr el estudio de otros distritos de riego en donde las relaciones entre agricul- tores y gobierno nunca fueron tersas aunque se lograra la transferencia.
El distrito 003 fue uno de los últimos en la agenda de unidades trans- feribles. Quedó al final porque las autoridades encargadas del programa lo percibieron como un distrito especialmente complicado por razones sociales y, sobre todo, políticas. Esas dificultades se refieren particular- mente a la tradición oposicionista de los diferentes grupos que existen en la región y al cobijo que –dicen algunos– reciben de los gobiernos estatales. Entre los funcionarios del distrito son frecuentes las referencias a que sus agricultores “terminan siempre saliéndose con la suya” o que
“quieren conseguir todo por medio de la presión sobre el gobierno”; y se le cataloga de una región con “muchos políticos” o con diversos grupos que no quieren perder “las canonjías que tienen con el gobierno”.
En este trabajo documentamos los conflictos que se presentaron en ese distrito al momento de intentar su transferencia durante el 2001.
También registramos el tipo de argumentos que los distintos actores sostuvieron durante esos conflictos. Hemos querido, por una parte, identificar los núcleos problemáticos de este proceso de transferencia y evaluarlo como un caso representativo de las oposiciones y dificultades que los procesos de transferencia han experimentado a lo largo del país.
Se trata de una evaluación cualitativa que permite identificar los prin- cipales nudos de conflicto y los argumentos de los actores involucrados.
La investigación se realizó mediante un trabajo de campo en la zona, en 2001, así como investigaciones anteriores en las que los auto- res participaron (IMTA, 1992; Peña, 1997). En el trabajo de campo de
2001 se privilegió la entrevista a profundidad con los actores que juegan papeles de liderazgo, por su nivel de representatividad o por la fun- ción pública que desempeñan; además de la observación y la búsqueda de información en otras esferas relacionadas con el manejo del agua (organizaciones sociales locales y situación de los organismos político- electorales, principalmente). Como marco para la comprensión de las características generales de los agricultores involucrados, se utilizaron los resultados de una encuesta aplicada a los regantes del distrito de rie- go (DR) 003, también en 2001, algunos de cuyos resultados se publican aquí como anexo.
Existe una literatura académica dispersa respecto al proceso de transferencia de los distritos de riego, de la cual no se ha elaborado una evaluación crítica que demuestre cómo fue posible este proceso en un inicio, cuando la transición política del país empezaba y en donde to- davía funcionaban los vínculos corporativos entre agricultores y Estado en los distritos; y después "enfrentó una importante resistencia en los sistemas de riego con fuerte presencia de campesinos e indígenas, quie- nes se opusieron a esta y otras políticas neoliberales, que disolvían el compromiso del Estado con los agricultores. Este libro ofrece informa- ción sobre uno de los casos de este tipo. Encontrar una explicación de este proceso permitiría entender uno de los cambios fundamentales de la orientación del Estado mexicano.
I. LA POLÍTICA DE TRANSFERENCIA DE LOS DISTRITOS DE RIEGO
Durante más de un siglo, la gestión del agua en México se caracterizó por el control y centralización por parte del gobierno federal. Este proceso se inició a fines de la década de 1880, se fortaleció con la Constitución de 1917 y se prolongó hasta fines de la década de 1980, cuando la crisis del precio del petróleo y la deuda externa llevaron a una crisis fiscal del Estado que se convirtió en terreno fértil para la reorientación de las políticas públicas hacia medidas de apertura comercial y reducción de subsidios, recomendadas por los organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
La Constitución Política de 1917 y el periodo posrevolucionario que le sigue implican una profunda ruptura con el pasado porfiriano en términos del papel que debía tener la intervención privada, empresarial, en el desarrollo y ampliación de la gran irrigación, al mismo tiempo que se continúa y expande la intervención del gobierno federal en los asuntos locales, que para ese entonces busca consolidar el control del gobierno central sobre los distintos grupos armados que surgen en di- versas regiones del país. Con la Revolución se fortalecen varias ideas en torno a la irrigación que se asocian con la necesidad de unificar políti- ca, económica y culturalmente a la nación (Wionczek, 1982; Aboites, 1998). A partir de ese momento se reconocen derechos de agua no solo a particulares, sino a pueblos y comunidades.
El Estado posrevolucionario toma como su responsabilidad desarro- llar la infraestructura hidráulica con el fin de impulsar la agricultura moderna e integrar al progreso económico a las regiones más aparta- das. El sistema de aprovechamiento del agua se estructuró plenamente con sucesivas entidades gubernamentales que se propusieron calcular el agua disponible en toda una cuenca, además de regular sus usos y los
permanentes conflictos y tensiones entre los grupos sociales que la apro- vechan. El arranque de las construcciones hidráulicas posrevolucionarias se hace con escasa información disponible. Se inicia la planeación obra por obra, orientación congruente con la política nacional centralizada del agua, que serviría para el desarrollo de proyectos de gran irrigación (Aboites, 1998: 124). Aboites ha explicado que los hacedores de esa po- lítica hidráulica, que prevaleció entre 1926 y 1935, se persuadían de que
“con presas y canales se podían resolver cosas tan complicadas como el problema agrario” y la producción del campo (Aboites, 1998: 160).
En la década de 1920, el gobierno federal adopta una política diri- gida al desarrollo de la agricultura de riego, con el propósito de asegurar alimentos suficientes y baratos para el consumo interno. En 1921 se crea la Dirección de Irrigación dentro de la Secretaría de Agricultura y Fomento, la cual se convierte a partir del 9 de enero de 1926 en la Comisión Nacional de Irrigación (CNI), al promulgarse la Ley sobre Irrigación y Aguas Federales. La CNI es la primera institución que tiene como finalidad específica la construcción de infraestructura de riego en las zonas donde no existen condiciones de temporal seguras. La irri- gación se ofrece como la mejor forma de contrarrestar las condiciones desfavorables de humedad en el medio natural. A partir de esa fecha, la gran irrigación se convierte en el eje de la política hidroagrícola pos- revolucionaria, en donde la organización gubernamental encargada de la administración de los distritos dispone de un soporte legal para asig- nar y distribuir las aguas, con base en lo dispuesto en el artículo 27 constitucional.
En cambio, los pequeños sistemas de riego, manejados directamente por los regantes, quedan relegados a un segundo plano en la atención del gobierno federal. Esto lleva a establecer claras diferencias entre los sistemas de gran irrigación —distritos de riego— y los de la pequeña irri- gación —unidades de riego—. En los distritos se consolidan formas de organización iniciadas desde el gobierno federal, donde, en la mayoría de los casos, incluso la distribución parcelaria del agua está a cargo de empleados del gobierno federal, sin permitir la autogestión de los agricul- tores; mientras que las llamadas unidades de riego se basan en el esfuerzo y capacidad económica de sus beneficiarios. Algunas formas antiguas de organización para la distribución del agua sobreviven hasta nuestros días.
Estos cambios dan sustento a una nueva concepción del agua como recurso productivo, al convertirlo en elemento estratégico no solo de grandes negocios sino también para los fines de la administración esta- tal. En ese momento, el agua comenzó a ser vista como un recurso de importancia vital para el desarrollo económico general. La gestión del agua para uso agrícola se inicia a partir del reconocimiento legal de los derechos sobre el recurso y se empieza a constituir la base de la interven- ción fiscal. En esos años se inicia la creación del sistema institucional de intervención económica en los distritos de riego, como fueron los comi- tés de control del abasto de granos básicos y otras instancias semejantes con fines especiales.
La promulgación, por parte del presidente Plutarco Elías Calles, de la Ley sobre Irrigación y Aguas Federales, en enero de 1926, significó simultáneamente un punto de llegada y de partida en el proceso de centralización en manos del gobierno federal de los recursos hídricos del país. Con esa ley, que incluyó la creación de la Comisión Nacional de Irrigación, se marcó “la cancelación de la vía oligárquica o latifundis- ta de la gran irrigación, que en lo subsecuente sería asunto exclusivo del gobierno federal” (Aboites, 1998: 108). En ese sentido, representa una ruptura con el esquema porfirista, aunque al mismo tiempo es la culminación de un proceso de centralización del control de las aguas nacionales por parte del gobierno federal, que se había iniciado durante la dictadura.
En un sentido, la ley de 1926 recogía los resultados del proceso en el que de manera paulatina, pero con vacíos jurídicos y políticos, el gobier- no de Porfirio Díaz había venido tomando bajo su jurisdicción las co- rrientes y cuerpos de agua existentes en el país. Según la ley de aguas de 1910, las aguas federales eran “de dominio público y de uso común, y en consecuencia, inalienables e imprescriptibles, con lo cual se sentaron las bases para la extinción del mercado de aguas” (Aboites, 1998: 88).
Según ese marco legal, los particulares únicamente tendrían acceso al líquido en forma de concesión estatal, federal. En esta ley los requisitos para obtener concesiones de aguas eran tan complejos que solo podían estar al alcance de las grandes empresas. En términos de la irrigación y la hidroelectricidad, esta ley vino a favorecer la multiplicación de conce- siones a empresarios, quienes se propusieron utilizar corrientes de agua
para ambos propósitos, como los casos de Omaña y Requena, quienes obtuvieron concesiones de las aguas de los ríos Tula y Salado en el Valle del Mezquital (Peña, 1997).
Pero, si bien por un lado la ley de irrigación del presidente Calles culminaba un proceso abierto desde el Porfiriato, por la otra significaba una ruptura importante. Esa modificación consistía en poner en manos del gobierno federal la tarea de construir las grandes obras de irrigación para colonizar el país y hacer crecer la economía impulsando a los pe- queños propietarios rurales, quienes con técnicas modernas y el apoyo del Estado podrían multiplicar la producción de alimentos.
El programa de irrigación que Calles echó a andar tenía tres gran- des metas: colonizar las grandes áreas despobladas como parte de la reforma agraria; incrementar la calidad y cantidad de la producción agrícola; y aumentar el nivel de vida desarrollando una clase media y creando un importante grupo de consumidores.
El ritmo de construcción de las obras hidráulicas durante los pri- meros años de la Comisión Nacional de Irrigación fue marcado por consideraciones políticas y en particular por la pretensión de forta- lecer el poder de Calles (Greenberg, 1970: 13). Con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación empieza en México el modelo de la gran irrigación organizada, financiada y ejecutada por el gobierno federal. El hecho de que estas grandes obras requieran importantes volúmenes de financiamiento fue un elemento clave para que el Estado las tomara en sus manos.
Los grandes inversionistas privados podrían encargarse de esos cos- tos únicamente a condición de que el Estado les proporcionara todo tipo de apoyos; sin embargo, no podía hacerlo y simultáneamente cum- plir con la agenda social pendiente. Tenemos aquí entonces dos ejes en la intervención federal sobre el manejo del agua para riego. Uno jurídico y otro financiero.
En el ámbito jurídico la definición básica quedó contenida en la Constitución de 1917, que en su artículo 27 incorporó la definición de que las tierras y aguas comprendidas dentro de las fronteras del país eran propiedad de la nación, al igual que el subsuelo y sus riquezas. El ejecutivo federal podía otorgarlas en concesión siempre y cuando se pre- servara el interés público. La ley de irrigación, por su parte, declaraba
de utilidad pública el riego de propiedades agrícolas privadas y otorgaba al ejecutivo federal la capacidad de intervenir para asegurar ese interés.1 Pese a que la ley porfirista de 1910 siguió vigente, la ley de 1926 abrió la transición de un gobierno regulador a uno interventor que ya no solo normaba el tipo de concesiones y su uso, sino que podía construir y desarrollar un tipo específico de uso del agua (Aboites, 1998: 111).
En términos financieros, el gobierno callista, pese a la revuelta cris- tera y a otros problemas que tuvo que enfrentar, tenía la suficiente con- solidación como para proponerse un relativamente ambicioso proyecto de inversiones. Durante el año fiscal 1933-1934, el 16.8% del presu- puesto federal se invirtió en las obras de riego y hasta la década de los sesenta fue el más importante renglón de inversión pública en el sector agrícola (Vargas, 1996: 34).
Entre 1926 y 1934 se crearon los primeros distritos de riego:
Pabellón, en Aguascalientes; Mante, en Tamaulipas; Tula y Meztitlán, en Hidalgo; Don Martín, San Carlos y el Nogal, en Coahuila; Delicias y Ciudad Juárez, en Chihuahua; Culiacán, en Sinaloa; Lerma, en Guanajuato; y Tijuana, en Baja California. Varios de ellos se crearon sobre la base de los sistemas construidos por las grandes haciendas. Esto también es muestra de que durante 25 años la irrigación gubernamental mostró una clara vocación norteña. Tal vocación tenía, por lo menos, tres justificaciones. De entrada, se afirmaba que esta zona contaba con una población hábil, capaz y emprendedora, deseosa de abandonar la agricultura como forma de vida para convertirla en un buen negocio.
En la época predominaba la idea de que era necesario hacer prevalecer al mestizo emprendedor sobre el indígena “indiferente a la modernidad”.
El norte se localiza mucho más cerca de los Estados Unidos de América; salvaguardar la soberanía nacional requería reforzar el pobla- miento para evitar experiencias dramáticas como las ocurridas duran- te el siglo XIX con la pérdida de grandes porciones de territorio. A las condiciones demográficas y políticas se sumaba un atributo geográfico
1 “[…] Se declara de utilidad pública la irrigación de las propiedades privadas, cualesquiera que sea su extensión y cultivo, siempre que sean susceptibles de aprove- char aguas de jurisdicción federal. Los dueños de las propiedades referidas quedan obligados, en términos de esta ley, a construir y conservar las obras hidráulicas que el Ejecutivo determine, conforme a las prescripciones de la misma” (Artículo 2).
adicional. En el norte la geografía había sido generosa, pues podía hallar- se combinación entre ríos más o menos constantes, aunque torrenciales, con superficies compactas de muy buena calidad para impulsar la con- quista del desierto. Finalmente, el costo que representaba para el gobier- no federal el ampliar la frontera agrícola de riego era considerablemente menor en las llanuras costeras del noroeste y en la cuenca del río Bravo, en el noreste, que ampliar los sistemas tradicionales del centro y sur del país, en los cuales, además de enfrentar mayores dificultades naturales y sociales, se pensó por el gobierno que no se aseguraba el incremento en su productividad debido a la fragmentación de la tenencia de la tierra.
La CNI, antes de la reforma agraria cardenista, promovió la expan- sión de la frontera agrícola con riego a partir de la distribución de tierra a los productores privados con predios de un tamaño suficiente para asegu- rar su rentabilidad y capitalización. Se pretendía que todos los insumos y la administración de los distritos estuvieran a cargo de los mismos pro- ductores, y para tal fin se promovió la conformación de organizaciones de usuarios. Este proyecto tuvo que enfrentar demandas sociales de redis- tribución de la tierra y, de alguna manera, la necesidad del gobierno fe- deral de reforzar sus apoyos políticos.
En los inicios, el papel de inversionista, planificador y ejecutor de las grandes obras hidráulicas no era argumento para mantener el control de las obras realizadas. Se suponía que los propios colonos sostendrían con sus cuotas la operación, conservación y mantenimiento del sistema que recibirían para administrarlo. Era lo que estaba previsto en la ley callista. Sin embargo, “ni el gobierno federal abandonó la administra- ción de los sistemas de riego concluidos ni las cuotas de los usuarios fueron suficientes para sostener la operación” (Aboites, 1998: 119). La transferencia de los distritos, en ese momento llamados sistemas nacio- nales de riego –y conviene no olvidarlo–, estaba prevista desde la ley del 27 (Artículo 13).
Pero existieron otros dos ejes en la política de irrigación inaugu- rada por Calles: por una parte, el fomento a la producción de básicos para el mercado interno, sostenida en la multiplicación de la pequeña propiedad rural, y un ambicioso programa para generar conocimiento hidráulico, fundamental para poder construir las grandes obras que se proyectaban.
La política de irrigación de Calles, y luego del presidente Lázaro Cárdenas, constituía un solo aspecto de la política agraria que consi- deraba el impulso a los pequeños propietarios modernos (Calles) y a los ejidatarios (Cárdenas) como una forma de resolver simultáneamente dos problemas: la pobreza rural y la demanda de alimentos en el país.
La construcción de los Sistemas Nacionales de Riego no puede desli- garse de la política alimentaria, que consideraba como una obligación del Estado nacional garantizar el abasto interno de granos, oleaginosas y forrajes. Aunque después de la segunda mitad de los años cuarenta se registra una disputa por la superficie irrigada entre los cultivos básicos y aquellos de mayor valor comercial.
Las características que hemos resumido arriba se mantuvieron en lo fundamental desde 1926 hasta inicios de los años noventa. Una mo- dificación importante se registró al término del Maximato. Mientras Calles impulsaba el establecimiento de pequeños propietarios rurales de corte empresarial mediante la colonización de las superficies irriga- das, Cárdenas fomentó el reparto ejidal y otorgó más importancia a la restitución de derechos de aguas a comunidades y también se interesó por la construcción de obras de pequeño riego. Ambos mantuvieron la inversión estatal en las grandes obras de riego y el control de los distritos establecidos.
Hasta 1930, veinte años después del inicio de la Revolución, si bien el número de ejidatarios era ya considerable, con 47% del total de pro- ductores agrícolas, la superficie perteneciente a los ejidos representaba solamente 6% del total. En general, las grandes haciendas no habían sido afectadas por la reforma agraria y la propiedad de 94% de la tierra agrícola correspondiente a los propietarios privados estaba sumamente concentrada: el 0.3% de las explotaciones privadas poseía 56% de la superficie total (Aboites, 1998; Reyes, 1979: 3-75).
La reforma agraria cardenista implicó un cambio espectacular en el acceso a la tierra. Para 1940, casi la mitad de las tierras agrícolas del país eran ejidales, incluyendo la mayor parte de la superficie irrigada.
La participación de los ejidos en la superficie de labor pasó de 13% en 1930 a 47% en 1940; en el caso de la superficie irrigada, el incremento fue de 13 a 57%. Desde entonces el ejido se constituyó en parte funda- mental de la estructura agrícola de México, lo que eliminó al latifundio
tradicional como forma dominante de explotación de la tierra y trans- formó radicalmente la estructura social de todo el país (Reyes, 1979).
Desde la elaboración del Plan Sexenal 1934-1940, base programá- tica del régimen de Lázaro Cárdenas, se previó la profundización de la reforma agraria. Se dejó de considerar a la inversión pública para el fraccionamiento de latifundios y el proceso de colonización del norte del país, con base en una clase media agrícola. Desde ese momento se consolidó el papel central del gobierno federal en la construcción, ope- ración y desarrollo de la gran irrigación. Al romper el monopolio de la propiedad de la tierra, la reforma agraria sentó las bases para una rápida ampliación de la oferta agrícola. La superficie agrícola cosechada, que hasta 1934 había disminuido; aumentó a partir de ese año y alcanzó tasas cercanas a 4 o 5% de crecimiento anual.
Para 1934, con la reforma agraria, la CNI redefine sus objetivos.
Para ese entonces el régimen político pone en marcha su novedoso pro- yecto para incorporar las demandas de cada sector social, al mismo tiempo que promueve un modelo de desarrollo económico fundamen- tado en la intervención y dirección estatal, con el cual se estimuló una política de reparto agrario a partir de las dotaciones ejidales y límites a la extensión de la propiedad privada. En muchas partes esto generó conflictos que tuvieron soluciones específicas a partir de concertaciones y acuerdos parciales, según las relaciones de fuerza locales.
De 1940 a 1958 el producto del sector primario creció a una tasa media anual de 5.8%; en particular, el subsector agrícola lo hizo a una tasa de casi 7% anual. Este acelerado crecimiento se explica fundamen- talmente por tres factores: primero, la reforma agraria que rompió los controles monopólicos y permitió el crecimiento acelerado de la in- versión en la agricultura; segundo, la inversión pública, sobre todo en obras de irrigación, que permitió la incorporación de recursos naturales importantes e incrementó la productividad de las tierras agrícolas. De 1934 a 1950 la inversión pública canalizada al sector agropecuario cre- ció a una tasa de 17% anual en términos reales; y tercero, el comporta- miento relativamente favorable de los precios agrícolas (IMTA-Conagua, 2001).
En diciembre de 1946 se crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), en sustitución de la CNI, y se promulga una nueva ley de riego,
en la que se le otorgan facultades para la construcción de infraestructu- ra hidráulica, con excepción de la obra con fines de generación de ener- gía eléctrica. En cuanto a la operación y colonización de los distritos de riego, sería función de la también creada Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG). Hasta la fusión de ambas secretarías, en 1978, estas mantendrían una constante pugna respecto a cuál de ellas debía mane- jar los distritos.
En las siguientes décadas se llevaría a cabo la construcción de los grandes sistemas de riego, lo que aumentó considerablemente la apor- tación de la agricultura de riego en el producto interno agrícola, y esta- bleció asimismo una estructura económica, política y organizativa muy importante para esa etapa de la historia de nuestro país. En términos comparativos, México se convirtió en el caso más extremo de centrali- zación en América Latina: “[...] muchos otros países han creado institu- ciones similares pero la SRH ha seguido siendo la más poderosa de todas las de su especie en la región [...] La ausencia de instituciones similares en otros países sirve para subrayar la índole especial de la evolución institucional en México. Únicamente Cuba, otro caso especialísimo, ha creado un organismo centralizado de esta índole, pero con un ámbito menor de competencia que la SRH” (Cepal 1989: 26 y 251).
Entre 1946 y 1951, muchas de las nuevas superficies de riego con- sagradas a los cultivos básicos, tras la reforma agraria cardenista, se sus- tituyen por producciones comerciales. El algodón se volvió dominante en menos de una década, hasta 1956, con 56% de superficie de riego en 1951, en menoscabo de la destinada al maíz y frijol. Únicamente hasta los años sesenta, con base en los paquetes tecnológicos de la “revolución verde”, aumenta la producción de variedades mejoradas de trigo y maíz, pasando su superficie de 34.4%, en 1951, a 50% en 1960 y 44.3% en 1966. La rotación de trigo-algodón se generaliza en los distritos irri- gados del norte (Durán, 1988: 17-42). La producción de estos granos no es en base a la producción campesina tradicional, sino que, por su destino agroindustrial, se genera un sector comercial y empresarial en cada complejo agroproductivo, como fue el del sorgo, la soya, las horta- lizas de exportación y otros insumos agroindustriales. Mientras tanto, la agricultura campesina y de subsistencia, productora de los granos básicos, inicia la profunda crisis en la que todavía se encuentra.
El norte del país fue el más beneficiado con la expansión de la fron- tera agrícola de la gran irrigación. Entre 1940 y 1970, ahí se concen- traron 67.8% de las inversiones, en particular en Sinaloa, con 22.3%
del financiamiento. La concentración de recursos fortaleció los intereses económicos y políticos regionales y conformó un estrato de empresarios agrícolas. Una de las características de los programas hidráulicos de la época fue su tendencia a concentrar los recursos en donde la estructura de la tierra era favorable para la propiedad privada (Hewitt ,1978).
Hacia la segunda mitad de los años cincuenta, la aparición y esta- blecimiento de la revolución verde significó el impulso diferenciado de una agricultura empresarial intensiva en el uso de agroquímicos y ma- quinaria agrícola en la superficie irrigada, principalmente en el noroeste del país, al mismo tiempo que se mantenía una agricultura campesina de subsistencia ocasionalmente beneficiada por obras de pequeña irrigación.
La formación de la gran irrigación posrevolucionaria no se trata únicamente de la construcción de grandes obras hidráulicas. Su pivote fundamental es la edificación de la propia legitimidad del nuevo Estado, cuyos vínculos con los agricultores se construyen bajo un modelo cor- porativo de representación de intereses de grupo bajo tutela guberna- mental y siempre en un sistema tenso de creación y mantenimiento de clientelas políticas. Esto implica fortalecer las políticas públicas del gobierno federal sobre cualquier actividad de los gobiernos estatales y locales al respecto. El gobierno federal tiene el apoyo de los grandes contingentes de campesinos del centro y sur del país, que se están mo- vilizando hacia el norte para ocupar las nuevas tierras de cultivo, como ocurre en todas las tierras distribuidas como parte de las políticas de co- lonización. En 1953 se constituyen los comités directivos de los distritos de riego, con funciones para normar la operación, establecer los planes de cultivo y pugnar por los servicios de entrega de agua a los usuarios.
Estos comités se convierten en el principal ámbito de concertación y dirección de la política hidroagrícola, crecen en funciones y capaci- dad de dirección del proceso productivo, hasta principios de los años noventa. El comité directivo es la instancia donde actúan, negocian y acuerdan los representantes de los agricultores de un distrito, como cuer- po encargado de la vigilancia y supervisión de los actos de autoridad del personal de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) y como órgano
que toma decisiones para distribuir ciclo a ciclo el agua, planeada con base en el patrón de cultivos autorizado. La jefatura del distrito, como principal autoridad pública, establecía un estrecho contacto con todos los sectores representados en el comité directivo, a fin de que los agricul- tores dispusieran con tiempo de semillas, avíos, entre otros. No era un espacio solo de planeación agrícola, sino fundamentalmente una interfa- se de legitimidad política para el gobierno federal, uno de los ámbitos en que se intercambiaban favores políticos agricultores y administradores del riego y la agricultura (Peña, 2001). En la década de los años sesenta, se consolida la acción del comité directivo y se define la autoridad de la jefatura de distrito. Hace falta un estudio que documente y analice las especificidades del funcionamiento corporativo de los comités en el norte del país, con una agricultura comercial pujante; en comparación con el centro, en donde prevalecía una masa campesina más tradicional políticamente, entremezclada con empresarios agrícolas.
Cuadro 1
Funciones del Comité Directivo
Ley Federal de Aguas, 1972
I. Establecer programas anua les a grí colas y pecuarios tomando en cuenta los planes nacionales for mulados por la Secretaría de Agri cultura y Ganad ería.
II. Promover los trabajos de inves tig ación y extensión de técnicas agr opec uarias.
III. Formular y promover los planes de crédito.
IV. Fijar los programas de riego y cultivos.
V. Fomentar la piscicultura.
VI. Promover la organización de los productores.
VII. Promover la comer cialización de los productos agropecuarios.
VIII. Promover la construcción y ope ración de silos, al macenes y bo degas o cualquier otro sistema de preser vación y manejo de los produc tos agropecuar ios.
IX. Promover el desarrollo de indus trias rurales.
X. Promover la realización de las obras de infraestructura necesaria.
XI. Promover la creación de centros regionales de capacit ación agrope cuaria e industrial.
XII. Revisar y proponer perió dica mente a la Secretaría las cuotas por servicios y los presupuestos de ad ministración, operación y con ser vación de las obras del distrito de riego.
XIII. Servir de órgano de con sulta en todo lo relacionado con el desar rollo del distr ito.
XIV. Fomentar el asesoramiento a los usuarios.
XV. Atender y resolver los demás asuntos relacionados con la explota ción agrícola y pecuaria, con el propósito de lograr una mejor pro ductividad.
Fuente: Orive, 1960.
El acuerdo corporativo en los distritos de riego descansa en las elites lo- cales que negocian los planes de riego, el financiamiento de Banrural y los precios de garantía. Para obtener algún apoyo productivo o resolver un problema con el agua, los agricultores tienen que pasar por el es- crutinio de la jefatura del distrito de riego. Ese entramado se construye para impulsar la política hidroagrícola en los distritos y brindar el apoyo político necesario para el armazón de intereses en torno al régimen po- lítico que, en términos prácticos, carecía de un sistema de partidos para las grandes decisiones. Intercambiar literalmente agua, tierra, semillas y otros bienes por votos fue durante mucho tiempo una parte fundamen- tal del sistema político en el campo.
El centralismo estatal en la gestión del agua se fortalece en la déca- da de 1970 con la promulgación de la Ley Federal de Aguas, el 30 de diciembre de 1971. Esta ley surge de la inquietud que tiene el gobierno de Luis Echeverría en cuanto a la legislación que normaba la utilizació de los recursos de agua y tierra; ese gobierno ponderó la necesidad de revisar y adecuar las leyes para posibilitar una mayor intervención estatal en la administración de estos recursos básicos. Esta expectati- va se materializó en la mencionada Ley Federal de Aguas y en la Ley Federal de Reforma Agraria del 16 de marzo de 1971. La respuesta es- tatal a las dificultades en la agricultura de la década de 1970 se dirigió al reforzamiento de la intervención institucional y a la reactivación de las formas corporativas de participación de los agricultores, en particu- lar los de riego. La política de intervención institucional se consolidó en todos los planos.
La insistencia en reanimar la agricultura por medio del apoyo del sector público dio como resultado un aumento sistemático en la parti- cipación relativa del Estado en el desarrollo sectorial. Tanto la inversión pública como los subsidios fiscales canalizados al sector crecieron en for- ma acelerada. Entre 1965 y 1980 la inversión pública realizada en el sector agropecuario creció a una tasa de 12.4% anual en términos reales para todo el sector. En el caso de los subsidios, la tasa de crecimiento fue seme- jante: 12.5% anual entre 1970 y 1981. Pero mientras los recursos públicos canalizados a este sector crecían a altas tasas, el producto sectorial lo hacía en apenas 2.2%. (Gómez, 1995: 13) El crecimiento acumulativo de los apoyos fiscales a la agricultura alcanzó niveles máximos entre 1980 y 1981
como consecuencia del auge petrolero y la política estatal expansionista.
Esto provocaba un peso relativo cada vez mayor de los apoyos estatales en el desarrollo agropecuario. Al mismo tiempo, la magnitud de los sub- sidios llegó a incidir significativamente en las finanzas públicas del país.
A mediados de esa década empezaron a darse señales de que, así como era insostenible para las finanzas públicas mantener el subsidio al sector agropecuario, simultáneamente, con políticas macroeconómicas que le desfavorecían, debían modificarse radicalmente las políticas de irrigación. Sin embargo, todavía en 1975 el Plan Nacional Hidráulico consideraba necesario que las acciones del sector se encaminaran bási- camente a incrementar la oferta para suministrar el agua que requerían los diferentes sectores usuarios.
Entre 1970 y 1977 se da un proceso de deterioro de la economía nacional que culminaría con la devaluación de 1976. En este corto pe- riodo creció el déficit fiscal y el déficit en la cuenta corriente de la balan- za comercial. Las importaciones agrícolas crecieron considerablemente, lo que condujo a que se elevara la oferta externa por importaciones de productos básicos de 1%, en 1966, a 14%. Esto provocó el descongela- miento de precios agrícolas internos y el acelerado crecimiento del gasto público canalizado hacia el sector, y llevó a que la inversión pública agropecuaria casi se duplicara de 1972 a 1975, de la misma manera que los subsidios (Gómez, 1995).
Después de la devaluación de 1976 y de un periodo de estanca- miento con inflación para toda la economía nacional, se reanimaría la actividad gubernamental gracias al auge petrolero, pero paralelamente creció el nivel de endeudamiento público, pasando de 15 000 millones en 1975 a 70 000 millones de dólares en 1981.
La respuesta del gobierno mexicano al deterioro de la actividad agrícola fue la mayor centralización en el gobierno federal. De esta ma- nera se decide fusionar en 1976 a la Secretaría de Recursos Hídricos con la de Agricultura y Ganadería, lo que dio origen a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), en la que se integrarían las funciones de ambas. En ese momento existían 163 distritos, con una superficie de 2 895 904 hectáreas, que quedarían bajo responsabilidad de una dirección general, también responsable de las unidades de riego (Palacios, 1994). Se inician los esfuerzos para integrar la programación
de aguas superficiales con subterráneas y se crean otros organismos es- pecializados, como la Comisión de Aguas del Valle de México.
En 1982 se manifiesta en toda su crudeza la quiebra financiera del gobierno federal, explicada por una voluminosa deuda externa que, ante la caída de los precios del petróleo, vuelve humo las promesas de bien- estar que ofreció el régimen. La política de ajuste aplicada para reducir el déficit público y detener la inflación, con variaciones en el tipo de cambio y la negociación de la deuda externa, afecta el gasto público, particularmente en el sector agropecuario. A partir de entonces, con la desarticulación de la política económica del Estado intervencionista y la consecuente reforma del régimen político para absorber el choque de las reformas en la política económica, se trastornan las formas de organiza- ción en que se realiza la regulación estatal de la actividad agrícola.
Poco a poco empezó a decaer el interés de la Federación en los dis- tritos de riego. Durante el gobierno de José López Portillo se diseñó un programa específico para el impulso de la pequeña irrigación, en el mar- co del Sistema Alimentario Mexicano, pero pronto fue abandonado.
Se inicia una apertura comercial sin prioridades, siguiendo a pie jun- tillas las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional. En 1986 México firmó la entrada al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), y en los años siguientes hubo cambios sustanciales en la política comercial. Estas medidas no significaron únicamente el fin del mode- lo de industrialización basado en la sustitución de importaciones, sino también del Estado intervencionista y desarrollista.
Durante el sexenio 1982-1988 se producen diversos cambios en la administración pública, especialmente en el sector agropecuario, con la finalidad de reducir gastos y hacer más eficiente la administración. Se registran varias restructuraciones en las instituciones gubernamentales de atención al campo, con la finalidad de reducir la nómina de emplea- dos públicos; en ese contexto se suceden varias medidas para reducir al personal de la SARH. A fines de 1985 se decide la fusión de los 77 distri- tos de riego con los 150 distritos de temporal, para integrar 192 distritos de desarrollo rural. Se definen las funciones de los comités directivos agrícolas de los nuevos distritos, que sustituyeron a los existentes en los distritos de riego. Con el tiempo, esto generaría un gran rezago en la conservación de los distritos y una crisis en su financiamiento.
Bajo el acicate de disminuir el déficit público, en 1985 se inician los estudios destinados al ajuste de la política fiscal en relación con el uso del agua. Con el objeto de lograr una regulación en el uso del líquido, se estudian las tarifas para los derechos por utilización o aprovechamiento de las aguas nacionales, reflexionando que el costo es una función de su disponibilidad. El país se divide en cuatro zonas, considerando todos los municipios incluidos en cada una de ellas, con base en los balances hidráulicos de las respectivas cuencas hidrológicas (Palacios, 1994).
Sin embargo, cuando se propone la Ley Federal de Derechos, el Congreso rechaza la imposición de tarifas por derechos a su uso en la producción agropecuaria. Únicamente se consideran los derechos por la prestación de servicios en riego y drenaje, e incluso en este caso se clasifican los distritos de riego del país en función del tamaño medio de las parcelas de sus usuarios. De esa manera, los que poseyeran superfi- cies medias menores a las cinco hectáreas no pagarían la totalidad de la tarifa sino recibirían del gobierno un subsidio variable, que sería revisa- do año con año. Para fines del sexenio, se formula una estrategia para realizar la transferencia de los distritos de riego a las asociaciones de usuarios que se debían organizar en cada caso. Sin embargo, ese proceso no era compatible con la legislación vigente, según la cual los distritos deberían ser operados, mantenidos y administrados por la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
Durante la campaña presidencial de Carlos Salinas de Gortari se propusieron grandes cambios para la política del agua, los cuales ya eran tema de controversia entre los funcionarios públicos y técnicos respon- sables del manejo del agua desde hacía veinte años. Se trata, además, de una discusión cuyos orígenes no son únicamente endógenos, sino que se favoreció por las políticas promovidas por organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que pro- ponen “Estados delgados” que dejen actuar a las fuerzas del mercado, incluidas las del agua.
Entre los puntos de discusión que concentraron la atención de la burocracia hidráulica mexicana se encontraban: la concentración del gasto público en la gran irrigación (distritos) a costa del relativo aban- dono de la pequeña irrigación (unidades de riego); la ubicación insti- tucional de la gestión del agua (dentro de la Secretaría de Agricultura
y Recursos Hidráulicos); el rezago en la inversión pública en conser- vación y las bajas cuotas de riego; la necesidad de un enfoque regio- nal que permitiera ordenar los derechos y el manejo del recurso, entre otros. Uno de los factores críticos eran las cuotas que aportaban los agricultores por el servicio de riego, que representaban únicamente el 14% del costo de operación (Palacios, 1994). Sin fuentes financieras suficientes, durante la década de los ochenta se deterioró significativa- mente la infraestructura por falta de conservación, lo que trajo como consecuencia una caída en la eficiencia de la distribución del agua y problemas en la producción.
Con la desarticulación de la política económica del Estado inter- vencionista y la consecuente reforma del régimen político para absorber el impacto de la nueva política económica, se desordenan las formas de organización en que se realizaba la regulación estatal de la actividad agrícola. Este cambio drástico de estrategias llevó a cancelar la posibi- lidad de continuar con la participación estatal en las actividades pro- ductivas. Después de ser durante varias décadas un sector protegido, a la agricultura se le plantea desde el Estado la exigencia de convertirse en un sector altamente productivo y competitivo en el peor momen- to y con las fronteras abiertas a las importaciones en muchos ramos.
Simultáneamente, el rezago del medio rural en infraestructura física, servicios y condiciones de vida, lejos de haber sido superado, se agravó.
El proceso de desregulación general de la economía mexicana se expresó fuertemente en la agricultura, donde el Estado mexicano abandonó casi todas sus responsabilidades, bajo el argumento de que no podía seguir sosteniéndose a una rama señalada como altamente improductiva.
Los grandes sistemas de riego, antes vigorosamente apoyados por el gobierno federal, entrarían en una fase de paralización en muchas de sus actividades que los mantenían funcionando. Esta reducción en importancia y participación económica de la agricultura implicaría un proceso irreversible en la manera de intervenir del gobierno federal en la gran irrigación. En cuanto a inversiones en grandes obras de riego, estas no se registran prácticamente desde fines de la década de 1970; y en cuanto a los gastos de rehabilitación, se fueron difiriendo y rezagando, lo que favoreció un deterioro paulatino de la infraestructura hidroagrí- cola. Por su parte, las cuotas de los regantes en ningún caso alcanzaban
para cubrir los gastos de operación, que siguieron cubriéndose con los menguados recursos federales.
La explicación oficial apuntó especialmente a que los agricultores es- taban obteniendo el líquido muy por debajo de su precio, aunque también había una historia de modificaciones institucionales que hicieron difícil la continuidad de políticas y obras específicas en los distritos de riego.
Como presidente, Carlos Salinas crea en 1989 a la Comisión Nacional del Agua (Conagua), como organismo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), y le otorga la función de definir la nueva política nacional para uso y manejo de los recursos hídricos del país. Con la aparición de la Conagua se inicia el rescate de los sistemas de gran irrigación, que abarcaban poco más de la mitad de las aproximadamente seis millones de hectáreas de riego existentes en el país. La Conagua separa a los más de 100 sistemas de gran irrigación de los distritos de desarrollo rural, en donde habían sido incorporados varios años antes. Los reorganiza en 78 distritos de riego y de inmediato inicia la transferencia a organizaciones de usuarios creadas para tal fin. Al momento de ser transferidos, la mayoría de los distritos de riego habían acumulado una situación de deterioro tal que en su mayoría requerían, cuando menos, trabajos de rehabilitación importantes.
En 1991, la Conagua justificaba la transferencia de los distritos por- que: “Ante la actual falta de recursos presupuestales para una operación eficiente y productiva de los distritos, la necesidad de identificar otras fuentes de inversión en infraestructura requerida y el imperativo de pa- sar a esquemas de corresponsabilidad [hicieron] indispensable estable- cer una nueva política que permitiera que la operación, conservación y administración de la infraestructura, quedara a cargo de los propios usuarios” (Conagua, 1991: 1).
En 1926, cuando el Estado se encontraba en condiciones y dis- posición de hacer altas inversiones en nombre del interés público que representaba la agricultura de riego, concentró y mantuvo en sus manos el control de la gran irrigación. A fines de los años ochenta el imperativo de reducir el déficit público fue el argumento decisivo para establecer el programa de transferencia de los distritos de riego a los agricultores, aunque ese discurso se aderezó de referencias a la importancia de invo- lucrar a la sociedad en el cuidado del agua.
Que la principal motivación del programa fue financiera podemos saberlo por la manera en que se le evalúa. Un funcionario del Instituto Internacional de Manejo del Riego (IIMI, ahora IWMI), por ejemplo (Johnson, 1997) evalúa su éxito a partir de los siguientes indicadores:
a) disminución de los costos del gobierno; b) cambios en los precios del agua a los productores; c) reducción en el número de empleados de la Conagua2 y d) aumento de la participación de los usuarios en la inver- sión para mantenimiento de los distritos de riego. Son exactamente los mismos indicadores que utiliza la Conagua. Cuando menos en este sub- programa de la gestión integral del agua, lo que importa es disminuir el déficit público y establecer precios de mercado.
La transferencia implicó que los distritos se distribuyeran en módu- los siguiendo criterios de eficiencia y compatibilidad con la infraestruc- tura. Luego se procedió a negociar con los grupos de interés organizados en asociaciones de usuarios del agua (AUA) para aceptar la operación y conservación normal de sus propios sistemas. La mayoría de las veces esa negociación se acompañó con la promesa de mayor inversión públi- ca para la renovación o conclusión de la infraestructura hidroagrícola necesaria, así como con la entrega de un título de concesión que les daría seguridad jurídica en su acceso al agua.
En el proceso de transferencia se propusieron perímetros de irriga- ción como la base de los módulos en los que se integraron por una o varias de las secciones de riego, conformando superficies, de preferencia entre 5 000 y 15 000 hectáreas, que podían variar atendiendo fundamental- mente a las características de la infraestructura, para que se facilitase la entrega, medición y distribución del agua, así como la conservación de las obras, pudiendo llegar a ser, si se estimaba conveniente, del tamaño de una de las actuales unidades de riego. De esta manera, el tamaño de los módulos acordado con los agricultores ha sido en promedio de 9.3 miles de hectáreas, aunque podemos encontrar módulos de riego con poco más de 500 ha hasta aquellos que, por ser módulos únicos de todo
2 Entre 1989 y 2011, el personal de la Conagua disminuyó de 32 000 a 13 000 empleados. Entre los despedidos se encontraban especialmente canaleros e ingenie- ros que operaban las antiguas secciones de riego. Además, ahora la Conagua acos- tumbra que un solo ingeniero en jefe de distrito tenga a su cargo varios distritos. El del Estado de México, por ejemplo, es jefe de cinco distritos.
un sistema llegan a tener las 70 000 ha. Otra situación interesante ha sido que se ha dado la unión entre varios módulos con el fin de reducir costos administrativos y hacer más eficiente el manejo del agua.
Esquema 1
Primera etapa de la instrumentación de la transferencia
Diagnóstico del Distrito de Riego Definición de la estructura del distrito en módulos
Promoción
Constitución de las asociaciones civiles Integración de paquetes técnicos por módulo y por distrito
• Organización
• Acta de asamblea
• Permiso de la SRE
• Protocolización notarial
• Inscripción en el registro público de la propiedad
• De operación
• De conservación
• De riego y drenaje
• De administración
• De capacitación
• De rehabilitación, mejoramiento y modernización
Título de concesión de agua
Permiso para la utilización de canales y demás infraestructura hidroagrícola secundaria
• Formulación
• Anexo 1. Plano general de distrito y plano del módulo
• Anexo 2. Relación de infraestructura
• Anexo 3. Padrón de usuarios
• Anexo 4. Acta constitutiva de la A.C.
• Anexo 5. Instructivo de operación, conservación y administración
• Entrega del Título
Entrega física del módulo
• Verificación del inventario
• Acta de entrega
• Recepción
Operación en paralelo
Integración de las asambleas de las asociaciones civiles
• Entrenamiento
• Capacitación
• Restructuración de personal
Fuente: Conagua, 1991b.
En la formación de los módulos se tomó en cuenta el número de usuarios, la tenencia de la tierra y la voluntad de asociarse, considerando para la transferencia un programa gradual de entrega del distrito, con base en la factibilidad del proyecto de cada uno de los módulos.
Esquema 2
Segunda etapa de la transferencia
Selección de operación, conservación y administración de la red mayor y de drenaje
Formación de una S de RL, IP y CV a) Como prestadora de servicios b) Como organismo cúpula
• Elección del Consejo Directivo y del Consejo de Vigilancia
• Formulación del Reglamento Interno de la Sociedad
• Permiso de la Secretaría de Relaciones Exteriores
• Protocolización notarial
• Inscripción en el Registro Público de la Propiedad sector Comercio
• Instructivo de operación, conservación y administración
• Contratación de personal
• Capacitación
• Entrega física de la infraestructura, maquinaria, equipo e instalaciones a las asociaciones en su conjunto
• Acta de entrega-recepción
Contratación de
empresas privadas Por la Comisión Nacional del Agua
Supervisión permanente por la Comisión Nacional del Agua Fuente: Conagua, 1991b.
En un distrito transferido, de acuerdo con ciertas condiciones, las aso- ciaciones de usuarios constituyen una sociedad de responsabilidad li- mitada (SRL) para operar y conservar las redes mayores de canales y drenes, sus respectivos caminos y alguna infraestructura de uso común.
Según lo estipulado en la condición tercera del título de concesión, la Conagua conserva el carácter de autoridad en el distrito al que pertenece
