Cooperación internacional para el desarrollo regional : el caso del Estado de Guerrero

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS (EGAP). Cooperación Internacional para el Desarrollo Regional: El caso del estado de Guerrero. •. ,. TECNOLOGICO DE MONTERREY. Biblioteca. LRI Denisse Velázquez Galarza. Campus C1udad de lll,ó~,co. CEIDAS Proyecto de Investigación Aplicada Asesor: Dr. José Guadalupe Barrera Maestría en Estudios Internacionales Mayo de 2008.

(2) ÍNDICE. Resumen Ejecutivo ............................................................................................ .3. Introducción ..................................................................................................... 4. Capítulo I La Cooperación Internacional.. .................................................................. 7. Capítulo II El desarrollo ....................................................................................... 28. Capítulo III La actividad internacional de las entidades federativas mexicanas ......................44. Capítulo IV Panorama Actual del estado de Guerrero ................................................... 54. Capitulo V Propuestas para el Desarrollo en el estado de Guerrero .................................. 73. Conclusiones ................................................................................................... 92. Referencias ..................................................................................................... 95. 2.

(3) Resumen Ejecutivo. En los últimos años el desarrollo de los pueblos se ha colocado como una de las prioridades de la agenda internacional. Por ende hemos asistido a un incremento de la cooperación internacional-en sus diferentes fonnas-que busca disminuir las brechas de desarrollo entre los países y facilitar así un entorno mundial más competitivo basado en la equidad. No obstante, debemos comprender que la cooperación internacional ha evolucionado en la última década dejando atrás el viejo esquema de los donativos que usualmente eran mal gestionados por los países receptores y que servían, en el mejor de los casos como simples paliativos que no atacaban los rezagos de fondo. Bajo este contexto de agotamiento de los donadores y de falta de cambios reales en el desarrollo de las comunidades alrededor del mundo, surgen alternativas como el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica que tienen el propósito de fortalecer las habilidades y las capacidades técnicas de los países, capacitando a los ciudadanos para crear fortalezas desde el interior del país. El estado de Guerrero, por su parte se sitúa en los peores lugares a nivel nacional en cuanto a desarrollo humano, social y económico. Y es bajo esta realidad que proponemos que el estado aproveche los mecanismos existentes de la cooperación internacional para el desarrollo para revertir su situación de marginación y pobreza. Este trabajo tiene por objetivo el entender qué es la cooperación internacional y el desarrollo. Una vez entendidos estos dos ténninos se realiza una radiografía del estado de Guerrero para comprender sus rezagos, y a partir de esta realidad se realicen propuestas sobre algunas de las alternativas de cooperación internacional que el gobierno puede adoptar para cambiar su realidad socioeconómica. Naturalmente estas propuestas nacen a partir del entendimiento del reciente contexto de la participación internacional de las entidades federativas mexicanas y de la imperante necesidad de que el estado de Guerrero se una a esta creciente actividad internacional estatal para atacar sus rezagos y crear condiciones que contribuyan a su mejor desempeño y al bienestar de su población.. 3.

(4) Introducción El estado de Guerrero ocupa uno de los últim'os lugares a nivel nacional en cuanto a desarrollo humano, bienestar social y económico, así como en salud, educación, cobertura de saneamiento y desigualdad social. Frente a este panorama resulta imperante buscar soluciones prontas que no sean meros paliativos, sino medidas bien enfocadas de corto, mediano y largo plazo que contribuyan al desarrollo del Estado. Es por ende objetivo de esta tesina dar a conocer algunos de los mecanismos de cooperación internacional que se encuentran al alcance de las entidades federativas mexicanas, y que puedan coadyuvar al desarrollo del estado de Guerrero en particular, y del país en una escala mayor. Es bien sabido que históricamente la región del Pacífico Sur de nuestro país ha presentado los mayores rezagos a nivel nacional y que según cifras del Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2004, PNUD, los estados que componen esta región se encuentran muy por debajo de la media nacional. El Estado de Guerrero se sitúa en el lugar 30 de los 32 estados que conforman el territorio nacional, incluyendo al Distrito Federal. Naturalmente esto nos lleva a repensar el camino que los gobiernos federal y estatal han tomado para mejorar esta situación alarmante. La cooperación internacional para el desarrollo no es una novedad y ha existido desde hace varios años, empero no se ha sacado del todo provecho debido al gran desconocimiento que existe de sus mecanismos y de los alcances de este tipo de ayuda. Asimismo muchas veces este tipo de c_ooperación se pierde en los vericuetos administrativos y no ha sido bien encausada a las zonas que más lo necesitan, como es el caso del estado de Guerrero. Los esfuerzos estatales y municipales a escala nacional en materia de desarrollo se han visto limitados a las directrices emanadas desde el gobierno federal. De este modo, pretendemos que esta propuesta sirva al estado de Guerrero para obtener una alternativa de desarrollo que no dependa de los designios de un gobierno federal ajeno a la problemática que se vive en estos estados rezagados. Con ello no pretendemos decir que la entidad deba actuar de manera completamente autónoma, sino al contrario debe existir una sinergia entre los gobiernos federal, estatal, municipal, y otros actores internacionales que busquen el desarrollo y el bienestar de la población.. 4.

(5) En nuestro país, el entendimiento de la cooperación internacional muchas veces se ha limitado a verla como un mecanismo de financiamiento, y es por ello que el Capítulo I pretende ampliar dicha concepción para incluir otros tipos de cooperación como es el caso de la asistencia técnica y el desarrollo de capacidades; elementos indispensables para contribuir con un desarrollo de largo plazo y sustentado en la fortaleza del capital humano. Asimismo resulta primordial que se entienda claramente cómo funcionan los mecanismos de cooperación internacional y cuáles son las ventajas que pueden ofrecer a una entidad federativa como es el caso del estado de Guerrero. De manera similar, el Capítulo II pretende dar un amplio panorama relacionado con cuestiones de desarrollo. Al igual que el capítulo anterior, éste pretende ampliar la concepción tradicional de desarrollo ligado al crecimiento económico e integra aspectos de bienestar social, sostenibilidad ambiental y libertad de elección, entre otros. Bajo esta línea el ser humano se coloca como el centro de interés del desarrollo y se explica la importancia del desarrollo local endógeno. Al final del capítulo se ofrece un breve diagnóstico sobre el desarrollo del país, y de los estados del sur principalmente en el que se pone en evidencia las disparidades existentes entre el nivel estatal y municipal, y nos permite identificar las necesidades imperantes de desarrollo en nuestro país, y particularmente del estado de Guerrero. Usualmente la cooperación internacional se gestiona a escala federal, no obstante, es de suma importancia que sea el estado, quien conoce de sus necesidades que sea quien se encargue de canalizar la ayuda que se obtenga para alcanzar mejores resultados. Por ende, el Capítulo III pretende explorar cómo se podría dar una vinculación directa entre estados y fuentes de cooperación internacional para así canalizar de una mejor manera los recursos e intentar saltar la burocracia federal. Naturalmente este capítulo parte de la creciente participación internacional de las entidades federativas en los asuntos internacionales, y de la consecuente necesidad de que el estado de Guerrero participe de esta apertura con el exterior y genere beneficios para su desarrollo. Asimismo el capítulo explora las limitantes legales para el ejercicio de la práctica internacional por parte de las entidades federativas mexicanas y ofrece alternativas a ellas.. 5.

(6) Es importante destacar que una adecuada estrategia de desarrollo debe partir de un análisis de la situación actual del país o estado en cuestión para poder identificar la problemática existente y las necesidades involucradas. Este análisis resulta básico para poder elegir proyectos que atiendan los puntos vulnerables que se enfrentan. En ocasiones, el fracaso de los programas sociales federales que se ponen en marcha es que no toman en cuenta la realidad particular de las entidades federativas, y como resultado no se logran cambios significativos en los niveles de bienestar de la población. El Capítulo IV pretende ilustrar cuál es la situación que se vive en el estado y entender así cuáles son las necesidades imperantes del estado que podrían ser mejoradas a través de proyectos de cooperación internacional. Al tener un mejor entendimiento de las necesidades del estado y de sus alarmantes rezagos sociales, se podrá pensar en la manera en la que la cooperación internacional podría servir como un esfuerzo complementario a los del estado y de la federación en materia de desarrollo. De este modo, el capítulo nos permite identificar cuáles son los sectores más vulnerables para después pensar en estrategias adecuadas de cooperación internacional. Finalmente el Capítulo V está comprendido por una serie de propuestas que buscan servir como guía para que el estado aproveche los instrumentos de cooperación internacional que están a su alcance. Naturalmente el capítulo no ofrece una lista exhaustiva de las alternativas que tiene el estado para enfrentar sus rezagos, sino simples propuestas que de aprovecharse correctamente podrían traer cambios significativos en el desarrollo de la entidad y en el bienestar de los guerrerenses. En el capítulo s~ reconocen los avances realizados en materia de cooperación internacional ya emprendidos por la entidad y se hace una invitación a seguir modelos semejantes, ya sea para ampliar su acción o para insertarse en otros sectores. Este capítulo busca enfatizar la necesidad de la corresponsabilidad entre los oferentes de esta ayuda y el estado y municipios como receptores. Evidentemente la suma de esfuerzos de los diferentes actores involucrados con el desarrollo podrá otorgar mejores beneficios para el estado y su población.. 6.

(7) "Regala un pescado a un hombre y le darás alimento para un día, enséñalo a pescar y lo alimentarás por el resto de su vida." Proverbio Chino. Capítulo I La Cooperación Internacional. 1.1 La cooperación internacional: panorama actual. En la actualidad vivimos en un mundo en el que las asimetrías prevalecen entre las naciones. La Cooperación Internacional surge y opera precisamente en este contexto internacional político, económico y social que tiene recursos y oportunidades desigualmente distribuidos, y tiene por ende el objetivo de tratar de disminuir la gran disparidad existente en la arena internacional. Frente a este escenario de desigualdad inherente podemos ver el interés nacional, por un lado expresado a través de la política exterior de los Estados y, por el otro, los paulatinos avances de los derechos humanos que han incorporado la necesidad de un desarrollo más equitativo en la agenda internacional. Es de este modo que la Cooperación Internacional ha logrado ser el estandarte del desarrollo y la equidad logrando dar frutos a escala mundial. Sin embargo, pese a ser un instrumento que ha mostrado cambios positivos, aún existe el reto de lograr que el aparato nacional cree una conciencia y planificación de corto, mediano y largo plazo y no se limite a recibir ayuda del exterior. Visto de esta manera, la Cooperación Internacional debe de ser únicamente una herramienta complementaria al esfuerzo nacional y que forme parte de la planificación a través de los Planes de Desarrollo Nacionales y Estatales. Mucho se ha hablado del agotamiento actual de los países donadores, pero gracias a la existencia de un sinfin de actores se ha logrado vitalizar la cooperación internacional e inclusive expandirla a sectores privados y de la sociedad civil. La Cooperación Técnica y Económica entre Países en Desarrollo, también conocido como Cooperación Sur-Sur cada vez se fortalece más demostrando que existe algo más que los recursos económicos para contribuir a un mayor desarrollo. Es por ello que hoy en día se multiplican los países. 7.

(8) que son tanto oferentes como receptores de asistencia técnica como es el caso de México y Brasil, entre otros. La asistencia técnica y el desarrollo de capacidades son hoy en día una de las alternativas más recurrentes en la cooperación internacional destinada a contribuir al desarrollo endógeno. Esta nueva aceptación de estos métodos ha mostrado un cambio en el viejo modelo de cooperación en el que los países en desarrollo se limitaban a recibir ayuda financiera proveniente de los países desarrollados. Actualmente existe un creciente esfuerzo por capacitar y desarrollar las capacidades de las personas para crear un verdadero cambio y no seguir alimentando la dependencia de estos países a la ayuda externa. Esta nueva aportación sin duda alguna nos invita a repensar cómo se ha llevado acabo la cooperación internacional en los últimos años y evaluar objetivamente cuáles han sido sus fortalezas y debilidades para lograr así obtener el mejor provecho del donador y del receptor.. 1.2 Entendiendo a la cooperación internacional: un vistazo a su evolución. En términos generales, la Cooperación Internacional, CI, se entiende como el conjunto de herramientas y actuaciones de carácter internacional orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo para alcanzar metas comunes estipuladas en la agenda mundial y basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia, sostenibilidad, co-responsabilidad e interés mutuo (Agencia Peruana de Cooperación Internacional).. Necesariamente se debe. entender a la CI como un importante elemento de cohesión en las relaciones Internacionales, "en su aceptación más amplia, la cooperación internacional es entendida como la interacción creativa entre los Estados, la promoción del diálogo y el acercamiento para resolver problemas comunes a partir del entendimiento y no del enfrentamiento" (Pérez Bravo, 1998, p.12-14). De este modo, el objetivo que la Cooperación Internacional busca es el aumento permanente y sostenible de los niveles de desarrollo social, económico, político y cultural. 8.

(9) de los países en vías de desarrollo. Esto se pretende lograr a través de la lucha por erradicar la pobreza y la exclusión social en todos sus niveles. Desde 1945, la ONU hizo un llamado a la cooperación internacional económica y social en el Artículo 55 de la Carta de las Naciones Unidas con el fin de "crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto del principio de la igualdad de derechos y el de la libre determinación de los pueblos".. Bajo este compromiso se buscó promover la. solución de problemas internacionales de carácter económico social y sanitario, y de otros problemas conexos. Asimismo se hizo un llamado a la cooperación internacional en el orden cultural y educativo. Todo ello con el marco del respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer ningún tipo de distinción. Desde ese entonces ha sido objetivo de la ONU crear niveles de vida más elevados y condiciones de progreso y desarrollo económico y social. Siguiendo esta línea, en septiembre de 2000, con ocasión de la Reunión Cumbre del Milenio de la ONU, los líderes mundiales fijaron ocho objetivos de desarrollo específicos y cuantificables a ser evaluados en el 2015. Dichos objetivos son conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (DOM) y son: 1. reducir la pobreza extrema y el hambre a la mitad; 2. alcanzar la educación primaria universal; 3. promover la igualdad entre los géneros y la potenciación de la mujer; 4. reducir la mortalidad infantil de menores de 5 años en 2/3 partes; 5. mejorar la salud materna; la mortalidad materna en¾ partes 6. combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades, 7. y asegurar la sostenibilidad del medio ambiente. 8. el octavo objetivo propone un pacto mundial para fomentar el desarrollo fijando metas con respecto a la asistencia, el comercio exterior y el alivio de la deuda. Fuera de la importancia de estos objetivos cuantificables hay que destacar el avance que se logró al propiciar la coordinación entre los diversos actores del sistema de cooperación, permitiendo el intercambio. de experiencias y los ejercicios de mutua. 9.

(10) emulación. Esto naturalmente contribuyó a la creación de un espíritu de compromiso compartido. En marzo de 2002 la comunidad internacional avanzó significativamente al adoptar en Monterrey, México, en el seno de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, una estrategia de dos pilares para que la sostenida aplicación de políticas sólidas y la buena gestión de gobierno en los países de bajo ingreso se complementen con un respaldo internacional más eficaz y de mayor volumen. Este avance es importante pues empieza a sentar las bases de la llamada corresponsabilidad I dentro del esquema de desarrollo. Del mismo modo, quedó en claro que de ninguna manera se debería pretender crear una estrategia mundial para afrontar los problemas de desarrollo, pues el desarrollo depende de factores inherentes a cada ' pa1s y su contexto 2.. En un esfuerzo por buscar fuentes de financiación para el desarrollo se estableció que existe la movilización de recursos financieros nacionales e internacionales. La inversión extranjera directa es una fuente importante de los flujos externos. Del mismo modo, se hizo un llamado al mejoramiento de la cooperación financiera internacional para el desarrollo mediante, entre otras cosas, la asistencia oficial para el desarrollo. Como fruto de los nuevos avances en materia de desarrollo, se empezaron a identificar algunas de las barreras y limitantes existentes para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio como lo son el gasto público insuficiente, la disminución de la asistencia oficial para el desarrollo, el acceso inadecuado a los mercados en los países desarrollados, y la carga abrumadora de la deuda. Hay que dejar claro que la cooperación internacional tiene una contribución importante para el desarrollo, siempre y cuando vaya acompañada de políticas locales conducentes al crecimiento con equidad y a una gobernanza apropiada de sus necesidades.. 1. 2. En capítulos posteriores se verá la importancia de la corresponsabilidad. En el Capítulo II se explica la importancia del desarrollo local endógeno.. 10.

(11) 1.3 Instrumentos y tipología de la Cooperación Internacional. De acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, los principales instrumentos de la Cooperación Internacional son: •. La Cooperación Económica, enfocada a fortalecer el sector productivo, la infraestructura institucional y/ o el desarrollo de servicios.. •. Las Preferencias Comerciales, que buscan eliminar las barreras comerciales a las exportaciones de los países en vías de desarrollo.. •. La Ayuda Financiera, que busca facilitar el acceso a capitales, inversiones productivas, líneas de crédito preferencial para la importación, canje y condonación de deuda.. •. La Asistencia Técnica, dirigida a fortalecer las habilidades y capacidades técnicas de los países en vías de desarrollo así como a promover el intercambio de experiencias y conocimientos entre países.. •. La Acción Humanitaria que consiste fundamentalmente en brindar ayuda alimentaria,. socorro,. protección. de. los. derechos. humanos. y. acompañamiento a las víctimas de los conflictos armados, situaciones de presión y denuncia política. Asimismo contribuye a la preparación, prevención y mitigación de desastres naturales, epidemias y guerras. •. La Cooperación Científica y Tecnológica, destinada a transferir e intercambiar tecnologías aplicadas a servicios básicos de educación, salud y saneamiento.. •. Cooperación Cultural, creada para favorecer la difusión y el intercambio de las expresiones culturales propias de cada país.. La cooperación internacional se puede dividir en vanos tipos en función del origen de los fondos y los actores que los canalizan. Según el origen de los fondos se puede distinguir la cooperación privada o no gubernamental de la pública. La. 11.

(12) cooperación pública puede provenir de administraciones nacionales, regionales y/o locales y se le identifica en general como Ayuda oficial para el desarrollo, AOD. Asimismo existe la cooperación reembolsable y la no reembolsable. Esta última nace de la cooperación técnica e incluye asesoramiento de expertos, capacitación, servicios del voluntariado, donaciones, fondos de contravalor, apoyo presupuesta], y cooperación educativa y cultural, y como el ténnino lo indica la cooperación se hace a fondo perdido. En cambio, la cooperación reembolsable incluye lo que son créditos para el desarrollo que naturalmente se tienen que pagar después de cierto periodo ya sea en líquido o en especie. La cooperación se puede clasificar como multilateral, bilateral, regional, descentralizada, no gubernamental y empresarial dependiendo de quién es el donador. La cooperación multilateral se define como la cooperación oficial que brindan los organismos o instituciones internacionales a los gobiernos. La ONU y sus organismos especializados como el PNUD, F AO, UNESCO, UNICEF, ACNUR, entre otros, son los principales actores de este tipo de cooperación y proporcionan la ayuda a solicitud de los gobiernos. La cooperación otorgada por las instituciones financier~s multilaterales como el Banco Mundial, el BID y el FMI son igualmente de suma importancia y representan montos considerables de la ayuda total. La cooperación bilateral se lleva a cabo entre dos países sobre la base de acuerdos o convenios suscritos entre ambos. Estos acuerdos constituyen el marco general que regula en detalle las condiciones, alcances, otorgamiento y recepción de dicha cooperación, así como las áreas a las que será destinado. La cooperación regional se da entre países de una región. Actualmente es uno de los esquemas que ha cobrado más fuerza en los últimos años y que se da a través de organismos intergubemamentales como el BID, CEPAL, OEA, entre otros. La cooperación no gubernamental se define como la transferencia de recursos realizada por entidades sociales que consiguen recursos ya sea generándolos a partir de sus cuotas, donaciones, venta de servicios, o accediendo a subvenciones públicas. 12.

(13) provenientes de ayuntamientos o del gobierno central. Los actores principales de este tipo de cooperación son las ONGs. La cooperación empresarial es principalmente una cooperación de orden privado entre las empresas de distintos países. Cabe destacar que usualmente son los gobiernos los encargados del acercamiento binacional, pese a ello, los acuerdos a los que llegan las empresas son privados y no se enmarcan en los programas oficiales de cooperación técnica bilateral o multilateral. Este tipo de cooperación se da en forma de asistencia técnica y transferencia de tecnología. La cooperación descentralizada, clave para este trabajo,. se refiere a la. cooperación que canalizan las administraciones regionales y locales públicas. En ella, como se explicará en capítulos posteriores existe una relación directa entre los actores locales, públicos o privados en los países receptores. Cabe destacar que este tipo de cooperación es muy reciente y responde a la creciente participación del nivel local en las relaciones internacionales. En ocasiones las transferencias de las ONGs, empresas y universidades también se incluye en este rubro. La situación geopolítica de los países donantes y receptores determina si la cooperación es vertical, horizontal o triangular. La cooperación vertical o cooperación Norte-Sur se presenta cuando un donante, generalmente con un grado alto de desarrollo otorga ayuda a un receptor con grado menor de desarrollo. Este tipo de categoría es independiente de si la ayuda es reembolsable o no. Naturalmente los principales donantes de esta ayuda son los países desarrollados del Norte y por tanto agrupados en el CAD de la OCDE. Cabe destacar que el este tipo de ayuda era la que existía previa la Guerra Fría, y al finalizar ésta el flujo de ayuda Norte-Sur decreció enormemente. El surgimiento de nuevos actores, junto con la disminución del esquema de ayuda Norte-Sur dio paso a la cooperación horizontal. La cooperación horizontal se refiere a la cooperación entre países con similar grado de desarrollo. En este rubro generalmente encontramos países en vía de desarrollo y se le conoce como cooperación Sur- Sur. En la actualidad el flujo de este tipo de cooperación se ha incrementado considerablemente y ha llegado a ser representativa del. 13.

(14) mayor involucramiento de los países en desarrollo. En este caso se incluiría la Ayuda Humanitaria, la Ayuda alimentaria y la cooperación a través de las ONGs. Finalmente, la cooperación triangular constituye una nueva modalidad de cooperación internacional en la que se asocian las fuentes bilaterales o multilaterales con un país de mediano desarrollo. En este caso se da una gestión conjunta de programas de cooperación en beneficio de una tercera nación en vía de desarrollo. Este tipo de cooperación es ilustrativa de un modelo creciente en América Latina que usualmente se caracteriza por una parte que dona recursos económicos, una que aporta conocimientos técnicos y el receptor de la ayuda. El esquema bajo el cual se desenvuelve este tipo de cooperación es a través de proyectos o programas de gran escala que suelen tener una multiplicidad de actores involucrados. Como se ha visto, en la actualidad la cooperación internacional no se limita a las organizaciones y foros internacionales convocados por los Estados. Día a día existe una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil y la iniciativa privada que crean alianzas y estrategias entre ellos y los actores estatales. De igual modo, la creciente participación de la esfera local dentro de los países ha abierto una nueva forma de contribuir al desarrollo sin necesidad de depender de los viejos modelos de ayuda limitados a la cooperación entre estados. Frente a esta multiplicidad de actores resulta indispensable distinguir la presencia de dos actores fundamentales en los flujos de cooperación. Por un lado tenemos la presencia de un oferente y, por el otro, un receptor. Un donador u oferente es una entidad que puede ser un Estado, un organismo internacional o una organización de la sociedad civil, que tiene la intención y la capacidad de ofrecer beneficios y/o ventajas que respondan a las necesidades propias de otro y otros sujetos a los que generalmente se le denomina receptores. Cabe destacar que el receptor ya no se concibe como un actor pasivo, sino más bien como un sujeto activo y comprometido con su propio desarrollo. La corresponsabilidad es hoy en día una característica clave de los flujos de cooperación y que permite que ambos lados obtengan beneficios de la cooperación.. 14.

(15) 1.3.1 Evolución reciente de los flujos de Ayuda Oficial para el Desarrollo. Según la OCDE la AOD se define como las donaciones y préstamos para los países en desarrollo que. son tomados por el sector oficial para la promoción del. desarrollo económico y el bienestar. La cooperación técnica forma parte de esta ayuda oficial para el desarrollo. Estos flujos provienen de las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas. Cabe destacar que el 80% de la ayuda a nivel mundial, ya sea en ayuda bilateral o aportes a los organismos e instituciones, provienen de los países miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo, CAD3, de la OCDE. Si bien en el 2003, según cifras de la OCDE, se experimentó un incremento del 20% al promedio de AOD registrado en los nueve años anteriores; en los últimos años se ha experimentado una disminución en el flujo de este tipo de ayuda destinada a América latina. En el año 2003 la AOD para esta región alcanzó el 9%, uno de sus índices más bajos. Cuadro 1. AOD para América Latina como porcentaje de la AOD destinada a los países en desarrollo Años 1994-2000 16¾. 14% 12% 10% 8¾". 6%' 4%. 2% 0%. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001. 2002 2003. Fuente: CAD/OCDE. 3. Los países miembros del CAD son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca. Estados Unidos, Espai\a, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Suiza, Suecia, Reino Unido.. 15.

(16) La explicación del aumento de la AOD puede responder al incremento de la cooperación para cumplir con los compromisos asumidos para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. De acuerdo con el último Informe de la OCDE (2008) sobre estadísticas de ayuda oficial, los 22 países miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, contribuyeron con cerca de USO $103.7 billones en ayuda en el 2007, situándolos como los donadores más importantes a nivel mundial, pero a la vez registrando una disminución de 8.4% en términos reales con respecto al año anterior. Esta cifra pone en evidencia que los países aún están lejos de alcanzar su compromiso de aumentar los flujos de ayuda para el 20104 • Si se excluyen cifras de alivio a la deuda externa, la AOD aumentó 2.4% y la ayuda bilateral para África Subsahariana aumentó 10% en tém1inos reales. Si bien este flujo es importante, aún hay mucho camino que recorrer si se quiere cumplir el compromiso del G-8 por duplicar la ayuda a África en el 2010. Los donadores más importantes en el 2007 por volumen fueron los Estados Unidos, seguido de Alemania, Francia, Reino Unido y Japón. Empero los únicos países que excedieron el objetivo de las Naciones Unidas de 0.7% del PIB fueron Dinamarca, Luxemburgo, los Países Bajos, Noruega y Suecia. Cuadro 2. Flujos netos de AOD en el 2007 (en cantidades y como porcentaje del PIB) 1,:.t,b:.J'. 1111cm,,,.,,_,,_.... -------- --------·--. ,-..~inlllG7-a~p.r~~GN ------. ·1. 1 . . 1,-:,G,,. ·;:1111. 'º. " ". :w._,, ll":11. ,,.. " ,." Jl. /. .//// ///.// ~//////./~~//,.//// ' / .r /.,•} Fuente. OCDE 2007. 4. En la Cumbre del G-8 en Gleneagles, Escocia, en julio de 2005 los líderes de las principales economías en el mundo se comprometieron a prácticamente duplicar la ayuda oficial para el desarrollo en el 201 O (OCDE, 2008).. 16.

(17) Por su parte, la disminución del flujo a los países latinoamericanos se debe al crecimiento que estos países han experimentado y el aumento de su ingreso per cápita5 . La OCDE sitúa a la mayor parte de los países latinoamericanos como países de ingreso medio 6, y por ende los flujos son destinados a regiones con menor nivel de ingreso. México se clasifica como país de ingreso medio alto, situación que repercute en la cantidad de AOD que le es destinada. Esta clasificación, como veremos en capítulos posteriores afecta a varios estados, cuyos municipios se encuentran en situaciones de pobreza superior que algunos de los países clasificados con ingreso bajo, como es el caso del estado de Guerrero. Esta situación se presenta debido a las grandes disparidades que existen en el nivel de ingreso y desarrollo de unas entidades frente a otras, notablemente presentándose el clásico. modelo de desarrollo Norte-Sur, aúp dentro de un país. Cuadro 3. AOD per cápita según región de destino US $ por habitante Años 1994 y 2000. 30. .~ ::>. w. m. e. .,4 ·;:.,m. .~1 ;l. o. 'Ei. "'1l "'á"". :¡;. ií z < 5 >,. .;. JL.,11. .a; "' 'I: e s "' <( .. {.). _,. ,... e- ~ ;; "' ... :, e: C(). -¡;. <. !• 1994 • 1999 a 2003 Fuente: CAD/OCDE. América Latina por tanto experimentó un paso de la modalidad de ayuda financiera a nuevas formas más relacionadas con la asistencia técnica y la inversión. Como muestra el cuadro anterior, América Latina ha recibido en los últimos años un tercio de de la AOD que recibe Europa del Este y África Subsahariana.. 5. Como es natural de esperarse, la ayuda antes destinada a estos países ahora se canaliza a otras regiones del mundo, principalmente Asia y África. 6 Países cuyo PIB en el 2001 oscilaba entre los USD$746 y USD $2975 .. 17.

(18) 1.4 La Cooperación Técnica. La cooperación técnica internacional surge como una suma de esfuerzos a gran escala que busca solventar los problemas específicos del desarrollo, al tiempo que fomenta el bienestar y fortalece las instituciones nacionales. En los últimos años la cooperación técnica ha mostrado un importante dinamismo y su espacio de operación se ha ampliado a diversas áreas geográficas y temáticas. Este tipo de cooperación se caracteriza por el intercambio de conocimientos técnicos y de gestión que tienen el fin de aumentar las capacidades de instituciones y personas para promover su propio desarrollo. Las actividades que abarca la cooperación técnica son: asesorías, programas de becas, apoyo institucional, apoyo al diseño de políticas, capacitación, formación, etc. A pesar de que es complicado determinar su importancia relativa frente a la cooperación internacional en su conjunto, según la OCDE la cooperación técnica representa casi una cuarta parte de la Ayuda Oficial al Desarrollo 7• Por su parte, cifras del PNUD indican que los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo entre 2000 y 2004 se han destinado principalmente a la cooperación técnica, representando el 46% de los flujos totales en materia de cooperación. Esto muestra la tendencia cada vez mayor a la disminución de los préstamos y donaciones, exceptuando condenación de deuda, que para el mismo periodo disminuyó en un 14% (PNUD, 2005). La cooperación técnica Sur-Sur ha aumentado considerablemente en los últimos años. Organismos como el BID han promovido este tipo de cooperación caracterizada por el intercambio de experiencias, conocimiento y asesoría entre países con desarrollo similar. Tal es el caso de países como Chile, México, Brasil y Argentina que son tanto oferentes como donadores. El principal objetivo que persigue la cooperación técnica es crear las bases para un desarrollo sostenido y endógeno. El capital humano y el marco institucional son 7. La dificultad de una medición real radica en el hecho de que la cooperación técnica es vista como parte. de los proyectos o programas de ayuda y no como un componente aislado.. 18.

(19) percibidos hoy en día como factores clave del desarrollo que tienen igual valor que el capital físico. Por otro lado, la cooperación técnica busca incrementar la eficacia de la ayuda exterior. Esto se traduce en la capacidad de absorción del país beneficiario. Dicha capacidad se refuerza precisamente a través de la capacidad institucional y de gestión.. 1.4.1 Formas de cooperación técnica. La cooperación técnica puede tomar las siguientes formas. 8. :. a) Formación de recursos humanos b) Cursos cortos de capacitación c) Asesorías o consejo político d) Desarrollo de proyectos piloto e) Acceso a información especializada. f) Donaciones en especie (equipo y materiales) g) Envío de expertos h) Intercambio de experiencias i). Investigaciones conjuntas. j) Estancias y pasantías k) Inducción de tecnologías apropiadas 1) Donaciones m) Cobertura de necesidades: provisión de un servicio regular en tanto no se generen capacidades locales n) Dinamización: Ayuda a un grupo, institución o comunidad para incrementar su capacidad a través de la combinación de las funciones de capacitación y asesoría. RSEMARNAT."Mecanismos de cooperación técnica y científica" Disponible en: http://www.semamat.gob.mx/presenciaintemacional/mecanismosdecooperaciontecnicaycientifica/Pages/ini cio.aspx. 19.

(20) o) Facilidades: provisión de apoyo para pennitir el acceso de los países en vías de desarrollo a las capacidades e instituciones de los países desarrollados p) Vigilancia: provisión de personal en el exterior para controlar las operaciones.. De esta amplia lista se ha dado prioridad al aspecto de la fonnación por atacar tanto los recursos humanos como el marco institucional. Empero, el tipo de mecanismo a emplearse deberá analizarse de acuerdo a las necesidades sectoriales y la realidad económica. La propia naturaleza de la cooperación técnica, y su objetivo de ser una base para el desarrollo de largo plazo, requiere que se lleve a cabo a través de programas amplios que eviten la dispersión de intervenciones por parte de la multiplicidad de donantes, para que así se gestione y facilite la inserción en los planes de desarrollo y en los presupuestos nacionales de los países beneficiarios. En este sentido los organismos intergubernamentales como la CEPAL, el BID, la OEA sirven como coordinación entre los flujos de ayuda y coordinan las tareas de los oferentes y los donadores. La cooperación técnica gestionada a través de las organizaciones no gubernamentales se centra generalmente en el desarrollo de microempresas y la gestión de microcréditos. En este caso se facilita el acceso a la fonnación y al asesoramiento técnico. Pese al uso cada vez más fuerte de la cooperación técnica se advierte el riesgo de que la intervención en materia de cooperación técnica pueda crear distorsiones en la competencia. Asimismo existe el riesgo que se pierdan técnicas tradicionales de producción por la transferencia tecnológica y se caiga en un ciclo de dependencia en los países desarrollados. Estudiosos inclusive han hablado sobre el impacto ambiental del uso creciente de tecnologías y el endeudamiento producto de la compra de maquinaria por lo que se debe de evaluar correctamente su aplicación.. 20.

(21) 1.5 Capacity Development. Como se mencionó con anterioridad, los esfuerzos dirigidos a contribuir al desarrollo de un país o región fracasarán, aún si se aumenta el financiamiento actual, si no se brinda mayor atención y cuidado al desarrollo de las capacidades sustentables. La carencia de una capacidad nacional adecuada es actualmente uno de los factores que ha obstaculizado el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La Declaración de Paris sobre la efectividad de la ayuda, la Revisión del Milenio y la Cumbre del 08 reconocieron que el desarrollo de capacidades en un componente fundamental del desarrollo y la efectividad de la ayuda. El PNUD define capacidad como la habilidad de los individuos, organizaciones y sociedades para desempeñar funciones; solucionar problemas; y establecer y conseguir objetivos en una manera sustentable. La creación de capacidad, mejor conocida por el término en inglés Capacity Building es una componente clave de la cooperación internacional que se refiere a las habilidades, infraestructura y recursos de comunidades y organizaciones que son necesarios para motivar y mantener el cambio de comportamiento. Los elementos principales son la transferencia de tecnología, la asistencia técnica, el entrenamiento y la difusión de información. El Desarrollo de capacidades (capacity development) es por su parte, el proceso mediante el cual las habilidades son obtenidas, fortalecidas, adaptadas y mantenidas a través del tiempo para conseguir los objetivos. El Plan Estratégico 2008-2011 del PNUD sitúa por ello al desarrollo de capacidades como su contribución toral a los programas de los países. 9. .. A través del tiempo las siguientes prácticas han surgido como buenas prácticas reconocidas por el PNUD dirigidas a atender el desarrollo de capacidades en diferentes sectores y que contribuyan en su totalidad al desarrollo.. º Valoración de capacidades.- Es un análisis de las capacidades actuales contra las capacidades deseadas en el futuro. Este análisis permite crear una comprensión de los 9. Al colocarlo como prioritario en su mandato y funciones, el PNUD responde a la creciente demanda. nacional y subnacional de soporte en dicho rubro.. 21.

(22) activos de capacidades y de las necesidades conducentes a una respuesta de desarrollo de capacidades. El modelo de trabajo del PNUD se basa es un esquema con tres dimensiones: puntos de estrada, asuntos torales y capacidades funcionales. En asuntos torales se prioriza el conocimiento, la rendición de cuentas, el liderazgo y los acuerdos institucionales. o. Educación, entrenamiento y aprendizaje. o. Capacidades de liderazgo. o. Refonna institucional e incentivos. o. Rendición de cuentas. La suma de estas prácticas pretende decir que el desarrollo de capacidades es mucho más que el apoyo a programas de entrenamiento y el uso del expertise nacional. La sumatoria de estos aspectos pennitirá la existencia de un sector público y privado que pueda administrar y otorgar servicios para aquellos quienes lo necesiten más. Las estrategias de desarrollo local y nacional únicamente pueden ser planeadas, implementadas y revisadas si se cuenta con un ambiente propicio que tenga organizaciones funcionales y recursos humanos capacitados. Asimismo, el PNUD considera que el desarrollo de capacidades consiste en cinco pasos ligados en un proceso de programación. l. Implicar a los actores involucrados en el desarrollo de capacidades; 2. identificar activos de capacidades y necesidades; 3. fonnular estrategias de desarrollo de capacidades; 4. implementar estrategias de desarrollo de capacidades; y 5. monitorear ·y evaluar las estrategias de desarrollo de capacidades Cuadro 4: Proceso de Desarrollo de Capacidades. ,_. ,.--'\ \., /' -~ =. ~. ;,-. Fuente: PNUD 2008. 22.

(23) El desarrollo de capacidades debe ser visto como un proceso endógeno y doméstico. Es un proceso complejo de carácter inherentemente político que no debe hacerse con premura y no debe esperarse que los resultados sean controlados y de una tendencia linear. Asimismo resulta fundamental que el proceso de transformación se base en las prioridades, políticas y resultados determinadas a escala nacional o local, ya que el exterior no comprende y percibe éstas necesidades de la misma manera. El PNUD reconoce que la capacidad de cada país reside en tres niveles: medio ambiente propicio, organizacional e individual. Dentro de cada nivel hay cinco actividades a desarrollar: 1) Comprometerse con los actores involucrados; 2) identificar una situación y definir una visión y mandato; 3) formular políticas y estrategias; 4) Crear presupuestos, gestionar e implementar, y 5) monitorear y evaluar. La evaluación de estas capacidades debe realizarse desde una perspectiva de desarrollo humano.. 1.5. 1 Guía para el desarrollo de capacidades. No existe una forma única de desarrollar la capacidad, pero sí una lista de aspectos claves a considerarse que pueden fungir como guías: 1. El consenso en los propósitos, objetivos y perspectivas de los actores externos e internos es un aspecto clave para el eficaz desarrollo de la capacidad. Una armonización es necesaria para sentar bases sólidas y claras sobre los propósitos técnicos de la cooperación que se va a suscitar. 2. Una selección adecuada de las organizaciones, gobiernos o entes que contribuirán al desarrollo de la capacidad. Un parámetro de gran importancia es si los organismos gubernamentales, ONGs, entidades de la sociedad civil o el sector privado toman en cuenta el desarrollo de la capacidad endógena. Evidentemente se requiere que exista una voluntad política y de cooperación entre los actores locales y los externos. En la selección debe de contemplarse las preferencias de los actores locales y la capacidad de los cooperantes. Es evidente que por muy capaz que sea cierto oferente, si no existe la aprobación de los receptores no habrá resultados óptimos, y de manera inversa por muy. 23.

(24) bien aceptado que sea un oferente si no tiene la capacidad suficiente no se logrará un cambio significativo. 3. En todo momento se deben contemplar los costos en tiempo, energía, recursos materiales y monetarios. Un balance adecuado entre el empleo de los recursos monetarios, conocimientos teóricos y prácticos, organización e incentivos resulta clave para obtener mejores resultados en el largo plazo. Como se ha mencionado con anterioridad, la simple aportación de recursos monetarios no es suficiente para un cambio significativo. El desarrollo de la capacidad debe ser una suma de varios componentes. 4. Tomar en cuenta los aspectos socioculturales para evitar vulnerabilidades en el largo plazo. Se ha visto una tendencia a crear programas cuyos resultados puedan ser fácilmente cuantificables. Esto se debe a que los programas son evaluados más fácilmente y los oferentes reciben menos presiones sobre los resultados obtenidos si se trata de aspectos cuantificables. Este hecho ha propiciado que se prefieran los insumos en recursos a la capacitación. El resultado de esta tendencia es que se crean paliativos que únicamente sirven en el corto plazo y no contribuyen al desarrollo de las capacidades porque no se entiende de fondo los aspectos socioculturales de la región en cuestión.. 1.6 Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo: un avance reciente. Afortunadamente en nuestro país existe una conciencia cada vez mayor sobre la necesidad de la cooperación internacional. Prueba de ello, es que el pasado 8 de marzo de 2007 se presentó una iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. La cooperación internacional es una práctica extendida alrededor del mundo pero México ocupa un lugar especial junto a otras naciones como Argentina, Brasil y Chile pues, como se mencionó anteriormente, su grado de desarrollo los sitúa como donadores y receptores de ayuda.. Si bien el artículo 89 fracción X de la Constitución Política Mexicana establece que la cooperación internacional para el desarrollo es uno de los principios rectores de la. 24.

(25) política exterior mexicana, ésta debe constituir un aspecto esencial del quehacer del Estado mexicano como un actor destacado en la escena regional y mundial. Cabe destacar que la institucionalización de la cooperación internacional para le desarrollo no es una novedad en nuestro país, pues en 1998 comenzó a operar el Instituto Mexicano para la Cooperación Internacional, MEXCI. Enrique Bcrruga, ex director del Instituto Mexicano de Cooperación Internacional, afirma que "La política mexicana de cooperación tiene dos propósitos esenciales: promover un entorno internacional estable y pacífico y coadyuvar en los esfuerzos nacionales de desarrollo" (Berruga, 2000, p. 254). Desafortunadamente, este órgano desconcentrado de la SRE únicamente vivió tres años. En 1971 se creó, dentro de la Cancillería, La Dirección General de Cooperación Técnica Internacional, DGCTI con el objetivo de planear y diseñar la orientación de la cooperación no reembolsable. En 1990 la DGCTI se transformó en la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica (DGCTC), con la función principal de apoyar en "la planeación y diseño de las políticas de cooperación técnica y científica, coordinar y facilitar la negociación y ejecución de los convenios y programas de cooperación en estas áreas en los ámbitos bilateral y multilateral" (Abarca Ayala, 1999, p. 37). Durante el sexenio de Zedillo se pretendió dar un mayor impulso a la cooperación internacional a través de la creación del Instituto Mexicano de Cooperación Internacional, IMEXCI. En 1998 el IMEXCI absorbió las funciones de la DGCTC. Todos estos cambios permiten dar cuenta del interés federal por crear un sistema articulado de cooperación internacional que sea capaz de planear, gestionar y coordinar los programas · o proyectos existentes. Cabe destacar que todos estos esfuerzos reconocen el papel dual de México como donante y receptor de cooperación internacional para el desarrollo. Todo este andamiaje institucional sin duda alguna ha permitido un mejor dinamismo de la cooperación al exterior e interior de nuestro país. Sin embargo, la administración foxista relegó estos importantes avances. Prueba de ello es que el IMEXCI desapareció como órgano autónomo, adquiriendo nuevamente el carácter de dirección general. Es así como en el año 2001 reaparece la DGCTC como dirección dependiente de la Subsecretaría de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional, de la SRE. Al. 25.

(26) momento la dirección es la encargada de regular y coordinar los programas de cooperación internacional para el desarrollo que México instrumenta a través de acuerdos internacionales de carácter bilateral, multilateral y/o regional para los rubros técnico, tecnológico y científico. Por su parte, la nueva administración de Calderón ha regresado la cooperación internacional a la agenda, a la vez que se opta por una institucionalización aún más formal. De manera paralela las entidades federales han comenzado un dinamismo en sus relaciones internacionales. Dentro de este contexto es que surge la iniciativa de ley que propone que se establezca un marco adecuado de certeza jurídica, institucional, administrativa y operativa para las distintas dependencias y entidades de los tres órganos de gobierno que ya se encuentran involucrados en acciones de cooperación con el exterior. Bajo esta ley se pretende que exista una mejor coordinación y coherencia para lograr el mayor impacto posible sobre el desarrollo de nuestro país. La novedad de la ley es que se pretende incluir a todos los actores, incluyendo a personas físicas y morales que tengan la capacidad para hacer aportes a la cooperación internacional o que requieran de ella. De este modo se dará espacio a la participación de universidad, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil, empresas, intelectuales, fundaciones y entidades de fomento y desarrollo que permitan enriquecer la cooperación internacional para el desarrollo. Por otra parte, la ley daría sentido de proyecto nacional a la cooperación internacional y la articularía en "un marco jurídico único los instrumentos y mecanismos que permitan diseñar, sistematizar, orientar, promover, consolidar y administrar la cooperación cultural, educativa, científica, técnica y económico-financiera de la que México es partícipe como donante y receptor" (Iniciativa de Ley de Cooperación Internacional). Asimismo, la ley plantea la formalización de un órgano desconcertado de la SRE que llevaría el nombre de Agencia Mexicana para la Cooperación Internacional para el Desarrollo, AMEXCID. Dicha agencia sería la responsable de coordinar los esfuerzos. 26.

(27) institucionales en la materia, así como registrar y difundir el conjunto de acciones de cooperación internacional que realiza México. Otro importante avance que se prevé es la formulación de un Programa Sectorial de Cooperación Internacional para el Desarrollo que formaría parte del Plan Nacional de Desarrollo. Esto permitiría contar con una visión prospectiva de la cooperación internacional con el exterior. Como es natural esperarse, también se contemplan mecanismos para el manejo y rendición de cuentas de los recursos de carácter financiero que el gobierno federal destine para la cooperación internacional. Cabe destacar que son sujetos de esta ley, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, y que por ende se acepta y da reconocimiento a su participación en la cooperación internacional para el desarrollo. Por otra parte, se incluye la modalidad de cooperación vertical, horizontal y triangular en el esquema de cooperación mexicano. La iniciativa de ley ya fue aprobada por el Senado y se espera que en breve sea aprobada por la Cámara de Diputados. De aprobarse, México pasaría a formar parte de los pocos países que cuentan con regulaciones precisas sobre la cooperación internacional. Sin duda alguna la operación coordinada de este tipo cooperación brindará grandes beneficios para el desarrollo de nuestro país y región.. 27.

(28) Capítulo II El Desarrollo. 2.1 El Desarrollo: un nuevo enfoque para una nueva realidad. Históricamente el concepto de desarrollo estuvo ligado al de crecimiento económico. Sin embargo, como veremos en este capítulo el desarrollo es mucho más que esto. El concepto de desarrollo está íntimamente ligado con el de bienestar de la población. En los últimos años se ha ampliado la concepción limitada de desarrollo económico para incluir los conceptos de equidad social, sostenibilidad ambiental, institucionalidad democrática y competitividad económica. De este modo empiezan a surgir ténninos como desarrollo social, desarrollo humano y desarrollo sostenible. El PNUD (2007) se erige desde la década de los ochenta como el principal promotor del desarrollo humano y lo define como la condición en que se encuentran las libertades de las personas y el proceso de ampliación de las posibilidades que tienen los individuos para elegir entre distintas opciones de vida. La libertad de los individuos, y por tanto sus posibilidades de elegir, requiere de un conjunto de capacidades que pennitan el ejercicio de esa libertad, y que incluyen la salud, la educación y las oportunidades de generación de ingresos. Como es natural pensarse el desarrollo se ve limitado por la pobreza económica, alimentaria y de capacidades, ya que éstas acotan las oportunidades de las personas para llevar a cabo su proyecto de vida. Según cifras de la OCDE una quinta parte de la población mundial vive con el equivalente a menos de 1 dólar americano por día y hay millones de personas que padecen hambre crónica. Naturalmente esta situación limita el desarrollo de las personas y los pone en desventaja frente a otros. Aunada a esta realidad, el VIH/SIDA y otras enfennedades están destruyendo los principales pilares básicos de la sociedad en muchos países. Además, los conflictos internacionales y civiles amenazan la capacidad de las personas para salir de la pobreza, creando un círculo vicioso en el que la pobreza alimenta los conflictos violentos y viceversa. Por si esto fuera poco, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la deforestación, la escasez de agua y la. 28.

(29) sobrepesca incrementan aún más este problema. Se ha visto que las cuestiones medioambientales mundiales perjudican a los pobres de forma desproporcionada. Esta afirmación responde al hecho de que el sustento de casi mil millones de hogares, en particular de las zonas pobres rurales depende directamente de los recursos naturales y los peligros actuales están afectando esta base subsistencia. Aunado a esta dependencia, los habitantes más pobres no cuentan con los recursos suficientes para adaptarse a los cambios climáticos. Frente a este panorama de oportunidades desiguales debemos entender que si queremos contribuir al desarrollo deberemos tomar medidas en varios aspectos como la salud, educación, medio ambiente, entre otros.. 2.2 El desarrollo como derecho. En 1986 la ONU situó al desarrollo como un derecho humano. La Declaración sobre el derecho al desarrollo establece que: el desarrollo es un proceso global económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de la población y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan (ONU, 1986). Además la ONU establece que la persona humana es el sujeto central del proceso de desarrollo y que por ende toda política de desarrollo debe considerar al ser humano como participante y beneficiario principal del desarrollo. De mismo modo se establece que la igualdad de oportunidades para el desarrollo es una prerrogativa tanto de las naciones como de los individuos dentro de las naciones, y que por ende se debe realizar todo esfuerzo por promover y crear un orden político, social y económico apropiado para el desarrollo. Dentro de este esfuerzo los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera. Aunado a este deber al interior del Estado existe un. 29.

(30) compromiso de cooperación para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo.. 2.3 Desarrollo social y desarrollo humano sostenible. El desarrollo social es el proceso permanente mediante el cual se amplían las capacidades y las opciones de las personas y comunidades para que puedan ejercer plenamente sus libertades y derechos y realizar todo su potencial productivo y creativo, de acuerdo con sus aspiraciones, elecciones, intereses, convicciones y necesidades (SEDESOL, 2005). El desarrollo sostenible se define como el proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano. Los países miembros de la OCDE han buscado fortalecer este tipo de desarrollo caracterizado por un crecimiento económico estable, un mejor nivel de vida y el alivio de las presiones medioambientales. Desde la celebración de la Cumbre de Río en 1992, ha habido innumerables avances en el camino al desarrollo sostenible pero aún hay mucho camino que recorrer. Entre los desafíos que se tienen está el de erradicar la pobreza, disminuir las enfermedades y los riesgos ambientales. Naturalmente estos problemas representan grandes obstáculos para un desarrollo sostenible y durable. Estos enfoques colocan al ser humano como el centro y sujeto primordial del desarrollo, y por ende se alejan de la concepción típica de desarrollo visto únicamente como crecimiento económico. La equidad social, la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo que se sustentan en el cuidado ecológico y el soporte vital de la región son aspectos fundamentales del desarrollo humano sostenible. El respeto a la diversidad étnica y cultural de la región son igualmente importantes, por ello se prioriza el fortalecimiento y la plena participación ciudadana.. 30.

(31) 2.3. l. Desarrollo social, combatiendo más que la pobreza de ingreso. El PNUD, finne en la idea de que el subdesarrollo es una carencia de capacidades básicas más que una carencia de ingreso per se, define al desarrollo humano como el proceso de ampliación de las posibilidades de elegir de los individuos, que tiene como objetivo expandir la gama de oportunidades abiertas a las personas para vivir una vida saludable, creativa y con los medios adecuados para desenvolverse en su entorno social. Por su parte, Amartya Sen defiende la idea de que el desarrollo debe aportar bienestar, y éste debe estar compuesto por el acceso a bienes y servicios, una función de conversión de estos bienes y servicios en opciones reales de planes de vida, y por último, una función de evaluación que transfonna la elección hecha en un nivel de satisfacción individual. En la función de conversión de los bienes y servicios es donde se desprenden las capacidades (Cardona, 2004). Dentro del esquema propuesto por Sen es importante recalcar que cuando se habla de la ampliación del conjunto de opciones reales, se hace referencia no solamente a las opciones disponibles sino también a las condiciones económicas, institucionales, cognitivas y sociales con las que cuenta el individuo para ejercer su elección. Es por ello, que en muchas ocasiones se considera al desarrollo como una ampliación de la capacidad de los individuos, o en ténninos más generales una ampliación de la libertad. De acuerdo con las definiciones que hemos visto de desarrollo social, no existe únicamente pobreza en ténninos de ingreso, sino también una pobreza de capacidad humana y de activos e infraestructura que también debe ser atendida si se quiere alcanzar un mayor grado de desarrollo. La pobreza de capacidades humanas se refiere entonces a la carencia de capacidades humanas mínimas que pennitan llevar una vida saludable y productiva. Su medición puede ser en términos de acceso a los servicios de salud y de escolaridad básica o en ténninos de capacidad para leer y escribir y prevenir enfennedad y la mortalidad prematura. La pobreza de activos e infraestructura se refiere a la falta de bienes privados como vivienda y el acceso a bienes proporcionados públicamente. En. 31.

(32) este último rubro se encuentran los servicios básicos como agua y saneamiento, carreteras y electricidad.. 2.4 Medición del desarrollo: Índice de Desarrollo humano Como ya mencionamos con anterioridad, el crecimiento económico es una condición necesaria para medir el grado de avance de un país pero de ninguna manera es el único aspecto a tomar en cuenta. Por ello, el Índice de Desarrollo humano no se enfoca únicamente en cuantificar el PIB per cápita e incluye otros 3 indicadores: • Salud (medido por medio de la esperanza de vida al nacer) • Educación (se mide como una combinación de dos terceras partes de la tasa de alfabetización de adultos y una tercera parte de la tasa de matriculación a educación primaria, secundaria y terciaria) • Ingreso (medido por el PIB per cápita real en dólares PPC) Para construir el índice se establecen valores mínimos y máximos fijos para cada variable que compone una dimensión, los que establece el PNUD son: • Esperanza de vida al nacer: mínimo 25 años y máximo 85 años • Tasa de alfabetización de adultos (se considera a las personas mayores a 15 años de edad): mínimo 0% y máximo 100% • Tasa de matriculación escolar (se considera a las personas entre 6 y 24 años de edad): mínima 0% y máxima 100% • PIB per cápita real en dólares PPC: mínimo de $100 dólares PPC y máximo de $40,000 dólares PPC. Una vez calculados los tres índices de cada dimensión, el IDH es un promedio simple de estos tres índices, y se obtiene dividiendo la suma de los tres índices calculados entre 3.. IDH. [Indicedesalud ]+ [Indicedeeducación ]+ [Indicedeingreso Il =-"----------'"------''---------=-----=----------= 3. 32.

(33) Los rangos de IDH son: 0.89 :S IDH :S 0.99 Desarrollo Humano muy alto 0.75 :S IDH :S 0.88 Desarrollo Humano alto 0.58 :S IDH :S 0.74 Desarrollo Humano medio 0.33 :S IDH :S 0.54 Desarrollo Humano bajo 0.00 :S IDH :S 0.32 Desarrollo Humano crítico México cuenta con un IDH que lo sitúa como un país de desarrollo humano alto pero que pone en evidencia la desigualdad que existe al interior del país ya que muchas . de los estados presentan niveles medios y bajos de desarrollo JO.. 2.5 Desarrollo local endógeno El desarrollo local se puede definir como "un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región" (lnfomipyme, 2005). De ahí que se conozca también como desarrollo local endógeno y que busque el aprovechamiento sostenible de los recursos locales y externos. Este tipo de desarrollo se centra en la búsqueda del mejoramiento de la calidad humana en el ámbito local y por ende fomenta un proceso participativo y equitativo. El interés por el desarrollo local surge como consecuencia del papel más activo que han asumido los gobiernos locales en la promoción del desarrollo económico y social. A pesar de que el gobierno federal concentra la mayor parte de políticas de promoción para el desarrollo, las grandes asimetrías en el territorio nacional y la mayor autonomía política y financiera de los gobiernos locales han servido como grandes incentivos para el creciente interés en el desarrollo local. Por otra parte, la recuperación de la democracia en los niveles municipales ha propiciado que se generen mayores exigencias a los servidores públicos locales para presentar programas de desarrollo a nivel local. Como lo indica up estudio de la CEPAL (2004): ... [el desarrollo local] resulta obligado no sólo por la necesidad de ofrecer respuestas concretas y eficaces al conjunto de la población 10. Ver cuadro 7.. 33.

(34) local, sino por la insuficiencia o limitaciones de las políticas centralistas y sectoriales y de los viejos enfoques asistencialistas de la política de desarrollo regional y de la política social. El desarrollo local parte de una perspectiva endógena que busca que la comunidad fije sus propios objetivo y metas, "las estrategias de desarrollo local se han ido abriendo paso como un enfoque con un fuerte componente de pragmatismo, una concepción "de abajo hacia arriba"" (CEPAL, 2004). De este modo, se busca la utilización del potencial de los recursos humanos, institucionales y físicos de la localidad, con el fin de conseguir progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad 11 • En este enfoque la comunidad es valorada por primera vez y se insta a que se devuelva la confianza al ámbito local. En muchas ocasiones el aspecto local fue relegado y sustituido por una visión siempre proveniente del exterior, de este modo, los resultados siempre fueron insatisfactorios porque no se entendían las necesidad propias del ámbito local. Es necesario que se entienda que las personas ejercen sus derechos, toman sus decisiones, entablan relaciones sociales y políticas y adquieren una visión inicial del mundo desde sus ámbitos más cercanos: la familia, la comunidad y las asociaciones políticas básicas con las que están en contacto en el ámbito local. Por ende, toda estrategia de desarrollo debería partir desde la localidad. El desarrollo local se ha visto obstaculizado por una baja autoestima del ámbito local, la dependencia política y económica de las instituciones centrales y agentes externos y falta de confianza en la capacidad de gestión comunitaria.. Por ende, la. estrategia de desarrollo local debe estar acompañada de una adecuada gestión de recursos y el fortalecimiento del ejercicio de poder local. Asimismo se debe impulsar la creación de organizaciones de participación y concertación en donde se prioricen los esquemas de corresponsabilidad. Los recursos para este tipo de desarrollo van más allá de los económicos y se incluyen los recursos naturales, infraestructura, industrias, instituciones, organizaciones locales, actividades económicas del lugar y los cuadros profesionales con que cuenta o. 11. En capítulos posteriores se retomará la importancia de este punto.. 34.

(35) tiene acceso la comunidad. Otros recursos importantes son las experiencias en gestión comunitaria, así como la capacidad para desarrollar una cultura de poder local. La participación ciudadana es clave para el desarrollo local. Las instituciones públicas de la comunidad, los líderes comunitarios, las organizaciones existentesreligiosas, gremiales, ONG 's- y la comunidad en general deben involucrarse. Se ha visto que si bien los gobiernos locales manifiestan enorme interés por el tema, su participación activa en la promoción de iniciativas sobre desarrollo es muy incipiente. Esta baja participación se debe en gran medida a las limitaciones de recursos y a la carencia de responsabilidades claras en la materia. En muchas ocasiones, los gobiernos locales no están preparados para asumir una responsabilidad que antiguamente correspondía únicamente al gobierno federal. Como consecuencia, los gobiernos locales carecen de una adecuada planeación y estrategia en el tema de desarrollo.. 2.6 El problema del desarrollo estatal y municipal: del centralismo autoritario al federalismo. La descentralización es un aspecto clave para el desarrollo local. Ésta consiste en la transferencia de competencias, recursos y poderes correspondientes de un nivel superior de gobierno, en el caso de México el nivel federal, a un nivel inferior como es el caso de las entidades y más específicamente de los municipios. Esta transferencia hacia el ámbito local es un instrumento político-administrativo que aumenta las posibilidades de incidencia de los gobiernos locales y de la sociedad civil en el desarrollo de su comunidad. Según el Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, nuestro país ha pasado, en términos generales, de un centralismo autoritario a un federalismo democrático. Como se indica en el estudio de la CEP AL sobre Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina (2004): Los procesos de descentralización más avanzados, esto es, aquellos que incluyen una elección directa de todos los niveles de representación pública territorial, desde las alcaldías a las regiones, y que transfieren recursos y capacidades de decisión a los gobiernos subnacionales, constituyen bases mucho más consistentes para el impulso de las iniciativas de desarrollo económico local.. 35.