Seguridad en Democracia
Un reto a la violencia
en América Latina
Alejo Vargas Velásquez
[coordinador]
Seguridad en Democracia
Un reto a la violencia
en América Latina
Alejo Vargas Velásquez
[coordinador]
Bertha García GallegosJosé Alfredo Zavaleta Nadia Lizarazo Vargas
Pablo Angarita Roberto González Alejo Vargas Velásquez
Angela Moreira Juliana Santos Maia Bertazzo
César Torres Del Río Héctor Luis Saint-Pìerre
Dolores Bermeo Lara Nathalie Pabón Ayala Viviana García Pinzón Juan Lopez Chorne Beatriz Irene Wehle
Graciela Rubio Salvador Maldonado Aranda
Seguridad en democracia : un reto a la violencia en América Latina / coordinado por Alejo Vargas Velásquez. - 1a ed. - Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO, 2010. 374 p. ; 23x16 cm. - (Grupos de trabajo de CLACSO)
ISBN 978-987-1543-39-7
1. Seguridad. 2. Violencia en América Latina. I. Vargas Velásquez, Alejo, coord.
CDD 303.6
Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO: Seguridad / Democracia / Paz / Seguridad regional / Defensa / Relaciones cívico-militares / Violencia / Intevencionismo / Políticas públicas / América Latina
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Seguridad en Democracia. Un reto a la violencia en América Latina
(Buenos Aires: CLACSO, abril de 2010) ISBN ISBN 978-987-1543-39-7
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Presentación 11
Introducción 15
Seguridad pública
Doctrinas actores e instituciones; perspectivas juridicas en el tema de seguridad en América Latina
Bertha García Gallegos 25
La participación de los ciudadanos en la seguridad pública en México. Algunas reflexiones sobre el impacto limitado y los retos de la participación ciudadana organizada en el campo de la inseguridad
José Alfredo Zavaleta Betancourt 43
Seguridad ciudadana: policía para la democracia
Pablo Emilio Angarita Cañas 89 Los desafíos emergentes a la gestión de la
seguridad como consecuencia de la redefinición del espacio público en Argentina
Roberto González (coordinador) 113
Seguridad internacional
Seguridad democratica, conflicto interno armado y su regionalizacion
Alejo Vargas Velásquez 133
Consejo sudamericano de defensa: hacia una integración regional en Defensa
Angela Moreira 159
As políticas de segurança continental da oeA e a cooperação regional
Juliana Santos Maia Bertazzo 175
La intervencion colectiva en Haiti: a propósito de las operaciones de paz
César Torres del Río 191
A política de defesa e política externa: coerência ou desencontros?
Héctor Luis Saint-Pìerre 203
Las relaciones de seguridad entre Colombia y ecuador: una nueva construccion de confianza
Dolores Bermeo Lara y Nathalie Pabón Ayala 227 Altibajos de la hegemonía militar de estados
Unidos en la cuenca del Caribe: los casos de Colombia, México y Venezuela. (1991-2008)
Saúl Mauricio Rodríguez Hernández 253
Seguridad en la región Amazónica
Viviana García Pinzón 271
Las relaciones civil-militares en la República Argentina
Juan Lopez Chorne y Beatriz Irene Wehle 299 Pasado reciente, memoria y ciudadanía en los
informes de verdad: el testimonio en el Informe Valech (2004)
Graciela Rubio 315
Narcotráfico y militarización en méxico. Territorios, economías regionales y transnacionalismo
La democracia, Los derechos humanos, la violencia y la se-guridad, son temas relacionados, y en buena medida interdependien-tes, que hoy por hoy constituyen aspectos neurálgicos en la compren-sión política, social y económica del orden mundial y, por supuesto, de la realidad latinoamericana.
en los últimos años el estudio en temas de la seguridad y su rela-ción con los derechos humanos, consolidarela-ción de la democracia y la paz en los países de américa Latina, ha tenido grandes avances debido al interés que en los teóricos despierta el análisis de los cambios que empiezan a producirse a mediados de los años setenta tanto en el ám-bito global como a escala regional. entre los cambios internos cabe señalar el fin de las dictaduras militares, las transiciones a la demo-cracia en el marco de las transformaciones en el modelo económico, junto con los retos que la globalización impone. a nivel internacional, el fin de la Guerra Fría trajo consigo el cambio de un esquema bipolar a uno unipolar en lo político, y multipolar en lo económico, de modo que surge un nuevo escenario para la formulación y ejecución de las políticas públicas y, por supuesto, un cambio en el modelo de segu-ridad, en la medida en que el enemigo comunista desaparece, lo que da lugar a la identificación de otros tipos de amenazas y de manera concomitante al surgimiento de conceptos alternativos de seguridad (humana, ciudadana, multidimensional).
a pesar de los avances en el estudio de estas temáticas, en el caso latinoamericano encontramos que debido a las particularidades de cada país, a su historia, su contexto político, económico y social, al ni-vel de rezagos que dejaron los gobiernos autoritarios y a las relaciones internacionales de cada uno con las potencias y entre ellos mismos, los estudios en temas de seguridad, democracia y paz se han centrado en los estudios de caso. Los estudios sobre américa Latina en su mayoría se caracterizan por ser estudios de caso donde los teóricos, según su nacionalidad, estudian y analizan los procesos, cambios y tendencias de los países por consolidar la democracia, o son estudios compara-tivos de cómo se han llevado a cabo las transiciones, la construcción y consolidación de la democracia teniendo en cuenta las relaciones cívico-militares principalmente, pero los análisis se han hecho a nivel individual, es decir, por interés o motivación particular de llevar a cabo esos estudios.
en este contexto fue creado el Grupo de Trabajo GT cLacso “se-guridad en democracia: un reto a la violencia en américa Latina”, una iniciativa de la que hacen parte investigadores/as provenientes de diversos países de américa Latina -argentina, Brasil, Bolivia, chile, colombia, ecuador y méxico- , cuyo objetivo principal es desarrollar investigación, análisis y generación de conocimiento de punta sobre los temas violencia, democracia, paz y seguridad en américa Latina, a partir de la articulación de un espacio de discusión y reflexión.
con este objetivo, han sido llevadas a cabo diversas actividades donde los investigadores han expuesto sus trabajos y compartido las problemáticas y experiencias de sus países, desde una perspectiva in-terdisciplinar y democrática. uno de los espacios clave en la dinámica del grupo fue la i reunión General y seminario internacional, lleva-dos a cabo en las instalaciones de la universidad nacional de colom-bia, ciudad de Bogotá, en el mes de octubre de 2008.
La participación de los miembros del Grupo, académicos exper-tos en el tema, funcionarios públicos, miembros de onG y estudiantes, permitió el desarrollo de un interesante diálogo, enriquecido por los di-ferentes puntos de vista y las experiencias desarrolladas en las diversas instancias (públicas y privadas) de las que provenían los participantes.
el presente texto es fruto de esta iniciativa. en él se presentan los resultados de las investigaciones desarrolladas a lo largo del pri-mer año de trabajo del GT, las cuales abordan desde el análisis de problemáticas locales de la seguridad hasta las visiones y análisis de conjunto de las regiones y el hemisferio, y han sido enriquecidas por el debate y comparación con otras experiencias.
el texto está dividido en tres partes, establecidas a partir de los ejes de investigación del GT; éstas abarcan diversidad de temas e
in-vestigaciones que permiten analizar los problemas y coyunturas, prin-cipalmente en el contexto latinoamericano.
La línea de Seguridad Pública se compone por 5 artículos. en el primero de ellos encontramos una reflexión acerca de la conceptuali-zación de la seguridad desde una perspectiva jurídica, analizando doc-trinas, actores e instituciones en américa Latina, artículo elaborado por la ecuatoriana Bertha García. el mexicano José alfredo Zabaleta, nos propone una reflexión acerca de la participación de los ciudada-nos en la seguridad pública en méxico, ahondando en su impacto li-mitado y los retos de esta participación en el campo de la inseguridad. en el tercer artículo, la colombiana nadia Lizarazo Vargas, plantea la importancia del concepto de seguridad ciudadana y sus implicaciones para la construcción de una policía que permita la consolidación de-mocrática. en el cuarto artículo, se busca avanzar en la comprensión del problema de la inseguridad (objetiva y subjetiva) en sus múltiples manifestaciones, en el contexto actual de globalización y de un estado nacional como paso necesario para proponer la construcción de una ciudadanía democrática y el fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad y el estado, así como también la posibilidad de pactar una política de seguridad centrada en el respeto a los derechos humanos integrales de todos los habitantes; investigación adelantada por el co-lombiano Pablo emilio angaria. en el último artículo de esta línea de investigación el argentino roberto González presenta los desafíos emergentes a la gestión de la seguridad como consecuencia de la rede-finición del espacio público en argentina.
La segunda línea de investigación es acerca de la de Seguridad In-ternacional, compuesta por 8 investigaciones. el primer artículo fue realizado por el coordinador del grupo de trabajo, el colombiano alejo Vargas Velásquez, quien analiza en qué medida la política de seguridad democrática del Gobierno de uribe ha incidido en el fortalecimiento del estado, el desarrollo del conflicto, sus transformaciones y cómo ha contribuido al proceso de su regionalización, especialmente en el área andina. La brasileña Ángela moreira da silva realiza una de las prime-ras reflexiones del consejo sudamericano de defensa y su importancia e impacto para una real integración regional en defensa. en el tercer artículo Juliana Bertazzo determina las perspectivas para la coopera-ción regional en seguridad y defensa, a partir de una evaluacoopera-ción de la participación de los estados miembros de la oea en diversas agencias. en el siguiente artículo cesar Torres del río, presenta con un enfoque histórico, sociológico y político, las políticas continentales de seguri-dad emanadas de la oea, las conferencias de ministros de defensa y
las conferencias de ejércitos americanos para entender la intervención colectiva en haití, a propósito de las operaciones de paz.
el brasileño héctor Luis saint Pierre en su artículo presenta un interesante debate sobre los puntos de acuerdo y desencuentro entre la política de defensa y la política externa durante las presidencias de Fer-nando cardoso y Luis inácio Lula de silva, señalando la importancia de la política exterior en el pensamiento respecto a la seguridad y la defen-sa en Brasil. el sexto artículo es el resultado de investigación realizado por la ecuatoriana dolores Bermeo y la colombiana nathalie Pabón ayala a propósito de las relaciones entre colombia y ecuador, haciendo especial énfasis en las repercusiones de los hechos de angostura y la importancia de construir medidas de confianza mutua entre los dos países. en el séptimo artículo el colombiano saúl rodríguez hernán-dez presenta un estudio acerca de la influencia militar de los estados unidos en américa Latina, desde una perspectiva histórica, haciendo énfasis en los casos de méxico, colombia y Venezuela, para observar cómo el declive o auge de la influencia militar de estados unidos, según el caso, ha afectado la relaciones internacionales de estos países, entre otros aspectos. en el último artículo de esta línea de investigación, la colombiana Viviana García Pinzón, da cuenta del contexto y dinámicas de la seguridad en la región amazónica, a partir del análisis de las características de la región, los actores internacionales y locales y, con particular interés, las iniciativas que han sido desarrolladas para dar respuesta a las amenazas y retos que cobran escenario en la región.
en la tercera línea de investigación denominada Actores e Insti-tuciones encontramos tres artículos. el primero de ellos fue escrito por los argentinos Juan López chorne y Beatriz irene Wehle, quienes hacen un detallado estudio sobre cuál y cómo ha sido la evolución de las relaciones cívico-militares en la república argentina desde la res-tauración del orden democrático en 1983. el segundo artículo de esta línea se enmarca dentro de los estudios de la memoria colectiva y las Políticas de la memoria perfiladas a partir del informe de la comisión contra la Prisión y la Tortura chilena elaborado en el año 2004, inves-tigación realizada por la chilena Graciela rubio. en el último artículo, el mexicano salvador maldonado aranda analiza desde una perspecti-va histórica y etnográfica las relaciones que llegaron a tejerse entre los fenómenos del narcotráfico, el ejército y los procesos de oposición Política en la Tierra caliente de michoacán, méxico.
Introduccion
esTe es eL Primer LiBro del Grupo de Trabajo “seguridad en democracia: un reto a la violencia en américa Latina”, una iniciativa de investigadores/as de argentina, Brasil, chile, ecuador, méxico, co-lombia y a la cual se han sumado posteriormente colegas de Bolivia y cuba.
este Grupo de Trabajo fue propuesto a cLacso porque conside-ramos que el campo de análisis en el que trabajamos ha estado des-cuidado por los investigadores sociales de la región, por lo menos los pertenecientes a esta importante red de centros en el campo de las ciencias sociales.
el campo de las opciones políticas democráticas deben proponer-le a sus sociedades alternativas acerca de cómo van a manejar el tema de la seguridad, tanto la ciudadana, como la pública y la nacional, en la medida en que, junto con el mantenimiento de la paz, son presu-puestos importantes para la consolidación de nuestras democracias. ahora bien, no hay una manera única de entender la seguridad, sino que la misma puede tener modalidades diferentes1.
1 Vargas Velásquez, alejo 2006 “La seguridad como un campo de disputa política. una mirada desde colombia”, en Revista Seguridad y Defensa, Volumen 4, número 1, centro de estudios de información de la defensa ceid, La habana.
La seguridad es inherente a la existencia humana, porque impli-ca ser impli-capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro la vida y la integridad en el presente y el futuro. Parte de la historia de la humanidad está orientada a dar respuesta a la seguridad, de manera individual o colectiva, incluida la propia organización social y política expresada en los estados-nación. Pero, la reflexión sobre el tema de la seguridad tendió a concentrarse de manera exclusiva en la seguri-dad de los estados, bajo la denominación de seguriseguri-dad nacional, ol-vidando que tan importante como lo anterior, y si se quiere el aspecto central de la seguridad, son las personas que fueron y son la base de dichos estados.
Toda sociedad requiere un orden para que la convivencia entre sus miembros pueda desarrollarse. Pero en una democracia ese orden es democrático y necesita también de unos niveles de seguridad. aho-ra bien, la seguridad está en relación con las amenazas que pongan en riesgo la vida en sociedad y esto es directamente proporcional a la vulnerabilidad que la misma tenga. Pretender niveles de seguridad total, es decir, de riesgo cero no es realista. es decir, la búsqueda de seguridad se puede convertir en una utopía, en una obsesión, si no se concibe la seguridad como parte de un proceso social2.
el problema son dos grandes desviaciones al respecto, que a su vez reflejan dos concepciones políticas, filosóficas y de organiza-ción de la sociedad. de una parte, se desvió el tema de la seguridad a pensarla sólo en función del estado y en esa medida, bajo las influencias de la llamada seguridad nacional, propia de la Guerra Fría, se consideró que el enemigo fundamental de los estados del mundo occidental era el comunismo y bajo esta denominación se incluyó todo lo que oliera o se asemejara a protesta social, crítica al comportamiento del estado y, por supuesto, terminó considerán-dose a los propios miembros de la sociedad como amenazas para el estado-nación. esto derivó, en américa Latina, en la oleada de dictaduras militares en los años sesenta y setenta, y la vigencia de
estatutos de seguridad nacional como eje central de la política repre-siva de los estados.
en segundo lugar, se desvió a tratar el tema de la seguridad en términos exclusivamente militares, y entonces se consideró que la res-puesta a los problemas de inseguridad era exclusivamente fortalecer el tamaño de las Fuerzas armadas y organismos de seguridad del es-tado y aumentar el gasto militar en detrimento del gasto social o de inversión.
2 Ver al respecto: 2002 “Propositions pour la sécurité”, aGir, revue Générale de stratégie, nº 10. Paris : Printemps.
estas dos desviaciones continúan teniendo vigencia en el mundo de hoy, a pesar de que terminó la Guerra Fría y, supuestamente, el enemigo comunista desapareció.
Por todo lo anterior, es importante, desde los sectores democráti-cos, entender que el problema no es la seguridad como tal, sino la ma-nera en la que se entiende ésta, y que no se puede dejar el tema de la seguridad en manos exclusivas de los sectores más autoritarios de la sociedad, lo que clásicamente se ha considerado la derecha política.
evidentemente, en el mundo contemporáneo y en el marco del estado social de derecho, la seguridad y la defensa nacionales deben estar íntimamente relacionadas con la idea de seguridad democrática, entendida como “la condición en la que diversos grupos, comunida-des y organizaciones sociales consideran que hay un ambiente idóneo para la convivencia ciudadana sin que exista peligro del poder de inti-midación y amenaza de daño grave por parte de grupos criminales ni de ataque por grupos armados, en el que prima el respeto de los dere-chos económicos, políticos y sociales como lo pregonado en un estado social de derecho y en el que no se presentan inseguridades políticas, sociales o económicas suficientemente riesgosas para la estabilidad sistémica, de tal manera que sientan que pueden actuar libremente en búsqueda de su propio desarrollo humano y de su progreso colectivo como una sociedad moderna y democrática.” 3 .
esto, requiere una Fuerza Pública (Fuerzas militares y de Policía) que disponga de la capacidad militar disuasiva y preventiva suficien-temente creíble y que sirva de garante para el conjunto de la sociedad. Pero la seguridad y la defensa, en una sociedad democrática debe ba-sarse en una nueva relación entre sociedad y Fuerzas armadas, mar-cada por la cooperación, el respeto mutuo, la estricta sujeción a las normas constitucionales y legales.
Por ello es importante propiciar la más amplia discusión con mi-ras a asumir una concepción de seguridad y defensa democráticas, construidas con participación social y política amplias, que nos pre-pare para una democracia más incluyente y legítima y sobretodo para no caer en la miopía que no nos deje ver más allá del corto plazo, y olvidar que la vulnerabilidad contemporánea no se asocia solamente a aspectos militares.
sin duda, el interés nacional es la guía para la política de seguri-dad y defensa, pero en una socieseguri-dad democrática la definición y de-limitación de éste debe ser producto de un proceso democrático y no solamente de especialistas militares, aunque la contribución de estos
3 Pnud-Talleres del milenio, 2000, “Taller de seguridad democrática”, Bogotá: mimeo.
últimos es importante. es en la definición del interés nacional, y en la precisión de la agenda de seguridad democrática que de allí se deriva (amenazas, riesgos y vulnerabilidades y cómo la política de seguridad y defensa los va a abordar), en que se debe materializar el proceso de participación social, tanto civil como militar.
La prioridad en las sociedades modernas debe apuntar a lograr una resolución pacífica de los conflictos, en sus diversas dimensiones: ciuda-dana, pública y nacional. La seguridad ciudadana y la seguridad pública están íntimamente relacionadas con lograr que el trámite de conflictos en la vida cotidiana estén mediados por prácticas no violentas, ya sea por mecanismos judiciales o extrajudiciales, pero legitimados socialmente.
si como se acepta por la mayoría, el conflicto interno armado de larga duración que vivimos en colombia es una amenaza para la se-guridad colectiva, se deben hacer todos los esfuerzos para su solución. Pero la gran equivocación de los sectores en el poder es suponer que el problema se resuelve sólo por la vía militar o con medidas represi-vas como los estatutos antiterroristas o medidas excepcionales. Todo estado puede contar con elementos excepcionales para responder a situaciones de ese carácter, pero éstas no pueden violar la constitu-ción, la Ley ni los tratados internacionales que refieren al respeto de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
es verdad que un estado tiene el derecho y el deber a fortalecer su capacidad militar, como un factor de disuasión tanto en lo interno como frente a hipotéticas amenazas externas, pero lo que es profun-damente erróneo es creer que se puede renunciar a la dimensión polí-tica de la búsqueda de seguridad que es la negociación o la diplomacia (si se trata de problemas de seguridad externos). Por ello, la búsqueda de la seguridad, en un caso como el colombiano, justamente pone en el primer lugar la solución política negociada del conflicto interno armado, porque una respuesta efectiva a un problema de seguridad es la respuesta política, que en el ámbito internacional es la diplomacia y en lo interno la solución negociada de los conflictos.
Finalmente, la consolidación de una sociedad segura, apunta a resolver los problemas del desarrollo, como la pobreza, el desempleo, la marginalidad, que se pueden convertir en caldo de cultivo para dis-tintas formas de violencia y de esta manera generar inseguridad. Por ello, la mejor manera de consolidar la seguridad en una sociedad es combinar adecuadamente un estado fortalecido en el marco del res-peto absoluto a la constitución y la ley, un estímulo permanente a la solución negociada de los conflictos y políticas que apunten a resolver los problemas del desarrollo de la sociedad. Y no caer en la tentación fácil, equivocada y con tintes autoritarios de los estatutos antiterroris-tas y las medidas de corte represivo como prioridad.
Por ello, al proponer la conformación de nuestro Grupo de Traba-jo planteábamos que la democracia, la seguridad y la paz, son temas relacionados, y en buena medida interdependientes, que hoy por hoy constituyen aspectos neurálgicos en la comprensión política, social y económica del orden mundial y, por supuesto, de la realidad latinoa-mericana.
La construcción de la democracia en los países de américa Latina se enfrenta constantemente a diferentes desafíos, provenientes tanto del pasado autoritario, donde los regímenes dictatoriales frenaron el desenvolvimiento de las libertades ciudadanas y el desarrollo de las instituciones democráticas que garantizan estas libertades; como del actual contexto internacional, donde los modelos económico y de se-guridad vigentes van en desmedro del bienestar de la población y del ejercicio efectivo de libertades y derechos ciudadanos.
respecto a los regímenes autoritarios y los procesos de transición a la democracia en américa Latina, encontramos que éstos han sido disímiles debido a la intensidad en que se presentaron las dictaduras militares y al actual interés de los gobiernos por sanear los rezagos de ese período. sin embargo, los estados de la región han llevado a cabo diferentes procesos o cambios, que según las particularidades de cada uno han permitido trazar pasos para la construcción y consolidación democrática.
uno de los aspectos más importantes para la construcción demo-crática que han emprendido los estados de la región es la adecuada re-lación entre los asuntos civiles y militares, con la subordinación clara de las Fuerzas Armadas al poder civil democráticamente electo. La idea de
no permitir que se involucren los militares en asuntos políticos se ha convertido en un reto para los gobiernos latinoamericanos. igualmen-te, esto conllevaa que los gobernantes civiles asuman la responsabili-dad de la definición y conducción de las políticas públicas de seguriresponsabili-dad y defensa. sin embargo, hay que tener en cuenta que estas relaciones cívico-militares en américa Latina tienen procesos de avance distin-tos, pues se han visto afectados o por las condiciones históricas de cada país o por aspectos sociales, políticos, económicos, de conflicto, internacionales y militares.
Las particularidades de cada estado se ven reflejadas en las agen-das y políticas que cada uno adopta para hacer frente no sólo a la construcción de la democracia sino a los temas económicos, políti-cos, internacionales y, para el caso que nos atañe, de seguridad.Pero igualmente, tienden a estar altamente influenciadas en la región lati-noamericana por las prioridades de la potencia hegemónica. Las polí-ticas públicas de seguridad en los países de américa Latina corres-ponden principalmente a las lógicas nacionales, esto refleja una débil
integración regional para articular políticas regionales, a partir de ca-racterizaciones disímiles de lo que cada país considera los principales riesgos y amenazas.
Por tanto, tampoco se ha estructurado una posición o un sistema efectivo de seguridad colectiva. La lógica que se presenta es la de su-perponer los intereses nacionales sin tener en cuenta la importancia de articular estos a nivel regional, y si se llega a dar una interrelación para dinamizar políticas es bilateralmente; “el escenario hemisférico evidencia una débil integración e identidad regional, sobre un cam-po de significativas asimetrías y heterogeneidad estructural en sus sociedades, economías y sistemas políticos, que dificultan el estable-cimiento de un orden de intereses comunes en materia de seguridad regional”4.
Las únicas directrices que podrían identificarse como una homo-genización de la agenda de los países de américa Latina, hasta hace muy poco, eran las que se trazaban desde los estados unidos, pero esto de entrada pone en cuestionamiento la efectiva consolidación de las democracias, ya que al hablar de la importante influencia de la potencia hegemónica para trazar la agenda de seguridad de los países de américa Latina se evidencia el intervencionismo que se puede con-vertir en un obstáculo para la democracia y la seguridad. el interven-cionismo o importante influencia de estados unidos para la delimi-tación de las políticas en la región conlleva a que éstas sean respuesta a las necesidades de un actor externo, a que se genere una lógica de negociación bilateral para superar obstáculos y a que se pierdan los intentos de articulación a nivel regional.
sin embargo, debemos reconocer como un elemento muy impor-tante, a pesar de lo embrionario, la creación del consejo sudamerica-no de defensa, liderado por Brasil, pero con la pretensión de conver-tirse en un espacio de análisis y debate subregional, de identificación de amenazas y desafíos comunes y, en la medida en que se consolide, en un mecanismo de integración dentro del campo de la seguridad y la defensa.
La seguridad actualmente no se relaciona sólo con los estados ni con los aspectos militares, sino que el concepto abarca otros as-pectos a los que hay que dar respuesta: se habla así del concepto de securitización. Para los estados unidos los temas de narcotráfico y terrorismo ya no son los únicos a los que hay que atender en la región; los sistemas políticos débiles, el ascenso de la izquierda al poder, el po-pulismo y la falta de transparencia y corrupción de las instituciones
4 celi, Pablo 2005 “nuevas tendencias en seguridad y defensa en américa Latina” en atlas comparativo de la seguridad y la defensa en américa Latina. resdaL.
estatales son temas que hay que tener en la agenda de seguridad para lograr la estabilidad en la región. obviamente, esto responde a sus intereses como potencia global. Los países de la región están en mora de hacer una definición autónoma de cuáles son los riesgos o amenazas que los pueden afectar y a partir de allí definir sus políticas de seguridad y defensa. Y esto plantea el menor o mayor margen de autonomía en este campo de las políticas públicas.
a pesar de las diferencias entre los estados de la región, el aspecto que permitiría dinamizar las políticas de seguridad en estas democra-cias es identificar las amenazas comunes y buscar respuestas a nivel regional, ya que por sus características estas amenazas no actúan en un solo estado, sino que se pueden convertir en un problema interno de fronteras y regional.
existen distintas visiones para entender la seguridad y para dise-ñar las políticas de seguridad y defensa en américa Latina debido a esta falta de reconocimiento de las amenazas comunes y de riesgos. sin embargo, para la región, en el tema de seguridad y defensa se identifican tres amenazas principalmente: el terrorismo (a pesar de lo ambiguo de su definición y del carácter ideologizado del término), el narcotráfico y el crimen organizado.
asimismo, ninguno de estos fenómenos tiene un alcance hemis-férico y son asumidos de distinta forma por las agendas de seguridad nacional de los países de la región. esto se debe también a que como se dijo anteriormente las medidas que se toman son especialmente bilaterales entre países de la región y los estados unidos.
es necesario el estudio de estos y otros factores para entender, interpretar y aprehender la relación entre democracia, paz, seguridad y defensa en la región, en la perspectiva de ahondar en las proble-máticas y formular propuestas o soluciones que logren articular las tendencias y objetivos de cada estado en fin del beneficio interno y regional.
Adicionalmente, es importante destacar que existen en algunos paí-ses de la región intentos por construir miradas propias acerca de las amenazas y riesgos y sus propias doctrinas de seguridad y defensa que ameritan análisis y valoraciones.
En lo relacionado con la seguridad interna, es igualmente de la ma-yor importancia el análisis de los tipo de prioridades que distintos tipo de sociedades y gobiernos vienen enfrentando y las diferentes estrategias de respuestas y cómo esto afecta la convivencia ciudadana y la cons-trucción de democracias. En esta dimensión es muy importante una reflexión crítica e independiente de la situación vivida en sociedades que tuvieron conflictos internos armados y lograron procesos de negociación política, como el caso de las centroamericanas.
en los últimos años, el estudio en temas de seguridad y defensa y su relación con la consolidación de la democracia y la paz en los países de américa Latina, ha tenido grandes avances debido al interés que en los teóricos despierta el análisis de los cambios que empiezan a producirse a mediados de los años setenta tanto en el ámbito global como a escala regional. entre los cambios internos cabe señalar el fin de las dictaduras militares, las transiciones a la democracia en el mar-co de las transformaciones en el modelo emar-conómimar-co, las negociaciones de los conflictos internos armados, junto con los retos e impactos -ne-gativos y positivos- que la globalización impone. a nivel internacional, el fin de la Guerra Fría, trajo consigo el cambio de un esquema bipolar a uno unipolar en lo político-militar, y multipolar en lo económico -así como la búsqueda de caminos de ruptura y resistencia- de modo que surge un nuevo escenario para la formulación y ejecución de las polí-ticas públicas y, por supuesto, un cambio en el modelo de seguridad y defensa, en la medida en que el enemigo comunista desaparece, lo que da lugar a la identificación de otros tipos de amenazas y de manera concomitante al surgimiento de conceptos alternativos de seguridad (humana, ciudadana, multidimensional).
en este orden de ideas, la motivación de estudiar el tema de la democracia, Paz y seguridad en américa Latina, es la de proponer y abrir una puerta al debate donde se desarrolle un estudio integral no tanto a modo de recopilación histórica, sino teniendo en cuenta las incidencias de ese pasado, los cambios estructurales que se pre-sentan en los países de la región, los retos en temas de seguridad que tienen estas democracias en construcción, la incidencia de las Fuer-zas armadas, las perspectivas en políticas públicas, la incidencia que los gobiernos actuales con tendencias de izquierda tienen y su rela-ción como una demanda de los ciudadanos para que estas corrientes
contribuyan a la consolidación de la democracia, y la influencia de la agenda internacional de seguridad en la región.
el Grupo de Trabajo busca estimular el análisis crítico e integral donde los/as investigadores/as, a partir de las experiencias de sus paí-ses, hagan sus aportes para el conocimiento y entendimiento de par-ticularidades y lo socialicen con los demás miembros del Grupo para generar un proceso de retroalimentación y construcción colectiva de conocimiento.
Alejo VArgAs VelAsquez
Profesor Titular universidad nacional de colombia coordinador Grupo de Trabajo
“seguridad en democracia”
Doctrinas actores e instituciones
Perspectivas jurídicas en el tema de
seguridad en América Latina
diVersos FacTores LLeVan a Pensar que la seguridad debe ser considerada por sí misma como un concepto de categoría superior en cuanto que el objeto de la seguridad es la protección de los dere-chos de la persona; y no únicamente referido a los temas habituales de defensa, seguridad interior u otros como “protección civil” que, por cierto, lo incluyen pero no lo agotan. esta premisa es una exigencia de la compleja realidad actual, donde la interconexión y multidimensio-nalidad de los problemas de seguridad, alentados por la globalización, han vulnerado a las sociedades individualizando cada vez más las si-tuaciones y las respuestas. de allí la necesidad de contar con sistemas institucionales que alcancen legitimidad social, coherencia jurídica y eficiencia para construir ciudadanías con capacidad de demandar sus derechos y estados dispuestos a cooperar frente a amenazas y desafíos de carácter común.
Todo ello se vuelve más evidente al encararse procesos de reforma institucional, como la elaboración de nuestras estrategias nacionales de seguridad, inscritas en leyes o diversos dispositivos, que transcu-rren actualmente en varios países américa Latina, la mayoría de los cuales han mantenido hasta hoy las estructuras de seguridad
nal de las dictaduras militares. muchos de estos países han experi-mentado crisis políticas severas hasta no hace poco y el recambio de la generación de líderes civiles no está exento, en algunos de ellos, de tendencias nacionalistas marcadas, proclives a cambios radicales, donde, aunque con sentidos diversos al pasado, se vuelve a reeditar la fórmula seguridad y desarrollo1.
especialmente en américa del sur es notoria la búsqueda de una suerte de independencia relativa con respecto a las posiciones adop-tadas por los organismos internacionales, como la organización de estados americanos que en la conferencia de méxico, llevada a cabo en octubre de 2003, definió la política de seguridad hemisférica sin tomar en cuenta la influencia que sobre tales definiciones ejercía la política de seguridad norteamericana en la región (oppenheimer, 2003)2. existe la sensación de que los límites de los derechos humanos fueron forzados notablemente en la proclama de la lucha contra el terrorismo como eje de la política hemisférica de seguridad, a costa de la estabilidad de las instituciones jurídicas. si bien no son unánimes estas reacciones, han conducido, poco a poco, a definir posiciones su-bregionales más específicas, como la representada por el consejo sud-americano de defensa (unasur), así como los nuevos alineamientos geoestratégicos que incluyen alianzas en materia de defensa con paí-ses que, hasta hace poco, no participaban directamente en el ámbito regional, como china, rusia, Francia, inglaterra e irán.
en esta ponencia se tratará de discutir un conjunto de ideas y tendencias doctrinarias sobre el tema de la seguridad que toman en cuenta la complejidad de la cuestión y la necesidad de un abordaje sis-témico de sus componentes y dimensiones. consideramos útil señalar las consecuencias positivas de una discusión conceptual de este tenor que integre dimensiones jurídicas para generar consensos mínimos, estructuras semejantes o compatibles a nivel bilateral o regional, en el
1 Varios países han emprendido reformas en el campo de las instituciones de segu-ridad. Venezuela expidió la Ley orgánica de seguridad de la nación el 18 de diciem-bre de 2002. méxico publicó la nueva Ley de seguridad nacional en el diario oficial de la Federación el 31 de enero de 2005, mientras que argentina expidió en 2006 la reglamentación de la Ley de seguridad interior (nº 24.059) de 1992 mediante decreto 727/2006. actualmente, el ecuador encara la reforma a la Ley de seguridad nacional expedida por la dictadura militar en agosto de 1979.
2 oppenheimer comenta una encuesta de Zogby internacional que muestra que un 87% de los formadores de opinión en américa Latina tienen una imagen negativa de Bush. aunque actualmente el 60% de los latinoamericanos conserva una imagen pos-itiva de estados unidos, la cifra cayó del 71% en el año 2000, según la encuesta. del Latinobarómetro. Por su parte, el informe de la encuesta 2006 del Latinobarómetro, publicada en 2008, señala que el promedio de la región sobre la aceptación del Presi-dente Bush es de 4.6/10.
marco de una posible cooperación dentro de una nueva “arquitectura” de seguridad.
Un contexto conflictivo
situaciones conflictivas, que van más allá de las tensiones diplomáti-cas, se han suscitado entre varios países latinoamericanos3.Para des-activar los recientes conflictos, la organización de los estados ame-ricanos (oea), que como se dijo antes ha quedado más lejana de los intereses de seguridad de los países de américa del sur, ha cedido un considerable liderazgo a entidades políticas subregionales más recien-tes, como la unasur que ha demostrado efectividad también para mediar en delicados problemas políticos internos, como es el caso de la crisis boliviana de octubre de 20084.
en el trasfondo geopolítico y económico mundial se mueven nue-vos y dinámicos ejes de poder de diverso signo, tal es el caso del
re-3 cabe citar entre los de mayor gravedad el suscitado entre ecuador y colombia, cuando el 1 de marzo de 2008 las fuerzas colombianas bombardearon un campa-mento de las Farc, ubicado en el punto de angostura, provincia de sucumbíos, al noreste del territorio ecuatoriano. este acontecimiento provocó la ruptura de relaciones diplomáticas. en general, diversas protestas ecuatorianas se generaron desde 2002, cuando se empezó a ejecutar el Plan colombia y sus operaciones que desbordaron el suelo colombiano en persecución de los insurgentes, especialmente de las Farc, y se inició la destrucción de los plantíos de coca por medios químicos. estos conflictos han sido similares a otros denunciados por los países colindantes al desbordar elementos del conflicto hacia las fronteras vecinas. según acnur (2008), ecuador registra la mayor cantidad de refugiados y desplazados por causa del con-flicto colombiano. sus datos indican que la cifra de colombianos que piden asilo en ecuador se incrementó de sólo 413 solicitudes en 2000 a 4.275 en 2001 y a 6.270 en 2002. en total, hubo más de 16.000 colombianos que solicitaron asilo en ecuador desde comienzos de 2002. en 2003, el gobierno ecuatoriano reconoció la condición de refugiado a 4.225 solicitantes de asilo. según la misma fuente, desde enero de 2000 hasta diciembre de 2005, 36.665 personas solicitaron asilo en ecuador, el cual fue concedido a 11.492 refugiados.
4 “el 15 de septiembre, mientras la prensa occidental estaba enfocada en la expul-sión de los embajadores y el departamento de estado pronunciaba alegaciones sobre los vínculos entre las drogas y el terrorismo, una revolución sin bombas ni platillos se llevó a cabo en el infame Palacio de La moneda de chile. La Presidenta de ese país, michelle Bachelet, presidenta Pro-tempore de la unasur, convocó una reunión de emergencia para discutir la situación en Bolivia con el Presidente morales. Bachelet les dio a los presidentes visitantes una gira por el palacio gubernamental, señalán-doles la sala donde el Presidente salvador allende tomó su propia vida con las pa-labras: “Tengo fe en chile y su destino”. el Presidente allende se suicidó mientras estaba siendo atacado por las tropas de augusto Pinochet durante el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. el mensaje de la gira estaba claro. en 1973, no había una organización de estados latinoamericanos dispuestos a apoyar a un presidente de izquierda, electo de forma legítima, enfrentando un intento de golpe de estado en su propio país. ahora sí hay una” (Phillips, 2008).
surgimiento de rusia como potencia energética y militar, y el papel de los gigantes económicos emergentes, china e india, con relaciones importantes en américa Latina. en esta región, Brasil se proyecta con capacidad para aglutinar ejes de integración económica y estratégi-ca, y quizás como un espacio de mediación entre las posiciones de américa del sur y de los estados unidos, percibido desde aquí como una potencia cada vez más lejana. Venezuela mantiene un alto perfil en la economía mundial al ser una potencia energética; pero también por su actitud cuestionadora de la política norteamericana, con la que ejerce una notable influencia sobre algunos gobiernos latinoamerica-nos. han aparecido nuevos vínculos extracontinentales con la región, como rusia, Francia y china, sobre todo en aspectos militares y de armamento. Francia ha aumentado su interés por la región recono-ciéndose como partícipe del espacio geopolítico latinoamericano en la Guyana francesa, colindante con Brasil y las islas martinica Guada-lupe, y otras en el caribe.
La opinión pública mundial se extiende a través de la tecnología de la información y el proceso de globalización amplía cada vez más no sólo los espacios geográficos y mentales sino también la percep-ción de los horizontes estratégicos. esa situapercep-ción ha favorecido la pér-dida de la “inocencia” estratégica basada en las alianzas geopolíticas que se configuraron después de la Guerra Fría, donde los estados en-tonces existentes se alinearon más por el temor a las incertidumbres del orden mundial naciente que por convicciones profundas en sus intereses en ellos5. Las convergencias existentes, prácticamente des-articuladas, más que confianza, dejan traslucir suspicacias sobre la presencia de agendas ocultas, y desde esta perspectiva han sido exa-minadas iniciativas como las del libre comercio y la ayuda militar de
5 nos referimos tanto al Bloque occidental como al soviético. Los estados pequeños participaron marginal y dependientemente en las alianzas. en occidente se dio una clara división de funciones: mientras estados unidos se reservó la defensa militar frente a amenazas extracontinentales (sobre todo del comunismo), las Fuerzas ar-madas de los países subordinados de la alianza debían ocuparse de la seguridad interna. estilos y estructuras militares de américa Latina se acondicionaron al siste-ma norteamericano. La defensa, en general, quedó supeditada al sistesiste-ma de defensa de los estados unidos, siendo relevante la presencia del comando sur en américa Latina. La discusión sobre los temas de seguridad y defensa fue constreñida a los ámbitos castrenses y fuera del alcance de los estamentos civiles de la política y de la academia durante la etapa de consolidación de la alianza, hasta 1989 cuando termina la Guerra Fría. entre las consecuencias negativas puede estar el debilitamiento de la capacidad de decisión de los estados en estos campos; también de los sistemas de seguridad nacional en sí mismos, convirtiéndose en sistemas precarios que en-globan todo y militarizan en su totalidad el conjunto de precauciones del estado sobre amenazas y desafíos a la seguridad interna y externa, incluyendo los sistemas de inteligencia.
los estados unidos para la lucha contra las drogas, sólo por enunciar las más inmediatas.
en cuanto a la seguridad interna, también la situación en améri-ca Latina presenta datos améri-cada vez más preocupantes. según el infor-me del Banco mundial, en 2002 la tasa de homicidios de américa del sur por 100.000 habitantes estaba ya en el orden de 25 hxcmh; la de centroamérica, en 22 hxcmh y la del caribe en 30 hxcmh; mientras que en europa central y occidental estaba en 2 hxcmh y en américa del norte en 7 hxcmh (Bid, 2007).
en la cumbre sobre seguridad Pública convocada por la oea y realizada en méxico el 8 de octubre de 2008, se analizaron los resul-tados del Latinobarómetro 2008, concluyendo que los problemas de inseguridad es una de las “principales amenazas para la estabilidad, el fortalecimiento democrático y las posibilidades de desarrollo de la región”6. el problema es que en esta transición, los estados latinoa-mericanos no tienen las capacidades institucionales necesarias para hacer frente a tales problemas, a no ser recurriendo nuevamente al empleo de las fuerzas militares. salvo en argentina –país que más tempranamente diferenció entre la defensa y la seguridad interior al aprobar las Leyes de defensa nacional y de seguridad interna-7, en los demás países no siempre las políticas y los mecanismos utilizados son consecuentes ni con las teorías ni con las lecciones del pasado8.
6 Los datos aportados por el Banco interamericano de desarrollo (Bid) demuestran que: el 38% de los latinoamericanos fue víctima de un delito en 2007, mientras que en 1995 esa cifra era del 29%. hay en américa Latina un policía por 650 a 700 habit-antes, mientras que en europa la proporción es de uno por cada 400. La inseguridad le cuesta a la región el 15% del PiB latinoamericano. el tráfico de drogas procesadas generan 320 mil millones de dólares al año. 900 toneladas de cocaína, con un valor de 60.000 millones de dólares, se elaboran en la subregión andina del continente, según cifras de la onu (Bid, 2007).
7 en referencia a las Leyes argentinas de defensa nacional de 1988 y de seguridad interior nº 24.059 expedida en 1992. La reglamentación de la Ley de seguridad inte-rior fue expedida en 2006 por decreto 727/2006.
8 Frente al recrudecimiento del crimen organizado y el narcotráfico, las autori-dades de méxico, centroamérica en general, e inclusive Brasil, han recurrido al em-pleo de las fuerzas militares en la seguridad interna; las fuerzas armadas son utili-zadas para la estabilización política en Venezuela. en ecuador se acude a ellas para solucionar problemas de corrupción administrativa. aquí la armada está a cargo de la administración de actividades estatales en producción y comercialización de petróleo (Petro ecuador); la fuerza terrestre en construcción ya reparación de car-reteras. Los disturbios en las poblaciones de la amazonía son controlados por los militares. Pero a diferencia del pasado, cuando el tema estaba tácitamente conge-lado en el ámbito militar, ahora se tiende a nombrar ministros civiles de defensa. La asamblea nacional constituyente (noviembre 2007-agosto 2008) ha sido un espacio donde militares y policías han acudido con sus propuestas; y las mesas
constituy-en la cumbre mconstituy-encionada se señaló que si biconstituy-en la región cuconstituy-enta con mecanismos como la convención interamericana contra la Fabri-cación ilícita y Tráfico de armas de Fuego, municiones y explosivos (ciFTe), estos no son suficientes y se mantienen “serias dificultades” en materia técnica e institucional para enfrentar elproblema de la de-lincuencia organizada. no existen mecanismos de discusión de políti-cas globales de seguridad pública. La sugerencia fue crear “un espacio permanente y acuerdos hemisféricos para identificar raíces profundas del fenómeno global y alcanzar consensos”, sobre todo en materia de reforma de las instituciones policíacas (La nación, 2008).
además de los grados de coherencia que puedan tener para cada uno de los países de la región los enfoques sobre seguridad que se están elaborando, así como también el diseño de los instrumentos ju-rídicos, leyes y/o políticas de seguridad nacional en reemplazo de las preexistentes, concebidas por las estructuras militares durante y para los efectos de la Guerra Fría; puede generar preocupaciones la falta de acuerdos o concordancias doctrinarias, al afectar también a las posi-bilidades y mecanismos de cooperación en seguridad y defensa entre países vecinos o concurrentes en un mismo espacio geopolítico9.
Hacia una visión jurídica y sistémica
de la Seguridad. Nuevos enfoques
en américa Latina, por diversos factores pero especialmente por sus relaciones bilaterales con estados unidos –que en la última década ha estado centrada en las agendas que la potencia quería posicionar con el uso de la fuerza, en especial la lucha contra el terrorismo-, no se han desarrollado la dimensiones jurídicas necesarias para que los estados puedan contar con un concepto superior de seguridad que se centre
entes han contado con sus propios insumos, de modo que, al contrario también del pasado, no han sido los militares quienes han “puesto los textos”. Pero cada política de seguridad en estos países tiene sus propias connotaciones y adjetivos particulares: colombia ha denominado a su política como “seguridad democrática”; Venezuela ha lanzado la Ley de seguridad y soberanía; en ecuador se prepara la Ley de seguridad democrática y soberana, donde los atributos se vinculan con mensajes de contenido determinado, en referencia a la forma de entender su posición en la región. 9 en este contexto, el bombardeo del ejército colombiano al campamento de las Farc en territorio ecuatoriano ocurrido el 1 de marzo de 2008 ha revelado de golpe no sólo la profundidad de los desencuentros entre gobiernos de la subregión andina, sino que ha sacado a la luz los problemas reales de seguridad y defensa que encara ecuador en la zona fronteriza. a juicio de muchos, este suceso, además de descubrir la debilidad de los esquemas de defensa del país, permitió que afloren dudas sobre estructuras subyacentes a la vinculación de las fuerzas de defensa y seguridad ecu-atorianas, que es preciso esclarecer. resalta el peso de los antiguos esquemas, frente a la falta de referentes proporcionados por una política nacional propia.
en la persona y desde el cual organizar una estrategia integral para prevenir, gestionar y mitigar las situaciones de crisis y sus impactos en la sociedad. esta perspectiva no sería sólo aplicable en el caso de las amenazas y riesgos no militares y complejos que son los más re-currentes en la actualidad, sino también en los conflictos armados. el tema de los derechos como eje del diseño de las estructuras y mecanis-mos para el manejo de la seguridad obliga a los gobernantes a tomar decisiones responsables, pues las causas de los derechos humanos no prescriben y han adquirido mayor solidez institucional.
mientras que una perspectiva sistémica dotaría a las políticas, es-tructuras institucionales, mecanismos y dinámicas de la capacidad de entender no solo las relaciones recíprocas, sino también los límites entre defensa, seguridad interior, gestión de riesgos naturales y las otras dimensiones de la seguridad que resaltan de los procesos de glo-balización(seguridad ambiental, económica y otras), facilitando tan-to la investigación de las causas como la gobernanza de las políticas y la cooperación internacional.
algunos países europeos –Países Bajos, alemania, reino unido, Francia– además de los estados unidos, han tendido a elaborar estrate-gias nacionales de seguridad con algunas de las características mencio-nadas para afrontar los nuevos riesgos de seguridad. “Los responsables de defensa comenzaron a aligerar sus conceptos complejos de defensa nacional y abrirse a los aspectos más diplomáticos de la cooperación internacional como el control de armamento, el desarme o la asistencia internacional, mientras que los aspectos militares se reconducían a las misiones internacionales de apoyo a la paz. Los responsables de inte-rior se abrieron a la cooperación internacional y crearon nuevos foros de seguridad donde socializar su interdependencia en materia policial, aduanera, y de inteligencia. También han combinado ocasionalmente sus capacidades recurriendo a las fuerzas armadas y a los servicios de inteligencia para apoyar a las fuerzas policiales en los grandes aconte-cimientos deportivos, la protección de las cumbres internacionales o el control de tráficos ilícitos, mientras que fuerzas policiales han salido al extranjero a prestar asistencia o estabilidad”10.
Las esn describen la visión de cada gobierno sobre los riesgos y amenazas que acechan a su sociedad y la forma en la que piensan pro-porcionar seguridad al estado y a sus ciudadanos. contienen, al menos,
10 en abril de 2007 apareció la estrategia de seguridad nacional holandesa: Strategie nationale veiligheid. en marzo de 2008 el reino unido publicó su primera estrategia de seguridad nacional: The National Security Strategy of the United Kingdom: Security in an Interdependent World. Por último, Francia ha publicado ese mismo año su libro Blanco de Défense et Sécurité National (arteaga, 2008).
un concepto de seguridad nacional, una valoración de los problemas de seguridad que la afectan, los instrumentos con los que se cuenta y las medidas que se deben adoptar. existen rasgos comunes en las nuevas esn. casi todas equilibran los componentes de las agendas de segu-ridad dando igual importancia a la defensa, la segusegu-ridad exterior y la protección civil, salvo Francia que persiste, por su tradición, en dar un peso mayor a la defensa. en todas, el concepto de seguridad emerge como un concepto superior que desplaza a los otros (defensa, seguridad interior, protección civil) y señalan que el objeto de la seguridad es la protección de la persona. La protección ya no incluye sólo el catálogo de manifestaciones de los posibles riesgos, sino también de los fenó-menos que los provocan o agravan (globalización, cambio climático, competición por energía, pobreza, gobernanza desigual o mala, riesgos demográficos). asimismo, se amplía el espacio temporal de la actuación gubernamental (no sólo debe responder a los riesgos cuando se mani-fiestan –reacción– sino anticiparse a ellos y sus causas –prevención– y sobreponerse a sus efectos –recuperación-) (arteaga, 2008).
cualquier estrategia debe explicar cómo va a articular los recur-sos disponibles con los objetivos adoptados. Todos determinan que las políticas existentes deberán adaptarse a las orientaciones de la nueva
Estrategia General en un proceso de ajuste de instrumentos, compe-tencias y recursos estatales al nuevo concepto de seguridad, que no es el concepto de seguridad nacional; este concepto se refiere a que el principio la responsabilidad que le compete al estado y el objeto de las acciones de seguridad tiene como referente a la persona y sus derechos. hay un desplazamiento en cuanto al objeto desde el estado hacia la persona (no sólo al ciudadano).
en américa Latina el pasado cuenta y los cambios son más difíci-les de procesar. en el contexto de la Guerra Fría, primó la idea genérica de la seguridad como sinónimo de defensa estratégica del orden hege-mónico occidental encabezado por los estados unidos. en los países del continente, llegó a confundirse o fusionarse la seguridad externa (defensa) y la seguridad interior (seguridad pública y orden público). invariablemente, aunque en diversos grados, esa definición “militari-zada de la seguridad”, otorgó a las fuerzas armadas –portadoras de la emblemática función de defender el patrimonio territorial de la na-ción– potestades ilimitadas para actuar en la política constituyendo gobiernos y dictaduras militares. el estrecho margen conceptual de la seguridad había borrado un conjunto de diferencias importantes, no sólo semánticas sino políticas, considerándolas como sinónimos o como relaciones intrínsecas. el binomio desarrollo-seguridad consti-tuyó la base ideológica para el desempeño de los gobiernos militares en américa Latina en múltiples funciones.
Todavía se sostienen estas posiciones debido al arraigo de la cul-tura militarista en la sociedad, pero empieza a aceptarse que si bien el desarrollo favorece a la seguridad y la seguridad favorece el desarro-llo, no significa ciertamente que el desarrollo tenga que ser manejado con criterios de seguridad. Pero en estos países, desde el fin de la Gue-rra Fría, se empezó a recibir las influencias de nuevos enfoques que venían de la academia europea, los cuales podríamos identificarlos como tradicionalistas y críticos. Para los tradicionalistas el concepto de seguridad debe entenderse en relación al campo militar; y para los
ampliacionistas y críticos “seguridad es una condición relativa de pro-tección, en la cual se es capaz de neutralizar amenazas identificables contra la existencia de alguien o de alguna cosa” (Buzan, et al, 1998). según Barry Buzan (sisco marcano, claudia y oláguer chacón, mal-donado 2004), esas amenazas no sólo corresponden a lo militar; tam-bién pueden ser problemas medio ambientales, económicos o socia-les. Por lo tanto, seguridad se define como “una condición de hallarse seguro ante amenazas, problemas, riesgos o desafíos, sobre los cuales únicamente tenemos la percepción de tales”11.
en términos generales, se puede pensar que la percepción sobre las amenazas, riesgos, desafíos o problemas más o menos inminentes, es una dimensión subjetiva. sin embargo, debemos considerar medi-das objetivas para materializar formas concretas y, si es necesario, per-manentes, de manera tal que podamos enfrentar las eventualidades que ocurran o lleguen a ocurrir. ¿Quién o quiénes son los sujetos que arbitran esas medidas? Las percepciones de inseguridad son múltiples, lo que lleva al tema de quién establece las “agendas” y quién o quiénes arbitran medidas al respecto, aspecto que comporta diversos niveles de organización (Buzan, 1998). según los ampliacionistas se supone que son las personas, los grupos sociales y la nación. según los tradi-cionalistas son las fuerzas armadas. estas expresiones, comparándolas con las nuevas estrategias de seguridad en proceso de definición en estos últimos cuatro años, pierden pertinencia, pues en una situación de extrema vulnerabilidad, como la que atraviesan las naciones en el mundo, se requiere de una voluntad política legitimada para convertir
11 Barry Buzan, del instituto de copenhague, es el teórico actual más acudido por los oficiales gubernamentales encargados de los diseños institucionales de la segu-ridad en la unión europea. “su trabajo se centra básicamente en: los estudios de seguridad desarrollados en la escuela de copenhague (copenhague Peace research institute [coPri] y el desarrollo de una teoría del sistema internacional y el orden mundial”. “su idea mejor conocida [de la escuela] es la sociedad internacional, la cual existe como un tipo de vía media, una posición de enlace entre el realismo y el liberalismo” (sisco marcano, claudia y oláguer chacón, maldonado 2004). Los textos entrecomillados son de la mencionada autora.
una percepción en una verdadera agenda de seguridad y desencadenar las respuestas posibles. más aún, para efectos de la seguridad “las per-cepciones” tienen que ser establecidas lo más racional y objetivamente posible por sistemas de inteligencia e información que usan medios cada vez más sofisticados tecnológicamente, aunque el recurso huno sigue siendo fundamental. estas percepciones pueden alcanzar ma-yor legitimidad si le logra transmitir a la sociedad el mensaje de que el objeto de la seguridad son las personas y no el propio estado.
una consecuencia no esperada de la inclusión de la “perspectiva civil” y “académica” en las discusiones sobre seguridad ha sido la am-pliación inusitada del concepto, hasta el punto de hacer difícil la tarea de señalar las responsabilidades específicas de los agentes estatales y no estatales en la conducción de las concernientes políticas. Tanto la unión europea como la oea han considerado el carácter “multidi-mensional, transfronterizo y comprehensivo” de las amenazas, riesgos y desafíos a la seguridad. Pero en el contexto europeo, con estados de derecho más avanzados, ha sido más fácil señalar, junto a las extensas agendas de amenazas, riesgos y desafíos a la seguridad, los correspon-dientes agentes responsables de proveerla. no ocurre esto en américa Latina, donde los esfuerzos de la oea, expresados en sus conferen-cias de seguridad, han convivido con mecanismos que presionan por mantener conceptos indiferenciados y ambigüedades.
respecto a la oea, raúl Benítez manaut12, en un análisis sobre la conferencia realizada en méxico en el año 2003 –considerada
em-12 Benítez manaut (2007) explica que en la conferencia especial sobre seguridad, organizada por la oea los días 27 y 28 de octubre de 2003 en méxico, “a más de las amenazas tradicionales” se enuncian un gran listado de amenazas, la mayoría de las cuales no corresponde enfrentar a las fuerzas armadas. entre las principales “ame-nazas tradicionales” a la seguridad están:
1.– defensa de la soberanía (territorio). 2.– integración y comunicación del territorio.
3.– seguridad colectiva en tres niveles: mundial, hemisférica, regional. 4.– contrainsurgencia, como continuación de la estrategia contra el comunis-mo durante la Guerra Fría. actualmente sólo sigue vigente en colombia, y en menor medida en Perú.
mientras que el listado de “nuevas amenazas” incluye: 1) el terrorismo, el crimen organizado trasnacional, el narcotráfico, la corrupción, el lavado de activos finan-cieros y el tráfico ilícito de armas; 2) la pobreza extrema y la exclusión social; 3) los desastres naturales y los de origen humano, el Vih-sida; 4) la trata de personas; 5) los ataques a la seguridad cibernética; 6) el transporte de materiales peligrosos; y 7) la posesión de armas de destrucción masiva por terroristas. Por ello, las fuer-zas armadas, en su acción cotidiana, asumen nuevas misiones que se agregan a las tradicionales. Lo hacen en concordancia directa con el usa comando sur, sin que las decisiones de este tipo tengan necesariamente la aquiescencia de las autoridades civiles de los respectivos países.
blemática en su género-, advierte sobre la inusitada extensión de las agendas de seguridad y las confusiones al agregar “nuevas misiones” a las tradicionales de las fuerzas armadas “en concordancia directa con el usa comando sur, sin que las decisiones de este tipo pasen necesa-riamente por las autoridades civiles de los respectivos países” 13.
estos mecanismos refuerzan constantemente los planteamientos tradicionales propios de la Guerra Fría, y las estructuras militares se resisten a dejar en manos de los responsables políticos civiles el ma-nejo de vastos espacios no militares de la seguridad –como la defensa civil y la seguridad pública-. antes, los militares aceptaban tácitamen-te que la “verdadera” seguridad, fundamentalmentácitamen-te militar, del he-misferio estaba a cargo de los estados unidos. en américa Latina, los conceptos indiferenciados de seguridad, que no pongan a la defensa en el debido lugar que le corresponde, conducen fatalmente a la re-militarización de la sociedad y la desprofesionalización de las FF.aa., dado que si la seguridad es todo, la seguridad, en definitiva, no es nada; y cuando se escucha la palabra “seguridad”, en américa Latina se entiende automáticamente que es una tarea de los militares. en-tonces, esta cuestión de los conceptos de seguridad se transforma en un mecanismo para que las FF.aa. ejerzan el gobierno real del país” (ugarte, citado por García, 2007).
La inclusión de las dimensiones jurídicas en
los conceptos de la Seguridad, bajo parámetros
de la Seguridad Humana
Las propuestas recientes, algunas de las cuales hemos mencionado, se basan en la idea de que efectivamente sólo los estados soberanos tienen la capacidad y legitimidad para señalar las agendas de seguridad, y la organización pertinente de los recursos nacionales para obtenerla. el orden internacional es un sistema de estados, de modo que cualquier arquitectura de cooperación en seguridad implica aspectos jurídicos básicos. en los estudios de seguridad, han estado ausentes las
dimen-13 observadores de la conferencia reciente de ministros de defensa, realizada en ca-nadá, advierten que decae el interés de los países latinoamericanos en este foro. así lo explica Fabián calle en la Viii conferencia de ministros de defensa de américa: “La crisis de un mecanismo hemisférico”: “Para empezar, bastaría citar la inasistencia a dicha conferencia de los ministros de defensa de Brasil, Venezuela y al menos un par de países más de sudamérica” […] “La inexistencia de objeciones sustanciales, así como la unanimidad final sin enmiendas lograda en Banff, ponen en evidencia el interés de todas las partes de no escalar o dramatizar estas divergencias, y luego cada uno operar en el ámbito bilateral, subregional y regional como le convenga y llegado el caso actuando en contra de muchos de los principios formales acordados en el ámbito hemisférico. (calle, 2008).
