IAHR AIIH XXVII CONGRESO LATINOAMERICANO DE HIDRÁULICA
LIMA, PERÚ, 28 AL 30 DE SETIEMBRE DE 2016
HACIA UN DESARROLLO HÍDRICO MUNICIPAL INTEGRAL: OCOTLÁN DE MORELOS, OAXACA, MÉXICO
Fernando J. González Villarreal, Jorge Alberto Arriaga Medina y Jorge Iván Juárez Dehesa
Universidad Nacional Autónoma de México, México
fgv@pumas.iingen.unam.mx, jarriagam@iingen.unam.mx, jjuarezd@iingen.unam.mx
RESUMEN:
El artículo expone los resultados alcanzados por el Programa de Apoyo al Desarrollo Hidráulico de los Estados de Puebla, Oaxaca y Tlaxcala (PADHPOT), formulado por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para apoyar a las localidades de entre 10 mil y 100 mil habitantes a mejorar sus sistemas de agua potable, en el municipio de Ocotlán de Morelos, Oaxaca, México. En un primer apartado, se relata el origen del PADHPOT y se expone la metodología empleada a través de sus dos áreas de acción: Agua Potable y Saneamiento y Observatorio Hídrico. Enseguida, se realiza una breve descripción de las condiciones geográficas y socioeconómicas de la localidad que inciden en el sistema municipal de agua potable. Finalmente, se da cuenta de los avances en los trabajos realizados en la comunidad desde la implementación del Programa, enfatizando la necesidad de emplear una visión integral que conjugue la construcción de infraestructura hidráulica con el fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades locales.
ABSTRACT:
This paper presents the results achieved by the Programa de Apoyo al Desarrollo Hidráulico de los Estados de Puebla, Oaxaca and Tlaxcala (PADHPOT) in Ocotlán de Morelos, Oaxaca, Mexico. This program was created by the National Autonomous University of Mexico (UNAM) to help municipalities with a range of 10 and 100 thousand inhabitants to improve their water supply systems. Firstly, it is explained the origins and methodology used by the program. Then, the document describes the geographical and socioeconomic conditions related to the municipal water supply system. Finally, the text describes the goals achieved by PADHPOT in the community, focusing in the fact that an integrated view is needed in order to not only build hydraulic infrastructure but to promote institutional development and local capacity-building.
PALABRAS CLAVES: gestión integral de los recursos hídricos; desarrollo hidráulico municipal;
planeación hidráulica.
INTRODUCCIÓN
Las discusiones en torno al desarrollo hidráulico de México se han centrado fundamentalmente en los grandes centros urbanos, no obstante, uno de los principales retos del sector hidráulico se encuentra en dotar de servicios eficientes de agua potable y saneamiento a las ciudades medias y pequeñas de todo el país. Las localidades con más de cien mil habitantes, gracias a su importancia económica y política, han tenido una atención prioritaria dentro de los planes y programas hidráulicos formulados a nivel federal y estatal. Como resultado, es posible identificar en las metrópolis los más altos porcentajes de cobertura y la mayor concentración de recursos económicos.
En contraste, las ciudades medias y pequeñas no han recibido la atención necesaria para resolver de manera efectiva sus problemas técnicos, institucionales y económico-financieros.Con la reforma realizada en 1983 al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la operación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado se transfirió a los municipios, sin embargo, esta decisión legislativa no fue acompañada por una política pública coordinada tendiente a fortalecer la descentralización, especialmente en las localidades con bajas capacidades y recursos económicos para hacer frente a la compleja labor de dotar de servicios de agua potable y saneamiento a sus habitantes.
A más de tres décadas de iniciado el proceso de descentralización de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, la mayoría de los municipios continúan funcionando de acuerdo a la problemática que se les presenta en el corto plazo, con acciones reactivas, sin planeación, sin indicadores de desempeño y sin profesionalización (Domínguez, 2014). Esta realidad les impide ofrecer a sus comunidades servicios de agua potable y alcantarillado de forma suficiente, regular y de buena calidad. Por el contrario, los organismos operadores, en particular de las comunidades con poblaciones entre diez mil y cien mil habitantes, se caracterizan por: la ineficiencia en la gestión organizacional, técnica y comercial; la falta de personal técnico calificado en la operación y administración; la baja participación pública en la formulación y ejecución de los programas hidráulicos; la persistencia de estructuras y niveles tarifarios que no reflejan el costo de los servicios; y la ausencia de recursos económicos suficientes que aseguren su sostenibilidad (González-Villarreal y Arriaga, 2014).
Considerando esta realidad, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) diseñó en 2012 el Programa de Apoyo al Desarrollo Hidráulico de los Estados de Puebla, Oaxaca y Tlaxcala (PADHPOT) para compartir con la sociedad los resultados, conocimientos y experiencia adquiridos durante los más de cinco años de operación de su Programa de Manejo Uso y Reúso del Agua (PUMAGUA) en sus diferentes espacios universitarios (González-Villarreal et al., 2013). El PADHPOT tiene por objetivo contribuir a garantizar la gestión de los servicios de agua y saneamiento en forma eficiente y sustentable en las ciudades de entre diez mil y cien mil habitantes, mejorando así su competitividad y promoviendo un desarrollo con plena participación social
Para el alcance de este objetivo, el Programa estructura sus labores en dos áreas: Agua Potable y Saneamiento y Observatorio Hídrico. Mientras que el primero se desarrolla como una herramienta de apoyo técnico para mejorar la calidad del servicio brindado por los operadores y para transmitir conocimiento teórico que, combinado con las capacidades y experiencia del personal local, permitan mantener al sistema en óptimas condiciones; el Observatorio Hídrico, por su parte, es concebido como una estrategia de información, investigación, planeación, formación de recursos humanos y seguimiento de la situación del agua en cada una de las ciudades medias seleccionadas.
Sus acciones incluyen el fortalecimiento institucional, mecanismos de transparencia y rendición de cuentas y de fomento a la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la gestión del agua.
En su primera etapa, el Programa seleccionó los siguientes ocho municipios, cuya población oscila entre los diez mil y cien mil habitantes: Ocotlán de Morelos, San Francisco Telixtlahuaca y Zimatlán de Álvarez, en Oaxaca; Cuetzalan del Progreso, Izúcar de Matamoros, San Martín Texmelucan y Tehuitzingo, en Puebla; y El Carmen Tequexquitla, en Tlaxcala.
METODOLOGÍA
Reconociendo que la planeación hidráulica a una escala municipal reviste una especial complejidad, el PADHPOT desarrolló una metodología que asegura que la construcción de infraestructura hidráulica esté acompañada del fortalecimiento institucional, la participación informada de la población y de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, necesarios para elevar el nivel del sistema de agua potable y promover su sostenibilidad. Dicha metodología consta de las siguientes cuatro etapas:1) Elaboración de un diagnóstico; 2) Desarrollo de una propuesta de solución; 3) Ejecución de acciones; y 4) Evaluación de indicadores de desempeño.
1) Elaboración de un diagnóstico. Con el fin de conocer las condiciones de operación y prestación del servicio de los sistemas municipales de agua potable, se integra un diagnóstico preliminar para cada uno de los municipios, en los que se incluye no solo los componentes estructurales, sino también los referentes a la organización social. Para su producción se consideran las siguientes acciones:
a) Fichas técnicas. Mediante la revisión de documentos oficiales y la solicitud de datos a las autoridades federales, estatales y municipales encargadas de la gestión del agua, se elabora una ficha técnica que contiene información clasificada en los siguientes rubros: general, técnica, comercial, operativa, institucional y de calidad del agua.
b) Visitas de campo. La labor del área de Agua Potable y Saneamiento consiste en visitar, posicionar con un GPS y levantar los principales elementos de infraestructura hidráulica, como fuentes de abastecimiento, líneas de conducción y tanques de regularización. Además, se revisa la operación de los sistemas de cloración de las fuentes de abastecimiento y se mide el gasto y las presiones en la red de distribución. Por su parte, el Observatorio Hídrico aplica una encuesta sobre conocimientos, percepciones, conductas y actitudes hacia el agua, que permite identificar el perfil sociodemográfico de los entrevistados, la principal fuente de abastecimiento, las prácticas sobre el pago de tarifas y de consumo, y las actitudes con respecto a la utilización del agua. Los datos de la encuesta son complementados con opiniones recogidas directamente de los pobladores a través de talleres participativos.
c) Validación de la información. Posterior a las visitas de campo, se realizan sesiones de trabajo con los operadores del sistema y sus responsables para conocer las políticas implementadas para la prestación del servicio a la población, tanto en su aspecto técnico como administrativo. En esta etapa es posible conocer los horarios de bombeo de los equipos electromecánicos, identificar las zonas de servicio y contrastar la información proporcionada por las autoridades sobre los horarios en que se dispone de agua potable con la expresada por los habitantes en las encuestas. Se acompaña también a los encargados de la administración durante un día para observar los métodos utilizados para el cobro de tarifas, manejo de inventarios y demás prácticas que involucran el trato directo con los usuarios.
d) Diagnóstico municipal. Con base en la información recopilada y validada, se procede a realizar un análisis de la información. La componente técnica construye una representación de la red utilizando el software EPAnet 2.0 para analizar y evaluar las condiciones actuales. El modelo arroja datos como predicción de parámetros de presión, pérdidas de carga, niveles en los tanques, curvas de balance de caudales producidos contra los consumidos, comportamiento de la demanda, mapas de isolíneas de presión, velocidad y caudal en distintos nodos de la red (Figura 1). La componente social, por su parte, computa los resultados de la encuesta y produce informes específicos sobre las políticas administrativas y los talleres participativos. Estas herramientas permiten crear un diagnóstico por municipio en el que es posible identificar áreas de oportunidad para mejorar el sistema municipal de agua potable desde una perspectiva integral.
Figura 1.- Representación de la red en software EPAnet 2.0
2) Desarrollo de una propuesta de solución. Las áreas de oportunidad identificadas en el diagnóstico, aunque difieren en cada uno de los municipios atendidos, suelen estar relacionadas con bajas eficiencias físicas, producidas por el elevado número de fugas en la red debido a sus políticas de operación y a que ésta ha excedido su vida útil; con una baja dotación de agua potable a los habitantes y la persistencia de una política de tandeo; con un sistema administrativo deficiente, caracterizado por la ausencia de sistemas contables transparentes, tarifas que no reflejan el costo del servicio y unos niveles mínimos de recaudación; con la falta de información y de personal calificado, tanto en la operación del sistema hidráulico como en su administración; y con un manejo político de los recursos hídricos, ante la falta de instituciones que aseguren la participación ciudadana y la rendición de cuentas.
En términos generales, las propuestas de solución del área de Agua Potable y Saneamiento están dirigidas a la sectorización de la red de distribución de agua potable. Con ello se busca incrementar la eficiencia hidráulica y ejercer un mayor control operativo de parámetros como la presión, la cantidad de agua, detección de fugas, así como la calidad del agua, e iniciar un programa de control de pérdidas con base en un análisis hidráulico de alto nivel, aplicando simuladores hidráulicos de redes de agua potable y tecnología de punta sobre sistemas de control automático y de medición.
Con la sectorización de redes de agua potable se trata de formar elementos aislados hidráulicamente e interconectados solo mediante líneas de conexión o circuitos primarios. Así, el diseño de cada sector obedece a la topografía, ubicación y capacidad hidráulica de las captaciones, rebombeos, tanques, conducciones y tuberías; considerando el mínimo de cortes, conexiones, movimientos de válvulas e instalaciones de tuberías. Por ello, los sectores tienen formas irregulares y sus dimensiones dependen de la disponibilidad de agua y de la infraestructura existente (González-Villarreal et al., 2015). Adicionalmente, se contempla la sustitución de equipos electromecánicos, trenes de descarga y líneas de conducción y de distribución, así como la rehabilitación de los tanques de regulación y la ampliación de la red, según se requiera en cada municipio.
Por su parte, el Observatorio Hídrico plantea estrategias encaminadas al fortalecimiento institucional, a la introducción de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, al fomento a la participación ciudadana y a la formación de recursos humanos. De acuerdo con los principios de Dublín, el desarrollo y gestión del agua debe estar basado en un enfoque participativo, involucrando a usuarios, planificadores y gestores de política en todos los niveles. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos supone, por tanto, que los usuarios del agua pueden participar en audiencias públicas con el propósito de discutir políticas, programas, proyectos y legislación, pero no solo eso, sino que representantes de los consumidores deberían poder integrarse a cuerpos consejeros. Para que este mecanismo sea efectivo, no obstante, el sistema de planificación debe ser capaz de proveer oportunamente información relevante, por ejemplo, sobre qué tipo y calidad de agua está disponible y dónde, quién la está usando y con qué propósito (González-Villarreal y Solanes, 1998).
Bajo el marco de estos principios, el Observatorio Hídrico cuenta con cinco ejes de acción:
comunicación, investigación, planeación y seguimiento, formación, y transparencia y rendición de
cuentas. Dentro de las acciones propuestas destacan la conformación de un centro de documentación hídrica municipal, que concentra toda la información referente a los recursos hídricos del municipio, como planos de la red, leyes y reglamentos, proyectos ejecutivos, informes de actividades, entre otros. El centro es de acceso público a través de un portal electrónico y busca, por un lado, empoderar a la ciudadanía con información pertinente y veraz sobre el estado de su sistema municipal de agua potable, y por el otro, solucionar la pérdida de información que se presenta con los constantes cambios de administración y que impiden una planeación adecuada a largo plazo del funcionamiento del sistema.
Dado que algunos municipios carecen de un organismo operador formalmente constituido, se trabaja en la conformación de Juntas de Agua. En éstas se plantea una estructura sencilla para la toma de decisiones con respecto al sistema municipal de agua potable sin la necesidad de generar los altos costos desprendidos de la creación de un organismo operador con todas sus áreas. Además de la presencia de las autoridades municipales, en la Junta de Agua se encuentran representados las Comisiones Estatales del Agua y los usuarios, para disminuir la posibilidad de una politización del sistema. Se incluye también la presencia de un auditor externo, llamado comisario, cuyas atribuciones incluyen el vigilar que la administración de los recursos se haga de acuerdo con lo que disponga la ley, los programas y presupuestos aprobados por la propia Junta, y el practicar auditorías de los estados financieros y de carácter técnico o administrativo.
La ausencia de organismos operadores se relaciona también con la inexistencia de un sistema contable que registre exclusivamente las operaciones relativas al servicio de agua potable.
La contabilidad suele mezclarse con ingresos provenientes de otros servicios prestados por el municipio, como el predial o el registro civil. Para enfrentar este problema, se trabaja en la introducción de un sistema contable simplificado cuya operación permite conocer los ingresos y gastos realizados por el sistema y que publica resúmenes mensuales para el conocimiento público.
Esto permite hacer más transparente el manejo de los recursos y, en el mediano y largo plazo, mejorar la confianza de la población para aumentar los niveles de recaudación y, si así se considera pertinente, elevar las tarifas para hacer autosostenible al sistema.
3) Ejecución de acciones. Las estrategias de intervención propuestas en la etapa anterior son consensuadas con las autoridades municipales y puestas a consideración de la ciudadanía, lo que permite una mayor legitimación y una apropiación por parte de la comunidad. De acuerdo a sus impactos y al nivel de urgencia, las acciones son priorizadas en el corto, mediano y largo plazo.
Además, se busca que éstas contribuyan al cumplimiento de los objetivos establecidos por las Comisiones Estatales del Agua y de la Comisión Nacional del Agua. Ello eleva la posibilidad de acceder a recursos públicos, en específico, a través del Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU). En aquellas estrategias que, por su naturaleza, no pueden ser financiadas por los programas diseñados específicamente para la construcción y rehabilitación de infraestructura, se solicitan recursos a los municipios, a instituciones privadas, o bien, se recurre a los propios recursos de la UNAM.
El equipo de trabajo del PADHPOT, en coordinación con las autoridades municipales y estatales, concentra las propuestas de solución en proyectos ejecutivos que cumplen con los requerimientos establecidos por las reglas de operación de los programas federales. Éstos son sometidos a revisión para que, una vez aprobados, puedan ser llevados a la práctica. De acuerdo a la legislación vigente, el gobierno federal, a través de la Comisión Nacional del Agua, puede financiar hasta el 100% de los proyectos ejecutivos, cuando las localidades se encuentren inscritas dentro de otro programa federal llamado Cruzada contra el Hambre, cuya misión es ayudar a las localidades más pobres del país. Esta situación, sin embargo, es excepcional. En términos generales, el financiamiento federal suele alcanzar hasta el 80%, dejando el 20% restante a la contraparte, que pueden ser los municipios o alguna entidad privada.
La construcción o rehabilitación de la infraestructura hidráulica es ejecutada por el estado o por el municipio quienes, a su vez, realizan un concurso entre empresas. La labor del PADHPOT consiste en dar asesoría técnica y supervisar que los trabajos desarrollados sean acordes con lo proyectado en los proyectos ejecutivos. A la par de la construcción de infraestructura, se continúa
con la implementación de las acciones propuestas por el Observatorio Hídrico, a las que se agregan la impartición de talleres de cultura del agua a los estudiantes de educación básica, la organización de eventos y ferias que estimulan la participación de la ciudadanía en el manejo de sus recursos hídricos, y la capacitación al personal operativo del sistema para mejorar sus prácticas.
4) Evaluación de indicadores de desempeño. Desde la formulación del programa se establecieron una serie de indicadores, tanto técnicos como sociales, que permiten evaluar el desempeño del programa. Éstos incluyen la cobertura de agua potable y saneamiento, la continuidad del servicio, la eficiencia física y comercial, la incidencia en la energía eléctrica, la cobertura de macro y micro medición, los niveles de recaudación, entre otros. Durante el diagnóstico se crea una línea base que es contrastada una vez que se ponen en operación las obras de infraestructura hidráulica. Los resultados permiten hacer correcciones a la metodología implementada y proponer nuevas etapas de intervención.
CASO DE ESTUDIO: OCOTLÁN DE MORELOS, OAXACA
Medio físico. El municipio de Ocotlán de Morelos se localiza en la región de valles centrales de Oaxaca, a unos 32 km de la capital. Tiene una superficie de 1,237 km2, que representa el 0.13% del territorio oaxaqueño. Su orografía es generalmente plana, aunque presenta algunas partes montañosas. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población, el municipio cuenta con una población de más de 20 mil habitantes, organizados en 29 localidades, y se clasifica con un grado de marginación medio. En cuanto a clima, presenta un rango de temperatura que va desde los 18 hasta los 22 °C y una precipitación de entre 600 y 700 mm (INEGI, 2015). Se observa que más del 40% de la población cuenta con algún nivel de hacinamiento, casi el 30% tiene piso de tierra y más del 35% de los habitantes mayores de 15 años no concluyó la educación primaria o es analfabeta (INAFED, 2015). A pesar de su grado de desarrollo, Ocotlán de Morelos es considerado un polo de desarrollo regional gracias a su crecimiento poblacional y a sus atractivos turísticos -entre los que se cuenta el Templo y Exconvento de Santo Domingo de Guzmán, la casa de la Fundación del pintor Rodolfo Morales y el tradicional mercado de los viernes, uno de los más antiguos y populares en el Valle de Oaxaca-.
Por el territorio ocotlense atraviesa el río Ocotlán, que se une a la cuenca del río Atoyac, además de los ríos Chilana, Santa Rosa, La Iglesia, Chichicapam y San Pablo. El municipio cuenta además con algunos arroyos de flujo intermitente durante la época de lluvias, sin embargo, la principal fuente de abastecimiento de agua potable es el agua subterránea. La cobertura de agua potable y alcantarillado se calcula en 90% y 60%, respectivamente, siendo las nuevas colonias producto del crecimiento de la mancha urbana y las ubicadas en las zonas altas las que no se encuentran conectadas a la red (INEGI, 2015).
Diagnóstico municipal. El municipio de Ocotlán de Morelos cuenta con un sistema de abastecimiento con una antigüedad superior a los 25 años. Entre sus componentes principales destacan cinco pozos profundos, que aportan un gasto medio de 14.9 l/s a la red. Esta agua se almacena en dos tanques de regularización con una capacidad conjunta de 1,225 m3 que, a su vez, distribuyen el agua a la red municipal. Ésta se encuentra dividida en 10 zonas de servicio, que son dotadas de agua durante ocho horas cada diez días. Esta forma de operar desgasta las tuberías y reduce su vida útil hasta en diez veces (Lambert, 2001). De acuerdo a las mediciones realizadas en campo, se estimó que de los 14.9 l/s que se inyectan al sistema, únicamente se consumen 5.0, por lo que se pierden alrededor de 9.9, lo que representa un nivel de pérdidas del 65%. Se ingresa al sistema de drenaje un gasto de 8.0 l/s, considerando los consumos provenientes de la compra de pipas y agua embotellada. De éstos, se tratan 6 l/s en la planta de tratamiento y se hace una descarga de 2 l/s de aguas servidas al río.
El estado de la infraestructura existente era el siguiente. De los cinco pozos, solo tres eran aptos para ser rehabilitados, ya que los restantes tenían una producción insuficiente. En cuanto a los tanques de regularización existentes, uno contaba con capacidad de 1,200 m3 y presentaba infiltraciones alrededor de la base y en los muros. Adicionalmente, la loza mostraba agrietamientos
o desprendimientos. Por su parte, en las líneas de conducción se detectaron varias tomas clandestinas. Finalmente, la red de abastecimiento presentaba un alto índice de fugas en la cabecera municipal, atribuidas a su antigüedad.
La encuesta sobre conocimientos, percepciones, conductas y actitudes hacia el agua, levantada en 100 hogares de la cabecera municipal en noviembre de 2014, mostró que únicamente el 63.5% de los entrevistados contaban con servicio de agua entubada. Es decir, una diferencia de 26.5% con respecto a los datos de cobertura establecidos por el INEGI. La población sin acceso al servicio manifestó proveerse de agua a través de la compra de camiones cisterna (25.9%) y de pozos particulares (7.7%). Quienes cuentan con agua entubada la reciben menos de una vez por semana. Debido a la ineficiencia del servicio, el 95% de los hogares cuenta con infraestructura de almacenamiento, como tinacos, cisternas y otros contenedores.
Otra muestra del bajo nivel del sistema es el elevado consumo de agua embotellada. El 88%
de los encuestados dijo comprarla, gastando en ella en promedio 268.00 pesos mensuales – alrededor de 15 dólares-. Al sumar el gasto realizado en la compra de agua embotellada con el pago por los camiones cisterna, algunas familias del municipio destinan hasta el 16% de sus ingresos mensuales a complementar la ineficiencia del servicio municipal de agua potable. Sin embargo, los encuestados expresaron pagar una cuota mensual de 15 pesos, equivalente a menos de un dólar.
Aunque el 81% de la muestra expresó que pagan su recibo de agua, el municipio reporta una recaudación de únicamente el 30%.
Desarrollo de una propuesta de solución. Para atender la problemática identificada en el diagnóstico, el PADHPOT formuló tres diferentes propuestas. Éstas respondían técnicamente a las necesidades e incorporaban, en la medida de lo posible, las preocupaciones manifestadas por la población a través de los talleres participativos. Después de un análisis de las propuestas, en conjunto con las autoridades municipales y estatales, se decidió optar por un plan maestro que contempló las siguientes acciones:
a) Fuentes de abastecimiento: Construcción de obras de resguardo a tres pozos para garantizar la integridad de las estructuras e instalación de un nuevo tren de descarga con medidor electromagnético con data logger y manómetro, con lo cual será posible tener un registro del agua extraída y de sus presiones.
b) Tanques de regularización: Demolición del tanque actual y construcción de uno nuevo con las mismas dimensiones.
c) Líneas de conducción: Sustitución de la línea de conducción que se dirige del tanque de regularización a la red de distribución, conservando la misma trayectoria y utilizando acero.
d) Control de presiones y sectorización: Creación de cinco sectores hidráulicos aislados hidráulicamente. Su entrada se hace por medio de una caja de válvulas que se coloca en el circuito principal y que se conecta directamente del tanque de regularización.
e) Red de distribución: Construcción de un circuito principal alrededor de la cabecera municipal para garantizar una presión adecuada en toda la red. El circuito no contempla conexiones de tomas domiciliarias, por lo que las únicas salidas serán para las entradas de los sectores. En el caso de la red secundaria, se contempló el cambio de las tuberías de la cabecera municipal que presentaban más fugas debido al material y a su antigüedad.
En cuanto al fortalecimiento institucional, los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y el fomento a la participación ciudadana, se propusieron y aprobaron el desarrollo de las siguientes actividades:
a) Comunicación. Contempla la creación del centro de documentación hídrica municipal; la implantación de una campaña de comunicación que incluye la publicación de notas en periódicos locales y de circulación nacional, la construcción de un portal electrónico de difusión y el manejo de redes sociales.
b) Investigación. Incluye el levantamiento de encuestas sobre conocimientos, percepciones, conductas y actitudes hacia el agua y la difusión de sus resultados en artículos especializados y de divulgación.
c) Formación. Consiste en la impartición de talleres de cultura del agua a estudiantes de educación básica; cursos de capacitación, formales e informales, a los operadores y administradores del sistema de agua potable; celebración periódica de talleres participativos con habitantes de la comunidad; organización de concursos para incentivar la investigación local para resolver los problemas hídricos del municipio; y la establecimiento de un programa de becas para desarrollar prácticas profesionales y servicio social.
d) Transparencia y rendición de cuentas. Se basa en la introducción de un sistema contable simplificado y la conformación de una Junta de Agua municipal.
Ejecución de acciones. La construcción y sustitución de infraestructura hidráulica se cotizó en cerca de 30 millones de pesos, equivalente a alrededor de 1.7 millones de dólares. De acuerdo a las reglas de operación del programa APAZU para comunidades como Ocotlán de Morelos, la federación financia hasta el 70% del total, dejando el restante 30% al municipio. Al tratarse de una localidad con un grado de marginación medio y no contar con la solvencia económica para ejecutar una obra de esta magnitud, se decidió dividir el plan maestro en tres etapas, con una duración de tres años.
La primera etapa comenzó en el primer trimestre de 2015 e incluyó la construcción del tanque de regularización con una capacidad de 1,200 m3 y la sustitución de la línea de conducción que corre de uno de los pozos al taque de regularización. (Figura 2). Se realizó el cambio de 1,503 m. de tubería con acero norma astm-a-ML 53 de 10” de diámetro. Esta etapa contempló también la ampliación de la red hacia algunas zonas que no contaban con el servicio.
Figura 2.- Construcción del tanque de regularización
La segunda etapa de construcción dio inicio en febrero de 2016 y está destinada a la creación del circuito principal, constituido por 2,623.50 m. de tubería de PVC hidráulico de 10” de diámetro y por 3,302.66 m. de tubería de PVC hidráulico de 6”. Además, se contempla la construcción de la línea de conducción que baja del tanque de regularización a la red de abastecimiento, con una longitud de 3,300 metros de PVC hidráulico de 10”. Estas acciones se encuentran aún en ejecución, pero se espera que, al término de la tercera etapa, se incremente el volumen de agua extraído en al menos 30%, lo que beneficiará a más de 12 mil habitantes, además de evitar pérdidas en las líneas de conducción, ejercer un mejor control en la desinfección y mantener un registro de medición del volumen extraído en las fuentes de abastecimiento.
Por su parte, el Observatorio Hídrico constituyó el centro de documentación hídrica, disponible para todos los usuarios a través del portal electrónico del PADHPOT. Hasta el momento, el centro contiene alrededor de 100 documentos con información relevante para le gestión municipal del agua, como legislación municipal y estatal en la materia, planos de la red de agua potable, copias de los proyectos ejecutivos a implementarse, minutas de las reuniones sostenidas entre las autoridades municipales y estatales con el programa, entre otros. Para asegurar el acceso a la información, dentro de las instalaciones del municipio se encuentra a disposición de los interesados una computadora con este fin específico.
El 22 de enero de 2015, en un evento público, se declaró instaurada la Junta de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Ocotlán de Morelos. Entre sus atribuciones se encuentran establecer los lineamientos de política hidráulica municipal, autorizar el programa y
presupuesto anual de ingresos y egresos del sistema municipal, aprobar proyectos de inversión y proponer la modificación de tarifas. Se encuentra constituida por un Presidente, que es el presidente municipal; un Secretario, miembro de las autoridades municipales; y tres vocales, provenientes de la Comisión Estatal del Agua, de los usuarios domiciliarios y de los grandes usuarios, como comercios y empresas. De acuerdo con el reglamento aprobado para su instauración, la Junta se apoya en un Comisario, ajeno a la estructura municipal, quien vigila que la administración de los recursos se haga de acuerdo a lo aprobado por la Junta y practica auditorías a los estados financieros y los de carácter técnico y administrativo.
Figura 3. Establecimiento de la Junta de Agua
Desde enero de 2016 se trabaja con el municipio para la introducción del sistema contable simplificado. Después de un análisis de los sistemas comerciales existentes en el mercado y de las prácticas ya realizadas por la administración del municipio, se diseñó un instrumento que fuera adecuado a las necesidades particulares de la comunidad. En éste, es posible llevar un registro por el cobro de tarifas a los usuarios, una apertura y cierre de caja por día, una relación diaria de los ingresos, un control de inventario y un conteo de los gastos efectuados por conceptos como nómina, papelería, energía eléctrica, compra de equipo, etc. El sistema contable genera además reportes mensuales de ingresos y gastos que serán compartidos a la población a través del portal electrónico del programa. Con ello se espera generar mayor confianza para incentivar al pago y, en el mediano plazo, concientizar sobre la necesidad de aumentar las tarifas para promover la autosostenibilidad del sistema de agua potable.
Estas acciones han sido complementadas con la impartición periódica de talleres de cultura del agua a estudiantes de educación básica, con el fin de promover un uso más responsable del recurso; con la celebración de talleres participativos que, a diferencia de en la etapa de diagnóstico, tienen como finalidad informar a la población sobre los avances del programa, promover su participación e intentar disminuir el descontento provocado por la apertura de vialidades para la construcción y sustitución de infraestructura hidráulica. Se implementó también una campaña de comunicación a través de redes sociales y en los periódicos digitales e impresos que más penetración tienen entre los habitantes de la comunidad.
CONCLUSIONES
En años recientes, los tres niveles de gobierno han reconocido la necesidad de mejorar el desempeño de los sistemas de agua potable y saneamiento a nivel nacional. Para ello se han implementado programas de subsidio, como el Programa para el Mejoramiento de Eficiencias de Organismos Operadores (PROME) o el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU), incluso se discutió la posibilidad de crear una Ley Nacional de Agua Potable y Saneamiento. A pesar de la creciente voluntad política para fortalecer al subsector, los modelos propuestos continúan ofreciendo soluciones sin cuestionar el esquema institucional predominante (IMCO, 2014). Es decir, aunque existe un consenso sobre la debilidad de un gran número de municipios para ofrecer servicios eficientes de agua potable y saneamiento, poco se ha
debatido sobre la necesidad de modificar nuevamente el artículo 115 constitucional para asegurar una participación más amplia y coordinada de las autoridades federales y estatales.
Incluso, bajo el esquema institucional actual, persisten otras dificultades para impulsar un desarrollo hídrico municipal. En particular, la nula comunicación entre los programas federales de apoyo a la construcción de infraestructura y los de formación de recursos humanos locales y de promoción a la participación informada de la sociedad. Al trabajar de manera aislada, estos programas dan origen a nuevos problemas que escalan los puramente relacionados con el agua. Por ejemplo, transferir recursos para la construcción de infraestructura directamente hacia el municipio sin asegurar, por un lado, que lo proyectado durante la etapa de diseño sea lo realmente ejecutado, y por el otro, que existen mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas para evitar el desvío de recursos, genera polarización social, un uso discrecional del dinero y de la propia infraestructura hidráulica, y, en algunos casos, conflictos abiertos por el control de los sistemas municipales de agua potable y saneamiento.
De acuerdo a la experiencia desarrollada por el PADHPOT, la simple construcción de infraestructura hidráulica no puede traducirse en una mayor eficiencia de los sistemas municipales de agua potable y saneamiento. Menos aun cuando no se cuenta con esquemas de seguimiento a los resultados y la población a la cual se pretende beneficiar no participa en las decisiones sobre la gestión de sus recursos hídricos. Por ello, es necesario transitar de los tradicionales esquemas de participación por invitación a un verdadero fortalecimiento institucional, en el que los instrumentos jurídicos contemplen la presencia de ciudadanos en la toma de decisiones sobre los planes y proyectos emprendidos para el desarrollo hídrico municipal.
La experiencia del PADHPOT en municipio de Ocotlán de Morelos, demuestra que la vinculación corresponsable entre la academia, la iniciativa privada y los tres niveles de gobierno puede dar como resultado un desarrollo hidráulico municipal de largo plazo.
REFERENCIAS
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