MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
Consejo de Redacción
Consejo de Redacción
J AVIER MOSCOSO DEL PRADO MUÑOZPresidente Fiscal
LUIS M ARÍA C AZORLA PRIETO
Vicepresidente
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Abogado
Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
A MALIA IRABURU A LLEGUE
Directora Editorial
MÓNICA NICOLÁS H ARO
Secretaria. Editora
M ANUEL R AMÓN A LARCÓN C ARACUEL
Magistrado de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
JOSÉ M ARÍA Á LVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ
Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
A LBERTO BERCOVITZ R ODRÍGUEZ-C ANO
Catedrático de Derecho Mercantil. Abogado
FRANCESC DE P AULA C AMINAL B ADÍA
Abogado
F AUSTINO CORDÓN MORENO
Catedrático de Derecho Procesal. Abogado
EUGENIO G AY MONTALVO
Abogado. Ex-Magistrado del Tribunal Constitucional
JUAN M ARTÍN Q UERALT
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Abogado
LUIS M ARTÍN R EBOLLO
Catedrático de Derecho Administrativo
JULIO MUERZA ESPARZA
Catedrático de Derecho Procesal
GONZALO Q UINTERO OLIVARES
Catedrático de Derecho Penal
ENRIQUE R UBIO TORRANO
Catedrático de Derecho Civil
A NTONIO V. SEMPERE N AVARRO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Coordinador del Área Laboral de Gómez-Acebo & Pombo
EUGENIO SIMÓN A COSTA
ABOGACÍA GENERAL DEL ESTADO
DIRECCIÓN DEL SERVICIO JURÍDICO DEL ESTADO
MANUAL DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
TERCERA EDICIÓN
Dirección
MARTA SILVA DE LAPUERTA Abogado General del Estado
Subdirección General de Coordinación, Auditoría y de Gestión del Conocimiento SILVIA GARCÍA MALSIPICA
Subdirectora General
Coordinación
MARIANO HERRANZ VEGA Abogado del Estado
TOMO I
PARTE GENERAL
PARTE ESPECIAL 1
Primera edición, 2005
Segunda edición, 2009 (Primera en la colección Nuevos Clásicos) Tercera edición, 2013
El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como
manifestación de su derecho de libertad de expresión.
Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pu´blica o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algu´n fragmento de esta obra ( www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45). Thomson Reuters y el logotipo de Thomson Reuters son marcas de Thomson Reuters Aranzadi es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited
© 2013 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Dirección del Servicio Jurídico del Estado] Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9059-155-0 (Obra completa) ISBN: 978-84-9014-853-2 (Tomo I)
ISBN Mº: 978-84-9903-320-4 (Obra completa) ISBN Mº: 978-84-7787-152-1 (Tomo I) NIPO: 051-13-035-3
Depósito Legal: NA 2023/2013 Printed in Spain. Impreso en España Fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11 31013 - Pamplona
Sumario
Página
ÍNDICE ALFABÉTICO DE COLABORADORES... 59
INTRODUCCIÓN... 63
TOMO I
TOMO I
PARTE GENERAL
PARTE GENERAL
LA POTESTAD SANCIONADORA Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CAPÍTULO I EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, IRRETROACTIVIDAD Y TIPICIDAD LEY, IRRETROACTIVIDAD Y TIPICIDAD... 95I. I. IntrodIntroduccucciónión: N: Naciacimiemiento nto y dy desaesarrolrrollo dlo del el priprincincipio pio de de leglegalialidaddad ... 96
1. La legalidad como lími te del pode r de la administración y técnica de control de la actuación administrativa ... 97
2. La vinculación negativa a la legalidad ... 98
3. La vinculación positiva a la legalidad ... 99
4. La reserva de ley formal con contenido material ... 99
5. El principio de legalidad y reserva de ley en nuestro actual ordenamiento 100
II. II. La La resereserva de rva de ley ley en en derederecho cho adminadministratistrativo ivo sancisancionadoronador: e: el al artículortículo 25.1 CE 25.1 CE... 103
1. La situación preconstitucional ... 103
2. La elaboración del artículo 25.1 de la Constitución ... 106
3. La consagración del principio de legalidad formal y material en el artí- culo 25.1 de la Constitución: en especial, el principio de reserva de ley en materia sancionadora ... 106
Sumario
Página
4. El principio de legalidad y la reserva de ley en la legislación vigente ... 107
5. Estructura de este capítulo ... 108
III. III. PrincPrincipio ipio de de legallegalidad idad formal: formal: la rla reserva eserva de de ley ley ... 109
1. La reserva de ley sancionadora: delimitación de otras figuras y ámbito de la reserva ... 109
1.1. Diferenciación con otras reservas de ley... 109
1.2. Distinto alcance de la reserva de ley penal y la reserva de ley sancionadora... 109
1.3. Ámbito objetivo de la reserva de ley ... 111
2. La reserva formal de ley en el derecho administrativo sancionador y las diversas clases de leyes reguladas en la Constitución ... 111
2.1. Inexistencia de reserva de Ley Orgánica ... 112
2.2. El Decreto-ley... 112
2.3. Decretos Legislativos ... 113
2.4. Las normas con rango de ley de las Comunidad es Autóno-mas... 115
3. La reserva de ley del artículo 25 de la Constitución como reserva de ley relativa: las normas sancionadoras incompletas, las leyes en blanco y la colaboración reglamentaria ... 115
3.1. Las normas sancionadoras incompletas ... 115
3.2. Las leyes sancionadoras en blanco ... 116
A. Concepto... 116
B. El rango formal de la norma de complemento de la ley en blanco... 117
C. El complemento de la norma en blanco puede ser un acto administrativo general o particular ... 120
D. Publicidad de la norma sancionadora y de la norma o acto de complemento ... 122
3.3. Problemas formales de la colaboración reglamentaria... 123
A. Planteamiento... 123
B. ¿Es precisa una habilitación y remisión específica en la ley formal para que el reglamento pueda comple-mentar y desarrollar aquélla? ¿Son válidas las habilita-ciones legales genéricas al Gobierno para dictar regla-mentos? ... 124
Sumario
Página
C. La cobertura legal ... 125
D. La actualización por reglamento del importe de las sanciones ... 127
4. Modulaciones del principio de legalidad admisibles en nuestro ordena- miento ... 129
4.1. Las normas preconstitucionales... 129
A. Irretroactividad del principio de reserva formal de ley. Excepción ... 129
B. Aplicación retroactiva del principio de taxatividad o tipicidad... 131
4.2. Las relaciones de sujeción especial ... 132
A. Noción de las relaciones de sujeción especial ... 132
B. Casos de situaciones de sujeción especial ... 133
C. Intensidad de la modulación del principio de reserva de ley ... 134
4.3. El problema de las ordenanzas locales... 135
5. La reserva de ley formal es un verdadero derecho fundamental ... 135
IV IV. . El priEl principio ncipio de legde legalidaalidad mated material: Lrial: Los prinos principiocipios de irres de irretroactroactividtividadad y y tipicidadtipicidad ... 136
1. Principio de irretroactividad ... 137
1.1. Irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables para el infractor... 137
A. Reconocimiento normativo ... 137
B. Rango de derecho fundamental ... 137
C. El problema de las conductas despenalizadas y trans-formadas en infracciones administrativas... 138
D. Ineficacia de la cobertura legal ex post facto de con-ductas tipificadas reglamentariamente ... 139
1.2. Retroactividad de las normas sancionadoras favorables al in-fractor... 140
A. Rango constitucional... 140
B. ¿Es un derecho fundamental?... 140
C. La ley más beneficiosa para el infractor ha de aplicár-sele de forma íntegra ... 141
Sumario
Página
D. Momento hasta el cual puede aplicarse la retroactivi-dad in bonus: firmeza del acto sancionador versus
consumación de sus efectos... 142
E. El carácter revisor de la jurisdicción contencioso-ad-ministrativa no puede ser obstáculo a la aplicación de la retroactividad in bonus... 144
F. La aplicación de la retroactividad in bonus a los pre-ceptos que establecen los plazos de prescripción de las infracciones ... 145
2. Principio de tipicidad ... 145
2.1. Concepto, fundamento y terminología ... 145
2.2. Contenido ... 146
2.3. La tipificación de las infracciones ... 147
A. Ley y Reglamento en la tipificación de las infraccio-nes... 147
B. La utilización de cláusulas generales para tipificar in-fracciones ... 148
C. La clasificación de las infracciones... 149
2.4. La tipificación de las sanciones... 149
2.5. La correlación entre infracciones y sanciones... 150
2.6. La utilización de conceptos jurídicos indeterminados en las normas sancionadoras... 151
A. Sanciones impuestas en base a conceptos jurídicos in-determinados que no satisfacen la exigencia de cer-teza que deriva del artículo 25.1 CE... 151
B. Sanciones impuestas en base a conceptos jurídicos in-determinados que, no obstante, satisfacen la exigen-cia de certeza que deriva del artículo 25.1 CE ... 153
2.7. El principio de tipicidad en las relacio nes de sujeción espe-cial ... 154
A. Artículo 25.1 CE versus artículo 127.3 LRJ-PAC... 154
B. Los estándares deontológicos de conducta... 155
C. La aceptación de la falta de correlación entre infrac-ciones y saninfrac-ciones... 156
2.8. La tipicidad en la fase de aplicación de las sanciones... 157
Sumario
Página
A. Su inclusión en el artículo 25.1 CE ... 157
B. El artículo 129.4 LRJ-PAC... 158
V V. . La La Competencia Sancionadora Competencia Sancionadora ... 159
1. Configuración normativa y consecuencias de la falta de competencia ... 159
2. Delegación de la competencia sancionadora ... 160
3. Otras figuras: Desconcentración, encomienda de gestión, avocación y de- legación de firma ... 161 CAPÍTULO II EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD... 163 I. I. IInnttrroodduucccciióónn ... 164
1. Acercamiento al concepto de la responsabilidad: su vinculación a los principios de culpabilidad y personalidad ... 165
2. Legislación vigente ... 167
II. II. La La inexisinexistenctencia ia de de resporesponsabinsabilidad lidad objetobjetiva. iva. Formas Formas de de culpaculpabilidabilidadd 168 1. Concepto de culpabilidad ... 168
2. Elementos de la culpabilidad ... 168
3. Evolución jurisprudencial de la exigencia de culpabilidad en derecho administrativo sancionador ... 169
4. Alcance práctico de la evolución jurisprudencial: coincidencia práctica del principio de responsabilidad objetiva y del principio de culpabilidad . 171 5. Contenido del principio de culpabilidad en derecho administrativo san- cionador ... 172
5.1. Inexigibilidad de dolo como regla general ... 172
5.2. Voluntariedad en la acción, no en el resultado, como regla general... 173
6. Legislación vigente ... 174
7. En especial, el art. 130.1 de la LRJ-PAC ... 175
7.1. Análisis doctrinal ... 175
7.2. Consecuencias prácticas del precepto... 176
III. III. CausaCausas d1. Concepto ... 178s de ee exclusixclusión ón de de la la resporesponsabilnsabilidadidad... 178
Sumario
Página
2.1. Causas de justificación ... 179
2.2. Caso fortuito y fuerza mayor ... 181
2.3. Causas de inimputabilidad ... 182 A. Alteraciones en la percepción... 183
B. Menores de edad... 184
2.4. Causas que excluyen la culpabilidad ... 186
A. El error ... 186
a. Circunstancias personales ... 189
b. Circunstancias objetivas... 190
b.1. Error de prohibición... 190
b.2. Error de tipo ... 190
b.3. El caso especial de la ignorancia de las leyes... 191
b.4. La interpretación razonable de las nor-mas... 193
b.5. Error inducido por la intervención de la Administración... 194
B. Causas que excluyen el elemento volitivo de la repro-chabilidad... 197
IV IV. . RespoResponsabinsabilidad lidad de de las las persopersonas nas jurídijurídicascas... 198
1. Introducción: afirmación de la posibilidad de sancionar a las personas jurídicas ... 198
2. Matización del principio de culpabilidad en caso de responsabilidad de las personas jurídicas ... 200
3. Fundamento de la imputación a las personas jurídicas de la actuación materialmente infractora de las personas físicas ... 201
3.1. Representantes legales... 201
3.2. Representantes voluntarios y empleados de las personas jurí-dicas... 201
A. El agente toma parte directa en la comisión de la infracción, si bien su conducta es debida a una deci-sión empresarial que le es ajena ... 202
B. El agente realiza el hecho tipificado como infracción, y su conducta no obedece a una previa decisión em-presarial... 202
Sumario
Página
5. La responsabilidad conjunta de las personas jurídicas y de sus adminis-
tradores ... 206
6. Responsabilidad de las administraciones públicas ... 207
6.1. Planteamiento general... 207
6.2. Posibilidad de autosanción... 209
V V. . Responsabilidad por infracciones Responsabilidad por infracciones ajenas: la figura ajenas: la figura del garante, la del garante, la res- res-ponsabilidad de la empresa matriz por la actuación de sus filiales y ponsabilidad de la empresa matriz por la actuación de sus filiales y la transmisibilidad de las sanciones la transmisibilidad de las sanciones... 209
1. Introducción ... 209
2. La figura del garante ... 212
2.1. Concepto y constitucionalidad de la figura ... 212
2.2. Cuestiones que la regulación legal de la figura del garante deja sin resolver... 212
2.3. Supuestos más comunes en que se recoge la figura del ga-rante ... 213
3. Responsabilidad de la empresa matriz por la actuación de las filiales ... 214
4. Transmisibilidad de la sanción ... 214
4.1. Personas físicas ... 214
4.2. Personas jurídicas... 215
VI. VI. Comisión Comisión conjunta conjunta de de infracciones: infracciones: análisis análisis del del artículo artículo 130.3 130.3 pá- pá-rrafo primero LRJ-PAC rrafo primero LRJ-PAC... 216
1. Supuestos a los que es aplicable ... 216
2. Procedimiento y efectos ... 218
VII. VII. Las consecuencias Las consecuencias no no sancionadoras de sancionadoras de la infracción. la infracción. La La responsabi- responsabi-lidad civil lidad civil... 219
1. Delimitación de figuras ... 220
1.1. Medidas de restablecimiento de la legalidad y policía admi-nistrativa... 220
1.2. La reparación del daño y la indemniz ación de daños y juicios... 221
1.3. El beneficio ilícito obtenido con la infracción... 222
1.4. Compatibilidad de las diversas medidas no sanciona doras y las sanciones... 223
Sumario
Página
A. Compatibilidad de las medidas de policía con las
san-ciones... 223
B. Compatibilidad de la responsabilidad civil y las san-ciones... 224
C. Compatibilidad de sanciones, medidas de policía y responsabilidad civil ... 224
2. El artículo 130.2 LRJ-PAC ... 224
2.1. Problemas y cuestiones que plantea el precepto ... 225
2.2. Los debates parlamentarios sobre el artículo 130.2 LRJ-PAC 225 3. La declaración de responsabilidad civil cuando el daño derivado de la infracción lo sufre la propia administración ... 228
3.1. Norma general... 228
3.2. Legislación sectorial... 228
4. El desarrollo del artículo 130.2 de la LRJ-PAC: el artículo 22 del RPS. Problemas y cuestiones comunes a la declaración de responsabilidad civil a favor de la administración ... 230
4.1. Culpabilidad y responsabilidad civil derivada de la infrac-ción... 231
4.2. ¿Puede exigirse la responsabilidad civil en el seno de un procedimiento sancionador cuando éste termina sin impo-ner sanción?... 234
A. Norma general... 234
B. Excepción: caducidad del procedimiento sanciona-dor ... 235
4.3. La declaración de responsabilidad civil es un acto adminis-trativo que goza de las cualidades del mismo: presunción de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad. Ejecución por la propia administración a cargo del obligado... 236
A. Norma general... 236
B. Urgencia de la reparación y reposición ... 236
C. Multas coercitivas... 238
4.4. Daños indemnizables ... 238
A. B. Principio de reparación integral... 238Daños materiales ... 238
Sumario
Página
4.5. La cuantificación de los daños... 239
A. Regla general ... 239
B. Cuantificación de los daños cuando la existencia y cuantía de éstos son elementos determinantes de la infracción o de la sanción ... 240
4.6. El pronunciamiento sobre el deber de reparar o indemnizar es inmediatamente ejecutivo, sin que se suspenda por la in-terposición de cualquier recurso ... 242
4.7. Prescripción de la infracción y prescripción del deber de reparar o indemnizar... 244
A. Distinción e independencia de ambos conceptos... 244
B. Plazos de prescripción ... 245
C. Diferenciación con la imprescriptibilidad de la facul-tad de recuperación de la posesión... 245
4.8. El principio de personalidad de la sanción no afecta al de-ber de reparar e indemnizar... 246
A. El deber de reparar no es personalísimo... 246
B. La responsabilidad civil es solidaria... 247
C. La responsabilidad civil y la sociedad de gananciales. 248 D. La responsabilidad civil se transmite «mortis causa».. 249
5. La responsabilidad civil a favor de terceros ... 250
5.1. ¿Puede la Administración declarar responsabilidades civiles a favor de terceros dañados por una infracción administra-tiva?... 250
5.2. Normas sectoriales que permiten la declaración de respon-sabilidad civil derivada de la infracción a favor de terceros . 250 A. Protección de los consumidores y usuarios. ... 251
B. Urbanismo... 254
C. Contratistas de la Administración... 255
D. Sectores regulados... 256
E. Daños medioambientales que sufren los particulares. 257 5.3. Conveniencia de una regulación reglamentaria general que desarrolle la previsión del artículo 130.2 de la LRJ-PAC... 257
Sumario Página CAPÍTULO III EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD... 259 I. I. CoConcncepepto to y y ámámbibito to de de apaplilicacaciciónón ... 259
1. Concepto ... 259
2. Ámbitos ... 260
2.1. Ámbito legislativo ... 260
2.2. Ámbito ejecutivo... 261
3. Control jurisdiccional ... 262
3.1. Contenido y límites del control ... 263
3.2. Motivación de la graduación de las sanciones... 264
II. II. NaturaNaturalezleza ja juríurídicdica y a y conconfigufiguracración ión normanormativtiva a ... 266
1. Naturaleza jurídica ... 266
2. Configuración normativa ... 267
III. III. ProhProhibicióibición de n de las slas sancioanciones pnes privatrivativas ivas de lide libertadbertad ... 268
1. Regla general ... 268
2. Peculiaridades de la administración militar ... 269
3. Otros supuestos controvertidos ... 270
IV IV. . ExcExcluslusión ión del del benbeneficeficio io ileilegalgal ... 271
1. Origen del principio: normativa urbanística ... 271
2. Fundamento ... 272
3. Normativa sectorial que recoge actualmente este principio ... 273
V V. . Criterios Criterios para para la la graduación de graduación de las las sancionessanciones... 274
1. Introducción ... 274
1.1. Finalidad de los criterios de graduación... 274
1.2. Semejanzas y diferencias con las circunstancias del Código Penal... 275
1.3. Carácter abierto de la enumeración del artículo 131.3 LRJ-PAC ... 275
2. Intencionalidad o reiteración ... 276
2.1. Intencionalidad ... 276
Sumario
Página
3. Naturaleza de los perjuicios causados ... 278
3.1. Ámbito disciplinario... 278
3.2. Ámbitos distintos ... 280
4. Reincidencia ... 281
5. Otros criterios de graduación ... 283
VI. VI. Concursos Concursos de de normas normas e e infracciones. La infracciones. La infracción infracción continuada continuada ... 284
1. Concurso aparente de normas sancionadoras o concurso impropio ... 285
2. Concurso real de infracciones ... 285
3. Concurso ideal de infracciones ... 286
4. Concurso medial de infracciones ... 288
4.1. Regulación y requisitos ... 288
4.2. Consecuencias punitivas ... 290
5. La infracción continuada ... 290
5.1. Regulación y requisitos ... 290
5.2. Consecuencias punitivas ... 293
5.3. Delimitación con otras figuras cercanas... 294
CAPÍTULO IV EL PRINCIPIO DE «NON BIS IN IDEM» EL PRINCIPIO DE «NON BIS IN IDEM» ... 297
I. I. IInnttrroodduucccciióónn ... 297
1. Concepto ... 297
2. Recepción del principio en España ... 298
II II. . CoContntenenididoo ... 300
1. Destinatarios ... 300 2. Campos de aplicación ... 301 3. ¿Aspecto procesal? ... 301 3.1. Planteamiento... 301 3.2. Ámbito penal ... 302 3.3. Relaciones interordinamentales: la STC 2/2003... 302 3.4. Ámbito administrativo... 305 III III. . FuFundndamamenentoto... 305
Sumario
Página
1. Posturas doctrinales ... 306
2. Tribunal Constitucional ... 307
IV IV. . ElElememenentotoss... 308
1. «Bis» ... 308
1.1. Han de ser dos sanciones ... 308
1.2. Han de ser sanciones en sentido material ... 309
2. «Idem» ... 310
2.1. Sujeto: el problema de las sanciones a personas jurídicas .... 311
A. Planteamiento... 311
B. Supuestos en qu e se re conoce esta posibilidad de modo expreso en las normas ... 312
2.2. Hechos... 313
2.3. Fundamento... 314
A. Diversidad de bienes jurídicos protegidos ... 314
B. Renuencia jurisprudencial a aceptar la identidad de los fundamentos jurídicos... 315
2.4. Apreciación por el Tribunal Constitucional ... 316
2.5. Limitación territorial del principio ... 317
V V. . Relaciones intraordinamentales:Relaciones intraordinamentales: non bis in idem non bis in idem dentro del orden ad- dentro del orden ad-ministrativo ministrativo... 318
1. Teoría de los concursos ... 318
1.1. Planteamiento... 318
1.2. Concurso aparente de normas... 319
1.3. Circunstancias agravantes ... 320
VI. VI. Relaciones Relaciones interordinamentainterordinamentales: les: concurrencia concurrencia entre entre penas penas y y sancio- sancio-nes nes... 321
1. Preferencia de la vía penal ... 321
1.1. Planteamiento... 321
1.2. Fundamento difuso ... 322
A. B. Tribunal Constitucional ... 322Justificaciones doctrinales... 323
Sumario
Página
2. Consecuencias de la resolución penal ... 325
2.1. Sentencia condenatoria ... 325
2.2. Sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento... 325 A. Hechos declarados probados... 326
B. Hechos no declarados probados... 326
3. Quebrantamiento de la regla de preferencia de la jurisdicción penal ... 328
3.1. Planteamiento... 328
3.2. Sentencia penal en primer lugar ... 328
3.3. Sanción administrativa previa ... 328
3.4. La STC 177/1999, de 11 de octubre... 329
3.5. La STC 2/2003, de 16 de enero ... 330
VII. VII. Relaciones de Relaciones de sujeción 1. Planteamiento ... 332sujeción especialespecial... 332
2. Tesis inicial del tribunal constitucional: el principio de non bis in ide m no se aplica a estas relaciones ... 332
3. Aplicación sólo si es el mismo el bien jurídico: la STC 234/1991, de 10 de diciembre ... 333
4. Sanciones a funcionarios previamente condenados en vía penal ... 334
4.1. Regla general... 334
4.2. Consideración en la sentencia penal de la condición funcio-narial ... 335
4.3. Condena penal a inhabilitación... 336
4.4. Sumisión a hechos declarados probados ... 337
5. Sanciones a otras personas ligadas por especial sujeción previamente con- denadas ... 337
6. Ámbito administrativo ... 338
CAPÍTULO V EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR TIPO: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR TIPO: ÁM-BITO DE APLICACIÓN BITO DE APLICACIÓN... 341
I. I. PPlalantnteaeamimienenttoo... 342
II. II. ÁmbitÁmbito de o de aplicaplicación ación del del procprocedimiedimiento ento sanciosancionador nador reguregulado lado en een ell reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancio-nadora nadora ... 342
Sumario
Página
1. Ámbito de aplicación material ... 343
1.1. El ejercicio por la Administración General del Estado de su potestad sancionadora, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia exclusiva... 344
1.2. El ejercicio por la Administración de las Comunidades Au-tónomas de su potestad sancionadora, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena... 344
1.3. El ejercicio por las Entidades que integran la Administra-ción Local de potestad sancionadora, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena... 346
2. Ámbito de aplicación temporal ... 346
3. Supuestos excluidos ... 348
3.1. Procedimientos sancionadores específicos en materias en las que el Estado ostenta competencias exclusivas... 348
3.2. Procedimientos sancionadores específicos en materias en las que el Estado ostenta competencias normativas plenas... 349
3.3. Procedimientos sancionadores específicos en materias sobre las que las Comunidades Autónomas hayan asumido plenas competencias ... 349
3.4. Procedimiento disciplinario regulado en el Reglamento Pe-nitenciario, aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo ... 349
3.5. Procedimientos para el ejercicio por las AdministracionesPúblicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual ... 350
3.6. Procedimientos de ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria ... 351
3.7. Procedimientos para la imposición de sanciones en el orden social... 352
III. III. PrincPrincipios ipios del pdel procerocedimiedimiento adnto administministrativrativo sanco sancionadoionadorr... 352
1. El principio de garantía del procedimiento ... 353
1.1. Contenido ... 353
1.2. Aplicación de las garantías del proceso penal... 354
Sumario
Página
1.4. Alcance de las garantías del proceso penal ... 357
1.5. El concepto de indefensión ... 358
1.6. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la aplica-ción al procedimiento sancionador de cada una de las ga-rantías procesales recogidas en el artículo 24 CE... 360
2. Principio de separación orgánica entre fase instructora y fase sanciona- dora ... 374
2.1. Contenido del principio ... 374
2.2. Jurisprudencia sobre la materia ... 375
2.3. Efectos de la infracción de este principio... 376
3. Principios relativos a la imposición de sanciones: remisión ... 377
4. Derechos del presunto responsable ... 379
4.1. Previsiones de la LRJ-PAC... 379
4.2. Previsiones del RPS ... 381
4.3. Jurisprudencia sobre la materia ... 382
5. Principios generales del artículo 4 del RPS ... 382
CAPÍTULO VI EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ... 389
I. I. FFoormrmaas s dde e iinniicciioo... 389
1. Inicio de oficio ... 389
1.1. La Ley 2/1998, del Parlamento Vasco... 390
1.2. El ejercicio obligatorio de la potestad sancionadora... 392
2. El artículo 11 del RPS ... 394
3. Posición jurídica del denunciante en el procedimiento sancionador ... 396
4. El acuerdo de incoación ... 399
4.1. Consideración general... 399
4.2. Contenido del acuerdo de iniciación... 400
4.3. Impugnabilidad del acuerdo de iniciación... 403
5. El acuerdo de iniciación como propuesta de resolución ... 404
6. Notificación del acuerdo de incoación. La caducidad inicial ... 405
II. II. AcActutuacacioionenes s prpreveviaiass... 406
Sumario
Página
1. Finalidad ... 406
2. Momento de su práctica ... 408
3. Duración de las actuaciones previas ... 408
4. Régimen jurídico ... 410
4.1. Regulación legal ... 410
4.2. Órgano administrativo competente para su práctica... 411
4.3. Intervención del administrado en las actuaciones previas .... 412
4.4. Actuaciones previas y prescripción de la infracción ... 413
5. Valor probatorio de las actuaciones previas ... 414
6. Archivo de las actuaciones previas ... 415
7. Impugnabilidad ... 415
III. III. MedidMedidas as cautecautelarelares s o o provprovisionaisionalesles ... 416
1. Regulación legal ... 417
2. Cobertura y tipología normativa de las medidas provisionales ... 419
3. Finalidad de las medidas provisionales ... 422
4. Momento de su adopción. Modificabilidad y vigencia de las medidas ... 424
4.1. Momento de su adopción. Medidas anticipadas ... 424
4.2. Modificabilidad y vigencia de las medidas... 425
5. Órgano administrativo competente para su adopción ... 426
6. Límites materiales y criterios de adopción de las medidas provisionales ... 427
7. Tramitación de las medidas provisionales ... 432
7.1. Requisitos formales de la resolución... 432
7.2. La audiencia al presunto infractor ... 433
7.3. Audiencia previa en las medidas provisionales ordinarias .... 434
7.4. Audiencia posterior en las medidas provisionalísimas o de urgencia inaplazable ... 434
8. Impugnabilidad del acuerdo de medidas cautelares ... 435
9. Responsabilidad patrimonial por medidas de carácter provisional ... 436
CAPÍTULO VII LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ... 439
I. I. RéRégigimemen n nonormarmatitivo vo de de la la ininststrucrucciciónón... 439
Sumario
Página
1. Regulación legal ... 439
2. Elementos subjetivos ... 440
2.1. El Instructor... 440
2.2. El presunto responsable y los interesados ... 443
3. Duración de la instrucción ... 445
4. Publicidad de las actuaciones ... 446
5. Recursos frente a los actos de instrucción ... 447
II. II. Las actLas actuacuacioniones es de de insinstrucctrucciónión ... 447
1. Actuaciones a iniciativa del instructor o a instancia del presunto respon- sable ... 447
1.1. Actuaciones que debe practicar el instructor ... 449
1.2. Actuaciones que puede realizar el presunto responsable ... 450
A. Alegaciones ... 450 B. Aportación de documentos ... 452 2. La prueba ... 452 2.1. Regulación legal ... 452 2.2. Desarrollo de la prueba... 453 A. Proposición ... 453 B. Medios de prueba... 454 C. La prueba indiciaria... 455 D. Admisión y denegación... 457 E. Práctica de la prueba ... 459 2.3. Valoración de la prueba ... 460
2.4. La presunción de inocencia o presunci ón de no existencia de responsabilidad administrativa... 461
2.5. Valor probatorio de los hechos constatados por funcionarios 462 A. Presunción de veracidad... 462
B. Fundamento de la presunción ... 462
C. Alcance ... 463
D. Presunción de veracidad «versus» presunción de ino-cencia... 464
Sumario
Página
F. Informes posteriores complementarios... 466 G. Condición de funcionario agente de la autoridad... 467 2.6. La vinculación a los hechos declarados probados por resolu-ciones judiciales penales firmes ... 468 3. El derecho de defensa: alegaciones y trámite de audiencia ... 468 4. La propuesta de resolución ... 470 4.1. Regulación legal ... 470 4.2. Estructura de la propuesta de resolución ... 470 A. Determinación de los hechos... 470 B. Calificación jurídica ... 470 C. Responsabilidad... 471 D. Parte dispositiva ... 471 4.3. Naturaleza: carácter de acto de trámite no recurrible ... 471 4.4. Eficacia: la notificación... 472 CAPÍTULO VIII
LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ... 475 I.
I. PlPlazazo o de de reresosoluluciciónón: : la la cacaduducicidadadd ... 475 1. Introducción ... 475 2. Diferenciación con figuras afines ... 475 3. Definición de caducidad del procedimiento ... 477 4. Clases de caducidad del procedimiento ... 477 5. Caducidad del expediente: evolución legislativa ... 477 6. Plazo para dictar resolución ... 479 II.
II. CómputCómputo o del del plaplazo zo de de cadcaduciucidaddad... 479 1. Fecha de inicio ... 479 2. Día final ... 483 3. Suspensión del plazo de caducidad ... 485 4. Efectos de la caducidad ... 486 5. Dictado de resolución sancionadora extemporánea ... 487 6. Inicio de un nuevo expediente sancionador en caso de caducidad del
Sumario
Página
III.
III. ConteContenido nido de de la la resoresolución lución sancisancionadoonadora ra ... 492 1. Introducción ... 492 2. Contenido ... 492 3. Congruencia de la resolución sancionadora ... 492 4. Alteración de hechos ... 493 5. Vinculación respecto de las calificaciones jurídicas ... 495 6. Nueva sanción no prevista en la propuesta de resolución ... 497 7. Forma de la resolución sancionadora: Admisibilidad de resoluciones ver-
bales sancionadoras ... 497 8. Firma del órgano sancionador ... 499 9. Sanciones sin previa resolución sancionadora ... 500 IV
IV. . MoMoti1. Introducción. Características que ha de reunir la res olución sanciona- tivavaciciónón... 500 dora para entender cumplido el requisito de la motivación ... 500 2. Vinculación del requisito de la motivación con el principio de legalidad
sancionadora ... 504 V
V. . NotificaciónNotificación... 505 CAPÍTULO IX
LAS FORMAS DE EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD LAS FORMAS DE EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINIS-TRATIVA: LA PRESCRIPCIÓN
TRATIVA: LA PRESCRIPCIÓN... 507 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 507 1. La muerte de la persona física y la extinción de la persona jurídica ... 508 2. El pago o cumplimiento de la sanción ... 509 3. La amnistía ... 509 4. El indulto ... 510 5. La condonación ... 512 6. La entrada en vigor de la ley más favorable ... 515 7. Suspensión condicional ... 515 II
II. . La La pr1. Consideraciones generales ... 516presescrcripipciciónón ... 516 2. Naturaleza ... 517
Sumario
Página
3. Fundamento ... 519 4. Objeto y efectos ... 520 5. La prescripción de las infracciones 5.1. La evolución en la regulación de la prescripción de infrac- ... 521
ciones y sanciones ... 521 5.2. «Dies a quo»: Infracciones continuadas... 526 5.3. Interrupción plazo de prescripción... 530 5.4. Caducidad ... 537 5.5. Apreciación de oficio... 540 6. La prescripción de las sanciones ... 541 6.1. «Dies a quo» ... 541 6.2. La interrupción de la prescripción de las sanciones ... 543 CAPÍTULO X
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SIMPLIFICADO
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SIMPLIFICADO... 547 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 547 II.
II. NoNotatas s dedefinfinititororiaiass... 548 1. Regulación ... 548 2. Principales rasgos caracterizadores ... 548 3. Aplicación obligatoria ... 548 III.
III. Fases Fases del del procprocedimiedimiento: ento: tramitramitaciótaciónn ... 551 1. Iniciación ... 551
1.1. Competencia... 551 1.2. Contenido ... 551 1.3. Especialidades del procedimiento simplificado... 551 1.4. Comunicación del acuerdo de iniciación ... 552 2. Instrucción ... 553 2.1. Actuaciones practicadas a instancia del órgano instructor ... 553 2.2. Actuaciones promovidas por los interesados: alegaciones .... 553 2.3. Prueba ... 554 3. Propuesta de resolución ... 554 3.1. Contenido ... 554
Sumario
Página
3.2. Conversión en ordinario del procedimiento simplificado .... 555 3.3. Diferencias con el procedimiento ordinario: supresión del
trámite de audiencia ... 555 4. Fase decisoria: la resolución ... 556 4.1. Previsiones comunes a ambos procedimientos... 556 4.2. Diferencias con el procedimiento ordinario ... 557 4.3. Caducidad del procedimiento simplificado... 558 A. Regla General ... 558 B. Cómputo ... 558 C. Efectos ... 558 IV
IV. . EfectEfectos y os y medidmedidas das de re resaresarcimiecimiento nto e ie indemnndemnizaciizaciónón... 559 CAPÍTULO XI
IMPUGNACIÓN DE LA RESOLUCIÓN SANCIONADORA, MEDIDAS IMPUGNACIÓN DE LA RESOLUCIÓN SANCIONADORA, MEDIDAS CAUTELARES Y EJECUTIVIDAD DE LAS SANCIONES
CAUTELARES Y EJECUTIVIDAD DE LAS SANCIONES ... 561 I.
I. La impLa impugnugnaciación ón de de la la reresolsoluciución ón sansanciocionadnadora ora ... 561 1. Cuadro general de las vías de impugnación de la resolución sanciona-
dora ... 561 2. Impugnación mediante recurso administrativo de alzada o reposición .... 563
2.1. Cuestiones generales; especial referencia a la suspensión de la ejecución de la sanción ... 563 A. Aplicación de las normas generales de la LRJ-PAC... 563 B. La suspensión de la ejecución de la sanción ... 563 2.2. El cómputo del plazo de interposición de los recursos
admi-nistrativos ... 565 2.3. Tratamiento de la caducidad del procedimiento y de la
pres-cripción de la infracción o la sanción durante la pendencia del recurso administrativo ... 567 3. Impugnación en vía jurisdiccional ... 569 3.1. Introducción ... 569 3.2. Problemática relativa a la competencia del órgano
jurisdic-cional: el fuero electivo en materia sancionadora ... 569 3.3. El cómputo del plazo de interposición... 572 A. Reglas generales ... 572
Sumario
Página
B. Regla especial para el caso de desestimación presunta de recursos administrativos... 576 II.
II. La 1. Criterios generales de adopción de medidas cautelares ... 578La adopcadopción ión de de medidmedidas as cautecautelarelares es en ln la va vía ía jurisdjurisdiccioniccionalal ... 578 2. Doctrina jurisprudencial ... 579 3. El supuesto de la suspensión automática de la sanción mediante la pres-
tación de caución ... 581 4. Criterio a adoptar hasta la resolución de la pieza separada de medidas
cautelares ... 583 5. Plazo de vigencia de las medidas cautelares y relación con la ejecución
provisional de la sentencia ... 586 III.
III. La oblLa obligaciigación de eón de ejecutjecutar sancar sanciones niones no suspeo suspendidandidas y la pos y la posible psible pres- res-cripción de sanciones no ejecutadas
cripción de sanciones no ejecutadas ... 588 CAPÍTULO XII
EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LAS EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LAS COMU-NI
NIDADADEDES S AUAUTÓTÓNONOMAMAS: S: LALAS S ESESPEPECICIALALIDIDADADES ES DEDEL L PRPROCOCEDEDI- I-MIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN
MIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LA NORMATIVLA NORMATIVA AU-A AU-TONÓMICA
TONÓMICA ... 597 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 597 II.
II. La La compecompetencitencia de a de las las comuncomunidadeidades as autónoutónomas mas con con relarelación ción al dal dere- ere-cho sancionador
cho sancionador ... 598 III.
III. CompeCompetenctencias ejeias ejecutivcutivas: Comas: Competepetencia pncia para imara imponer sponer sancioancionesnes ... 599 IV
IV. . CompeCompetenctencias normatias normativas: ivas: compecompetencitencia para ra para regulegular el ejar el ejerciercicio decio de la potestad sancionadora
la potestad sancionadora ... 601 1. El procedimiento sancionador como supuesto de procedimiento adminis-
trativo común ... 601 2. Normas sustantivas de carácter sancionador ... 604
2.1. Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas ... 609 2.2. Competencias no exclusivas de las Comunidades
Autóno-mas... 610 V
V. . Referencia a Referencia a las nidades autónomaslas disposiciones disposiciones generales dictadas generales dictadas por por algunas algunas comu- comu-nidades autónomas... 613 1. Comunidad de Madrid ... 614
Sumario Página 2. Cataluña ... 614 3. Extremadura ... 614 4. Baleares ... 614 5. Asturias ... 615 6. Castilla y León ... 615 7. La Rioja ... 616 8. Aragón ... 616 9. País Vasco ... 616 CAPÍTULO XIII
EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LA ADMI-NISTRACIÓN LOCAL
NISTRACIÓN LOCAL... 619 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 619 II.
II. La cueLa cueststióión n de fonde fondodo: : la comla compepetetencncia normia norm atativiva de a de lalas s enentitidadadedess locales para tipificar infracciones y sanciones administrativas
locales para tipificar infracciones y sanciones administrativas... 620 1. Introducción ... 620 2. La LRJ-PAC y el principio de legalidad en materia sancionadora ... 622 3. La potestad sancionadora de las entidades locales ... 623 4. La cuestión de la capacidad de normación de infracciones y sanciones
por parte de las entidades locales ... 624 III.
III. DereDerecho 1. La normativa local ... 625cho especespecífico ífico aplicaplicable able en en matermateria lia localocal ... 625 2. El reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sanciona-
dora de 1993 ... 626 IV
IV. . La La jurispjurisprudencia rudencia del del TTribunaribunal l SupreSupremomo... 629 1. Planteamiento ... 629 2. Jurisprudencia contraria a la tipificación de infracciones y sanciones por
las ordenanzas locales en ausencia de tipificación legal ... 629 3. Jurisprudencia favorable a la tipificación de infracciones y sanciones por
las ordenanzas locales en ausencia de tipificación legal ... 630 V
V. . Una Una primera primera conclusión conclusión sobre sobre esta esta polémica polémica ... 633 VI.
Sumario
Página
1. El criterio del Tribunal Constitucional: la extensión del ámbito de la potestad reglamentaria de las entidades locales a esta materia ... 635 2. Análisis crítico de la doctrina constitucional ... 637 VII.
VII. Caracterización de Caracterización de la la potestad reglamentaria potestad reglamentaria de las de las ordenanzas loca-ordenanzas loca-les para prever infracciones y sanciones
les para prever infracciones y sanciones... 638 VIII.
VIII. La Ley La Ley 57/2003, de 16 57/2003, de 16 de diciembre, de diciembre, de medidas de medidas para la para la moderniza- moderniza-ción del
ción del gobiegobierno rno locallocal ... 639 1. Introducción ... 639 2. Sistemática seguida por el legislador ... 641 3. Competencia exclusiva de los plenos de las entidades locales ... 643 4. Cuestiones relacionadas con la tipificación de las conductas ... 643 5. Clasificación de las infracciones ... 644 6. Las sanciones ... 645 7. Modificación de la LRJ-PAC ... 646 8. El carácter básico de la reforma de la LRJ-PAC ... 646 9. Otros aspectos abordados por la Ley 57/2003 ... 648 10. Aplicación y desarrollo de la Ley 57/2003 ... 648 CAPÍTULO XIV
EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LAS EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA POR LAS COR-PORACIONES DE DERECHO PÚBLICO
PORACIONES DE DERECHO PÚBLICO ... 655 I.
I. Las corLas corporporaciacioneones de s de derderechecho púo públiblico: co: natnaturauralezleza jua jurídrídica ica y fuy funcincio- o-nes
nes... 655 1. Configuración constitucional de las corporaciones de derecho público: en
especial, los colegios profesionales ... 655 2. Naturaleza jurídica de los colegios profesionales ... 664 II.
II. La La potespotestad tad sanciosancionadora nadora de de los los colegcolegios ios profeprofesionalsionaleses... 668 1. Fundamento ... 668 2. ¿Cuestión interna o externa? ... 669 3. Las normas sobre «policía de estrados» ... 671 4. La potestad sancionadora de los colegios profesionales y el principio de
legalidad ... 672 5. Conclusión ... 674
Sumario
Página
III.
III. ParticParticularidularidades eades en los prn los principiincipios de la os de la potespotestad satad sancionancionadora de dora de loslos colegios profesionales
colegios profesionales... 675 1. Principio non bis in idem o concurrencia de sanciones penales o discipli-
narias ... 676 1.1. Subordinación de la potestad disciplinaria al orden penal .. 676 1.2. Distinción entre potestad disciplinaria y policía de estrados 678 2. Presunción de inocencia ... 680 2.1. Tramitación de expediente ... 681 2.2. La posición del denunciante... 682 3. Principio de legalidad o de reserva de ley ... 685
3.1. Las normas deontológicas: su consideración como normas jurídicas... 687 4. Principio de tipicidad ... 689 5. El principio de responsabilidad ... 690 CAPÍTULO XV
EL DERECHO SANCIONADOR DE LA UNIÓN EUROPEA
EL DERECHO SANCIONADOR DE LA UNIÓN EUROPEA ... 693 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 693 1. Sistema de sanciones directas ... 694 2. Sistema de sanciones indirectas ... 694 II.
II. CompetCompetencencia ia y ny natuaturalraleza eza de de las las sansanciocionesnes... 695 1. Competencia para la tipificación e imposición de sanciones ... 695 2. Naturaleza de las sanciones ... 696 2.1. Sanciones no penales... 696 2.2. Sanciones penales... 697 III.
III. PrincPrincipios ipios del del derederecho cho sancisancionadoonador: r: ElEl non bis in idem non bis in idem ... 698
1. Legalidad y tipicidad ... 698 1.1. El principio de legalidad ... 698 1.2. El principio de tipicidad... 699 2. Irretroactividad in peius ... 700 3. La culpabilidad ... 701 3.1. Dolo o negligencia ... 701
Sumario
Página
3.2. Extensión subjetiva... 702 3.3. Causas que excluyen o atenúan la culpabilidad... 703 4. Responsabilidad solidaria ... 704 5. Presunción de inocencia ... 704 6. Caducidad y prescripción ... 705 6.1. El Reglamento 2988/1995... 706 6.2. Derecho de la competencia ... 706 7. Non bis in idem ... 707 7.1. El principio non bis in idem... 707 7.2. Concurrencia con sanciones administrativas de otros
Esta-dos Miembros ... 708 7.3. Concurrencia con sanciones administrativas de terceros
Es-tados ... 710 7.4. Doble procedimiento sancionador de la Comisión ... 711 7.5. La criminalización de los individuos ... 711 IV
IV. . El pEl procerocedimiedimiento nto sancisancionadoronador: E: El col consejensejero ro auditauditoror... 712 1. Introducción ... 712 2. Medidas de investigación ... 713 2.1. Los poderes de investigación ... 713 2.2. Resistencia a la inspección ... 714 2.3. Extensión territorial y control jurisdiccional... 714 2.4. Extensión subjetiva... 714 2.5. Conclusión ... 715 3. El derecho de audiencia ... 715 3.1. Información y acceso al expediente ... 715 3.2. El consejero auditor... 716 V
V. . La La política política de de clemencia clemencia ... 718 1. Introducción ... 718 2. La política de clemencia de 1996 ... 718 3. La política de clemencia de 2002 ... 720 4. La política de clemencia de 2006 ... 722 5. La clemencia y su coordinación con autoridades de terceros estados ... 723
Sumario
Página
6. La concesión de clemencia y la responsabilidad civil en Europa ... 723 6.1. Planteamiento... 723 6.2. Situación en España... 724 7. La clemencia y la responsabilidad civil en Estados Unidos ... 725 VI.
VI. Control Control jurisdiccionaljurisdiccional ... 727 1. Control pleno ... 727 2. Alcance del examen ... 728 3. Reformatio in peius ... 728 4. Plazo ... 729 5. Competencia ... 729 6. Suspensión de la sanción ... 729 7. Ejecución forzosa ... 730
PARTE ESPECIAL 1
PARTE ESPECIAL 1
ESPECIALIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LOS SECTORES ESPECÍFICOS
CAPÍTULO I
TRÁFICO Y SEGURIDAD VIAL
TRÁFICO Y SEGURIDAD VIAL... 733 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 734 II
II. . MaMarcrco o nonormarmatitivovo ... 734 1. Tráfico ... 734 2. Procedimiento ... 737 III.
III. ProcProcedimiedimiento ento sancisancionadoronador... 739 1. Plano estático ... 740 2. Plano dinámico ... 740 IV
IV. . AspeAspecto cto subjesubjetivo tivo del del proceprocedimiedimientonto... 740 1. La administración sancionadora ... 740 1.1. Algunos problemas competenciales... 744 1.2. Separación entre órgano instructor y sancionador... 747 A. Órganos de instrucción... 747
Sumario
Página
B. Órganos sancionadores... 747 B.1. Administración General del Estado ... 747 B.2. Comunidades Autónomas... 748 B.3. Ayuntamientos... 748 2. El presunto responsable ... 749 V
V. . Aspecto objetivo Aspecto objetivo del del procedimiento sancionadorprocedimiento sancionador... 753 1. Infracciones ... 753 1.1. Leves (artículo 65.3 LTCVMSE) ... 754 1.2. Graves (artículo 65.4 LTCVMSV) ... 755 1.3. Muy graves (art. 65.5 LTCVMSV) ... 758 2. Sanciones (Artículos 67 y 68 LTCVMSV) ... 762 3. Reducción del crédito por puntos ... 767
3.1. Consideraciones Generales. Naturaleza Jurídica... 767 3.2. Mecánica del sistema: crédito inicial... 769 3.3. Duración y adición de puntos... 770 3.4. Pérdida de vigencia del permiso o licencia de conducción.. 770 3.5. Recuperación de los puntos... 774 3.6. Infracciones que restan créditos... 775 3.7. Consideraciones críticas... 778 4. Principio «non bis in idem» ... 779 5. Medidas provisionales y otras medidas 5.1. Inmovilización del vehículo... 785 ... 783 5.2. Retirada del vehículo ... 788 5.3. Tratamiento residual del vehículo ... 791 5.4. Limitaciones de disposición de las autorizaciones
adminis-trativas ... 791 5.5. Suspensión cautelar de la licencia o permiso... 792 VI.
VI. Aspecto temporal Aspecto temporal del del procedimientoprocedimiento... 792 1. Prescripción (art. 92 LTCVMSV) ... 792 1.1. Prescripción de las infracciones (art. 92.1 y 2LTCVMSV)... 792 1.2. Prescripción de las sanciones (art. 92.3 LTCVMSV)... 794 2. Caducidad (arts. 92.3 LTCVMS y 16 RTCVMSV) ... 794
Sumario
Página
VII.
VII. La La iniciación iniciación del del expediente expediente sancionadorsancionador. . Especial Especial referencia referencia a a la la denuncia
denuncia ... 795 1. Iniciación ... 795 2. Denuncias de los agentes de la autoridad ... 797 2.1. Contenido ... 797 2.2. Forma ... 799 2.3. Notificación... 799 3. Denuncia de particulares... 800 3.1. Forma (art. 7 RTCVMSV)... 800 3.2. Contenido (art. 74.2 LTCVMSV y 5 RTCVMSV) ... 801 3.3. Tramitación (art. 9 RTCVMSV)... 801 4. Presunción de certeza de las denuncias formuladas poragentes de la autoridad ... 801 VIII.
VIII. Instrucción Instrucción de de los los expedientesexpedientes... 804 1. Notificación ... 805 2. Identificación del conductor ... 811 3. Clases de procedimientos ... 818 3.1. Procedimiento abreviado (art. 80 LTCVMSV) ... 819 3.1.1. Supuestos... 820 3.1.2. Forma de pago... 820 3.1.3. Efectos ... 821 3.2. Procedimiento ordinario (art. 81 LTCVMSV)... 822 3.2.1. Supuestos... 822 3.2.2. Impulso de oficio... 822 3.2.3. Alegaciones ... 822 3.2.4. Informe ... 824 3.2.5. Pruebas ... 824 3.2.5.1. Alcoholemia ... 828 3.2.5.2. Consumo de drogas y estupefacientes ... 833 3.2.5.3. Exceso de velocidad... 835 3.2.6. Propuesta de resolución ... 838 3.2.7. Trámite de audiencia al interesado ... 839
Sumario
Página
IX.
IX. TTerminacerminación deión del Prol Procedicedimientmiento. La o. La ResolResolución ución SanciSancionadoonadora ra ... 839 1. La denuncia como resolución sancionadora ... 839 2. Resolución sancionadora expresa ... 840 X.
X. Recursos Recursos administrativos (administrativos (art. art. 82 82 LLTCVMSV)TCVMSV)... 843 1. Recursos ordinarios ... 843 2. Recursos extraordinarios ... 846 XI.
XI. Recurso Recurso contencioso-administrativocontencioso-administrativo... 846 XII.
XII. EjecuciónEjecución... 849 1. Cobro de multas (arts. 90 LTCVMSV) ... 849 2. Suspensión de autorizaciones (arts. 89 LTCVMSV) ... 852 3. Registro de conductores e infractores ... 852 4. Otros registros ... 854 CAPÍTULO II
DERECHO SANCIONADOR TRIBUTARIO
DERECHO SANCIONADOR TRIBUTARIO ... 857 I.
I. IInnttrroodduucccciióónn ... 858 II.
II. Los Los princprincipios ipios de de la la potespotestad tad sancisancionadoonadora ra en en matermateria ia tributributaria taria ... 859 1. Introducción ... 859 2. El principio de legalidad ... 860 3. El principio de tipicidad ... 862 4. El principio de proporcionalidad ... 862 5. El principio de irretroactividad ... 863 6. El principio de no concurrencia: Non bis in idem ... 865
6.1. La remisión del expediente sancionador a la jurisdicción penal: Análisis del 180.1 LGT y de su desarrollo reglamenta-rio ... 866 6.2. Efectos del principio de «non bis in idem»... 869 6.3. Otras manifestaciones del principio de no concurrencia ... 869 6.4. La compatibilidad de la sanción con la deuda tributaria... 870 7. El principio de responsabilidad ... 870 7.1. Formas de culpabilidad en el ámbito tributario ... 871 7.2. Causas excluyentes de responsabilidad ... 873
Sumario
Página
7.3. Falta de capacidad de obrar... 874 7.4. Abstención en el proceso de toma de decisiones colectivas . 874 7.5. Fuerza mayor ... 875 7.6. Interpretación razonable de la norma ... 875 7.7. Contestaciones a consultas ... 878 7.8. Regularización posterior... 879 7.9. Principio de no autoinculpación ... 879 7.10.Sujetos a quienes cabe exigir responsabilidad... 881 A. Responsables... 882 B. Responsables subsidiarios ... 884 C. Sucesores... 885 7.11.Extinción de la responsabilidad: la prescripción de la acciónpara imponer sanciones tributarias ... 886 III.
III. Las Las infracinfraccioneciones s tributributariatariass ... 887 1. Concepto, clases y calificación ... 887 1.1. Criterios de calificación de la infracción ... 889 1.2. Ocultación de datos ... 889 1.3. Utilización de medios fraudulentos... 891 1.4. Concurrencia de las dos circunstancias ... 892 2. Tipos ... 893 2.1. Falta de ingreso total o parcial de la deuda correcta ... 893 2.2. Falta de presentación completa y correcta de declaraciones
o de documentos necesarios para liquidar el tributo ... 896 2.3. Obtención indebida de devoluciones... 897 2.4. Regla especial para la determinación de la base de la
san-ción... 897 2.5. Solicitud indebida de devoluciones, beneficios o incentivos
fiscales... 897 2.6. Determinación o acreditación improcedente de partidas
po-sitivas o negativas o de créditos tributarios aparentes ... 898 2.7. Imputación incorrecta o no imputación de bases
imponi-bles, rentas o resultados, o de deducciones, bonificaciones y pagos a cuenta por las entidades sometidas a un régimen
Sumario
Página
2.8. Falta de presentación en plazo de autoliquidaciones o decla-raciones sin perjuicio económico, incumplimiento de la obligación de comunicación del domicilio fiscal,
incumpli-miento de las condiciones de determinadas autorizaciones . 900 2.9. Presentación incorrecta de autoliquidaciones o
declaracio-nes sin perjuicio económico o de contestaciodeclaracio-nes a
requeri-mientos individualizados de información ... 902 2.10.Incumplimiento de obligaciones contables y registrales ... 903 2.11.Incumplimiento de obligaciones de facturación o
documen-tación... 904 2.12.Incumplimiento de las obligaciones relativas a la utilización
del número de identificación fiscal o de otros números o
códigos ... 905 2.13.Resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones
de la Administración tributaria... 906 2.14.Incumplimiento del deber de sigilo exigido a los
retenedo-res y a los obligados a realizar ingretenedo-resos a cuenta... 906 2.15.Comunicación incorrecta de datos al pagador de rentas
so-metidas a retención o ingreso a cuenta ... 907 2.16.Incumplimiento de la obligación de entregar el certificado
de retenciones o de ingresos a cuenta... 907 2.17.Tipos recogidos en las normas propias de cada tributo... 908 IV
IV. . Las Las sansanciociones nes tritributbutariariasas... 910 1. Definición ... 910 2. Naturaleza jurídica ... 910 3. Clases ... 911 4. Las sanciones pecuniarias ... 911 5. Las sanciones no pecuniarias ... 911 6. La cuantificación de las sanciones pecuniarias: Los criterios de gradua-
ción de las sanciones tributarias ... 913 6.1. Introducción ... 913 6.2. Los criterios de graduación de las sanciones tributarias ... 913 A. La comisión repetida de infracciones tributarias ... 913 B. El perjuicio económico para la Hacienda Pública... 914 C. El incumplimiento sustancial de la obligación de
Sumario
Página
D. El acuerdo o conformidad del interesado ... 916 7. Los supuestos de reducción de las sanciones ... 916
7.1. Supuestos en que procede la reducción de las sanciones... 916 7.2. El porcentaje de reducción de sanciones ... 917 7.3. Los supuestos de exigencia por la Administración del
im-porte de la reducción practicada... 918 7.4. Aplicación transitoria del régimen de la reducción previsto
en el artículo 188.3 LGT ... 918 8. La recaudación de las sanciones ... 919 9. La extinción de las sanciones ... 919 9.1. Introducción ... 919 9.2. El pago o cumplimiento... 920 9.3. La prescripción del derecho a exigir el pago de las
sancio-nes... 920 9.4. La compensación... 921 9.5. La condonación... 921 9.6. El fallecimiento de todos los obligados a satisfacer la
san-ción... 921 9.7. El ingreso indebido de sanciones tributarias... 922 V
V. . El El procedimiento sancionadorprocedimiento sancionador... 923 1. Introducción ... 923 2. La tramitación separada del procedimiento sancionador ... 924 3. La renuncia a la tramitación separada del procedimiento sancionador .. 924 3.1. El carácter irrevocable de la renuncia ... 925 3.2. Efectos de la renuncia ... 925 3.3. Aplicación transitoria de la renuncia a la tramitación
sepa-rada del procedimiento sancionador ... 927 4. La imposición de las sanciones en los supuestos de actas con acuerdo .... 927 5. La iniciación del procedimiento ... 928
5.1. Órgano competente para iniciar el procedimiento sanciona-dor ... 930 5.2. Especialidades de la iniciación del procedimi ento derivado
de las actuaciones de los órganos de la Inspección de los
Sumario
Página
6. La instrucción del procedimiento ... 930 6.1. La propuesta de resolución... 933 6.2. La rectificación de la propuesta de resolución por el órganosuperior ... 933 7. Terminación del procedimiento ... 934
7.1. La caducidad del procedimiento sancionador ... 934 7.2. La resolución del procedimiento sancionador... 936 A. Contenido ... 936 B. La resolución tácita ... 937 C. Los órganos competentes para resolver el
procedi-miento ... 937 8. El procedimiento abreviado: El supuesto de inicio simultáneo a la pro-
puesta de resolución ... 938 9. Especialidades en la tramitación de procedimientos sancionadores para
la imposición de sanciones no pecuniarias ... 939 VI.
VI. La La ejecución y ejecución y la la impugnación de impugnación de las las sanciones sanciones tributariastributarias... 939 1. Impugnación ... 939 2. Efectos de la impugnación: La suspensión de la sanción ... 940
2.1. Inexigibilidad de intereses de demora... 942 2.2. Hasta cuándo se prolonga la suspensión ... 945 2.3. Suspensión a consecuencia de la impugnación en vía
juris-diccional... 947 CAPÍTULO III
EXTRANJERÍA
EXTRANJERÍA ... 951 I.
I. PotestPotestad ad sansanciocionadnadora ora en en el el derderechecho o de de extextranranjerjería ía ... 952 1. Conjunto normativo ... 952 1.1. Potestad sancionadora ... 952 1.2. Otras disposiciones... 953 A. B. Retorno de extranjeros... 953Asilo y Régimen de Refugiados... 954 C. Régimen de Desplazados y Apátridas ... 954
Sumario
Página
2. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador en materia de extranjería ... 955 3. Principio de legalidad ... 957 4. Régimen transitorio ... 957 II.
II. RéRégigimemen n de de ininfrafraccccioioneness... 958 1. Tipos de infracciones ... 958 2. Infracciones leves ... 958 2.1. Tipicidad ... 958 2.2. Omisión de comunicar determinados datos... 959 2.3. Retraso en la renovación de la autorización ... 960 2.4. Trabajar sin autorización siendo residente legal ... 961 2.5. Procedimiento ... 961 3. Infracciones graves ... 961 3.1. Tipicidad ... 961 3.2. La estancia irregular en España... 963 3.3. Trabajar sin autorización sin ser residente legal ... 964 3.4. Ocultación o falsedad de determinados datos ... 965 3.5. Incumplimiento de determinadas medidas de seguridad
pú-blica ... 965 3.6. Comisión de una tercera infracción leve ... 966 3.7. Participación en actividades contrarias al orden público gra- ves ... 967 3.8. Salida de España por puesto no habilitado ... 969 3.9. No solicitar la tarjeta de identidad de extranjero... 969 3.10.Procedimiento ... 970 4. Infracciones muy graves ... 970 4.1. Tipicidad ... 970 4.2. Participación en actividades contrarias a la seguridad
exte-rior... 972 4.3. Participación en actividades contrarias al orden público
muy graves... 972 4.4. Inducir, promover, favorecer o facilitar la inmigración
Sumario
Página
4.5. La realización de conductas de discriminación ... 974 4.6. La contratación de trabajadores extranjeros sin autorización
de trabajo ... 975 A. Tipicidad ... 975 B. Procedimiento ... 975 C. Sanción... 976 D. Recursos ... 976 4.7. Comisión de una tercera infracción grave... 976 4.8. Obligaciones de los transportistas ... 976
A. Incumplimiento de las obligaciones previstas en el ar-tículo 66, apartados 1 y 2... 976 B. Incumplimiento de otras obligaciones... 977 4.9. Referencia especial al supuesto contenido en el artículo
57.2 de la LODLEE... 978 III.
III. RégRégimeimen n de de sansanciocionesnes... 981 1. Multa ... 981 2. El decomiso ... 982 3. Clausura de establecimiento o local ... 982 4. La expulsión ... 983 4.1. La expulsión administrativa... 983 A. Causas generales... 983 B. Supuestos limitados... 984 C. Exención de responsabilidad ... 985 D. Otras causas especiales... 986 E. Efectos ... 987 4.2. La expulsión judicial... 988 4.3. Expulsión en los supuestos de alarma, excepción y sitio ... 989 4.4. Expulsión de ciudadanos comunitarios ... 990
A. Ámbito de aplicación ... 990 B. Supuestos en los que procede... 990 C. Limitaciones a su ejercicio ... 991 D. Procedimiento ... 991
Sumario
Página
4.5. La devolución ... 992 4.6. El retorno... 993 5. Graduación de las sanciones ... 993 IV
IV. . ProcProcedimiedimiento ento sancisancionador onador en men materiateria de a de extraextranjerínjería a ... 998 1. Régimen normativo ... 998 2. Iniciación del procedimiento ... 999 2.1. Órganos competentes para la incoación del procedimiento 999 2.2. Actuaciones previas ... 999 2.3. Nombramiento de instructor y secretario... 999 2.4. Medidas cautelares ... 1000
A. Procedimiento sancionador en que pueda propo-nerse la expulsión... 1000 B. Infracciones cometidas por transportistas... 1001 C. Procedimiento para la im posición de sa nción de
multa... 1001 D. Estudio especial del internamiento ... 1002 2.5. Clases de procedimiento en materia de extranjería ... 1005 3. El procedimiento ordinario ... 1005
3.1. Acuerdo de iniciación... 1005 A. Contenido y notificación ... 1005 B. Impugnabilidad del acuerdo de incoación... 1005 3.2. Instrucción y ordenación del procedimiento ... 1007 A. Plazo de alegaciones e instrucción ... 1007 B. Prueba ... 1007 B.1. Reglas generales... 1007 B.2. Criterios reconocidos por los Tribunales... 1008 3.3. Propuesta de resolución ... 1010 3.4. Trámite de audiencia ... 1010 3.5. Las llamadas actuaciones complementarias... 1011 3.6. Resolución... 1011 3.7. Reglas procedimentales cuando se impone la sanción de
ex-pulsión... 1012 4. El procedimiento preferente ... 1014
Sumario
Página
4.1. Supuestos en los que proced e... 1014 4.2. Iniciación ... 1014 4.3. Tramitación... 1015 4.4. La resolución ... 1017 4.5. Efectos de la tramitación por procedimiento preferente de
materias propias de la tramitación de procedimiento
ordi-nario ... 1017 4.6. Concurrencia de procedimientos ... 1018 5. El procedimiento simplificado ... 1019
5.1. Supuestos en los que proced e... 1019 5.2. Iniciación ... 1019 5.3. Tramitación... 1019 A. Instrucción, alegaciones y proposición de prueba... 1019 B. Propuesta de resolución ... 1020 5.4. Resolución... 1020 V
V. . Prescripción y Prescripción y caducidad de caducidad de infracciones y infracciones y sancionessanciones ... 1020 1. Prescripción ... 1020 2. Caducidad ... 1021 3. Disposición común ... 1022 VI.
VI. Régimen de Régimen de recursosrecursos... 1022 CAPÍTULO IV
FUNCIÓN PÚBLICA
FUNCIÓN PÚBLICA ... 1025 I.
I. PrinciPrincipiopios de s de la pola potestestad tad sansanciocionadnadora ora aplaplicaicados dos al áal ámbimbito dto disciscipl ipli-i-nario
nario ... 1028 1. Introducción ... 1028
1.1. Elementos de la potestad disciplinaria... 1029 1.2. Fundamento y configuración ... 1030 2. El principio de legalidad ... 1031 2.1. Constitución... 1031 2.2. Legislación ... 1032 2.3. Normativa reglamentaria... 1033
Sumario
Página
2.4. Conclusión ... 1035 3. Principios temporales: irretroactividad y prescripción ... 1035 3.1. Irretroactividad: Aplicación retroactiva de norma más favo-rable... 1035 A. Falta de probidad moral ... 1037 B. Plazos de prescripción ... 1038 3.2. Prescripción ... 1038 A. Fundamento... 1038 B. Naturaleza ... 1038 C. Reserva de ley en materia de prescripción ... 1039 D. Prescripción de las infracciones... 1040 D.1. Inicio del cómputo del plazo... 1040 D.2. Interrupción ... 1041 D.3. Caducidad... 1043 E. Prescripción de las sanciones... ... 1043 4. El principio de responsabilidad o culpabilidad ... 1044 4.1. Introducción ... 1044 4.2. Imputabilidad ... 1047 A. Elemento volitivo... 1047 B. Elemento subjetivo... 1048 4.3. Ámbito de aplicación del Reglamento de Régimen
Discipli-nario de los FuncioDiscipli-narios de la Administración del Estado . 1050 A. Personal incluido... 1050 B. Personal excluido ... 1051 C. Carácter supletorio... 1053 4.4. Formas participativas: inducción y encubrimiento ... 1054 5. El principio de tipicidad ... 1055 5.1. Infracciones muy graves... 1055
A. El incumplimiento del deber de respeto a la Constitu-ción y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública ... 1056 B. Actuaciones o acoso que suponga discriminación por
conviccio-Sumario
Página
nes, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cual-quier otra condición o circunstancia personal o social y el acoso moral, sexual y por razón de sexo ... 1058 C. El abandono del servicio, así como no hacerse cargo
voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas... 1066 C.1. Concepto de servicio ... 1067 C.2. Existe abandono de servicio ... 1068 C.3. No existe abandono de servicio ... 1069 D. Adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que
causen perjuicio grave a la Administración o a los ciu-dadanos ... 1070 E. La publicación o utilización indebida de la
documen-tación o información a que tengan o hayan tenido
acceso por razón de su cargo o función ... 1070 F. La negligencia en la custodia de secretos oficiales,
de-clarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión
o conocimiento indebido ... 1072 G. El notorio incumplimiento de las funciones
esencia-les inherentes al puesto de trabajo o funciones enco-mendadas ... 1072 H. La violación de la imparcialidad, utilizando las
facul-tades atribuidas para influir en procesos electorales
de cualquier naturaleza y ámbito... 1074 I. La desobediencia abierta a las órdenes o
instruccio-nes de un superior, salvo que constituyan infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico ... 1075 J. La prevalencia de la condición de empleado público
para obtener un beneficio indebido para sí o para
otro ... 1076 K. Las faltas tipificadas en el artículo 95.2.k), l) y m)... 1076 L. El incumplimiento de las normas sobre
incompatibili-dades cuando ello dé lugar a una situación de incom-patibilidad ... 1077 L.1. Configuración ... 1078 L.2. Existe incumplimiento de la normativa de
