BUCARAMANGA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES SOCIO-AMBIENTALES
Elmer Fair Santana Rojas
Trabajo presentado para optar por el título de Magister en Derecho para el Urbanismo y el
Desarrollo Territorial Sostenible
Director
Rene Alvarez Orozco
Maestría en Derecho para el Urbanismo y el Desarrollo Territorial Sostenible
Bucaramanga
Firma del jurado
Firma del jurado
Contenido
Introducción 9
1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial 11
1.1 Formaciones Espaciales 13
1.2 Derechos y responsabilidades colectivas 16
1.3 Situación ambiental en Colombia 23
1.4 Plan de ordenamiento territorial 31
1.5 Indicadores ambientales de desarrollo 38
1.5.1. Los indicadores como sistema 38
1.5.2. Las fuentes de información 42
2. Análisis del Ordenamiento Territorial en el Municipio de Bucaramanga 44
2.1 Sistema de gestión ambiental municipal de Bucaramanga 51
2.2 Plan Maestro de Aseo o PGIR 56
2.3 Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga – PISAB 59
2.4 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 62
2.5 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 65
3. Modelo de sistema de información socio-ambiental 70
3.1 Especificación del Ámbito Socio-Ambiental 70
3.2 Modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga 79
3.2.1 Construcción de indicadores. 81
3.2.2 Participación ciudadana en la construcción y aplicación de los indicadores. 82
3.2.3 Entidades involucradas en el SIAB 83
Conclusiones 89
Referencias bibliográficas 92
Lista de figuras
Figura 1. Formaciones espaciales ... 14
Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales ... 15
Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución ... 20
Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental... 21
Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT ... 34
Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial. ... 38
Figura 7. Avance relacional de la estructura de estudio ... 43
Figura 8. Formación de diversas formas de espaciales del AMB ... 50
Figura 9. Sistemas estructurantes del territorio del Municipio de Bucaramanga ... 51
Figura 10. La Agenda Ambiental en el proceso de Planeación Municipal ... 55
Figura 11. PISAB ... 60
Figura 12. Ubicación general del D.M.I ... 63
Figura 13. Avance de la estructura relacional de estudio ... 65
Figura 14. Sistemas estructurantes del territorio POT segunda generación ... 74
Figura 15. Formación espacial de Bucaramanga ... 75
Figura 16. Conocimiento ciudadano del POT ... 83
Figura 17. Entidades involucradas en el Sistema de Indicadores Ambientales de Bucaramanga SIAB ... 84
Figura 18. Modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales ... 85
Figura 19. Formaciones espaciales ... 101
Figura 20. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución .. 104
Lista de Tablas
Tabla 1. Ejemplo de indicadores en forma de cascada ... 41
Tabla 2. Discriminación población AMB ... 44
Tabla 3. Temas estratégicos y programas del plan de acción ambiental ... 53
Tabla 4. Fuentes y tipos de contamínate atmosféricos en el AMB ... 57
Tabla 5. Problemáticas ambientales regionales ... 57
Tabla 6. Indicadores tratamiento de residuos sólidos orgánicos ... 58
Tabla 7. Balance STAR - PISAB (1983-2008) ... 61
Tabla 8. Proyecciones de Sistemas Sanitarios y las PTAR de B/F/G ... 61
Tabla 9. Resumen problemas y potencialidades que soportan un sistema de indicadores socio-ambientales. ... 69
Tabla 10. Tipo de indicadores asociados a la relación Presión-Estado-Respuesta y enfoque de los mismos. ... 80
Tabla 11. Esquema del análisis Socio-Ambiental ... 81
Tabla 12. . Especificación del modelo Presión-Estado-Respuesta ... 86
Anexos
Resumen
Ante la problemática planteada en la planeación territorial el ignorar el territorio como eje
articulador y promotor del desarrollo, aparece como alternativa para mediar la tensión, el
desarrollo hacia un enfoque territorial, donde las dimensiones ambientales se incorporan
en los instrumentos de planeación territorial. El planteamiento de un sistemas de
indicadores socio-ambiental articulador que orientaría la integración en los planes
territoriales de los sistemas estructurantes del territorio, da respuesta y permitirá una
oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT y la
realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico.
Palabras claves: Ambiente, indicadores socio-ambientales, competitividad, crecimiento,
Abstract
Given the issues raised in the territorial planning to ignore the territory as the linchpin and promoter of development, appears as an alternative to mediate the tension , the development towards a territorial approach , where environmental dimensions are included in the instruments of territorial planning. The systems approach of a socio- environmental indicators that would guide articulator integration into spatial plans of the structuring systems of the territory , answers and allow an opportunity for upgrading of the space within the environmental component of POT and the reality of the territory in the process urban development
Introducción
En el avance histórico la planeación territorial ha sido asumida desde las aproximaciones
sectoriales, ignorando al territorio como eje articulador y promotor del desarrollo. Para atenuar
dicha problemática aparece como alternativa, desde la perspectiva del sistema de indicadores
socio-ambientales, el desarrollo hacia un enfoque territorial holístico, emergiendo como una de
sus dimensiones lo ambiental, categoría isoordinada dinámica para incorporarla en los
instrumentos de planeación territorial. La tensión originada en la relación hombre-naturaleza
sobre lo ambiental, subyacen una serie de categorías: competitividad, crecimiento, desarrollo y
desarrollo sustentable.
El proyecto busca incorporar la realidad de la dimensión ambiental en las estrategias del
desarrollo sostenible, con una propuesta sistémica de indicadores socio-ambientales en especial la
consideración del sistema estructurante ecológico principal de los planes de ordenamiento
territorial, las categorías derivadas de ella y de sus accesos diferenciales a los derechos y
responsabilidades colectivas; para ello, se responde la siguiente pregunta:
¿Cómo lograr que el POT, en su componente ambiental, tenga en cuenta la realidad del
territorio en su proceso de desarrollo urbanístico mediante un sistema de indicadores
socio-ambientales?
El análisis planteado en la investigación, explica la relación entre las categorías de
“competitividad”, “crecimiento”, “desarrollo” y “desarrollo sostenible” generados desde los conceptos de “territorio”, “plan de ordenamiento territorial” y “desarrollo urbanístico”, trazando
la búsqueda de los patrones repetidos del fenómeno, los mecanismos interrelaciónales y
consecuencias.
El enfoque empírico es cualitativo, mediante la utilización de técnicas y procedimientos para
intrincan con las definidas como sistemas estructurantes principales del POT de Bucaramanga,
implica un análisis en especial desde el cambio climático y las necesidades humanas, existiendo
estudios especializados para el caso de Bucaramanga, donde se verifica los obstáculos que
presenta la inclusión del territorio y el componente ambiental, por la ausencia de un sistema de
indicadores socio-ambiental que establezcan la realidad del territorio para su planeación integral,
permite además el desarrollo de los factores cuantitativos desde la perspectiva estadística, que
son utilizados en la investigación con el objeto de triangular la información y establecer los
mapas de proceso.
La definición teórica de donde parte el análisis, permite estructurar las condiciones
intervinientes desde la perspectiva de la importancia que tiene el sistema de gestión ambiental y
sus respectivos planes como soporte del desarrollo del ordenamiento territorial dentro de los
procesos de planificación en armonía con los preceptos constitucionales relacionados con el
manejo del ambiente, que irradia a los demás conceptos, mediada desde la experiencia del autor
que a su vez se convierten en participante.
El análisis permite proponer el modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para
Bucaramanga como instrumento operativo del SIGAM y sus elementos estructurales, que genera
la construcción de categorías socio-ambientales y las acciones e interacciones de las tendencias
ambientales urbanas y capacidades de la participación ciudadana, estableciendo planes reales
dinámicos de gestión del POT en pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad de vida de los
habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.
Para el desarrollo del tema se estructura el documento en tres capítulos, el primero la
contextualización preliminar, donde se establecen los aspectos generales teóricos, históricos y
normativos que sustentan el análisis; el segundo análisis del contexto que evidencia las
particularidades del POT de Bucaramanga y la problemática de la estructura ambiental desde el
soporte dado por el Expediente Municipal y el tercero plantea el modelo de sistema de
información socio-ambiental. El sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga,
permitirá una oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT
1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial
Para presentar la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, encontramos la
investigación desarrollada por Delgado Mahecha, et al, titulada Espacio y territorios: razón,
pasión e imaginarios, donde plantea que las asepciones a los terminos espacio, territorio y
ambiente se presentan según la perspectiva profesional del tratadista que desarrolle el tema sin la
debida mediación de implicaciones conceptuales, teóricas y metodológicas, lo que para el autor
es un obstáculo para tratamientos interdisciplinarios que relacione los conceptos mencionados.
Aclara que los conceptos deben ser definidos en cada una de las disciplinas que interactúan en
procesos trasversales.
El Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, menciona que las acciones antropocéntricas presionan las reservas de recursos
naturales originando tensiones, al hacer utilización indebida de la tierra y los recursos, planteando
el problema de la satisfacción de las necesidades humanas de manera sostenible, generando un
enfoque integral de planificación y gestión del medio físico abiótico conllevando a la
disminución de las tensiones, incorporación equilibrada del desarrollo socioeconómico
protegiendo el medio ambiente para alcanzar el desarrollo sostenible.
Desde la perspectiva planteada por Carrizosa (2001), la organización del territorio desde el
punto de vista ambiental, es entendida en la dimensión dinámica de amplio espectro, inclusivo de
la realidad y lo ideal mediante el tratamiento de diferentes aspectos del fenómeno humano, en
síntesis una perspectiva de la relación sociedad-naturaleza centrado en lo cultural. Como sustento
conceptual Carrizosa, ubica el territorio proveniente en un tridente geográfico, político y
económico, evidenciando dos propiedades correspondientes al concepto de territorio como son la
limitación política y posesión, las cuales hacen parte de la categoría de territorio desde el punto
de vista ambiental, aspecto que se encuentra isoordenado a los conceptos de “región, localidad,
ecosistema o ecorregión” (Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117), apuntando que si bien se
encuentra estipulado en el tratamiento multidisciplinar de acuerdo al tema a desarrollar, no se
Desde esta perspectiva, el enfoque conceptual de desarrollo y sostenibilidad se centra en los
procesos de poblamiento donde se crean derechos del patrimonio natural adquiridos por grupos
de individuos que generan estereotipos de interés que afectan a la sociedad.
En trabajo desarrollado por Montes Lira (2001), delimita conceptualmente el ordenamiento
territorial, sustentado en la prioridad dada por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas del
Sector Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI). Presenta el siguiente
estado de la cuestión sobre el hábitat y asentamientos humanos, discusión gubernamental
relativamente nueva, dos décadas, desarrolladas en las reuniones anuales de MINURVI, Santiago
de Chile (1992, 1995), Cartagena de Indias (1993), Quito (1994), Kingston (1996), San José
(1997), Santo Domingo (1998), La Habana (1999), Ciudad de Panamá (2000) y Caracas (2001) y
en la Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos Hábitat II, efectuada en
Estambul (1996) actualizada en el marco de las actividades de examen y evaluación generales de
la aplicación del Programa de Hábitat, en Nueva York en junio de 2001.
Cita Montes Lira (2001), el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe – CEPAL
(2001), que plantea la necesidad de la gestión y ordenamiento territorial en pro de
protección-reconstrucción de los sistemas biofísicos geo-compartidos, bajo el principio de colaboración
armónica entre Estados que conlleven a un manejo integral del ambiente y los recursos naturales.
Se encuntra en Guttman Sterimberg et al (2004), referencia a la relación de los conceptos de
población, el medio ambiente y el desarrollo, planteando que los efectos adversos ambientales
han sido originados en las tensiones sociedad-naturaleza, en especial en los procesos
socioculturales. En relación del ordenamiento territorial plantea la mirada a las grandes ciudades
debido a su alta concentración poblacional y actividades económicas que producen alto impacto
sobre el ambiente, centrando su administración en instrumentos reguladores de las interacciones
humanas y el entorno que prevengan los impactos negativos que han sido generados entre la
relación sociedad-naturaleza, dándole un seguimiento a la trazabilidad generada en cumplimiento
La normatividad colombiana ha evolucionado a partir de la Constitución Política de 1991,
motivo por el cual el legislativo expidió la Ley 1454 de 2011, “se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial”, denominada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT,
dotando a los entes territoriales con nuevas competencias para la formulación e implementación
de políticas y planes para el ordenamiento del territorio. Además la LOOT, atendiendo al
principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, establece la competencia a la
Nación de formular la política general de ordenamiento del territorio en asunto de interés
nacional.
El Estado colombiano, cuenta además, con la Ley 388 de 1997, que en su artículo 28,
establece la periodicidad para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial municipal –
POT; el Decreto Ley 019 de 2012, “Ley antitrámites”, que le señala la responsabilidad al ente
territorial de incorporar la gestión del riesgo en la revisión de los POT; el Decreto 3680 de 2011
que reglamenta las Comisiones Departamentales, Distritales y Municipales de Ordenamiento
Territorial. El PND 2010- 2014 “Prosperidad para Todos”, Sistema General de Regalías,
promueve el desarrollo local y regional.
Conocidos los antecedentes del tema, Jacques Aprile-Gniset (1992), sustenta el concepto de
espacio en la formación espacial de la urbanización, en los cuales se fundamenta la primera
relación investigativa. Como se trata de relacionar la categoría “espacio” con la de
“urbanización”, por lo cual teóricamente se ubica la relación de la producción general de una
sociedad con la producción particular de espacios y hábitas, definiendo hábitat como: “espacio
social integrante de una formación socio-espacial” (pág. 748).
1.1 Formaciones Espaciales
Para Aprile-Gniset (1992), “sí el espacio es en primera instancia una categoría de la geografía
física, los hábitats son su forma superior de existencia y su máxima materialización” (pág. 748).
Surge entonces en Aprile-Gniset, la relación de “territorio” y lo “ambiental” en los procesos de
urbanización, donde se identifican las propiedades espacio y su dimensión hábitat como
vitales, propiedades objeto de análisis, dado que emergen de la categoría medio que relaciona los
conceptos “ambiente” y “territorio”; referencia objeto de análisis dado que los planes ambientales
han sido poco desarrollados para tenerlos como soporte para la estructuración del componente
general de los planes de ordenamiento territorial, puesto que no se cuenta con indicadores
socio-ambientales, dado que el territorio para la aprobación política no ha sido objeto de estudios de la
relación que existe entre los espacios pasivos y activos que debieran reflejarse en los planes de
manejo ambiental y de los “productos de la producción” o actualizados para la realidad nacional,
regional y local.
Ahora bien, se debe definir la dimensión “productos de la producción”, que surge de la
dinámica entre espacio pasivo y activo, planteada por Aprile-Gniset, y es denotado como la
satisfacción de las necesidades humanas mediada por el trabajo sobre los recursos naturales
generando espacios vitales. Los espacios activos como "productos de la producción" es el eje de
la investigación de Aprile-Gniset y la tensión originada por los conflictos presentados en él, o
espacios conflictivos, dado que sustentan la necesidad de establecer las relaciones
socio-ambientales para evidenciar su evolución y perspectivas. Se encuentra como concepto o categoría
la formación espacial, “concepto de síntesis, asociando tres categorías que se consideran
inseparables: tiempo, espacio y sociedad” (pág. 749).
Fuente: Aprile-Gniset, J. (1992). La ciudad colombiana: Siglo XIX y Siglo XX. Bogotá:
Biblioteca Banco Popular. pág. 749
Se requiere entonces el análisis evolutivo y prospectivo de las relaciones planteadas para el
desarrollo correlacional del urbanismo y sus interacciones ambientales en pro del desarrollo
sostenible; la fórmula hipotética planteada por Aprile-Gniset es interpretada en la figura 2.
La continuidad y vigencia del proceso territorial y urbano, es formulado por Jaques
Aprile-Gniset, en la tesis del desarrollo territorial de los hábitats vinculando las dimensiones
tiempo-espacio como impronta de las fuerzas productivas que ocasionan la producción de nuevos
recursos vitales y la división social técnica del trabajo, movimiento inconcluso en continuo
desarrollo, en conclusión esta dinámica evolutiva de generación sistémica anula el proceso de
sistemas anacrónicos imponiendo nuevos modelos de poblamiento territorial y malla urbana a la
medida de las necesidades.
Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales
Fuente: Adaptación propia de la hipótesis planteada por Aprile-Gniset, 1992, pág. 751.
El insumo teórico lo complementa Aprile-Gniset (1992), con sus dos leyes: la planificación del
espacio social y la del cambio violento, la primera basada en normas de convivencia social
clases, de opuestos, en pro del espacio originado en el horizonte de las crisis sociales que fundan
la apropiación del espacio vital.
1.2 Derechos colectivos, responsabilidades compartidas
La solución de los problemas ambientales que afectan al planeta es compleja dado al carácter
político autonómico de los pueblos, el derecho internacional ambiental apunta a un objetivo
totalizante, el desarrollo sostenible; modelo que sienta las bases progresivas que armonizan los
imperativos de la economía y ecología. Los instrumentos de política internacional se centran en
convenios, tratados, acuerdos, convenciones y pactos internacionales (bilaterales / multilaterales);
Colombia ha suscrito Tratados multilaterales como:
Convención Marco de las Naciones Unidad sobre el Cambio Climático de 1992
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
Protocolo de Kioto
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
Convenció para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de Paris de 1992
Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional de 1971
Convención para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste -
Lima 1981
Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil por Daños Causados por la
Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos - Bruselas 1989
Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos
peligrosos y su eliminación - Bruselas 1989
Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano
de 1972
Si bien los principios sentados en la política internacional ambiental no son de carácter
sancionatorio, sí sientan principios axiológicos que para el caso colombiano se desarrollan a
continuación.
El análisis parte del artículo 226 de la Constitución Política de Colombia (1991): "El Estado
promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas
sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional"; de acuerdo a la Corte
Constitucional enmarca la categoría como “la internacionalización de las relaciones ecológicas”
(Corte Constitucional de Colombia, 2001), armonizado en la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992).
Emerge entonces el concepto de “protección del medio ambiente”, donde la legislación
interna colombiana da respuesta a los impactos contra el medio ambiente, en el tiempo presente
con la propiedad “creciente degradación” y el futuro “las amenazas de degradación”.
La “internacionalización de las relaciones ecológicas” se sustenta en el hecho que “la mayor
afectación del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas
de la actividad humana tendientes a la satisfacción de sus necesidades” (Corte Constitucional de
Colombia, 2001), saliendo a la superficie dos propiedades descritas en los procesos inherentes de
la “actividad humana”, de especial interés en el estudio, las “industriales” y “urbanas”, uno “los procesos industrializados” fundados en el avance de la ciencia y la tecnología, el otro el “crecimiento de la población mundial”; los conceptos de “actividad humana” y “sostenibilidad”
en estos procesos se encuentran contrapuestos, generando las tensiones sobre “los recursos
naturales”, el “ecosistema global” y la “salud pública” como son reveladas en las dimensiones
polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento
global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación etc., por la
utilización de tecnologías que escapan al control y a la posibilidad de prever consecuencias.
Es claro al emerger del análisis los principios de “autodeterminación” y “precaución”, donde
las tensiones descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando
los impactos ambientales contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de
imbricación de propósitos de todos los Estados mediante la “protección del medio ambiente” para “enfrentar un futuro común”, donde las dimensiones de la propiedad “ecosistemas” “son
multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que
no contemplan fronteras geopolíticas" (Corte Constitucional de Colombia, 2001).
Se refleja en el microanálisis el sustento argumentativo nomológico, los principios 1 y 2 de la
Declaración de Río, donde el desarrollo sostenible centra al ser humano en su derecho a la vida
anteponiéndola a la productividad y cuya finalidad es la armonía con la naturaleza, enmarcado
en principios deontológicos de autonomía y responsabilidad en el aprovechamiento de los
recursos naturales.
La Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado respecto de la imbricación del
principio de “autodeterminación” y la conexidad con la educación en la categoría “protección del medio ambiente”, jurisprudencia que orienta la generación de una cultura ecológica
como elemento estratégico de orden social, político y económico que hace parte de las acciones
de los ciudadanos en el orden local, nacional y global.
Es importante el examen de las decisiones en que ha participado Colombia y la adopción en la
legislación interna, donde el legislativo colombiano mediante la Ley 99 de 1993, adopta como
orientadores los principios de la Declaración de Río.
Con respecto al principio de precaución inscrito en el Principio 15 de la Declaración de Río,
el legislativo colombiano hace alusión de este principio en la Ley 99 de 1993, en su Artículo 1.,
numeral 6. Al respecto la Corte Constitucional colombiana, plantea la importancia axiológica en
contraposición del vigor jurídico de la norma.
Así mismo en la Ley 99 de 1993, en su artículo 5, numeral 25, hace referencia al principio de
precaución, proveniente del bloque de constitucionalidad aprobado mediante la Ley 164 de 1994,
la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" (Nueva York, 1992).
tomar frente a las causas del cambio climático, teniendo en cuenta los distintos contextos
socioeconómicos.
En conexidad con los principios axiológicos de la Declaración de Río, la Ley 99 de 1993,
consagra los principios normativos en el artículo 63, que saca a la superficie la categoría “el
interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido”, mediante la propiedad
“asegurar”.
El Principio de Armonía Regional atribuye el ejercicio de las funciones constitucionales y
legales a los entes territoriales relacionadas con las categorías “medio ambiente” y “recursos naturales renovables”, además emerge “el principio de colaboración armónica” como articulación
de poderes del Estado en pro de los altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la
Constitución), lo cual permite romper el código formado por la “matriz órgano-función”, ya
expresado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, rompiendo la visión anacrónica de
una rígida separación de los poderes (Corte Constitucional de Colombia, 1992). La coordinación
armónica está sujeta a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional
Ambiental, lo cual orienta el manejo de los recursos naturales que hacen parte del territorio
nacional.
El Principio de Gradación Normativa, expresa el respeto al carácter superior y la preeminencia
jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía, que deben guardar
los entes territoriales.
Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución
Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los textos analizados
En la línea de análisis se desarrolla el aspecto de la “reparación del daño ambiental” por la
afectación a la naturaleza, la biodiversidad o el ambiente, donde el mayor impacto es el goce vital
sobre el cual se desarrolla la cultura jurídica y ecológica colombiana, consagrados en el artículo
42, literal c, de la Ley 99 de 1993.
La Constitución Política colombiana consagra en los artículos 79, 80 y en el numeral 8 del
artículo 95, la obligación del Estado de proteger la diversidad del ambiente, de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental y el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano; la Corte Constitucional colombiana al respecto ha señalado al legislador como
ente configurador de herramientas e instrumentos de gestión ambiental (Corte Constitucional de
Colombia, 2011).
El legislativo colombiano en desarrollo de la normatividad ambiental promulga la Ley 1333 de
2009, “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental”, la cual fue objeto de
Constitucional de Colombia, 2010). La jurisprudencia recalca la importancia del medio ambiente
sano para la vida humana.
De acuerdo a los objetivos de la investigación en la búsqueda de las categorías, las
propiedades y dimensiones de la relación “territorio” y “ambiental”, se encuentran referentes
normativos la Ley 1259 del 19 diciembre 2008, teleológicamente da aplicación del principio de
“prevención” y “protección del medio ambiente”, fundado en las relaciones o condiciones de “fraternidad social” (“Derecho al trabajo”) y “recuperación ambiental” (“Ecosistema”) donde
emerge la categoría “cultura ciudadana” y una de sus dimensiones es “el comparendo ambiental”,
convirtiéndose así en propiedad el “medio ambiente” en lo relacionado a los “residuos sólidos” y “escombros” que de acuerdo a su “manejo” y/o ”disposición” “adecuada” da origen a las “prácticas ambientalistas” beneficiadas por “estímulos” o “inadecuada” generando una “afectación ambiental” (“Salud Pública”) y como consecuencia una sanción.
Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental
La jurisprudencia constitucional introduce el concepto de ecologización de la propiedad
privada, en sentencia C-189 de 2006 se refirió al concepto: “la ecologización de la propiedad es
producto de la evolución del concepto de Estado, de un parámetro puramente individual (liberal
clásico) a un mandato que supera –inclusive- el sentido social de la misma para, en su lugar,
formular como meta la preservación de las generaciones futuras, garantizando el entorno en el
que podrán vivir”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado dada en Sentencia del 5 de octubre de 2009, trata el
asunto del Relleno sanitario de Sincelejo y consigna criterios en materia de protección ambiental:
Es relevante precisar que el art. 8 del Decreto 2811 de 1974 “por el cual se dicta el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente” considera
como factores que deterioran el ambiente, entre otros, la acumulación o disposición
inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios. Así mismo señala el artículo 36
ibídem que para la disposición y procesamiento final de las basuras se utilizarán
preferiblemente, los medios que permitan evitar el deterioro del ambiente y de la salud
humana.
Los parámetros técnicos requeridos para el adecuado manejo de los residuos sólidos han sido
fijados por el Decreto 1713 de 2002, señalando como uno de los principios básicos el de
minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente ocasionado desde la
generación hasta la eliminación de los residuos sólidos.
El Decreto 838 de 2005 modificó el Decreto 1713 de 2002, donde surge el concepto de relleno
sanitario como:
El lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada
de residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y
controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la
confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de
El Decreto 838 de 2005 en su artículo 6º dispone prohibiciones en la localización de áreas para
la disposición de residuos sólidos entre las cuales se establece que éstos deben ubicarse a una
distancia no menor de 1000 metros de margen horizontal con respecto al límite del área urbana o
suburbana la cual puede ser modificada según estudios ambientas específicos, referencia
normativa que soporta el análisis en el contexto de la ubicación del relleno sanitario de
Bucaramanga.
1.3 Situación ambiental en Colombia
Como introducción de este apartado se cita el trabajo realizado por Sánchez (2002), desarrollo y
medio ambiente: una mirada a Colombia y eje estructurante de la situación ambiental en
Colombia, el contexto de políticas que excluyen del ambiente construido el ambiental.
En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta
medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el medio ambiente y los recursos
naturales. Así, los modelos proteccionistas y de globalización de la economía colombiana han
afectado y afectan, este último, los recursos naturales. Colombia posee un patrimonio natural
envidiable; sin embargo, su aprovechamiento no ha sido el más adecuado y se encuentra la
población ad portas de una crisis de disponibilidad de recursos naturales. El futuro está
determinado por el manejo que se le está dando al medio ambiente; es nuestra responsabilidad el
bienestar de las futuras generaciones (Sánchez P., 2002).
El desarrollo de la “economía científica” comenzó en el siglo XVIII con Adam Smith, quien
en su teoría económica, basada en las ventajas y desventajas relacionadas con el aprovechamiento
de una cantidad limitada de recursos naturales de acuerdo a las características ambientales de los
diferentes entornos, no logró que el poder de la industria, catalizado por la revolución industrial y
el posterior desarrollo capitalista, acogiera el análisis de las limitaciones de las reservas naturales
en el desarrollo y evolución de la economía. En otras palabras, la teoría de una economía basada
en la cantidad y manejo eficiente de recursos limitados, no formó parte de la evolución del modo
de concebir la consumición de recursos naturales empleados para el desarrollo. En consecuencia,
hasta comienzos de la segunda mitad del siglo pasado, el desarrollo económico y el
La concientización comenzó cuando se empezó a sentir el impacto de la extracción de recursos
en el medioambiente global, particularmente, por el estado de saneamiento de las ciudades y el
calentamiento global. Como consecuencia, finalmente se empezó a cuestionar las repercusiones
de un crecimiento sin límites. Así, primero en Estocolmo en 1974, se reconoció ante el mundo
que existía una fuerte interrelación entre el medioambiente y el desarrollo, y que se debía
comenzar a concebir ambos ámbitos conjuntamente, y que sus conflictos debían empezar a
afrontarse responsablemente; pero se concluyó, insatisfactoriamente, que la solución del
problema debía ser técnico, esto es, que la evolución tecnológica debía aportar la solución
mediante la sustitución de los modos de producción, sin ningún tipo de concienciación global.
Solo más tarde, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo
ONU (1992), por fin se reconoció que la problemática entre medio ambiente y desarrollo
rebasaba lo técnico; que el deterioro del medio ambiente tenía consecuencias desastrosas en los
ámbitos social, político y obviamente económico; y que fenómenos globales como el
calentamiento progresivo del planeta, la destrucción de la capa de ozono y el agotamiento de la
diversidad biológica, debían motivar acuerdos en los que se incluyeran a todas las naciones, sobre
todo aquellas responsables por el máximo envío de partículas de CO2 a la atmósfera, pues se concluyó que por su modelo de desarrollo, con sus modos burdos de producción, se ponía
seriamente en peligro las condiciones para la supervivencia de los seres humanos y demás
especies del planeta.
Fue en 1987, en el documento “Nuestro futuro común de la Comisión Brundtland”, que se
definió para el mundo el significado de desarrollo sostenible y su diseño para ser adoptado por
todos los gobiernos y personas naturales: “el desarrollo sostenible es el que satisface las
necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan
satisfacer sus propias necesidades” (Comisión Brundtland, 1987).
Con esta definición, Colombia se unió a la concepción de desarrollo sostenible y expidió la
Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 3 proclamó que el desarrollo sostenible al que Colombia se
(…) que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades.
Pero la realidad es la de una brecha entre postular una ley y hacerla cumplir, o en el mejor de los
casos que vinculen la realidad de un territorio; que conjugar en una solución el desarrollo de la
economía y los problemas del medioambiente que satisfagan a la población, lo cual requiere de
cambios políticos, económicos, industriales, fiscales, bióticos, energéticos, y de manejo de
recursos naturales; y que hasta este momento parecen obstaculizados por fuerzas inamovibles
como el señalado por el principio de autonomía de los pueblos. Pues el desarrollo hasta ahora
depende única y exclusivamente del crecimiento económico, medido por el producto interno
bruto, cuyo aumento no garantiza las mejoras en los ámbitos críticos que aquejan a la sociedad,
sino que va en total detrimento del medio ambiente. Por su parte, el desarrollo sostenible requiere
además que se adopten estrategias específicas para cada contexto, que dependen tanto de las
diferencias biofísicas como culturales en las distintas regiones, con sus procesos sociales
particulares, y el gobierno centralizado del país y la poca inversión para crear un modelo
económico propio basado en la biodiversidad es claramente insuficiente.
La disposición de residuos sólidos ha sido uno de los problemas menos atendidos en la historia
de Colombia. Gracias a esto, en la mayor parte de los municipios los residuos sólidos se han
dispuesto en áreas a cielo abierto o en cuerpos de agua, contaminando el aire y el recurso hídrico.
Y es que aun en los municipios y ciudades donde se disponen los residuos sólidos en rellenos
sanitarios, los problemas siguen siendo graves. Ya que en el país no existe ninguna ciudad con un
relleno sanitario con adecuadas medidas de seguridad para la disposición de los residuos sólidos
peligrosos. Mientras tanto se producen al día alrededor de 14.000 toneladas de residuos sólidos,
donde la mayoría lo constituyen los residuos con alta concentración de materia orgánica en
particular productos vegetales, animales y papel, que podría ser utilizado para regenerar tierra
estropeada, pero no se hace esto de forma efectiva ni eficiente. Mientras tanto, los residuos
instalaciones de defensa, en centros de salud, en labores domésticas, en las plantas de energía, en
los cultivos y en la industria manufacturera, tampoco se disponen responsablemente.
Cundinamarca, Antioquia y Valle generan el 60% del total de estos residuos sólidos, Atlántico y
Santander el 15% y el 15% los restantes departamentos (Sánchez P., 2002). Y son estos residuos,
los de las industrias básicas de hierro y acero, los de fabricación de sustancias químicas, y los de
la industria básica de metales no ferrosos, los que más contribuyen a la producción de
contaminantes peligrosos. Antioquia, Bolívar, Cundinamarca, Valle y Santander producen en
conjunto el 89% de estos últimos contaminantes (Sánchez P., 2002).
La legislación ambiental en Colombia se ha venido desarrollando con base en la evolución de
la legislación ambiental mundial. Antes de la expedición del Código de los Recursos Naturales y
del Medio Ambiente en 1974, los recursos naturales se entendían y manejaban estrictamente con
base en la explotación económica. Solo existían hasta entonces en las leyes colombianas, una
serie de normas fragmentadas y dispersas. Por ejemplo, en 1908, se estableció, mediante el
decreto 1279, el Departamento de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de
Obras Públicas que puso en práctica el pago de obras con bosques, una de las causas del proceso
de deforestación de muchas zonas del país. En 1912, se adoptó el Código Fiscal Nacional que
contenía normas sobre uso de los bosques en terrenos baldíos con fines tributarios, situación
corregida con la Ley 119, que creó la Comisión Forestal en 1989. En 1957, se expidió el decreto
376 sobre pesca marítima. En 1959 se expidió el decreto 1975 sobre pesca en aguas dulces de uso
público y se creó el INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura
encargado de la protección y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye en
el primer esfuerzo del país por conformar una estructura institucional autónoma que se encargara
de la protección, manejo, vigilancia, control, investigación, etc., de los recursos naturales
renovables. Luego en 1974, con la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y Protección del Medio Ambiente, se empezó a hablar en el país de una legislación
ambiental. Este código fue la principal norma sustantiva en materia ambiental. Entrada la década
de los noventa, los avances fueron más importantes. Empezando porque con el gobierno de César
Gaviria finalmente se desarrolló una política ambiental con intenciones sistemáticas que incluía
Con la Constitución de 1991, tratamiento dado en el apartado anterior, se estableció la función
ecológica de la propiedad, señalando los deberes ambientales del Estado, los derechos
ambientales de los ciudadanos, y se ordenó la formulación de políticas ambientales como parte
del Plan Nacional de Desarrollo; introduciendo claramente la noción de desarrollo sostenible
como meta de la sociedad. Con la Ley 99 de 1993, se estableció el Sistema Nacional Ambiental
(SINA); que modificó la legislación en materia de licencias ambientales, tasas retributivas, tasas
por uso del agua, destinación de recursos financieros para la gestión ambiental y sanciones por
infracción de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se
destacaron por ejemplo, el que desde ese momento regula la expedición de las licencias
ambientales y se reglamenta las tasas retributivas que organizan los institutos de apoyo científico
y técnico del ministerio; se define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas
regionales y se reglamentan aspectos concernientes con la prevención y control de la
contaminación atmosférica. A continuación se desarrolla el recorrido sobre la evolución
legislativa en la materia ambiental para ver lo tarde que se ha obrado y su insuficiencia frente al
paradigma económico imperante.
En los sesenta con los gobiernos de Alberto Lleras Camargo de 1958 a 1962, y luego Carlos
Lleras Restrepo de 1966 a 1970, en las políticas de desarrollo, los llamados “planes comunes”, no
se hizo mención de políticas ambientales. Luego entre 1970 y 1974 con el gobierno de Misael
Pastrana, en su plan de desarrollo: “Las cuatro estrategias”, propone algunas acciones concretas
en materia de saneamiento, y se creó, mediante decreto 1040 de 1973, el Consejo Nacional de
Población y Medio Ambiente, y la Ley 23 del mismo año, que le dio facultades al poder ejecutivo
para dictar el Código de los Recursos Naturales Renovables.
Luego en el plan de desarrollo “Para cerrar la brecha” de Alfonso López Michelsen, lo
ambiental se relacionó directamente con el ámbito construido, y sólo indirectamente con lo
natural, y se favoreció la búsqueda de condiciones para la explotación de recursos naturales. Lo
mismo ocurrió después con el “Plan de integración nacional” de Julio César Turbay, donde no se
tuvo en cuenta los efectos de este plan sobre la protección del ambiente natural. En 1982, con el
gobierno de Belisario Betancur, y su plan de desarrollo “Cambio con equidad”, los temas
políticas sectoriales de la producción, pero otra vez con un enfoque ante todo de
aprovechamiento, y solo secundariamente de conservación. El “Plan de economía social” de
Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, tampoco se distinguió mucho de las administraciones
anteriores con respecto a lo ambiental, excepto por el desarrollo de la política territorial; y porque
por primera vez se expidió un documento oficial con base en la integración de desarrollo
económico y social junto al desarrollo espacial, siendo éste el primer intento de incorporar al
medioambiente en la planificación.
Entre 1990 y 1994, finalmente con César Gaviria, una administración basada en la consigna
“La revolución pacífica”, se avanzó más que en las pasadas administraciones en referencia al
tema ambiental, sobre todo desde la dimensión legislativa, se estructuró una política ambiental
que incluyó una sólida base institucional, técnica y financiera. En el mismo sentido, paralelo a
este gobierno, como parte del interés por el análisis de la sustentabilidad, se impulsó el diseño de
un sistema de cuentas ambientales, que finalizó con la creación del Comité Interinstitucional de
Cuentas Ambientales (CICA), al que se le encargó de definir y validar una metodología para la
elaboración de las cuentas ambientales para Colombia e integrarlas al sistema de contabilidad
ambiental y a los sistemas de información territorial y ambiental del país.
El plan “El salto social” de la administración de Ernesto Samper, entre 1994 y 1998, por
primera vez se elaboró bajo la nueva Constitución colombiana de 1991, una política ambiental
con base en el desarrollo humano sostenible. En el plan se consideró al ambiente como el factor
base de la posibilidad de un desarrollo humano sostenible. Pero sus alcances fueron cortos, ya
que no logró abarcar las propuestas de cada sector en el plan de desarrollo y su implementación
fue inefectiva. También cabe mencionar que en el intento por conservar la riqueza natural, se
desarrolló un sistema nacional de áreas protegidas: 33 parques nacionales, dos reservas naturales,
7 santuarios de flora y fauna y una zona ecológica especial, pero que de nuevo debido a la brecha
entre la legislación y la implementación, no se logró siquiera que estas áreas no sufrieran graves
deterioros, principalmente por la falta de control sobre la acción depredadora de los colonos
Por otra parte, gracias al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a
principios de 1995 se impulsó un proyecto piloto orientado a implementar un sistema de
contabilidad económico ambiental integrado para Colombia (COLSCEA). El COLSCEA se
distinguió por aplicar una metodología para la formulación de cuentas satélites ambientales
integradas a las cuentas nacionales, con el objetivo de construir un instrumento que permitiese
hacer un seguimiento detallado de las relaciones existentes entre el comportamiento de los
distintos sectores de la economía y la evolución de las condiciones de existencia de los recursos
naturales y de la calidad del ambiente natural que se ven afectados por el desarrollo económico
tradicional. El COLSCEA establece, también, registros de la evolución de algunos recursos
naturales y de la calidad del ambiente, concibiéndolos como elementos del capital natural
constitutivos del patrimonio nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana Arango 1998 – 2002,
contiene la Política Nacional Ambiental, “Proyecto Colectivo Ambiental”, que estableció como
uno de los objetivos de política, contribuir con la sostenibilidad de los sectores productivos
mediante la ejecución de programas prioritarios como Agua, Producción Más Limpia y Calidad
de Vida Urbana. Con ello se trató de continuar con la estructuración de políticas ambientales que
venían desde el gobierno de César Gaviria. Pero su implementación estuvo lejos de contribuir a
un cambio en la posibilidad hacer cumplir seriamente las leyes ambientales encaminadas al
desarrollo sostenible, una vez más, principalmente por el enfoque en el desarrollo económico
productivo tradicional del país.
Con los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) es que se empezaría a ver fuertemente el fracaso
de la institucionalidad de los entes encargados del medioambiente. En el año 2003, para
responder a recortes presupuestales del gobierno y a su reestructuración, solo con miras al
crecimiento económico productivo, se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el
Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto 216, con lo que se crearía el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, que aunque aparentemente se podría ver como un
hecho encaminado hacia la integración donde la dimensión ambiental sería una base para el
desarrollo de las otras áreas, el resultado real fue que la nueva estructuración del Ministerio
conjunto. Este debilitamiento institucional fundó un declive en la política ambiental, debido a las
intenciones del gobierno en priorizar las políticas tendientes al crecimiento de la economía, en
sacrificio de la protección del medio ambiente.
Con la creación del nuevo Ministerio se perdieron reconocidos funcionarios, más la baja en la
designación de recursos, y se terminó por obstaculizar no solo la formulación e implementación
de políticas y regulaciones que favorecieran la necesitada calidad técnica en el sector, sino su
independencia frente a lo mismo. Mientras que el concepto del desarrollo sostenible se relacionó
en todos los sectores académicos y públicos serios, con objetivos a largo plazo, y a la capacidad
que se tiene para prolongar la base de los recursos naturales; con el conocido “Plan de desarrollo”
de la administración de Uribe, bajo la consigna: “Hacia un Estado Comunitario”, se desvió la
atención del tema medioambiental, y se dedicó por un lado a otorgar concesiones al sector
privado para la extracción desmedida de recursos, y por otro lado, a ceder parques naturales a las
empresas privadas como la Isla Gorgona, el parque de los Nevados y el Parque Tayrona, para que
éstas los administraran, elevando con ello el riesgo de que la consolidación del Sistema Nacional
de Parques se cayera por completo.
La hegemonía que tuvo y aún tiene el sector privado sobre las decisiones políticas, lo que se
conoce como “captura regulatoria” ha representado una influencia exagerada sobre las
autoridades ambientales en materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento
del interés general; ha problematizado la implementación de normas, por no mencionar cosas tan
vitales como la formulación y aprobación de la ley forestal.
Además las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) para el Desarrollo Sostenible, que
fueron creadas antes que el Ministerio del Medioambiente, el SINA o la ley 99 de 1993, también
sufrieron un gran debilitamiento en los períodos de Uribe. Ellas, por muchas deficiencias que
tengan, han tenido una influencia positiva importante y se han mostrado como un esquema
interesante de planificación regional.
En el 2005 se expidió el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, una
norte a 2019, enfocado en diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables.
Sin embargo, la visión de este documento oficial, que sigue los principios de: Consolidar un
modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y
fraternidad; y afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la equidad social; en sus objetivos1, no incluye la dimensión ambiental, ni sigue los postulados de la Constitución nacional que avaló el Desarrollo
Sostenible como modelo a seguir para la adecuada conservación y aprovechamiento mesurado de
los recursos naturales.
Con el presidente actual, Juan Manuel Santos, se ha vuelto a revivir el Ministerio del
Medioambiente como ente independiente, al igual que se han financiado de nuevo las CAR. Pero
lo que se demuestra con todo este recorrido histórico y la situación actual sobre la política
ambiental, es que no ha sido suficiente modificar las políticas y la institucionalidad encargada de
la gestión ambiental y de los recursos naturales, pues finalmente el Estado sigue ocupándose más
de los asuntos económicos, esto es, del modo tradicional de desarrollo, que finalmente favorece
electoralmente a los gobiernos pero que va en contra de los intereses de la nación y las
posibilidades de un futuro equitativo. Por su parte, lo que se ha evidenciado es que se ha estado
demasiado lentos en impulsar y fomentar una implementación seria de las leyes en materia
medioambiental, y una destinación adecuada de recursos para enfrentar el conflicto entre el
desarrollo tradicional y el medioambiente; debido principalmente a una falta de concienciación
de la población acerca del medioambiente que no exige estos cambios en el desarrollo
económico.
1.4 Plan de ordenamiento territorial
El segundo objetivo de la Ley 388 de 1997, señala que:
El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su
autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su
ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
La Ley 388 de 1997 incluye mecanismos adicionales de planificación, no sólo los usos del suelo
en el área urbana sino que además debe incorporar la conservación de principios axiológicos
históricos, artísticos y ambientales. Establece entonces una relación estrecha entre el crecimiento
de la ciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad,
permitiendo la norma establecer una correlación entre los conceptos de ambiente, territorio y
desarrollo urbanístico.
El Plan de Ordenamiento Territorial es definido en el artículo 9º de la Ley 388 de 1997 como
“el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo”, que en su elaboración y adopción deberán tener como determinantes de superior jerarquía,
las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, recursos naturales y la
prevención de amenazas y riesgos naturales, estipulado en el artículo 10º de la norma,
reglamentado por el Decreto Nacional 2201 de 2003. Entre dichas determinantes se encuentran
las normas y reglamentos expedidos por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las
regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las
áreas que integran el sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras.
Es de especial interés para el análisis investigativo el numeral 4 del artículo 10º de la Ley 388
de 1997, donde emerge la dimensión “hecho metropolitano” referido a los componentes de
ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, el cual fue
reglamentado por el Decreto Nacional 1507 de 1998 donde se estipula en el artículo primero los
instrumentos de planificación asociados a un territorio específicamente delimitado, a saber: el
Plan de Ordenamiento Territorial y los planes parciales. Los planes parciales son definidos como
instrumentos que “desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento
las que deben desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macropoyectos u otras
operaciones urbanas especiales”; articulación POT y desarrollo urbanístico.
La Ley 1551 de 2012, sobre modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, señala que corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de
ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas
urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos
definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para
el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de
las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y
los planes departamentales y metropolitanos.
Los principios constitucionales que fundan el proceso normativo de estructuración y
aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en tres dimensiones
relacionales: organización y régimen territorial, desarrollo territorial y ambiental, protección de
Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT
Fuente: El autor
Estructura General del Plan de Ordenamiento Territorial
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 388 de 1997, los Planes de Ordenamiento Territorial
deberán contemplar tres componentes:
1.- El componente general del Plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo.
2.- El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para orientar y administrar el desarrollo físico urbano.
3.- El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas
para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera
municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
Así mismo se deberán desarrollar las normas urbanísticas que regulen el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones
urbanísticas indispensables para la administración de dichos procesos. Estas normas están
jerarquizadas y se clasifican en:
Normas urbanísticas estructurales, las cuales aseguran la consecución de los objetivos y
estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de
de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse
contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede
emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa
del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente
sustentados (art.15, Ley 388 de 1997)
Normas urbanísticas generales, permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo,
así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, construcción e
incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro
urbano y suelo de expansión del municipio.
Normas complementarias que son aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y
proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en el componente
general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de
ejecución.
Instancias de concertación y consulta del Plan de Ordenamiento Territorial
De conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el Alcalde, a través
de las oficinas de planeación, será el responsable de coordinar la formulación oportuna del
proyecto del plan de Ordenamiento Territorial y de someterlo a consideración del Consejo de
Gobierno. Sin embargo, antes de su presentación al concejo municipal, se surtirán los trámites de
concertación interinstitucional y consulta ciudadana, atendiendo el siguiente procedimiento:
1. A las Autoridades Ambientales, para la aprobación en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del 1993, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo
podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos.
2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior, se surtirá la instancia de
concertación con la Junta Metropolitana, instancia que vigilará su armonía con los planes y
3. Una vez revisado el proyecto por las autoridades descritas anteriormente, se someterá a
consideración del Consejo Territorial de Planeación (CTP), quien deberá rendir concepto y
formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.
Durante el período de revisión de las autoridades ambientales, Metropolitanas y el CTP, se
solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará
convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas
administradoras locales y las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del
municipio. Igualmente se pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos
en la Ley.
Fundamentos de aprobación
El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, como documento consolidado, será presentado
por el Alcalde a consideración del Concejo Municipal para su aprobación, dentro de los treinta
(30) días siguientes al recibido del concepto del CTP. En el evento de que el concejo estuviese en
receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias, donde tendrán máximo sesenta
(60) días desde la presentación del proyecto para su aprobación. Transcurrido este tiempo sin que
el concejo municipal adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
Vigencia y revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial
De conformidad con el artículo 2 de la Ley 902 de 2004, los planes de ordenamiento territorial
deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su
revisión en concordancia con los siguientes parámetros:
1.- El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se
entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las
administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento
2.- Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente
al término de dos (2) períodos constitucionales de las administraciones municipales, siendo
entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de
un nuevo período de la administración.
3.- Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo
durante un (1) período constitucional, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en
rezón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.
4.- Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y
deberá sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios
significativos en las previsiones sobre población urbana, la dinámica de ajustes en usos o
intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en
materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de
renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana
que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal, así como en la evaluación
de sus objetivos y metas del respectivo plan.
5.- Las autoridades municipales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o
sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior.
Las dimensiones emergentes de la Ley 388 de 1997 que fundan el proceso normativo de
estructuración y aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en la
Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial.
Fuente: El autor
1.5 Indicadores ambientales de desarrollo
1.5.1. Los indicadores como sistema
Según el World Resources Insritute (1995), los indicadores son modelos de la realidad que
permiten monitorear y comunicar, mediante datos objetivos y medibles, informaciones sobre los
progresos o las tendencias del desarrollo que los convierten en instrumentos eficaces para orientar
las políticas públicas, y con características, tales como, i) utilidad, ii) fácil comprensión para el
