Estudio sobre la situación de la vivienda pública en la
Comunitat Valenciana
2 Índice
Introducción y planteamiento del Informe Especial 3
Estudio sobre la situación de la vivienda pública en la Comunitat Valenciana 13
I.- Introducción. Ámbito y alcance del informe 17
II.- El parque de vivienda pública y la cobertura de las necesidades en la
Comunitat Valenciana y sus áreas 37
III.- La pobreza y su relación con la vivienda: aproximación a las necesidades
de vivienda pública en la Comunitat Valenciana 55
III.1. Distribución de renta y pobreza 61
III.2.- Demanda de vivienda y fórmulas de tenencia en la Comunitat
Valenciana, sus provincias y áreas 87
III.3.- Análisis de la ‘pobreza en vivienda’ 103
III.4.- La pobreza energética 139
IV.- La demanda potencialmente resuelta por el mercado 153
V.- Conciliación entre oferta y demanda 169
VI.- Características de los potenciales demandantes de vivienda pública:
características de los hogares pobres según la ECV 175
VII.- Medidas de política de vivienda 187
VIII.- Conclusiones 203
Recomendaciones 211
Anexos 215
Resumen ejecutivo I
Introducción
INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL INFORME ESPECIAL
El artículo 47 de la Constitución española reconoce a «todos los españoles» el «derecho a
disfrutar de una vivienda digna y adecuada», estableciendo que con este objetivo «los poderes
públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para
hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general
para impedir la especulación».
En los mismos términos se expresa nuestro Estatuto de Autonomía, cuando en su artículo
16 (incluido en el Título II, consagrado a la regulación de los «Derechos de los valencianos y
valencianas) prescribe que «la Generalitat garantizará el derecho de acceso a una vivienda
digna de los ciudadanos valencianos», indicando a reglón seguido que «por ley se regularán
las ayudas para promover este derecho, especialmente en favor de los jóvenes, personas sin
medios, mujeres maltratadas, personas afectadas por discapacidad y aquellas otras en las que
estén justificadas las ayudas».
Estas previsiones resultan, por lo demás, plenamente coincidentes con los tratados
internacionales suscritos por España, que reconocen, de manera expresa, el derecho a la
vivienda de la ciudadanía. En este ámbito, destacan por su importancia y claridad, tanto el
artículo 25.1 de la declaración de los Derechos Universal de los Derechos Humanos de 1948,
que reconoce a toda persona el derecho «a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como
a su familia, (…) la vivienda…», como el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales1, que, reconoce “el derecho de toda persona a un nivel de
vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia”2.
1 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27.
Disponible en http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx (consultado el día 20 de febrero de 2018).
4
Con estas disposiciones se consagra en nuestro Ordenamiento el derecho de los ciudadanos
a una vivienda, que debe reunir las condiciones de ser «digna y adecuada». Como ya en el año
2005 puso de manifiesto esta Institución3, el derecho constitucional al acceso a una vivienda
«no lo es a cualquier tipo de vivienda, sino a aquella que reúna requisitos de dignidad y
adecuación. (…) Todas las personas tienen derecho a acceder a un espacio vital que reúna
unas determinadas condiciones de habitabilidad y cuente con unos equipamientos mínimos
adecuados, interiores (servicios higiénicos, calefacción, instalación eléctrica…), urbanísticos
(abastecimiento de agua, conexión a las redes de alcantarillado, alumbrado público…) y
comunitarios (espacios libres y zonas verdes, infraestructura educativa, servicios sanitarios y
de asistencia social, equipamientos culturales, etc.)».
Es preciso tener en cuenta, no obstante, que como expusimos los Defensores del Pueblo en
el documento de trabajo correspondiente a nuestras XXX Jornadas de Coordinación, centrado
en el estudio de “La vivienda pública en España”, en los últimos tiempos estamos asistiendo a
un proceso de profunda reformulación del derecho a la vivienda como un auténtico derecho
subjetivo de la ciudadanía, cuyo contenido «debe estar integrado cuanto menos por la garantía
de los siguientes derechos concretos contenido en el derecho subjetivo general a la vivienda:
derecho de acceso a una vivienda, derecho de asequibilidad de la vivienda, derecho a la
conservación de la vivienda y derecho a la calidad de la vivienda»4.
En este sentido, por ejemplo, es en el que avanzado la legislación de nuestra Comunitat, la
cual reconoce, a través de la ley 2/2017, de 3 de febrero, de la Generalitat, por la función social
de la vivienda de la Comunitat Valenciana (en adelante, LFSV), a «las personas con vecindad
administrativa en la Comunitat Valenciana, que acrediten un mínimo de residencia de un año
(…) el derecho a disfrutar de una vivienda asequible, digna y adecuada» (art. 2 LFSV),
imponiendo como obligación correlativa a este derecho, «la obligación jurídica de la
administración autonómica valenciana y de las administraciones locales radicadas en la
Comunitat Valenciana de poner a disposición del solicitante la ocupación estable de un
alojamiento dotacional, de una vivienda protegida o de una vivienda libre si ello fuera
necesario que cumpla con todas las condiciones para garantizar su libre desarrollo de la
Introducción
personalidad, su derecho a la intimidad y el resto de derechos vinculados a la vivienda» (art.
3 LFSV)5.
Desde otro punto de vista, junto al contenido principal de este derecho a la vivienda, el
Síndic de Greuges siempre ha considerado necesario poner el acento, y así lo ha hecho de
manera constante a través de las resoluciones que ha venido dictando sobre esta materia, en el
hecho incontestable de que garantizar la efectividad del derecho a la vivienda constituye uno
de los objetivos esenciales que debe perseguir todo estado del bienestar, dada la enorme
incidencia que el mismo tiene, a su vez, para asegurar la efectividad del resto de derechos
fundamentales que se reconocen a los ciudadanos. Y es que, en efecto, la garantía de este
derecho condiciona el disfrute de otros derechos constitucionales y su desprotección sitúa a la
persona y a la unidad familiar en una situación de exclusión respecto del grupo social
mayoritario. Derechos constitucionales como la salud, la intimidad, el libre desarrollo de la
personalidad, la educación o el disfrute de un medio ambiente adecuado, requieren de un modo
decisivo el previo acceso por parte de la persona a una vivienda digna y adecuada.
Como han puesto de manifiesto los procesos económicos de grave crisis que nuestra
sociedad ha padecido recientemente, la tenencia de una vivienda (entendiendo por tal tanto el
acceso a la misma, como la capacidad para mantenerse en su posesión)6 actúa como un factor
determinante para la protección de amplios sectores de la población frente a situaciones de
pobreza y de exclusión social y, desgraciadamente y en sentido contrario, hemos constatado
que la pérdida de la vivienda ha situado a lo largo de estos años a muchos valencianos y
5 En este sentido, es preciso tener en cuenta que la LFSV fue mucho más ambiciosa en la configuración de un verdadero derecho subjetivo a la vivienda, reconociendo en su artículo 6 que «1. Todas las personas, en ejercicio
de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales competentes el cumplimiento de la normativa en materia de vivienda».
Esta previsión no resulta contemplada en el presente informe, en la medida en la que, como es sabido, la misma se encuentra suspendida en su vigencia como consecuencia de la admisión a trámite por el Tribunal Constitucional de un recurso de inconstitucionalidad presentado por el Presidente del Gobierno (recurso de inconstitucionalidad número 5425-2017; admitido a trámite por providencia del TC de 28 de noviembre de 2017, publicado en el BOE del lunes 4 de diciembre de 2017).
6 Como recuerda en este sentido el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, «el Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha subrayado que el derecho a una vivienda adecuada no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte», destacando que el derecho a la vivienda contiene otros derechos, entre los que se encuentran la seguridad de la tenencia; la restitución de la vivienda, la tierra y el patrimonio; el acceso no discriminatorio y en igualdad de condiciones a una vivienda adecuada y la participación en la adopción de decisiones vinculadas con la vivienda en el plano nacional y en la comunidad, (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos: “El derecho a una vivienda adecuada”, en
6
valencianas en una situación de extrema pobreza, privándoles de la efectividad y el disfrute de
los derechos fundamentales más básicos.
Configurado como un derecho de primer orden, a cuya satisfacción deberían ir encaminadas
de manera prioritaria las políticas públicas, el estudio de los expedientes de queja que la
ciudadanía ha presentado ante esta Institución a lo largo de los últimos años, nos ha hecho
alcanzar la conclusión de que, no obstante, el derecho a una vivienda digna continúa siendo, en
la actualidad, una cuestión que dista de ser real y efectiva.
A pesar de la proclamación constitucional del derecho a una vivienda digna y el desarrollo
legal que el mismo ha experimentado desde entonces, con el diseño y puesta practica de
diferentes políticas públicas tendentes a garantizar su efectividad, lo cierto es que el análisis de
la realidad que nos muestran los expedientes de queja tramitados, pone en duda la eficacia y
efectividad de las actuaciones desplegadas por los poderes públicos en este ámbito desde la
aprobación de nuestro texto constitucional.
En este sentido, es preciso destacar que, si bien es cierto que la crisis económica tuvo el
efecto de situar la “problemática de la vivienda” en el primer plano del debate social y político,
la sensación que se extrae de nuestra experiencia diaria es que la misma no vino sino a
evidenciar y potenciar unas carencias que presentan el carácter de estructurales y que guardan
una relación directa con los déficits de las propias políticas de vivienda y el diseño que a las
mismas se ha dado en los últimos lustros.
En este sentido, entendemos que la incapacidad del parque de vivienda pública para
absorber la demanda existente, guarda una estrecha conexión con la filosofía que
tradicionalmente ha movido las políticas públicas en este ámbito; políticas que han primado
como objetivo (en consonancia con lo que era y aún hoy continuando siendo, una concepción
social en España) el acceso de las clases medias a la vivienda en régimen de propiedad7.
7 Hay que tener presente que, como indica en este sentido certeramente el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, «el derecho a una vivienda adecuada NO es lo mismo que el derecho a la propiedad. A veces se cree
Introducción
Y es que, concebida fundamentalmente como un elemento de la política económica y
diseñada para ser puesto al servicio del objetivo de facilitar el acceso a la vivienda en régimen
de propiedad al gran sector de las clases medias, la función social de permitir el acceso a una
vivienda digna a los sectores más desprotegidos de la sociedad, quedó en un segundo plano8.
Fruto de esta concepción es que la política de vivienda en España, y también en la Comunitat
Valenciana, haya priorizado tradicionalmente la intervención a través de ayudas para el acceso
a la vivienda propia en régimen de propiedad, frente a otras políticas, como podrían ser la
potenciación del acceso en régimen de alquiler o la constitución de un parque de vivienda
destinado a satisfacer, de manera rotatoria, el derecho a la vivienda de las personas que, por su
situación social y económica, no puedan acceder a la misma en un momento determinado.
En este sentido, es preciso tener en cuenta que estas políticas de vivienda han contribuido a
la salida de la vivienda con algún grado de financiación pública (especialmente en el caso de
las denominadas VPO) a manos privadas y, con ello, su exclusión del sistema, provocando que
el parque de vivienda pública, como señalábamos, sea en general de tamaño reducido, al menos
para situaciones de crisis como la que hemos padecido. A diferencia de los países de nuestro
entorno, las políticas de rehabilitación de la vivienda existente y el acceso a la vivienda pública
en régimen de alquiler, que asegura la satisfacción del derecho del ciudadano, pero mantiene el
recurso en manos de la Administración pública para su posterior reutilización por otros
ciudadanos, han resultado cuanto menos que anecdóticas, al menos hasta fechas muy recientes.
Por otra parte, esta vinculación de la política de vivienda a la política económica y la
concepción de aquella como un bien de consumo, ha terminado redundando en el hecho de que
el parque de vivienda pública sea insuficiente para atender a la demanda de vivienda de los
sectores más desprotegidos, especialmente en una etapa de crisis económica, pero no tan sólo
en este momento. De esta forma, el trabajo diario del Síndic de Greuges en materia de vivienda
sigue estando constituido principalmente por las reclamaciones de ciudadanos y ciudadanas
valencianas que, exponiendo a la administración competente la situación de desprotección que
de su derecho a una vivienda adecuada. Por ejemplo, el reconocimiento de la igualdad de derechos de los cónyuges a los bienes del hogar es con frecuencia un factor importante para asegurar que las mujeres tengan un acceso no discriminatorio y en igualdad de condiciones a una vivienda adecuada» (Alto Comisionado para los
Derechos Humanos, El derecho…, ob.cit., págs. 8 y ss).
8
padece por no poder acceder a una vivienda por sus propios medios, deben esperar largos años
para lograr (en el mejor de los casos) la adjudicación de una vivienda pública y, en todo caso,
esperar la respuesta de la administración, la mayor parte de las veces sin que le sea facilitado
un recurso de emergencia alternativo, que en general no existe.
Del mismo modo, la filosofía que ha alimentado estas políticas de vivienda ha determinado
que las mismas hayan sido concebidas como políticas destinadas a dar acceso a la vivienda,
desconectando la misma de las acciones de acompañamiento social precisas para garantizar el
mantenimiento del disfrute y la inserción (social, laboral…) del beneficiario que coadyuve a
este objetivo. En este sentido, el derecho a la vivienda queda reducido, de facto, al derecho de
acceso a la vivienda, no garantizándose plenamente los otros aspectos del derecho a la vivienda
que hemos entendido situado en el seno de su contenido esencial y, especialmente, el derecho
al mantenimiento de la vivienda.
Este aspecto, que resulta crucial desde nuestro punto de vista en el diseño de una política
de vivienda, ya fue puesto de manifiesto por el Síndic de Greuges con ocasión de la elaboración
del Informe Especial presentado a Les Corts sobre «El papel de los servicios sociales generales
en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en los municipios valencianos durante la
crisis. La visión de los equipos profesionales»9. En este punto, ya se señalaba como conclusión
del informe (Conclusión 4.11, pág. 46),
«50. Las dificultades relacionadas con la vivienda y el alojamiento han sido un
elemento transversal en las problemáticas generadas durante la crisis y recibidas
en los servicios sociales, con un impacto devastador para familias y personas. A la
pérdida de la vivienda por ejecuciones hipotecarias debidas a la imposibilidad de
hacer frente a las deudas contraídas por familias que perdieron el empleo y apenas
tienen recursos para subsistir, se suman las dificultades para hacer frente a los
suministros básicos como agua, luz, gas, comunidad, generándose situaciones de
hacinamiento o de regreso al domicilio de la familia ascendente por parte de
familias enteras con menores a su cargo, derivando en alteraciones graves en la
9 Síndic de Greuges: El papel de los servicios sociales generales en la lucha contra la pobreza y la exclusión social
en los municipios valencianos durante la crisis. La visión de los equipos profesionales, Enero, 2017. Disponible
Introducción
convivencia y aparición de adicciones junto con problemas emocionales que en
algunos casos son similares al estrés postraumático.
51. La magnitud de este problema ha excedido con mucho las posibilidades y
recursos de los servicios sociales municipales, que han visto desmoronarse a
familias enteras con menores a su cargo sin posibilidad de intervención alguna. Al
mismo tiempo, muchas de esas familias afectadas por desahucios y que se han visto
en la calle carecían de alternativas habitacionales, por lo que han tenido que
acudir a soluciones extremas, como la ocupación de viviendas vacías o compartir
otras viviendas en condiciones de hacinamiento.
52. Frente a ello, no solo se ha carecido de viviendas de emergencia, sino que
incluso una parte del parque público de viviendas sociales de la Generalitat
Valenciana en numerosos municipios se encuentra cerrada, vacía y sin ocupar
porque muchas de estas viviendas están deterioradas y necesitan reparaciones
para las que no han existido recursos, lo que contribuye a dañar el espacio público,
urbano y social en muchos de estos barrios.
53. La extensión de una mayor precariedad laboral, bajos sueldos, contratos
inestables y desempleo de larga duración para importantes colectivos sociales
dificulta el acceso a una vivienda, que sigue siendo un bien social básico que,
además de ofrecer alojamiento, es un instrumento fundamental para proporcionar
elementos de socialización e inclusión esenciales en barrios, pueblos y ciudades».
Finalmente, la implementación de una política de vivienda basada en los objetivos
descritos ha conducido a que el fenómeno de la vivienda vacía (pública y privada) haya
adquirido unos contornos que, aunque de difícil cuantificación, resultan llamativos y
preocupantes en un contexto de carencia de vivienda pública suficiente para atender la demanda
de la ciudadanía.
Frente a esta realidad, los Defensores del Pueblo hemos insistido en el hecho de que «en
nuestro modelo de Estado social no cabe la existencia de personas excluidas del derecho a la
vivienda, como no cabría la exclusión de derechos tales como la educación, a la protección a
la salud o a un régimen público de Seguridad Social»10 y, con ello, el Síndic de Greuges no
10
puede sino seguir poniendo el acento en la estrecha vinculación que debe existir entre la política
de vivienda y las políticas sociales.
Como acertadamente asume en este sentido la LFSV, «la actividad dirigida a posibilitar
el derecho a una vivienda asequible, digna y adecuada se considera como un servicio de interés
general» y, en esa medida, consideramos que debería centrar sus objetivos y esfuerzos en
garantizar la efectividad de los derechos que hemos indicado que constituyen su contenido
esencial (acceso, asequibilidad, conservación y calidad) por parte de las personas que no pueden
verlos garantizados por sus propios medios recurriendo al mercado.
Es preciso notar que esta orientación es acorde con lo prevenido en el propio Estatuto de
Autonomía de nuestra Comunitat (en el que el artículo 16 contempla de manera expresa, según
hemos visto, a los colectivos más vulnerables en materia de pobreza asociada a la vivienda),
como con los mandatos de la reciente LFSV (cuyo artículo 2 señala expresamente que «las
administraciones públicas garantizarán la efectiva satisfacción del derecho a una vivienda
asequible, digna y adecuada a aquellas unidades de convivencia que, por sus ingresos u otras
circunstancias, no pueden acceder a ella en condiciones de mercado»).
En definitiva, como en el caso del resto de políticas sociales, la política de vivienda debe
encontrar su objetivo prioritario en la atención a la situación de los colectivos más vulnerables
y en riesgo de exclusión social y, en esta medida, en la creación y mantenimiento de los medios
personales y materiales que resulten precisos para atender la demanda real y potencial en
vivienda, conjugando con ello el riesgo de pobreza asociada a la vivienda. Es preciso destacar
que, en este sentido, se pronuncia por lo demás la LFSV, cuando en su artículo 2, al abordar la
carencia de un adecuado stock de viviendas públicas con los que atender la demanda de los
colectivos más vulnerables en materia de vivienda, indica que «la administración adoptará las
medidas necesarias de ampliación del parque público de vivienda para revertir esta situación
de manera progresiva» y en su artículo 3 establece que «los poderes públicos con competencias
en materia de vivienda adoptarán, con la debida diligencia y dentro de los límites de los
recursos de que se disponga en las partidas presupuestarias destinadas a políticas de vivienda,
todas las medidas precisas para lograr progresivamente y por todos los medios apropiados, la
plena efectividad del derecho a la vivienda para garantizar la efectiva prestación de este
servicio, ya sea directamente o en colaboración con la iniciativa privada.
A tal fin, los presupuestos de la Generalitat contemplarán las dotaciones apropiadas para
Introducción
funcionamiento del servicio de interés general vinculado, que garantiza el disfrute del derecho
a la vivienda en un plazo razonable en el marco de un servicio de calidad».
Partiendo del análisis realizado hasta este momento, resultado de la experiencia
acumulada tras años de tramitación de reclamaciones ciudadanas en materia de vivienda, y de
la participación, como se ha señalado, en distintos foros especializados y, muy especialmente,
en las XXX Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo, consagrada al análisis y
reflexión sobre esta materia, el Síndic de Greuges decidió incoar en el año 2016 una queja de
oficio (referenciada con el número 201600306, de oficio nº 2), destinada a analizar “La
situación de la vivienda pública en la Comunitat Valenciana”, en la que encuentra su origen el
presente Informe especial presentado a Les Corts.
El objetivo de este estudio se sitúa, en primer lugar, en la realización de una foto fija,
como su nombre indica, de la situación en la que se halla la vivienda pública en la Comunitat
Valenciana, entendiendo por tal la vivienda que se encuentra gestionada por las
administraciones públicas con competencias en la materia; y ello desde un doble punto de vista:
tanto la situación de la oferta de vivienda pública, como el estado de la demanda de la misma.
En relación con el análisis de este último factor (demanda de vivienda) y desde la
consideración de la política de vivienda como un instrumento más de la política social destinada
a proteger a los sectores más desfavorecidos, entendemos que la planificación de aquélla
requiere -como elemento imprescindible- conocer, no sólo cuál es la demanda actual de
vivienda pública, sino también y especialmente, en qué niveles es lícito situar una potencial
demanda de vivienda pública en caso de deterioro o colapso económico, con la finalidad de
programar y ejecutar unos instrumentos de intervención y, en especial, un parque público de
vivienda acorde a dichas exigencias que, como se ha señalado, no deje a nadie excluido del
disfrute del derecho a la vivienda, especialmente en los casos más necesarios, como son los
casos de crisis económica.
La idea de la que se partía, por lo tanto, era la necesidad de caracterizar dos grandes
grupos de demandantes de vivienda; en primer lugar, aquellos que ya presentan en la actualidad
una situación de pobreza en vivienda y que, por ello, son demandantes de vivienda pública; y,
en segundo lugar, la de aquellos hogares que, no siendo actualmente pobres en vivienda, se
sitúan en unos márgenes de renta cercanos a la pobreza en vivienda y que, dependiendo de la
situación del ciclo económico, podrían convertirse en demandantes de vivienda y, con ello, en
12
preciso diseñar hoy recursos y mecanismos de protección que permitan la atención de sus
necesidades en vivienda en el que caso de que estas se materialicen. Entendemos que esta
análisis es vital si se tiene en cuenta que uno de los principales factores de protección frente a
la pobreza en vivienda durante el periodo de crisis económica (la tenencia de la misma en
régimen de propiedad) ha disminuido como consecuencia de la misma, tal y como demuestra
el aumento de hogares valencianos que viven en régimen de alquiler, desapareciendo su
capacidad protectora en futuros escenarios de colapso económico.
El objetivo final del estudio, lógicamente, se situó en la comparación de las variables
estudiadas (oferta y demanda) y, merced a ello, en la obtención de conclusiones útiles para el
diseño, por parte de las administraciones competentes, de una política social de vivienda. Se
buscaba arrojar luz a cuestiones transcendentales para la política social de vivienda, como
cuántos son los demandantes actuales y futuros de vivienda, qué tipología y necesidades en
vivienda presentan, dónde se ubican y, por lo tanto, dónde se debe construir las viviendas
sociales destinadas a satisfacer sus necesidades, cuál es el nivel exacto de pobreza en vivienda
y pobreza asociada a la vivienda de los hogares valencianos, entre otras cuestiones.
Con la finalidad de abordar estas cuestiones, el Síndic de Greuges de la Comunitat
Valenciana encargó al equipo dirigido por la Profesora Dra. Paloma Talltavull, del Instituto de
Economía Internacional de la Universidad de Alicante, la elaboración del estudio económico
de las cuestiones enumeradas.
Estudio que, a continuación, se reproduce íntegramente, como fundamento de las
recomendaciones con las que concluirá en su último apartado, el presente informe especial.
En todo caso, en la parte final del presente informe especial, el lector encontrará como
adenda al mismo, un resumen ejecutivo, elaborado por los redactores del estudio, que extrae los
principales datos y conclusiones contenidas en éste y un glosario, destinado a definir los
Estudio sobre la situación de la vivienda pública en
la Comunitat Valenciana
Equipo de la Universidad de Alicante
Directora: Paloma Taltavull de La Paz
14
Índice
I.- Introducción. Antecedentes y ámbito del informe 17
I.1. Una descripción de las fases en la crisis económica y sus efectos sobre
el mercado de la vivienda 19
- Los efectos sobre el mercado residencial y la vivienda pública 21
- Los efectos sobre la pobreza 25
- La distorsión en los mercados como resultado de la crisis 30
I.2. Alcance y definición 35
II.- El parque de vivienda pública y la cobertura de las necesidades en la
Comunitat Valenciana y sus áreas 37
- Introducción 39
- El parque de viviendas públicas 40
- Las fórmulas de uso 42
- Viviendas vacías y ocupación ilegal 45
- Estado de las viviendas 46
- Estado de las viviendas y ocupación 47
- Viviendas por características 49
- Resumen 52
III.- La pobreza y su relación con la vivienda: aproximación a las necesidades
de vivienda pública en la Comunitat Valenciana 55
III.1. Distribución de renta y pobreza 61
III.1.1 La renta y su distribución en la Comunitat Valenciana y sus
regiones 63
- La medición de la distribución de la renta 70
III.1.2 La medición de la pobreza 77
- Cuantificación del número de hogares pobres 80
- La distribución geográfica de los hogares pobres 82
- Distribución entre hogares pobres y no pobres 83
III.2.- Demanda de vivienda y fórmulas de tenencia en la Comunitat
Valenciana, sus provincias y áreas 87
- Pagos por vivienda y pobreza, evolución temporal 95
- Detalle territorial 99
III.3.- Análisis de la ‘pobreza en vivienda’ 103
1. Análisis de la ‘pobreza en vivienda’ ex - ante 105
16
2.1 Descripción y medición agregada de los índices de
pobreza en vivienda 115
2.2 Hogares afectados en número 120
3. Análisis comparativo y aproximación empírica a la pobreza 127
3.1 Accesibilidad por fórmulas de tenencia 130
3.2 La probabilidad de caer en la pobreza 135
III.4.- La pobreza energética 139
1. Concepto general de pobreza energética y medición 141
2. Metodología de cálculo 144
3. La pobreza energética por áreas en la Comunitat Valenciana 146
4. Pobreza energética por tenencia de vivienda 148
5. Pobreza energética y pobreza general 150
6. Conclusiones 151
IV.- La demanda potencialmente resuelta por el mercado 153
1. Demanda de primer acceso. Análisis ex - ante 157
2. Demanda cubierta por el mercado. Análisis ex - post 163
V.- Conciliación entre oferta y demanda 169
VI.- Características de los potenciales demandantes de vivienda pública:
características de los hogares pobres según la ECV 175
1. Tipo de hogar 177
2- Tamaño del hogar 183
VII.- Medidas de política de vivienda 187
1. Necesidades identificadas y medidas de política 191
2. Medidas sobre la oferta 193
3. Medidas sobre la demanda 195
4. El gasto en vivienda de las AAPP 198
VIII.- Conclusiones 203
I.- Introducción. Antecedentes y ámbito del informe
El objetivo de este informe es conocer la situación de la vivienda pública utilizada para fines sociales en la Comunitat Valenciana y la demanda a la que da cobijo. Igualmente, el informe evalúa la situación de la pobreza en vivienda como un indicador que aproxima la demanda potencial de vivienda para los hogares más desfavorecidos y la probabilidad de aumento de esa necesidad ante un shock económico inesperado.
Aunque éste es el objetivo principal, el informe también evalúa en profundidad la distribución de la renta, la pobreza y la pobreza en vivienda mediante un análisis desagregado geográficamente que ha sido posible gracias a una segmentación regional de la muestra para la Comunitat Valenciana de la Encuesta de Condiciones de Vida.
Como vivienda pública se entienden las unidades que se encuentran a disposición de las distintas AAPP para llevar a cabo su política social de apoyo a los hogares que no tienen recursos, con el fin de cubrir la necesidad residencial de aquellos que no cumplen los requisitos para la asignación a través del mercado. Esto implica que no están incluidas las VPO o las viviendas construidas con intervención de la Administración Pública para la venta pero que utilizan el mercado como mecanismo de asignación.
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para cubrir sus necesidades con infravivienda generando situaciones de elevada densidad de ocupación residencial. Así como la primera línea está ampliamente documentada dada la relevancia (más en cuanto a organización que en cuanto a presupuesto) de los distintos Planes de Vivienda, la segunda se encuentra difusa en múltiples regulaciones y normalmente relegada a su gestión a nivel municipal, razón por la que este informe se centra en ella.
La crisis financiera que estalló en 2007 y, con mayor virulencia, una política de austeridad que afectó a los mecanismos económicos de transmisión de renta y contribuyó a la generalización del desempleo a partir de 2011, aceleraron un proceso desconocido en España por el que hogares con nivel de renta medio y medio-alto quedaron sin ingresos, muchos de ellos perdiendo las viviendas y cayendo en situaciones de máxima pobreza1.
Igualmente, hogares con vivienda en propiedad formados por mayores (muchos retirados) que habían respaldado a los miembros jóvenes en sus negocios poniendo como garantía sus viviendas, también las perdieron. El aumento del número de desahucios en España puso de manifiesto este problema reflejando la aparición de una nueva forma de pobreza, ligada intensamente a la crisis y asociada a la vivienda. La evolución tras la crisis también mostró la relevancia que ha tenido la vivienda en propiedad completamente pagada para dar cobertura a los hogares más penalizados, evitando que el efecto de la extrema pobreza fuera mayor de lo que lo ha sido.
La complejidad de este fenómeno, y su alcance, han sido la razón por la que se realiza este estudio aplicado a la Comunitat Valenciana. La gestión de estas situaciones de extrema pobreza entra dentro del ámbito de la política social y ha venido siendo realizada en España por las autoridades municipales y las ONGs. El aumento en las necesidades residenciales durante la crisis y la distorsión que ha experimentado el mercado residencial con ella, han podido desbordar la capacidad pública de gestión, en un fenómeno que es muy poco visible con las estadísticas, aunque real y reconocido socialmente, reflejado indirectamente en las crecientes tasas de pobreza.
La recuperación de la economía desde 2014 ha podido resolver parte del problema al retornar la capacidad de pago a hogares que han ‘aguantado’ los largos seis años de crisis. Sin embargo, la evaluación de la situación es fundamental ante una eventual
1 Además, dada la paralización de la demanda derivada de estos shocks, los hogares con riqueza en vivienda
reiteración de la recesión que podría generar un nuevo shock con resultados similares. Esta es la razón por la que se evalúa la situación de pobreza en vivienda en este trabajo.
Antes de desarrollar el análisis, parece conveniente realizar una descripción de las fases que han generado la situación de crisis profunda. Es importante saber por qué la crisis financiera ha afectado de forma tan intensa al mercado de la vivienda; cómo ha interferido en su mecanismo de mercado reduciendo su actividad y cómo la evolución de la economía ha penalizado el empleo generalizando los impagos de vivienda que han acentuado el problema de la pobreza en vivienda. La situación en la Comunitat Valenciana difiere de la media del territorio español por el hecho de que sus mercados de viviendas atraen múltiples demandas de forma masiva, especialmente en el sur y en las costas, lo que genera unos mecanismos que son dispares y provocan una mayor complejidad a la hora de comprender el porqué de su evolución y sus implicaciones sobre la población residente.
I.1. Una descripción de las fases en la crisis económica y sus efectos sobre el mercado de la vivienda
Se conoce como la Gran Recesión al proceso de crisis iniciado en 2007-2008 y continuado hasta 2013-4 en los mercados de capitales globales por la pérdida de confianza en sus mecanismos propios (en la fijación de sus señales de mercado como rentabilidad, riesgo y garantía), lo que provocó una fractura en su funcionamiento plasmada en la reducción del flujo de capitales internacional, especialmente hacia los países desarrollados. Los efectos prolongados de esta situación generaron una reducción en la liquidez y movilidad de los capitales (factor básico de producción) que afectó a la economía en su conjunto, reduciendo su tamaño.
Esta fractura se inició tras la crisis inmobiliaria en Estados Unidos, que hizo que aumentaran los impagos hipotecarios como resultado directo de la elevación de los tipos de interés en 2005-6, que cayeran las rentas y los precios residenciales. Este proceso (en el que los precios medios de las viviendas pasaron de crecer un 10% a tasas negativas solo en tres trimestres de 20062) afectó profundamente a los valores de los activos emitidos con
garantía inmobiliaria a partir de las hipotecas (que también cayeron con rapidez) y sembró la duda sobre cual sería el valor real de los vehículos derivados que se generaron a partir
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de las citadas hipotecas y sus activos subsiguientes (CDOs). El hecho de que todos estos activos tuviesen la máxima calificación (por sus entes emisores, que eran agencias del gobierno, y por su garantía hipotecaria) había hecho que los principales fondos de inversión adversos al riesgo invirtiesen en ellos. Iniciada la crisis, estos fondos tuvieron fuertes pérdidas inesperadas (ya que los activos eran AAA) y se extendió una gran desconfianza que fue el inicio de la reducción sustancial del flujo global de capitales en los mercados financieros. La caída en la disponibilidad de capitales de inversión, las dudas sobre la estabilidad y credibilidad de grandes corporaciones financieras y el hecho de que la crisis apareciese en el mercado residencial, acentuaron la huida de los capitales de las instituciones hipotecarias, que se encontraron sin liquidez y al borde de la quiebra, casi de inmediato. La reacción subsiguiente (en todos los países afectados) fue la congelación de los créditos al mercado inmobiliario.
Fue esta reducción en la disponibilidad del capital, de la liquidez y los créditos la que produjo una retracción masiva de la demanda en todos los ámbitos económicos, generando una depresión económica que se extendió hasta bien entrado 2010 en la mayor parte de los países. En Europa, especialmente en los países con mayor endeudamiento resultante del ciclo expansivo anterior, esta situación se agravó con la conocida como la
‘Crisis de la Deuda’, que condicionó la credibilidad de la deuda emitida en euros por
distintas economías europeas (tras una oleada de ataques especulativos) y que generó la quasi-quiebra económica de algunos de los Estados, resuelta con la intervención de la UE, el FMI y el BCE, al forzar la aplicación de fuertes medidas de restricción del gasto en lo que se ha conocido como la ‘política de austeridad’.
En el caso de España, la crisis de liquidez en la primera fase afectó principalmente a las cajas de ahorro3, pero en la segunda tuvo un efecto generalizado sobre la economía
con una extrema reducción de la liquidez4 que solo comenzó a superarse cuando el BCE
decidió, en 2014, aplicar las medidas monetarias no convencionales con la dotación de
3 Que, además, experimentaron un cambio regulatorio al hilo de la aplicación de los requerimientos de
capital de Basilea II y un proceso de fusión que las hizo desaparecer en su mayoría.
4 La reducción en la liquidez comprometía fuertemente el pago de la deuda pública a su vencimiento, y
liquidez sin límite5 y una vez se contrastó que las medidas inicialmente aplicadas de
restricción de gasto tuvieron efectos indeseados sobre el crecimiento económico6.
- Los efectos sobre el mercado residencial y la vivienda pública
Ya desde la primera fase de la crisis, el mercado de la vivienda experimentó una fuerte contracción de los flujos créditos hipotecarios recibidos que tuvo su efecto inmediato, y especialmente virulento, sobre la construcción de nuevas viviendas y sobre las transacciones. En el gráfico I.1 se pueden observar los tres indicadores en la Comunitat Valenciana a los que se hace referencia (hipotecas, viviendas iniciadas y transacciones) y la fuerte corrección ocurrida entre 2007 y 2009. Todas las series estadísticas muestran cómo estos indicadores pasaron de un máximo en 2007 hasta el mínimo histórico en 2009, solo dos años después, con una continuación de la caída del número de créditos hipotecarios que se concedían hasta bien entrado 2014. El ritmo de transmisión de la crisis fue muy rápido: la reducción de los créditos dificultó la culminación de los acuerdos de intercambio de viviendas haciendo reducirse, de inmediato, las transacciones, con su consiguiente efecto sobre los precios.
Esta evolución evidencia cómo el mercado residencial redujo su actividad a menos de una tercera parte en pocos años en todos sus ámbitos, en un entorno con fuertes dificultades por parte de los demandantes para cerrar sus intercambios de viviendas (por restricción crediticia en la primera fase de la crisis), en la contracción del número de transacciones, en la caída de los precios inmobiliarios (por una casi nula accesibilidad real) y en la consecuente desaceleración del ritmo de construcción de viviendas. Como se observa en ese mismo gráfico, las viviendas iniciadas se redujeron drásticamente desde
5 Estas medidas habían sido aplicadas por la Reserva Federal desde 2009, en el momento en que se identificó
que la drástica reducción de la liquidez generada por la desconfianza entre entidades (primero en el mercado interbancario y luego en el de capitales) era el problema fundamental que generó la fractura en los mercados monetarios y financieros.
6 El economista Blanchard (director del dpto. de investigación del FMI) y su equipo habían estimado un
efecto reducido sobre el crecimiento económico derivado de una restricción del gasto público (inelástico con una reacción del 0,5 aproximadamente) sobre las economías. La realidad puso de manifiesto el error de modelización que, revisada convenientemente unos años más tarde, mostró que la reacción era más que proporcional, con una sensibilidad de la economía de 1,7 veces la caída del gasto público. El director del proyecto rectifica la estimación en el documento .. disponible en
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casi 100 mil viviendas en 2006 hasta 12 mil viviendas en 2009 y 3000 en 2013 (cifras para toda la Comunitat Valenciana).
Gráfico I.1
Esta evolución tuvo como consecuencia dos situaciones particulares que han sido fundamentales para comprender la dureza del ajuste. La primera fue que la reducción y práctica desaparición de la concesión de créditos para la compra de vivienda drenó de capitales el mercado residencial, imposibilitando las transacciones a crédito (la mayoría en este mercado como fórmula convencional en el acceso), lo que contrajo drásticamente el acceso pero también impidió a los hogares afectados por la crisis (en desempleo) pero con viviendas en propiedad, encontrar comprador y venderlas para obtener la liquidez que resolviese sus problemas económicos. Este déficit de liquidez ejerció ‘per se’ como un
fallo de mercado plasmado en la reducción masiva de los demandantes de vivienda fundamentales y con ellos, el tamaño del mercado en sí mismo, generando la percepción de la existencia de un excedente de oferta considerable. La prolongada recesión y su dureza afloraron situaciones desconocidas con anterioridad de hogares pobres en renta aunque poseedores de capital vivienda (ricos en vivienda) pero que al ser completamente ilíquido les impedía su uso para cubrir sus necesidades básicas.
La segunda situación derivó de la rápida corrección en el sector de edificación. La caída en la construcción arrastró (además de los efectos generales sobre la economía) a la
0 50 100 150 200 250
Millar
es
CICLO DE EDIFICACIÓN Y CONCESIÓN DE HIPOTECAS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA
(En número total de operaciones, viviendas y créditos)
ctos hipotec concedidos Viv iniciadas total transacciones viviendas
edificación de vivienda pública (VPO) hasta valores nulos desde 2012, como se observa en el gráfico I.2, con lo que las medidas de política de vivienda que estaban siendo aplicadas7
quedaron sin efecto y no pudieron jugar su papel como elemento que contrarrestase la crisis sobre los hogares (que se quedaban sin viviendas) en este aspecto. La vinculación entre el ciclo de edificación público y el privado está analizado en Díaz et al (2015)8 y muestra para
Alicante una fuerte relación pro-cíclica, lo que sustenta la idea de que el hundimiento de la edificación privada pudo arrastrar el de la pública por similares razones económicas.
Gráfico I.2
Como se ve en el gráfico I.2 para la Comunitat Valenciana, el ajuste de la actividad constructora fue muy severo (lo que conllevó importantes efectos sobre el crecimiento económico y el empleo) y tuvo la capacidad de anular prácticamente la edificación pública. En este período, algunas CCAA en España reaccionaron iniciando un número importante de viviendas públicas, como la de Madrid9, aunque el efecto implacable de la segunda ola
de crisis propició la quiebra de la mayoría de las promociones.
7 Hay que decir que la política de viviendas general en España no ha reaccionado en esta crisis. El Plan de
Viviendas solo estipulaba ayudas a la construcción en alquiler, en una suerte de aplicación de medidas convencionales que no se adaptaban a la situación.
8 Diaz, M, Llorente, M y Taltavull, P(2015) Edificación residencial, crowding out y política de viviendas,
Cuadernos Económicos de ICE 90, dic, 175-206
9 En la Comunidad de Madrid se iniciaron alrededor del 25% del total nacional de vivienda pública entre
2011 y 2014. Parte de las promociones eran de alquiler social. La imposibilidad de cubrir los pagos por capital de los prestamos asociados por parte de las instituciones públicas o semipúblicas que los promovieron, generó que los créditos se impagasen y el edificio pasase a la cartera de las institución financiera. Posteriormente,
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Una de las principales razones que explican el porqué de una corrección tan rápida en la edificación (en todas las regiones), especialmente en la de vivienda pública, fue la forma en que la restricción crediticia fue aplicada por las instituciones financieras (y no tanto la restricción crediticia en sí), diferente de situaciones anteriores. En primer lugar, se retiraron los fondos para créditos a promotor como resultado del fuerte aumento del riesgo asociado a la actividad y del efecto que estaba teniendo la contracción del empleo reduciendo el número y las rentas de los nuevos compradores. En muchos casos, se bloqueó la disponibilidad de los créditos ya concedidos y en marcha, lo que implicó una restricción crediticia inmediata a los sectores de oferta. Curiosamente, lo que en el pasado hubiese supuesto en una paralización de la obra por parte de los promotores, en esta crisis no ocurrió, posiblemente por la percepción de la crisis como algo temporal. El hecho ha sido que la mayoría de las promociones empezadas fueron terminadas.
En segundo lugar, y simultáneamente, se denegó la subrogación de la parte correspondiente del crédito a promotor a los compradores a medida que se terminaban las obras. El endurecimiento de los criterios de rating a los compradores de viviendas públicas hizo que muchos de ellos no cumpliesen los (nuevos) requisitos financieros y, a pesar de haber entregado ya cantidades a cuenta10, no consiguieron los créditos ni la vivienda. Esto
anuló ventas previas, imposibilitó la transmisión de las viviendas públicas, cortó todas las vías de entrada de financiación al promotor de la construcción y, por tanto, la imposibilidad de construir, condicionando la supervivencia de las constructoras. Si se observa la tasa de crédito/valor en esos años, su valor medio llegó al 52% lo que implicaba que cualquier demandante que quisiera comprar una vivienda, tenía que aportar el 48% del precio en efectivo por término medio. Este requisito de capital fue, y es, un elemento suficiente para comprender la existencia de una dura restricción crediticia que explica la reducción súbita de la accesibilidad.
Posteriormente, las promociones de viviendas públicas que no pudieron encontrar compradores que aportasen la cantidad de capital requerida para la compra, fueron quebrando (al no poder atender al crédito y al servicio de la deuda) y siendo absorbidas por las instituciones financieras y, posteriormente, traspasadas al Sareb o vendidas en paquetes a inversores. Algunas promovidas por las instituciones públicas sufrieron igualmente la falta de demanda y quedaron vacías y cerradas. En el caso de las promociones nuevas en
alquiler, el impago de los créditos hipotecarios por parte de las instituciones públicas (resultado también de la reducción de los ingresos públicos) hizo inviable el mantenimiento de la gestión de las promociones y una buena parte de los edificios fueron incluidos en los paquetes de venta de activos para obtener liquidez. Este es el caso de algunas promociones que estaban alquiladas a hogares de renta baja, que continuaron siendo gestionadas por fondos de inversión con consecuencias de lanzamientos conocidas a través de los medios de comunicación.
- Los efectos sobre la pobreza
La fractura de los mecanismos económicos generada por la distorsión en el proceso de financiación y en el flujo de capitales provocó una fuerte aceleración de los niveles de pobreza, especialmente a partir de la segunda ola de crisis (2010-2011), generando situaciones extremas que eran desconocidas en España hasta entonces. Aunque los niveles de desigualdad iban creciendo durante la década anterior, en un proceso que también ocurría en otros países desarrollados, la crisis aceleró sustancialmente la desigualdad desde el mismo año de inicio. Este proceso puede verse en distintos indicadores. En el gráfico I.3 se recogen dos de ellos. En el panel A, la evolución del índice de Gini11 para las provincias
de la Comunitat Valenciana, indicador de referencia de la desigualdad, mostrando cómo desde 2008, el valor del índice aumentó en las tres provincias de forma asimétrica, más en Castellón que en Valencia. Por su parte, el panel B representa la evolución de los ingresos medianos en la Comunitat Valenciana, sus provincias y el contexto nacional. En él también puede verse una reducción nominal de los ingresos de los hogares desde 2009 a un ritmo mucho más rápido en todo el contexto de la Comunitat Valenciana que en el total nacional. Podría decirse que el impacto de la crisis sobre la pobreza ha sido mucho más severo en toda la Comunitat Valenciana que en el resto de España.
El resultado de este proceso de empobrecimiento ha sido el aumento del número de hogares pobres en la Comunitat Valenciana hasta una cifra entre el 23% y el 24% del total,
11 El índice de Gini es una medición de cuanto la distribución de la renta existente en un momento del tiempo
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dependiendo del año en que se calcule. El gráfico I.4 muestra la proporción de hogares pobres. En él se refleja una senda ascendente desde 2007 hasta el último año observado (2015) y la disparidad existente en la Comunitat Valenciana, donde la provincia de Alicante concentra alrededor del 27% de los hogares pobres sobre el total de sus hogares mientras que en Valencia, esta cifra es del 18% aunque con un súbito aumento a final del período.
Gráfico I.3. Distribución de la renta durante la crisis en la Comunitat Valenciana Panel A. Distribución de la renta 2005-2015 Panel B. Ingresos medianos 2005-2015
El efecto de la crisis, especialmente el de la segunda ola desde 2011, es mucho más remarcado en la provincia de Castellón, como muestran todos los indicadores, de forma que en los años de mayor impacto (2012-2013) los hogares pudieron sufrir un fuerte aumento transitorio de la pobreza que explicaría el salto que se registra en el gráfico I.412.
12 Como se explica en el informe metodológico DT_3, en la extracción de la información segmentada por
provincias se identificaron pocas observaciones de Castellón lo que indicaría que la información utilizada para esta provincia podría no ser extrapolada a la totalidad. Es posible que este salto sea un reflejo de la falta de significatividad y, por tanto, no asumible como general, aunque otros indicadores dan similar información lo que aparentemente garantiza su robustez.
0,150 0,200 0,250 0,300 0,350 0,400
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 EVOLUCIÓN INIDICE DE GINI ALICANTE CASTELLON VALENCIA 600,0 700,0 800,0 900,0 1000,0 1100,0 1200,0 1300,0 1400,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gráfico I.4.
Este aumento de la pobreza estuvo acompañada de dificultades crecientes para satisfacer las necesidades básicas de los hogares y una de ellas, la vivienda, pareció ser uno de los elementos clave que incidieron en el aumento de las situaciones de pobreza extrema. De hecho, las noticias sobre el aumento de la demanda en comedores sociales y el aumento de los desahucios en aquellos años muestran la dureza de la situación, desconocida en la Comunitat Valenciana durante las décadas anteriores.
Las noticias crecientes sobre desahucios y lanzamientos de los hogares de sus viviendas principales generaron una reacción social importante13 que pudo reducir el efecto
que estos procesos legales tenían, como es la precipitación del hogar hacia la pobreza extrema al estar ‘sin techo’. La reacción social claramente respondía a problemas reales de creciente dificultad en el pago de viviendas. Una visión de este fenómeno justifica la sensación de urgencia por resolver lo que sería una salida masiva de hogares de sus viviendas sin alternativa14. El gráfico I.5 representa la evolución en número de las
ejecuciones hipotecarias y los lanzamientos en la Comunitat Valenciana, por trimestres.
13 En 2009 se creó la PAH, Plataforma de Afectados por la Hipoteca, que generó dos acciones iniciales que
tuvieron gran eco, contribuyendo a la concienciación de la sociedad: el Stop Desahucios, en 2010, y la movilización nacional anti-desahucios, en 2011.
14 Sin contar con la movilización social, la política de vivienda en España no modificó ni reaccionó a esta
situación, y los nuevos planes de vivienda se centraban en el incentivo de la vivienda en alquiler sin contemplar específicamente este hecho
23,7 19,1 17,5 24,2 21,6 22,0 23,3 22,4 23,2 24,1 23,8 20,6 20,9 18,5 27,6 25,8 24,9 27,7 26,2 26,4 24,1 26,3 16,9 20,5 12,6 18,2 20,8 18,3 20,8 27,5 38,0 25,9 19,5 18,1 18,2 22,3 18,1 20,5 20,4 19,7 18,3 24,3 23,9 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
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Gráfico I.5
Como se puede observar, las ejecuciones crecen fuertemente desde el inicio de la crisis, de 1000 a 4000 por trimestre en solo dos años; sin embargo, no ocurre lo mismo con los lanzamientos, lo que podría interpretarse como que los hogares en esos años no fueron expulsados de sus viviendas a pesar de la ejecución judicial, posiblemente por una labor de mediación de las instituciones financieras mayoritarias (cajas) en el mercado hipotecario en aquellos años. Esta situación desaparece coincidiendo con la transformación de las cajas de ahorro, y alzándose hasta una cifra de lanzamientos que oscila alrededor de las 10 mil por año desde 2011 solo en la Comunitat Valenciana, cifra que se mantiene en 2016.
Por otro lado, el efecto negativo aumentando la pobreza pudo haber sido mayor en ausencia de un mercado residencial con una mayoría de hogares propietarios como el que existe en la Comunitat Valenciana. Como se verá más adelante, una buena parte de los hogares propietarios valencianos son pobres pero no tienen obligaciones de pago, por lo que, en esos casos, la vivienda no ha sido un elemento causal de su pobreza sino, más bien, ha podido ser escudo protector de la misma.
De todos estos aspectos se sabe poco. La falta de investigación y de estadísticas impiden identificar el rol que la vivienda o sus fórmulas de tenencia han podido jugar para mitigar o acelerar la caída bajo la línea de pobreza de los hogares, bien favoreciendo o bien reduciendo la propensión a la pobreza. Se conocen el número de desahucios y lanzamientos, pero nada se sabe sobre si han sido de viviendas principales, de lo que ha ocurrido con los hogares expulsados de sus viviendas (en el caso de primeras residencias)
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EJECUCIONES HIPOTECARIAS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Y LANZAMIENTOS REALIZADOS (En número)
Ejecuciones recibidas
Lanzamientos realizados
Fte. Consejo Superior del Poder Judicial, http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica‐Judicial/Estudios‐e‐informes/Efecto‐de‐la‐Crisis‐en‐los‐organis‐judiciales/
comienzo del proceso de transformación y desaparición de las cajas de ahorro
y, por tanto, del efecto o la capacidad que tendrían las políticas públicas de apoyo residencial a los hogares pobres para evitar situaciones de pobreza absoluta. Las cifras indican que el problema es grande. El gráfico I.6 refleja el número de lanzamientos en la Comunitat Valenciana desde 2013 y su detalle sobre si lo han sido basados en ejecuciones hipotecarias o en desahucios de alquiler.
Gráfico I.6
Como se observa, una media de 10 mil viviendas al año han sido objeto de lanzamiento durante todo el período, en una tendencia que no ha disminuido. Tanto propietarios (alrededor de 5.500 en media por año) como inquilinos (alrededor de 4000) han sufrido el efecto de estos lanzamientos. Se supone que los hogares inquilinos ocupan viviendas principales, pero no se puede decir lo mismo en el caso de los lanzamientos hipotecarios, que pueden ser realizados a segundas residencias propiedad de los hogares. Se desconocen estas cifras15 aunque la limitada información indica que los inquilinos
pueden haber sufrido el impacto más grave, con una cifra sistemática de 4000 hogares por año expulsados de la primera residencia, mostrando un límite de intervención para el que las instituciones deberían estar preparadas.
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Tampoco existe una estadística de hogares sin techo que determine la necesidad de la acción inmediata de la política de vivienda. Sin embargo, con el próximo fin de la crisis económica y la aparente evidencia de que no existen 10 mil hogares viviendo en la calle, la percepción generalizada de la situación es que ha debido darse una reacción desde los entes públicos, privados, ONGs y familias que ha mitigado los efectos más duros como es el de la pérdida del hogar, con una acción que ha podido estar fuertemente limitada por los fallos de mercado de vivienda y que ha quedado oculta a los ojos de la sociedad por la falta de información. Esta sería una intervención que se ha realizado de forma difícil pero que ha mostrado una enorme y callada solidaridad social que es importante medir y remarcar con el objeto de identificar apropiadamente las medidas de política a definir e implantar.
- La distorsión en los mercados como resultado de la crisis
Durante todos estos años de crisis, las contracciones descritas del mercado de la vivienda han provocado fuertes distorsiones en sus mecanismos de asignación. Estas distorsiones se caracterizan por los siguientes hechos que se han clasificado ordenadamente entre distorsiones de demanda y de oferta y de los que se ofrece un esquema al final de este apartado.
En primer lugar, distorsiones relacionadas con los ingresos. El aumento de la pobreza mostrado en los gráficos anteriores, la caída en los ingresos (en ocasiones la desaparición de ingresos sistemáticos en hogares que perdían sus empleos en trabajos fijos) y la expansión en el desempleo de forma generalizada, generaron, por un lado, una dificultad creciente de los hogares que pagaban sus viviendas para cubrir estos gastos, dificultad que abocó en los impagos y lanzamientos antes vistos. En la Comunitat Valenciana, la proporción de hogares propietarios con pagos pendientes ascendía aproximadamente a algo más de un 20% de los hogares propietarios, con más del 40% de ellos sin pagos por vivienda por lo que, desde esta perspectiva, los hogares con pagos pendientes afrontaban mayores dificultades ante una caída de ingresos en la crisis que los que tenían sus viviendas pagadas o cedidas.
capacidad de pago aunque requiriendo un crédito) literalmente desapareció del mercado, contribuyendo a la más rápida caída en la edificación. Esta fue la segunda distorsión del mercado: la aparición de la percepción de riesgo e incertidumbre en la toma de decisión de compra (asociado a la inseguridad de los ingresos futuros), que retrajo a la demanda solvente.
La caída en el empleo potenció, además, una menor movilidad de los trabajadores y redujo la demanda de alquiler o la compra de viviendas, lo que incidió aún más en la distorsión de los mecanismos de asignación del mercado de viviendas en la medida que la pérdida de capacidad de pago dificultaba el acceso de los hogares (pobres y no pobres) a una vivienda. Este mecanismo supuso una distorsión desde la demanda.
La cuarta distorsión hace referencia al cambio en los requerimientos financieros para el rating de los potenciales tomadores de una hipoteca, y que generaron una anulación casi masiva de las subrogaciones del crédito a comprador a partir de la primera fase de crisis. En el caso de los hogares que cumplían los requisitos para la cobertura de la política de viviendas (con menores ingresos aunque sin ser clasificados como pobres necesariamente), el endurecimiento por parte de las instituciones financieras de su rating les quitó la posibilidad de obtener las viviendas que habían adquirido en documento privado (también ocurrió en las libres) al no aprobarse la subrogación de su parte del crédito al promotor. Una mayoría de las promociones en marcha de estas viviendas con respaldo público quebraron como resultado de este hecho, imposibilitándose la transmisión y pasando la obra a manos de las instituciones financieras cuando los promotores (o instituciones municipales o regionales) no pudieron cubrir los pagos por capital del crédito a promotor recibido. Es necesario clarificar el hecho de que se denegó el crédito, en bastantes casos, a hogares con ingresos suficientes para cubrir los pagos. La insuficiencia de ingresos no es en sí misma un fallo de mercado (ya que forma parte del mecanismo convencional de asignación), pero si lo es el que el sistema no otorgue financiación a los que tienen los suficientes, elevando los requisitos en otras condiciones para aplicar la restricción crediticia.
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presupuestos mermados) pudiesen apenas cubrir los créditos. De esta forma, las unidades públicas se redujeron como oferta de vivienda accesible y con ellas, la capacidad de la política general de viviendas. Se podría calificar a este hecho como una distorsión desde la oferta adicional a la reducción drástica de nuevas viviendas anteriormente vista.
Esquema I.1
El listado de fallos de mercado (situaciones en las que el mercado no es capaz de reaccionar a los incentivos existentes), y distorsiones (en que la asignación es insuficiente) relacionadas en el Esquema I.1 no es exhaustiva pero da una idea clara de cómo el mercado de la vivienda dejó de movilizar los recursos por distintas razones. Con todas estas distorsiones producidas al mismo tiempo: reducción de los demandantes (desempleo), incertidumbre sobre la actividad futura (crisis), reducción del flujo de crédito, aumento de los impagos, y reducción de la edificación hasta mínimos históricos, el mercado entró en una senda de pérdida de valor que empeoraba los procesos asociados a la vivienda, tanto las expectativas de compra (con precios a la baja, la demanda se contiene), como los incentivos de inversión (se retrasa la inversión por la pérdida de valor), llevando al mercado
Distorsiones y Fallos en el mercado de la vivienda consecuencia de la persistencia de los efectos de la Crisis Financiera Global
DD.‐ Distorsiones de demanda
‐ ↓ Ingresos ↓capacidad de pago Dem. existente Δ Devaluación interna
↘ Pérdida de la vivienda
↓Gasto público
↓capacidad de pago en la demanda nueva ↓Demanda .. DD1
‐ ↓Capital disponible para prestar reducción del crédito (aunque la acces ̴̴ 30%) FM1
DD2
Δ exigencias del rating
‐ Δ riesgo & incertidumbre no decisión de compra (aunque la acces ̴̴ 30%) FM2DD3
‐ ↓ movilidad (empleo) ↓ movilidad residencial DD4
‐ Δ RATING + no subrogación (FM3) ruptura del proceso de asignación DD5 (viviendas
sociales) DO.‐ Distorsiones de oferta
‐ ↓Capital disponible para prestar por Δ riesgo en promoción K=0 (sin alternativa de
inversiónFM4DO1
No hay promociones nuevas↓ Oferta nueva ↓ Actividad económica
↓ financiación a las promociones existentes FM5 DO2
‐ ↓ fondos en Planes Públicos ruptura mecanismo de Of/dem de viv pública FM6
DO3
Nota:
a un círculo vicioso que aumentó aún más la incertidumbre de todos los agentes. La percepción sobre exceso de oferta durante toda la crisis ha estado más marcada por el flujo de entrada de viviendas vacías en la medida que eran ejecutadas por los bancos, que por la cifra de las viviendas en oferta (que mantenían la proporción ‘normal’ de cada mercado) con la casi nula demanda.
Así la situación, la única vía de acceso residencial para los hogares era el alquiler. Las viviendas en alquiler en los mercados no están cuantificadas, de manera que la única información disponible, la censal, muestra que aproximadamente un 13% de los hogares tienen esta fórmula de tenencia. No conocemos qué oferta de alquiler existe en el corto plazo, ni tampoco sus precios. Es sabido que durante los primeros años de la crisis (2008-2011), la imposibilidad de comprar abocó a muchos hogares (jóvenes y otros) al alquiler de las unidades existentes, generando un aumento en los precios como resultado de la reducida oferta para esta tenencia, aunque una buena parte de las viviendas en oferta que no se vendían, eran puestas en alquiler. El aumento paulatino en la oferta de unidades para alquilar, y la mayor intensidad en la reducción de empleo desde 2011 que fue congelando la demanda de alquiler progresivamente, redujo la revalorización y hundió, también, los precios de alquiler. La recuperación no llegó hasta bien entrado 2014.
