ATRIBUTOS NECESARIOS PARA UNA SANA Y EFICAZ ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Tema 1
LA DOTACION DE RECURSOS DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Milka Casanegra de Jantscher Consultora de Administración Tributaria
Antes de entrar en materia, deseo agradecer la gentil invitación de don Jorge Cosulich, Secretario Ejecutivo del CIAT, para asistir a esta Asamblea y presentar el tema sobre dotación de recursos de la administración tributaria. Es para mi un honor participar en las actividades del CIAT, organismo que ha jugado un rol muy importante en el desarrollo de la administración tributaria en los países miembros, y que incluso está sirviendo de modelo para la creación de un organismo similar en los países de Europa del Este.
El tema que se me ha asignado es la dotación de recursos para la administración tributaria. En el Programa Técnico distribuido a los participantes se señala que “la administración tributaria, como cualquier organización, debe contar con recursos suficientes para el desarrollo de sus funciones”. Esta frase, que pareciera decir algo por todos conocido, da lugar, sin embargo, a dos interrogantes fundamentales. Primero, que debe entenderse por recursos suficientes? Y segundo, cuales son las funciones de la administración tributaria y como se perfilan para el futuro?
Panorama actual de la administración tributaria en los países miembros del CIAT 1
Las administraciones tributarias de los países miembros del CIAT han debido enfrentar grandes desafíos en los últimos 25 años. Entre los principales se encuentra la introducción del impuesto al valor agregado, que en 1972 sólo existía en Brazil, Ecuador y Uruguay (dentro del continente Americano) y que hoy se aplica en la mayoría de los países miembros del CIAT. Otro gran desafío es la ampliación del uso de la computación tanto en el sector privado como en las mismas administraciones tributarias. Con diferentes grados de éxito, todas las administraciones han efectuado cambios para enfrentar estos desafíos y poner en práctica nuevos impuestos (principalmente el IVA) y nuevos procedimientos (generalmente computarizados).
Los avances de los últimos 25 años se centran principalmente en el área
1 Estos comentarios, como los demás que se efectúan a lo largo de esta presentación, se refieren principalmente a las administraciones tributarias de los países de Centro y Sud América, México y el Caribe.
de recaudación (incluyendo la atención al contribuyente). Prácticamente todos los países han establecido sistemas para identificar a los contribuyentes y han modernizado sus procedimientos de declaración y pago. El uso del sistema bancario para la recepción de declaraciones y pagos ha permitido dar mejor atención al contribuyente, al eliminar las largas colas para presentar declaración y pagar. Menores progresos se observan en la cobranza de impuestos morosos, donde aún falta en muchos países asignar las prioridades adecuadas (a las deudas más recientes y por montos mayores) y los procedimientos de cobro ejecutivo siguen siendo excesivamente complicados y dilatorios.
Otra importante innovación ha sido el establecimiento de unidades especiales para controlar el cumplimiento de las obligaciones de declaración y pago de los grandes contribuyentes (en algunos países la función de dichas unidades se extiende también a la fiscalización de dichos contribuyentes).
Mediante dichas unidades ha sido posible instaurar un control efectivo sobre montos que representan entre un 60% y un 90% del total recaudado (según el país). En varios países los nuevos procedimientos de declaración y pago introducidos en las unidades de grandes contribuyentes se han aplicado posteriormente--con las necesarias adaptaciones--a los demás contribuyentes.
De esta manera las unidades de grandes contribuyentes han servido como
“piloto” para probar los nuevos sistemas.
También se observan progresos considerables en el área de servicio al contribuyente. Se han hecho esfuerzos por simplificar formularios, preparar folletos explicativos y acortar los tiempos de espera para los diversos trámites.
Con todo, en este campo queda aun bastante por hacer, particularmente en cuanto a disminuir la cantidad de informaciones que se requiere del contribuyente y que en muchos casos la administración no tiene la capacidad de procesar.
En el área donde se observan menos progresos es en la fiscalización.
Varios factores permiten explicar esta situación. Entre ellos se encuentra la carencia de personal capacitado para esta área y el insuficiente apoyo, en materia de información para una buena selección de casos, que prestan los sistemas computarizados. Pero el principal factor que explica la baja efectividad de la fiscalización es un problema de estrategia. En varios países la fiscalización se centra todavía en un programa de auditorías integrales y en profundidad, orientadas principalmente al impuesto a la renta. Como resultado, el número de
fiscalizaciones es muy reducido y se descuida la fiscalización del impuesto al valor agregado, que en muchos países es la mayor fuente de recaudación.
La poca eficacia de la fiscalización se refleja en el elevado nivel de incumplimiento que se observa en varios países del área. Niveles de incumplimiento equivalentes al 30% o 40% no son inusuales.2 Siendo la principal función de la administración tributaria el asegurar un adecuado nivel de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, es obvio que pese a los avances logrados en estos últimos 25 años, aun queda mucho por hacer.
Nuevos desafíos
En la actualidad se perfilan varios factores de carácter económico, político y social, que afectarán profundamente a las administraciones tributarias en los años venideros. Entre ellos se destaca la creciente globalización de la economía, un notable aumento en la provisión de bienes y servicios inmateriales, y, por último, tendencias claras hacia la descentralización de actividades gubernamentales y hacia la privatización.
Los efectos de la creciente globalización de la economía ya se están sintiendo. La dificultad de controlar los precios de transferencia es de todos conocida. Salvo que se establezca una organización, a nivel mundial, para dar pautas sobre cómo atacar este y otros problemas derivados de la globalización de la economía, el futuro de los impuestos a las utilidades empresariales se ve oscuro3. Yo personalmente tengo dudas acerca de la factibilidad política de un organismo tributario a nivel mundial y por ello creo que será cada día más difícil administrar el impuesto a la renta de las empresas. Las administraciones tendrán que asignar mayores recursos al control de este impuesto, mientras que su rendimiento tenderá a estancarse o a disminuir. Al distraer recursos de otras áreas potencialmente más productivas--como sería por ejemplo la fiscalización del impuesto al valor agregado--la administración cada vez más compleja de los
2 Los estudios existentes sobre niveles de incumplimiento tributario se refieren, en su mayoría, al impuesto al valor agregado. Un nivel de incumplimiento del 30% significa que del total del impuesto que debiera recaudarse conforme a la legislación vigente, sólo se recauda un 70%.
3Vito Tanzi, por ejemplo, ha propuesto la creación de una organización tributaria a nivel mundial.
impuestos a las utilidades tendrá efectos negativos sobre la eficacia global de la administración tributaria.
Si los impuestos sobre las utilidades pierden importancia recaudatoria debido a la globalización de la economía, cuáles impuestos podrían compensar- -aún parcialmente--dicha pérdida? Estudios sobre esta materia tienden a señalar los impuestos a las transacciones--incluyendo principalmente los impuestos al consumo--y los impuestos sobre sueldos y salarios, como aquellos impuestos que por su relativa facilidad administrativa tenderán a aumentar en importancia.
Sin embargo, también aumentará la dificultad de administrar estos impuestos.
En el caso de los impuestos al consumo, el aumento de los llamados “bienes inmateriales” creados por los avances tecnológicos hará más difícil el control4. Aún los impuestos sobre los ingresos del trabajo se harán más difíciles de administrar a medida que aumenta el número de trabajadores independientes-- también en gran parte por avances tecnológicos.
Aparte de estos desafíos, las funciones de las administraciones tributarias se verán afectadas también por las actuales tendencias hacia la descentralización del Estado y la privatización. A medida que se dé mayor autonomía fiscal a gobiernos subnacionales surgirá la interrogante acerca de quien deberá administrar los impuestos de las entidades subnacionales y cómo se coordinará la administración central con las subnacionales. En lo que respecta a la tendencia hacia la privatización de actividades gubernamentales, la pregunta es hasta donde debería llegarse en materia de administración tributaria. La recepción de declaraciones y pagos por el sistema bancario ha sido hasta ahora el principal paso dado en este sentido. En algunos países se contrata con el sector privado el diseño de nuevos sistemas y procedimientos. Se discute si debiera privatizarse el cobro coactivo de impuestos morosos y también, aunque en menor medida, si podría contratarse con las empresas de auditoría la fiscalización de las declaraciones de los contribuyentes. Obviamente, según sea el grado de privatización, serán los recursos que deberán asignarse a la administración tributaria. El tema de la privatización de las funciones de la administración tributaria es muy complejo, y en este momento sólo quiero señalar mi opinión personal en el sentido de que, si bien muchas actividades de la administración tributaria son susceptibles de privatizarse, hay una--que es la
4La combinación de televisión por satélite y pago de los servicios por el Internet, por ejemplo, haría dificil aplicar impuestos a la empresa proveedora.
facultad de determinar la obligación tributaria mediante la fiscalización--que debiera ser prerrogativa exclusiva de la administración.
Recursos necesarios para una administración efectiva
En las próximas sesiones de esta Asamblea se tratarán ciertos aspectos específicos relativos a los recursos de la administración tributaria, tales como la profesionalización de los recursos humanos, los sistemas de información y las facultades legales para el cobro de la deuda tributaria. Quisiera referirme a continuación a ciertas materias que inciden, con carácter más general, en el tema de los recursos de la administración tributaria.
Autonomía de gestión
Durante los últimos años ha ganado terreno la idea de que un mayor grado de autonomía en la administración tributaria permitiría aumentar su eficacia. Varios países miembros del CIAT--incluyendo por ejemplo Argentina, Colombia y Perú han dado a sus administraciones tributarias un considerable grado de autonomía operativa y jerárquica. Otros países--incluyendo a Guatemala y México--están preparándose para dar pasos similares.
El principal objetivo de la autonomía es lograr una mayor agilidad y flexibilidad en la administración de los recursos humanos y materiales y, como consecuencia, una mayor efectividad en la administración de los tributos. No obstante, esta mayor autonomía encierra sus propios riesgos, y debe estar acompañada de mecanismos de control a posteriori que aseguren que la flexibilidad no se traduzca en gastos innecesarios y garanticen que el interés público se vea resguardado en todo momento.
Un mayor grado de autonomía no garantiza, por sí solo, un incremento automático de la eficacia o eficiencia de la organización. La autonomía es un elemento más que, unido a claros objetivos para el organismo y una estrategia de cambio adecuada, puede coadyuvar al incremento de la eficacia de la administración tributaria. Sin objetivos claros y una estrategia adecuada, los resultados de una mayor autonomía, en cuanto a mejorar la eficacia de la administración tributaria, serán ínfimos.
Flexibilidad en la dotación de recursos
Como ya se ha mencionado, las futuras actividades de la administración tributaria se verán afectadas por una serie de factores externos, tales como la creciente globalización de la economía, avances tecnológicos, descentralización de actividades gubernamentales y políticas de privatización. Para enfrentar los cambios en los niveles de actividad que estos factores puedan producir, es necesario que exista flexibilidad en la asignación y en el manejo de recursos.
El deseo de lograr una mayor flexibilidad en el manejo de recursos ha inspirado el actual movimiento hacia una mayor autonomía de la administración tributaria. Como ya se ha señalado, más flexibilidad en el manejo de recursos puede contribuir a una mayor eficacia de la administración.
Paralelamente a los esfuerzos por lograr una mayor flexibilidad en el manejo interno de sus recursos, se está abriendo camino a la idea de asignar a la administración tributaria un porcentaje fijo de la recaudación para financiar el total de sus necesidades. Algunos países ya han puesto en práctica esta idea-- por ejemplo Perú--mientras que otros la están considerando seriamente.
La asignación de un porcentaje fijo de la recaudación al financiamiento de la administración tributaria puede ser un instrumento efectivo para el corto plazo, pero es criticable desde varios puntos de vista como medida de mediano y largo plazo. Como una medida transitoria, para el corto plazo, ella podría justificarse en el hecho de estarse iniciando una reforma profunda de la administración, que generalmente involucra fuertes inversiones en infraestructura. Mantener dicha asignación porcentual por más tiempo implica introducir rigideces desaconsejables en la asignación de recursos a la administración tributaria. La recaudación puede aumentar o disminuir por razones que nada tienen que ver con la administración: períodos de desarrollo económico sostenido o crisis coyunturales. Debería estar sujeta la administración a ciclos de vacas gordas o flacas? Es por ello que estimo que una vez completada la etapa de fuertes inversiones en infraestructura, y habiéndose determinado los montos requeridos para cubrir las necesidades efectivas de la administración tributaria, ésta debería volver a un esquema presupuestario más tradicional.
En este contexto, es necesario mencionar el tema del ciclo presupuestario.
Como es sabido, los presupuestos son anuales. Sin embargo, los planes de la administración tributaria generalmente abarcan varios años. Para disminuir
incertidumbres de financiamiento es aconsejable que las autoridades-- Ministerio de Hacienda--se comprometan con el financiamiento de dichos planes por períodos no inferiores a dos años. También sería aconsejable que en la presentación del presupuesto anual al Congreso se explicaran las necesidades de financiamiento del plan de reforma hasta su finalización. Estas medidas darían cierta tranquilidad a la gerencia de la administración tributaria en la ejecución de los planes de reforma.
Consideraciones finales
Como dice el refrán, “en pedir no hay engaño”. Es así como en distintos países--tanto industrializados como en desarrollo--se han elaborado planes ambiciosos (y costosos) para la adquisición de nuevos edificios, medios computarizados y personal adicional para la administración tributaria. En algunos casos el financiamiento necesario se ha obtenido, y en otros no.
La experiencia indica que para que una mayor dotación de recursos resulte en una administración más eficaz, es necesario que vaya acompañada de una estrategia de cambio adecuada, diseñada por un equipo técnico competente y altamente motivado, y puesta en práctica por una gerencia idónea y firme. A estos requisitos debe agregarse otro sin el cual es imposible lograr una reforma exitosa de la administración. Me refiero a la necesidad imprescindible de contar con el apoyo explícito de las más altas autoridades del país. En los casos en que dicho apoyo ha existido es donde se observan reforman exitosas.
Finalmente, deseo mencionar el tema de los “resultados”. En la actualidad existe una tendencia creciente a evaluar los resultados de la gestión pública. Ello nace de inquietudes generalizadas sobre el tamaño y el costo del Estado y de la necesidad, por parte de las autoridades, de justificar su gestión.
Frente a esta realidad, la administración tributaria debe estar preparada para una evaluación de los resultados de sus planes de reforma. La obtención de recursos adicionales dará origen a un escrutinio más detallado. Es por esto que planes ambiciosos, basados en un aumento importante de la dotación de recursos, representan un riesgo considerable a la hora de evaluar los resultados.
La prudencia pareciera aconsejar planes no excesivamente ambiciosos, cuyos resultados sean factibles de alcanzar.
R : 214ri 15/4/97
