Instituto de Administración Pública del Estado de Chiapas Maestría en Administración y Políticas Públicas
Fidel Yamasaki Maza
UNIDAD 2: DISEÑO Y ANALISIS DE POLITICAS PÚBLICAS
Unidad 2 Actividad 5
Elaboración del Árbol Problemas y Árbol de Objetivos Metodología del Marco Lógico
TUXTLA GUTIERREZ, CHIAPAS ENERO 30 DE 2021
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Definición de Problema Público:
“Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior, uno de cada cinco estudiantes abandonan sus estudios”.
A partir de la definición del Problema Público o Necesidad Social a resolver, aplicando la metodología del Marco Lógico (MML) y del procediendo señalado en la lectura 3 “Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” de los autores Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco y Adriana Prieto, investigadores de la CEPAL- ILPES, procedemos a la elaboración del Árbol de Problemas y su conversión en Árbol de Objetivos.
La Metodología del Marco Lógico -MML- inicia con la definición y análisis del problema, mediante el cual se identifica el problema o necesidad pública que se va a atender y su magnitud y alcance.
Adicionalmente se identifica a la población afectada por el problema o que requiere de la intervención gubernamental para atender una necesidad. En esta etapa destaca la importancia de
Diagnóstico del Problema Público
¿Qué problema se quiere resolver? El abandono o deserción escolar en el nivel de educación media superior en el estado de Chiapas, registró en el ciclo
escolar 208-2019, el 17.1% de la matrícula escolar.
¿Dónde está el problema? En la población estudiantil que cursa la educación media superior en el estado de Chiapas de los diversos subsistemas públicos de atención (COBACH, CECYTECH,
DGETI, DGETA y ESTATAL).
¿Cuánto del problema hay?* El abandono escolar del nivel de educación media superior estado de Chiapas reporta una tasa media por ciclo escolar
en los últimos cinco años del 16.4%
¿Cómo está el problema? El abandono escolar en educación media superior manifiesta una tendencia creciente en el estado de Chiapas.
¿Qué factores sabemos están asociados?
• Pobreza y bajos ingresos en los hogares que obliga contribuir y abandonan sus estudios.
• No les alcanza el dinero para los gastos escolares.
• Los jóvenes se incorporan al sector informal de la economía desde una temprana edad.
• Los jóvenes dejan de estudiar porque al salir de la escuela no encuentran trabajo (nulo estímulo laboral de continuidad educativa).
• Los jóvenes no sienten que son capaces para trabajar en sectores que requieren especialización (demanda de mano de obra especializada).
• Los jóvenes tienen pocas oportunidades de desarrollo.
*Nota: El abandono escolar es un indicador registrado por la Secretaria de Educación Pública a través de sistema de información agrupando todos los subsistema que ofrecen el servicio educativo del nivel medio superior. Los datos se acceden en el portal SEP 911 y la publicación anual de indicadores educativos. . https://www.planeacion.sep.gob.mx/estadisticaeindicadores.aspx
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contar con un adecuado diagnóstico con el fin de que las decisiones tomadas al momento de definir el problema estén basadas en evidencia.
Un aspecto por considerar dentro de la definición del problema público y su diagnóstico es determinar el alcance de nuestra política pública y para ello es necesario asumir la existencia de una escasez de recursos, siendo un factor que impacta en el alcance que tenga nuestra intervención de política pública.
En la realidad al identificar y diagnosticar un problema público aspiraríamos a resolver dicho problema para todos los que se ven afectados por el mismo. Sin embargo, en la realidad esto no resulta posible en la mayoría de los problemas públicos, por lo que al definir la población objetivo o área de enfoque estaremos determinando el alcance de la política pública. Para ello, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones involucradas en el diseño de política pública, esto es, la población de referencia, potencial, sin el problema y la población objetivo o área de enfoque.
La población de referencia es el universo o total de población (con y sin problema), relacionada con el área o sector en el que se está definiendo el problema. En nuestro ejercicio se trata de “toda la población en edad de cursar la educación media superior que radican en el estado de Chiapas”.
La población potencial se construye partiendo de la población de referencia que es afectada directamente o que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la existencia de la política pública. Para nuestro ejercicio sería “la población que está inscrita y cursa la educación media superior en planteles educativos de Chiapas”.
La población sin problema se encuentra dentro de la población de referencia, sin embargo, no se encuentran afectadas por el problema detectado, motivo por el cual queda automáticamente agrupada y fuera de los alcances de la política pública. Para el ejercicio es “la población que cursa la educación media superior y mantiene su permanencia y continuidad educativa en Chiapas”.
La población objetivo o área de enfoque son sinónimos que se refieren a un subgrupo de la población potencial (población afectada) que la política pública ha determinado atender en cierto periodo. Es decir, aquella parte de la población potencial a la que la política pública, una vez aplicados criterios de selección (ejemplo: ubicación geográfica, grupo de edad, nivel de ingreso,
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etc.) y restricciones (ejemplo: limitaciones técnicas, lineamientos de política, etc.), estará en condiciones reales de atender. Delimita el alcance de la intervención por lo que la definición debe ser exhaustiva en su caracterización, para lograr una mejor focalización del problema público. Para el caso del ejercicio es “la población de Chiapas que estando inscrita en el ciclo escolar de educación media superior, abandona el plantel, cancelando su continuidad educativa”.
Con esta importante definición del alcance de la política pública a instaurar, ya podemos retomar el ejercicio para la elaboración del árbol de problemas y árbol de objetivos de la MML.
Primeramente y a partir del diagnóstico de nuestro problema público, mediante el análisis de los involucrados se identifican a los distintos actores relacionados de alguna forma con el problema junto con el rol que desempeñan en el mismo y poder determinar su nivel de interés en el problema y qué tanta fuerza tienen para defender su postura.
Para el caso del abandono escolar en el nivel de educación media superior en Chiapas, se identifican los actores involucrados, quienes participaron de manera directa o indirecta en el diagnóstico del problema público y los enlistamos a continuación:
La Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal es el actor interno que tendrá la función de ser la Unidad Responsable de la implementación del Programa y tiene el completo apoyo de la Subsecretaría de Educación Estatal de la cual depende. Su posición es de alto interés y cooperación ya que tiene la función de impulsar la política pública.
Un segundo actor interno es la Dirección de Fortalecimiento Educativo, la cual participa en el equipo multidisciplinario para la creación de la intervención. Su función es apoyar a la de Educación Media ya que tiene interés en todas aquellas medidas que fortalezcan la educación en los distintos niveles existentes. Su posición es de cooperación e impulsar la política pública.
El tercero es la Dirección de Educación Indígena la cual es parte de otra subsecretaría pero fue invitada para garantizar que la intervención institucional, contemple las necesidades específicas de los pueblos indígenas del Estado. Su posición también es de cooperación e impulsar la política pública.
La Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación Educativa son otros dos actores internos de la Secretaría que
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participa en el equipo multidisciplinario para la creación de la política pública. Su función es garantizar que éste tenga un buen diseño de acuerdo con la MML.
La Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas se consideró en el análisis de involucrados porque a pesar de ser un actor externo, puede tener ciertas afectaciones producto de los programas de la Secretaría de Educación ya que de esta última depende la formación de una importante proporción de la mano de obra que en el corto y mediano plazo accederá al mercado laboral. La posición de este actor es de cooperación y vigilancia de los intereses de su sector.
La Subdirección de Salud de la Mujer y la Subdirección de Programas Preventivos de la Secretaría de Salud del Estado de Chiapas son actores externos con los que se tiene pensado hacer un convenio intersectorial para realizar campañas de prevención del embarazo adolescente.
La posición de estos actores es de cooperación ya que en su propia planeación se encuentra la prevención del embarazo adolescente por lo que se ven beneficiados por este ejercicio.
El personal de los planteles de educación media superior es un actor interno que tendrá a su cargo una parte importante de la implementación de la política pública. Está conformado por los directores de los planteles, el personal administrativo y los profesores. A pesar de ser empleados de gobierno, tienen una fuerza importante porque pueden optar por no cooperar para la implementación de la intervención institucional, afectando así el cumplimiento de las metas. La posición de este actor en la forma es de cooperación, sin embargo su posición puede cambiar si el trabajo que se les asigna supera sus capacidades de gestión.
Los padres de familia son actores externos muy importantes porque la mayoría de los estudiantes todavía son menores de edad. Si alguno de los componentes de la política pública va en contra de sus valores o tradiciones se pueden convertir en un oponente importante. La posición de este actor es de beneficiario indirecto y de vigilante de que las acciones de la política pública sean las que consideran adecuadas para sus hijos.
Los estudiantes de educación media superior son actores externos de gran relevancia ya que son los beneficiarios directos del Programa. Si alguno de los componentes del Programa no es de su agrado tienen la fuerza para frenarlo o de exigir que se ajuste a sus exigencias. La posición de este actor es de receptor directo de los beneficios de la política pública, por lo que es de total interés.
Los jóvenes en edad de educación media superior que se encuentran desocupados y aquellos que no estudian pero trabajan son actores que gracias a la ejecución de la política
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pública pudieran reincorporarse a la educación media superior porque de alguna forma se ven solventados los problemas que hicieron que la abandonara. La posición de estos actores es neutra pudiéndose tornar de interés.
Los estudiantes y padres de familia de educación básica son actores que en un futuro podrían ser beneficiarios directos o indirectos de la política pública. La implementación del mismo podría servir como impulso para que los jóvenes de educación básica decidan inscribirse a la media superior. La posición de estos actores es también neutra pudiéndose tornar de interés.
Y finalmente, los proveedores estatales de servicios alimentarios son aquellas empresas del sector privado que podrán obtener contratos para atender la parte alimentaria de la política pública.
Entre menos proveedores locales se dispongan en Chiapas, su poder de negociación será mayor, ya que el estado no tendrá muchas opciones de contratación. Tienen una posición de interés en la implementación de la política pública.
En el trabajo de gabinete y apoyados en la MML, de manera práctica estos actores se agrupan tres grandes bloques, a saber: Aliados, Neutros y Adversarios. Se procede a elaborar de la matriz de expectativas–fuerzas para conocer a cada actor en términos de su poder e interés en ejercerlo, mediante una ponderación de su peso arrojando un indicador que permite atender la prioridad de actuación de estos actores en las distintas fases de formulación y ejecución de la política pública.
A partir del análisis del grupo de trabajo institucional encargado de formular e implementar la política pública para la atención del abandono escolar de los jóvenes que cursan el nivel medio superior en Chiapas, de sus reuniones de gabinete y discusión a partir de la “lluvia de ideas”, se logró determinar ocho ideas que girar entorno a este problema y de las cuales, siguiendo la MML se deben identificar cuales son “causas” y cuales son “efectos” del mencionado problema central. Se enlistan bajo su correspondiente agrupación:
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1) Los jóvenes dejan de estudiar porque al salir de la casa no encuentran trabajo.
2) Los jóvenes abandonan la escuela porque no les alcanza el dinero para los gastos escolares.
3) Los jóvenes pertenecen a familias con bajos ingresos por lo que tienen que abandonar sus estudios para contribuir en su casa.
4) El abandono escolar sucede porque los jóvenes no están motivados a continuar sus estudios.
5) Las mujeres del nivel medio superior abandonan sus estudios porque se convierten en madres.
EFECTOS
1) Los jóvenes se incorporan al sector informal de la economía chiapaneca desde una edad temprana.
2) Los jóvenes tienen poca oportunidad de desarrollo.
3) Los jóvenes no sienten que son capaces para trabajar en sectores de la economía que requieren especialización.
El siguiente paso es crear las raíces del Árbol de Problemas, para ello se situará en el nivel
“A” el problema central, a manera de tronco del Árbol. Posteriormente se vincularán las causas (Directas “C” e Indirectas “B”) con el problema central. En este punto se pueden hacer algunos ajustes de redacción para que la vinculación sea adecuada, pero conceptualmente consistente.
Es muy importante que todas las causas identificadas estén redactadas en condiciones negativas y no como faltas o ausencias. Por ejemplo, en vez de tener “falta de dinero en su hogar”
se corrige su redacción por “bajos ingresos familiares”; o en vez de tener “falta de información sobre educación sexual y planificación de vida” se tiene “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”.
Para el caso de la sintaxis del problema central también se sugiere corregir el enunciado a efecto de no cuantificar el problema ya que ese atributo se aborda en la matriz en la columna de indicadores, por lo que el enunciado de “Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior, uno de cada cinco estudiantes abandonan sus estudios”, se ajusta a “Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior abandonan sus estudios”.
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Como segundo paso del análisis del problema, se debe construir la parte de los efectos que corresponde a la copa del Árbol. En esta parte se definen las consecuencias que resultan de la existencia del problema central y la relación que estas tienen con las causas identificadas. En otras palabras, se definen aquellas condiciones negativas que sucederán en caso de que no se resuelva el problema central. Esto servirá para tener una idea del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que se amerite la búsqueda de soluciones.
En nuestro ejercicio, el análisis de los efectos del problema principal en el caso del abandono escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas, se identifican por los menos cuatro efectos a saber:
1) Incremento de la informalidad en la economía chiapaneca.
2) Pocas oportunidades de desarrollo.
3) Jóvenes sin las competencias necesarias para ingresar al mercado laboral.
4) Aumenta el rezago educativo en el estado.
Con los componentes que requiere el Árbol de Problemas, esto es su Tronco como el problema central, sus Raíces que son las causas (Directas e indirectas) y la su Copa o Follaje que son los Efectos, procedemos a su diagramación en la hoja siguiente por razones de espacio.
Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior abandonan sus estudios
A
Dificultad para mantener gastos escolares
Altos niveles de embarazo adolescente
Desmotivación por concluir y continuar con
sus estudios
Bajos ingresos familiares
Información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida
Desvinculación entre el sector empresarial y el
educativo C
B
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Árbol del Problema del caso de abandono escolar de educación media superior en el estado de Chiapas.
Jóvenes con pocas oportunidades de desarrollo
Incremento de las personas dedicadas a trabajo en el sector informal
Aumento en el rezago educativo
Jóvenes sin las competencias necesarias para ingresar al
mercado laboral
Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior abandonan sus estudios
Dificultad para mantener gastos
escolares
Altos niveles de embarazo adolescente
Desmotivación por concluir y continuar
con sus estudios
Desvinculación entre el sector empresarial y
el educativo Información
insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida Bajos ingresos
familiares Efectos
Problema Central
Causas
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En la literatura técnica de la MML, se identifica por los menos tres pasos para elaborar el Árbol de Objetivos a partir de la conversión y ajustes del Árbol del Problema. Veamos en el caso que nos ocupa este proceso, no sin antes tener presente estos señalamientos técnico-metodológicos:
1er. Paso: Cambiar las condiciones negativas del Árbol del Problema a condiciones positivas que se estiman deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas las causas en el Árbol del Problema se transforman en medios en el Árbol de Objetivos y los efectos se transforman en fines.
2do. Paso: Una vez que se ha construido el Árbol de Objetivos es necesario examinar las relaciones entre medios y fines para garantizar la validez lógica del esquema de análisis. Si al definir el Árbol de Objetivo se determinan inconsistencias, es necesario volver a revisarlo para detectar fallas que se pueden haber producido.
3er. Paso: Si se estima necesario y siempre teniendo presente que el método debe ser flexible, se deben modificar las formulaciones que no se consideren correctas, se deben agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes y no estaban concluidos y se deben eliminar aquellos que no eran efectivos.
Es conveniente la elaboración transformativa empezar el Árbol de Objetivos desde arriba y continuar hacia abajo. Debido a que el Árbol de Objetivos muestra las relaciones medios-fines (en lugar de las relaciones causas-efectos que muestra el Árbol del Problema), es mejor identificar primero los fines y luego los medios para alcanzar o producir esos fines.
Al aplicar estas consideraciones metodológicas a nuestro ejercicio del problema público del abandono escolar en el nivel de educación media superior en Chiapas, podemos proceder de una manera práctica a cambiar la redacción del problema central y de cada una de las causas, quedando todos ellos como condiciones positivas. Para realizar esta actividad de manera minuciosa y controlada, a continuación se describen uno a uno estos cambios de forma directa. El diagrama siguiente nos ilustra esta tarea de formulación:
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Transformación de problemas a objetivos
Al cumplir los tres pasos para transformar los contenidos del Árbol del Problema al Árbol de Objetivos, contamos con todos los componentes par su elaboración, el cual lo presentamos en el diagrama siguiente:
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Árbol de Objetivos del caso de abandono escolar de educación media superior en el estado de Chiapas.
Jóvenes con mejores oportunidades de desarrollo
Disminución de las personas dedicadas a trabajo en el sector informal
Disminución en el rezago educativo
Jóvenes con las competencias necesarias para ingresar al
mercado laboral
Los jóvenes de Chiapas que cursan el nivel de educación medio superior continúan con sus estudios
Programa de Becas escolares
Estrategia de educación sexual
en el nivel medio superior
Programa de vinculación con
el sector productivo
Convenios con empresas Concurso para
seleccionar proveedores.
Realización de estudios socioeconómicos
Programa de Comedor Subsidiado
Entrega de becas a las y los jóvenes
Entrega de platos de comida
caliente
Talleres sobre educación sexual y planificación de
vida
Campañas de planificación
familiar
Talleres de especialización
técnica
Fines
Solución del Problema
Central
Medios
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