Reforma tributaria para un sistema tributario progresivo

Texto completo

(1)Universidad Alberto Hurtado Facultad de Derecho Tesina correspondiente a la carrera de Derecho. Reforma tributaria para un sistema tributario progresivo. Autor: Ulises Ceroni Rivera Profesor guía: Rodrigo Benítez Córdova.. Santiago, Chile — Junio 2012.

(2) Índice. Resumen......................................................................................................... 2 Introducción..................................................................................................... 3 Capitulo I. Parte General................................................................................. 5 I. Tributos e impuestos ................................................................................ 5 1. Impuesto al Valor Agregado................................................................. 6 2. Impuesto a la Renta ............................................................................. 9 III. Progresividad y regresividad del sistema tributario .............................. 10 IV. Principios con incidencia tributaria ....................................................... 11 1. Principio de legalidad...................................................................... 12 2. Principio de Igualdad o Generalidad. ................................................. 12 3. Principio de proporcionalidad............................................................. 13 4. Principio de no confiscatoriedad ........................................................ 13 Capitulo 2: Reforma tributaria ....................................................................... 14 I. Introducción a una reforma.................................................................... 14 II. Elementos a considerar en un sistema tributario antes de una reforma 14 III. El pavimento hacia una reforma tributaria ............................................ 18 IV. Gasto social bien focalizado................................................................. 21 V. Situación del IVA................................................................................... 22 VI. Situación tributaria últimos años. ......................................................... 24 VII. Propuesta de reforma al sistema tributario.......................................... 26 VIII. Conclusiones y comentarios finales .............................................. 31 Referencias citadas....................................................................................... 33 I. Bibliografía citada ................................................................................... 33 II. Normativa citada.................................................................................... 34. Índice de gráficos Gráfico Nº Gráfico Nº Gráfico Nº Gráfico Nº. 1 Estructura tributaria en Chile 1993-2007...................................... 15 2 Presencia fiscalizadora 2009-2011 ............................................... 23 3 Ingresos tributarios 2009-2011 ...................................................... 24 4 Contribuyentes 2009-2011 ............................................................. 25. 1.

(3) Resumen En la presente investigación se analizará la situación actual del sistema tributario, mirándolo desde su origen, que se establecerá como de claro carácter regresivo. Se busca alcanzar un modelo idóneo, que responda al contexto social en que se encuentran todas las personas, para alcanzar los objetivos de redistribución de la riqueza. Adicionalmente, la obtención de fondos que faciliten la realización de un gasto social bien focalizado. Palabras claves Reforma tributaria, impuestos, progresividad.. 2.

(4) Introducción Gran parte de los ingresos estatales son por concepto de tributos, y gran parte de los tributos están compuestos por los impuestos. De estos impuestos, los más representativos al día de hoy, son dos, el Impuesto a las Ventas y Servicios, y el Impuesto a la Renta, recaudando ambos el 88%, y el resto constituido por impuestos específicos u otros impuestos.. Por ello, el presente análisis del actual sistema tributario se centrará exclusivamente en ellos.1 Todo dinero que se usa para pagar impuestos, es dinero que dejan de percibir los contribuyentes, no pudiéndole asignar ningún objetivo. Estos fondos recaudados pertenecen al patrimonio de toda la nación, y muchas veces, son utilizados para colaborar al desarrollo y al gasto social. Por ello se dice que los fondos recaudados se usan para mejorar la calidad de vida de los mismos contribuyentes, pero lo cierto es que no se tiene en consideración el impacto inicial al cumplir con la obligación de destinar parte de sus ingresos a costear el gasto público. El “recorte” que son parte todos los ciudadanos impacta de fuerte manera a un amplio sector de la población, al encontrar gravadas todas sus actividades de vida en sociedad. Estos fondos recaudados por el Estado son en su mayoría recursos que se destinan para mejorar la situación de las personas de más escasos recursos. Mientras esto sucede, se desarrollan asimismo molestias sociales y manifestaciones en pro de mejorar ciertas condiciones deplorables, en salud, educación o viviendas sociales, entre otros. Se hace necesario por tanto, un aumento de los fondos con que el Estado intenta aminorar la brecha socioeconómica, y aumentar la calidad o la cantidad en la prestación de servicios. Recordemos que la finalidad de los impuestos pasa por temas de redistribución de las riquezas. Esta investigación, hace un análisis del funcionamiento actual del sistema tributario, encontrando posibles soluciones al conflicto, aminorando la afectación de estos sectores sociales, y traduciendo el recaudamiento de 1. Cfr. SII (2011), d. 8.. 3.

(5) fondos, en un mayor beneficio para la sociedad. Esto es mediante el reconocimiento de dos etapas para determinar la afectación de los derechos de las personas. La primera de estas etapas es la afectación sufrida al pagar el impuesto, la cual se podría determinar como excesiva, y una segunda etapa, una vez producido el gasto social, determinando la situación actual del contribuyente. Se considera que estos dos elementos son dependientes entre sí, las “dos caras de una misma moneda”, y cualquier medida que se tome para mejorar el sistema tributario debe contemplar estos elementos, con la finalidad de lograr aminorar las brechas entre los distintos grupos sociales.. 4.

(6) Capitulo I. Parte General. I. Tributos e impuestos En principio, no existe una definición en nuestra legislación del concepto de tributo. Con la finalidad de darle una definición, se recurre al Código modelo tributario para América Latina, "[l]as prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines"2 3. Estas prestaciones en dinero admiten una clasificación, entre tasas, contribuciones e impuestos. Las Tasas tienen un elemento central que le definen, una contraprestación, cuando el Estado presta un servicio público al particular. La “contribución”, en nuestro ordenamiento, se le denomina al impuesto que afecta a los bienes raíces. Por último, los impuestos son pagos de sumas de dinero sin una contraprestación directa, siendo los más comunes y eficaces a la hora de recaudar.4 En la presente investigación se analiza exclusivamente el impuesto. El impuesto, es definido como “aquella suma de dinero que el Estado recaba de las economías privadas en uso de su poder coercitivo, sin proporcionar al tiempo del pago ninguna contraprestación económica”5, es decir, el cumplimiento del sujeto pasivo (contribuyente) es totalmente independiente a una contraprestación o actividad realizada por el Estado6, “por medio del impuesto son retribuidos servicios indivisibles prestados por el Estado (v. gr., defensa, actividad legislativa), es decir, aquellos que si bien son útiles, a toda la comunidad, no se da la posibilidad práctica de efectuar su particularización en personas determinadas”7. Esto significa que todos los. 2. Código modelo tributario para la América Latina, Art. 13. En: Zavala (2003) p. 9. Cfr. Zavala (2003) p. 9 4 Cfr. Ibíd., p. 10 y 11 5 Aste Mejías (2007) p. 111 6 Cfr. García Vizcaíno (1996) p. 67. 7 Ibíd., p. 67 3. 5.

(7) fondos recaudados por concepto de tributos, entran al patrimonio de toda la Nación8. El “impuesto” viene principalmente a recabar recursos para el cumplimiento de los fines y funciones estatales. Doctrinariamente, el impuesto se adscribe a ciertas clasificaciones. Para la presente investigación, sólo se han considerado las más importantes, aquellas con incidencia directa en la presente investigación. De esta forma encontramos, a.. b.. tributos directos e indirectos. “Directos, son los que recaen inmediatamente sobre los bienes, el capital o la renta, independiente del uso que se haga de ellos. En cambio, tributos indirectos son los que afectan a la circulación de la riqueza, como el IVA, por ejemplo”9. tributos proporcionales y progresivos, existencia de “tributos proporcionales a las rentas gravadas; existen los que se aplican con carácter progresivo respecto de ellas”10.. En Chile, los ingresos por concepto de impuestos son principalmente mediante el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta. De acuerdo a la cuenta pública del año 2010 del Servicio de Impuestos Internos, los ingresos tributarios por concepto de IVA alcanzan el 47%, y por su parte, los ingresos por concepto de impuesto a la Renta, 41%11. Siendo ambos los impuestos más recaudadores, cualquier medida que implique una reforma tributaria significativa debe contar con estos supuestos. No incorporando, o haciendo caso omiso a estos elementos, sería un mero arreglo marginal, sin gran trascendencia.. 1. Impuesto al Valor Agregado El IVA es un impuesto que encuentra su regulación en el Decreto Ley Nº 825 de 1974, siendo un impuesto que afecta básicamente a las ventas y los servicios. Tiene algunas escasas exenciones que se detallan taxativamente en el mismo cuerpo legal.. 8. Constitución Política de la República, Art. 19 Nº 20. Cea Egaña (2004) p. 470 10 Ibíd., p. 470 11 Cfr. SII (2011), d. 12. 9. 6.

(8) Es un impuesto indirecto que grava el consumo, actualmente con una tasa del 19%12. Este impuesto funciona mediante un sistema de créditos y débitos, el cual traslada el hecho gravado al consumidor final. Esto se traduce en que “el monto a pagar surge de la diferencia entre el débito fiscal, que es la suma de los impuestos recargados en las ventas y servicios efectuados en el período de un mes, y el crédito fiscal”13, devengándose por tanto, mensualmente. Su efectividad a través del tiempo tiende a resultados positivos, siendo el IVA uno de los impuestos más importantes en nuestro país. No sólo recauda el 47% de nuestros ingresos tributarios como se indica ut supra, sino que además su tasa de evasión es relativamente baja, estimándose según estudios del SII, en cifras cercanas al 18%.14 Como sucede con la generalidad de los impuestos, aquello recaudado por el IVA, se destina al patrimonio común de la nación, sin tener un destino determinado a priori. Los impuestos deben ingresar a las rentas generales del Estado, para así poder responder a las necesidades de toda la sociedad, mediante el posterior gasto social.15 Es decir, lo recaudado por concepto de tributos, es usado por el Estado para mejorar, en la medida de lo posible, la calidad de vida de todas las personas, lo cual debe tener un énfasis claro y lógico en los sectores más necesitados. Es así como se financian actividades como la educación, la salud pública o la investigación. Quiere decir que parte de aquellos fondos que los más necesitados usan para adquirir bienes de consumo básicos, se destinan para solventar sus propios gastos sociales, buscando alcanzar una situación más favorable para ellos. El IVA en Chile es un impuesto indirecto y de tipo proporcional. Esto significa que grava por igual a todos los contribuyentes, con una tasa de 19% sobre las ventas y los servicios.16 La problemática viene en definir si ese porcentaje logra la finalidad de gravar por igual a todos los grupos sociales involucrados, teniendo presente la capacidad contributiva de los propios contribuyentes y el contexto social en el cual se involucran. Si así no fuere el caso, y este impuesto no lograra gravar a las personas atendiendo sus propias capacidades, nos encontraríamos con un impuesto de tipo regresivo. 12. Artículo 14 Decreto Ley Nº 825, 1974 Aste Mejías (2007), p. 125 14 Cfr. SII (2010) d. 14 15 Cfr. Cea Egaña (2004) p. 472 16 Decreto Ley Nº 825, 1974 13. 7.

(9) Esto significaría que el IVA sería más gravoso hacia determinados grupos sociales, y no afectaría significativamente a otros. No se pagaría de acuerdo a las capacidades personales. El impuesto “IVA” goza de cierta importancia a la hora de la recaudación, es el impuesto más eficaz en Chile. Es peligroso que el impuesto más recaudador sea calificado como regresivo, esto equivaldría a señalar que la base de nuestro sistema tributario descansa sobre el IVA y sus atributos. Lo más correcto sería que el impuesto más eficaz sea un impuesto de claro carácter progresivo. Por tanto, este impuesto de tipo indirecto, debiera encontrarse debidamente limitado, no siendo en consecuencia la regla general, ni el impuesto más efectivo y recaudador, puesto que no se considera la capacidad contributiva y económica del sujeto pasivo, gravando meramente la circulación de la riqueza. Una vez que el hecho se produce, se genera una obligación tributaria, que debe ser pagada sin atender a ningún tipo criterio de capacidad del contribuyente.17 Puede llegar a ser desmedido y preocupante que el IVA cubra en cifras cercanas al 50% los ingresos fiscales por concepto de impuestos, siendo una de las cifras más alta de países integrantes de la OCDE18. El promedio de ingresos fiscales por IVA, en los países integrantes de la OCDE bordea el 32%. Esto significa que estamos gravando en sobremanera los bienes de consumo tanto de la población mas vulnerable como de la población poseedora de riqueza, haciendo depender todo el sistema tributario en la posibilidad de gravar el consumo de bienes y servicio. Como este impuesto, cuenta como señalado ut supra con una baja tasa de evasión, que ha sido su característica más importante, puede considerarse un impuesto con alto índice de cumplimiento y eficacia. Se puede considerar por tanto que el IVA sostiene todo el correcto funcionamiento de nuestro actual sistema tributario, dependiendo nuestro mayor o menor ingreso, de los fondos que efectivamente se pueden percibir por este medio. Por otro lado, también se deben analizar las dos caras de la moneda. Es un tributo que funciona perfectamente y recauda gran cantidad de fondos para el patrimonio común de la nación (y el posterior gasto social del Estado), pero hay que señalar también y hacer hincapié en lo gravoso que este impuesto porcentual indirecto puede llegar a ser para determinados sectores sociales.. 17 18. Cfr. Cea Egaña (2004) p. 470 OCDE (2010). 8.

(10) Cualquier medida que se aplique para mejorar el actual sistema tributario, debe tener como base elemental, un análisis del IVA, pues se ha convertido en el impuesto más importante, tanto por su vertiente de eficiencia, como de recaudación. Teniendo presente además el razonamiento de Cea Egaña anteriormente señalado, hay que incentivar impuestos directos sobre los bienes y servicios, y no indirectos que graven la mera circulación de la riqueza, como ha sido la regla general, y su ejemplo más clarificante es nuestro sistema actual de IVA. Se necesita un cambio en las bases del sistema. 2. Impuesto a la Renta Por debajo del IVA, el impuesto más representativo, y el segundo en cuando a fondos recaudados es el Impuesto a la Renta. La historia de este impuesto se remonta a 1924, con la dictación de la primera Ley General de Impuesto a la Renta. Actualmente se encuentra regulado en el Decreto Ley Nº 824 del año 1984. Este impuesto se aplica sobre la renta, definida en el mismo cuerpo legal citado como “ingresos que constituyan utilidades o beneficios que rinda una cosa o actividad y todos los beneficios, utilidades e incrementos de patrimonio que se perciban o devenguen, cualquiera que sea su naturaleza, origen o denominación”19. En el Decreto Ley Nº 824, se reconocen “cuatro impuestos que gravan las rentas de las empresas y las personas: el Impuesto de Primera Categoría; el Impuesto Único al Trabajo Dependiente; el Impuesto Global Complementario y el Impuesto Adicional.”20 El Impuesto de primera categoría, “grava las rentas percibidas y devengadas de las empresas, personas naturales y jurídicas, en que predomina la explotación de un capital, aplicándose a la renta líquida imponible de primer categoría una tasa de […] 17%21 [; el Impuesto único al trabajo dependiente,] grava rentas percibidas por los trabajadores dependientes del país, aplicando […] una tasa progresiva [; el impuesto global complementario] grava el retiro, reparto y distribución de utilidades de 19. Decreto Ley Nº 824, 1974, Art. 2 Nº 1. Zavala (2003) p. 227 21 Actualmente, y debido al terremoto de febrero del año 2010, por planes de reconstrucción, este impuesto de primera categoría será de 20% por el año 2011; de 18,5% por el año 2012, para volver al 17% el año 2013. Ley Nº 20.455 del año 2010, “Modifica diversos cuerpos legales para obtener recursos destinados al financiamiento de la reconstrucción del país.” 20. 9.

(11) los empresarios […] aplicándose a dichos retiros una tasa progresiva[…]. Este impuesto también grava las rentas percibidas por los contribuyentes de la segunda categoría [; y por último el impuesto adicional, que] grava las rentas que remesen o sean retiradas por personas naturales extranjeras sin domicilio ni residencia en el país”22. Que el Impuesto a la Renta tenga, en la vertiente del impuesto único a los trabajadores y del global complementario, una tasa progresiva, denota el interés del legislador en gravar de distinta forma a los contribuyentes, haciendo una separación o tramos de acuerdo a los ingresos que perciben. Esto influiría positivamente, dado de que como señalamos anteriormente, los tributos progresivos colaborarían con una distribución más equitativa de los ingresos. En el caso del impuesto a las empresas, y a la explotación de un capital, como es el impuesto de primera categoría, se ha desarrollado la idea de ser relativamente bajo. Este impuesto de 17%, (El año 2011 este impuesto correspondería a 20%, el año 2012, de 18,5%, y el año 2013 volverá al 17%) al compararse con cifras de la OCDE, nos coloca en una posición por lo demás extraña. La tasa de impuesto de primera categoría en Chile es notoriamente menor a la tasa media de los países miembros de la OCDE al cual bordea el 28%, denotando una clara política industrial en Chile, que tiende a bordear el calificativo de favorita.23 III. Progresividad y regresividad del sistema tributario En nuestro sistema, existen impuestos de tasa fija e impuestos con tasa variable. “los impuestos de tasa fija son aquellos en los que la tasa es la misma, cualquiera sea la base imponible que en definitiva resulta afectada. Los de tasa progresiva [o regresiva], en cambio, son aquellos cuyo monto impositivo varía según varía la base imponible.”24 Los primeros [, impuestos de tasa fija, ] se convierten en cartel de defensa de la igualdad de sacrificios en la carga tributaria, mientras que los impuestos progresivos, en claro cartel de lucha contra las clases más acomodadas.25 Uno de los efectos que se originan con el funcionamiento correcto del sistema tributario, es la redistribución de la riqueza, que se produce principalmente por la aplicación 22. Zavala (2003) pp. 227, 228 Cfr. Chile21 (2011) p. 3 24 Aste Mejías (2007) p. 123. 25 Cfr. García Vizcaíno (1996) p. 53. 23. 10.

(12) de estos impuestos de carácter progresivo, el cual aumenta la tasa progresivamente, de acuerdo a los ingresos del contribuyente, de forma que sectores más acomodados cumplan su obligación tributaria con un porcentaje mayor. Lo anterior quiere decir que quien paga más, a la postre no es quien desembolsa una cantidad mayor, si no quien paga por concepto de tributos, un porcentaje mayor de sus ingresos. Esto último debe entenderse en relación con la igualdad de la carga tributaria de las personas. Consideramos que la igualdad va necesariamente de la mano del contexto social en que se enmarque, y del porcentaje de ingresos que posee la persona, y no de la cifra que efectivamente paga. Es necesario mirar el sistema tributario actual, y encontrar eventuales modificaciones para lograr la aplicación de un sistema tributario de base progresiva, con el fin de gravar efectivamente a cada contribuyente con la carga tributaria que está facultado para soportar, de acuerdo al contexto social que pertenezca. Lograr un sistema tributario de base progresiva es un importante desafío para ahondar más en el desarrollo equitativo de todas las personas, y en la efectiva redistribución de la riqueza. No podría ser totalmente igualitario un impuesto de tasa fija, ya que no se estaría prestando correcta atención a la realidad de grupo de personas en particular. Tenemos, por tanto, que debiera evitarse este tipo de impuestos regresivos o de tasa fija (como nuestro impuesto a las ventas y servicios), y la carga impositiva debería avanzar para poder establecer un sistema de base progresiva, que en su conjunto, grave porcentualmente más a las sectores que están capacitados económicamente para responder de forma correcta a un imperativo tributario mayor, y con una carga porcentualmente menor a las personas de escasos recursos, o de sectores vulnerables. Esto constituiría un primer paso para la obtención de un sistema tributario que responda a la exigencia de establecer una clara redistribución de las riqueza. IV. Principios con incidencia tributaria Los principios con incidencia tributaria, son ciertos principios que configuran de manera justa y correcta un sistema tributario, son el principio de legalidad; principio de igualdad; principio de proporcionalidad, y principio. 11.

(13) de no afectación o de no confiscatoriedad.26 Estos principios, se constituyen en un límite jurídico a la potestad tributaria del Estado, la cual le otorga la capacidad de exigir o modificar el pago de tributos. De esta forma se busca obtener una carga tributaria justa y equitativa.27. 1. Principio de legalidad. El único mecanismo para la aplicación de tributos, o sus modificaciones o supresiones es la Ley. Nunca tendrán efectos retroactivos.28 Esto significa que queda vedado a la autoridad administrativa tomar una decisión que modifique alguna carga tributaria. Este principio de legalidad incluiría el Decreto con Fuerza de Ley, por lo que la delegación de facultades del Congreso al Ejecutivo, no sería una violación al principio de legalidad. 29 En este caso de delegación de facultades, se realiza en el ejercicio de una potestad constitucional hacia el Poder Ejecutivo, a fin de facilitar al ejecución de la Ley. No hay dificultad en la aplicación de la Potestad Reglamentaria, siempre cuando no interfiera en el núcleo esencial reservado a la Ley.30 2. Principio de Igualdad o Generalidad. De acuerdo a este principio, se debe respetar la igualdad entre las personas o entre situaciones idénticas, no realizando distinciones arbitrarias. Dicha igualdad no es absoluta, se reconocen diferencias razonables entre las personas o entre diversas situaciones.31 Es de gran importancia este principio, dado que se debe reconocer que las distinciones entre diversas situaciones, son coadyuvantes a la reducción de la brecha entre personas ricas y pobres, y de ninguna manera deben ser consideradas discriminaciones o distinciones arbitrarias.. 26. Cfr. Cea Egaña (2004) p. 471 Cfr. Zavala (2003) p. 15 28 Cfr. Cea Egaña (2004) p. 470 29 Cfr. Zavala (2003) p. 16 30 Cfr. Avilés (2005) p. 130 31 Cfr. Cea Egaña (2004) p. 471 27. 12.

(14) 3. Principio de proporcionalidad Para ser calificados de justos, los tributos deben ser adecuados a objetivos del bien común; deben ser razonables; y deben estar justificados.32 El principio de proporcionalidad consiste en que “el tributo se va a establecer en atención al contexto social al cual se va a aplicar y, de esta forma, en ningún caso el tributo puede establecerse con el fin de gravar desproporcionadamente a los sujetos que caen en el hecho gravado”.33 4. Principio de no confiscatoriedad Este principio se encuentra en estrecha relación con el principio de proporcionalidad, dado que los tributos no pueden tener un carácter confiscatorio, o privar excesivamente a las personas de sus legítimos intereses y derechos sobre sus bienes. Este principio se relaciona con el Artículo 19. Nº 24, relativo al derecho de propiedad.. 32 33. Cfr. Ibídem Zavala (2003) p. 17. 13.

(15) Capitulo 2: Reforma tributaria. I. Introducción a una reforma Es innegable que el actual sistema tributario necesita ajustes para acomodarse a las necesidades de las personas, y principalmente para reforzar la redistribución de la riqueza. De lo analizado en el capitulo precedente, se desprenden algunos conflictos en cuanto a esta problemática. Estos conflictos emanan principalmente con las características del IVA, como impuesto porcentual indirecto (debemos recordar que el IVA es el impuesto que más recauda en Chile, y que su tasa de evasión tiende siempre a cifras relativamente bajas). Existen sectores de la población con alto grado de vulnerabilidad social, y una reforma a la legislación tributaria que maneje estos supuestos, podría mejorar y potenciar la redistribución de las riquezas, logrando efectividad en el cumplimiento de la obligación, y colaborar en el gasto social, traduciéndolo en bienestar general. Basta sólo una mirada general al actual sistema tributario, para poder detectar claramente las problemáticas con que cuenta el sistema, muchas de estas hacen clara alusión al IVA y a su funcionamiento. Se detecta asimismo, un alto grado de efectividad del impuesto, acompañado de altos niveles de recaudamiento. El IVA es el impuesto más recaudador de Chile.. II. Elementos a considerar en un sistema tributario antes de una reforma Existen ciertos antecedentes que se deben considerar a la hora de discutir sobre el ideal del sistema tributario. Existe un elemento a considerar de carácter práctico, y un elemento de carácter teórico. En el primer elemento a considerar se debe dar especial atención al aumento de importancia del impuesto a la Renta los últimos años. En el segundo elemento a consideración, se analizarán ciertas variantes esenciales a la hora de discutir sobre el sistema tributario.. 14.

(16) Gráfico Nº 1 Estructura tributaria en Chile 1993-2007 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. Actos jurídicos. 1999. 2000. 2001. Específicos. 2002. 2003. 2004. Comercio exterior. Gráfico Nº 1. Estructura tributaria en Chile, años 1993-2007. 2005 Renta. 2006. 2007. IVA. 34. En el gráfico Nº 1 se puede observar la estructura tributaria en Chile, vale decir los impuestos chilenos, y su magnitud en el sistema tributario. Resalta inmediatamente a la vista la gran importancia que posee el IVA como impuesto recaudatorio, con cifras en promedio cercanas al 50%. Paralelamente, desde el año 2000 y más concretamente desde el año 2004 como señala el gráfico, los ingresos tributarios por concepto de impuesto a la Renta ha aumentado considerablemente, para en el año 2011, llegar la Renta al 43% del ingreso tributario del gobierno central, y el IVA al 45%. Cada año la brecha se va acortando, señalando que el IVA no es el único impuesto de importancia en Chile.35 Desde un punto de vista más teórico, serían tres variantes las sugeridas para discutir una reforma tributaria, la redistribución de los ingresos, los tributos progresivos, y el gasto social bien focalizado.36 El equilibrio entre estos supuestos, es un indicativo de estar haciendo las cosas de manera correcta. Tenemos como supuestos del sistema tributario la redistribución de la riqueza, además que es una consecuencia directa de las cargas impositivas. Luego los tributos progresivos colaboran con este cometido, como se analizó supra, gravando de mayor forma a quienes están posibilitados de recibir una mayor carga tributaria, y en caso contrario, gravar de menor forma a quienes no están preparados para asumir una carga tributaria mayor. Finalmente el gasto social bien focalizado, para complementar el proceso.. 34. Agostini (2008) p. 10 Cfr. SII (2012) p. 8 36 Cfr. Agostini (2008) p. 1 35. 15.

(17) Todo actuar del Estado debe orientarse hacia la búsqueda de la equidad, la cual se relaciona con la distribución de los ingresos. La forma más eficiente de recaudar fondos para las arcas públicas, y colaborar al gasto social es por medio de los tributos, siendo además una eficiente forma de redistribuir ingresos mediante un sistema tributario progresivo. Con aquellos fondos recibidos de los contribuyentes de mayores ingresos se puede solventar gastos sociales en beneficio de los más pobres. En el caso de los tributos progresivos y el gasto social, se ha señalado que, gravámenes tributarios que consideren una tasa progresiva, no tendrían un impacto importante en la redistribución de la riqueza37, dado que se debe considerar el impacto final, tomando en cuenta el gasto social que realiza el Estado para acortar la brecha existente entre los ingresos de las personas. A nuestro juicio habría un problema en entender así el sistema, dado que dichos elementos no deben considerarse aislados, si no que son complementarios, formando un todo, el cual es el sistema tributario. Para realizar de buena manera un gasto social específico, debe considerarse y tenerse en cuenta los ingresos a las arcas fiscales por conceptos de tributos. Cuando a la persona de bajos recursos se le exige como carga tributaria una obligación que está en condiciones de cumplir sin sufrir un menoscabo, y, de la misma manera se le exige a una persona de mayores ingresos, una carga impositiva mayor, que esté en condiciones de cumplir, se lleva a efecto de manera correcta el principio de equidad y justicia entre las diferentes cargas impositivas. En este caso, la igualdad consistiría en pagar como tributo el monto que ambos grupos de personas estén en condiciones de pagar, no más, no menos. Para cumplir de manera correcta con este planteamiento, debe considerarse que el gasto social debe ser bien focalizado, atendiendo a las necesidades reales de la población, que signifique beneficio que se traduzca en un mejoramiento de las condiciones de vida de las personas más necesitadas. Esto no estaría ocurriendo en este momento en Chile, dado que muchos de los servicios prestados por organismos públicos son de precaria calidad. El presente año 2011 se ha visto marcado por problemas en la educación pública, en la calidad del acceso a la salud pública, la investigación y producción nacional, de la mano de las empresas y de las Universidades. Esto nos demuestra que existe una cierta desigualdad entre 37. Cfr Engel (1998).. 16.

(18) las personas, dejando entrever que la equidad se encuentra ausente en esta problemática.38 En el último tiempo, la inclusión de Chile en los foros internacionales, ha colaborado en generar estadísticas que nos señalen cual es nuestro lugar en la economía mundial, dejando, del mismo modo, entrever nuestras principales falencias. Así, se puede señalar que “el tamaño del Estado en Chile, medido en términos del gasto del gobierno general como porcentaje del PIB, también está muy por debajo de los niveles de la OCDE. El nivel fue de 20,5% en 2007, comparado con el 46,05% del área euro de la OCDE.”39 No se puede sostener que basta el gasto social para obtener una redistribución de la riqueza, sino que se debe considerar todo el proceso o mecanismo. Considerando aisladamente como suficiente el gasto social, nos percataremos que tampoco veremos mejorada la situación de los contribuyentes de menores ingresos, dado que se necesitan mayores ingresos en las arcas fiscales para solventar un gasto social que marque una diferencia significativa, y que colabore a la redistribución de la riqueza mediante la prestación de servicios y beneficios sociales o subsidios a las personas de más escasos recursos. Se llega a la conclusión de que debe recaudarse una mayor cantidad de recursos, para afrontar los desafíos de la presente sociedad. Cuando consideramos el gasto social bien focalizado a la par de un sistema de tributación progresiva, no sólo no se afectará significativamente al contribuyente en una primera instancia, si no que mediante el gasto público se mejorará significativamente su situación. Aquí no se trata de elegir un camino el cual seguir, excluyente entre los dos supuestos, si no que el gasto público y la tributación progresiva son dos caras de una misma moneda: la monda de la redistribución de la riqueza. Lo anteriormente señalado se condice con el Artículo 1º inciso tercero de la Constitución Política de la República, en cuanto el deber del Estado se llevaría a cabo mediante la contribución a “crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible”; e igualmente se condice con el Artículo 19 número 20 al señalar que debe asegurarse por el Estado, “la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley”. 38 39. Cfr. Chile21 (2011) p. 1 Ibídem p. 3. 17.

(19) III. El pavimento hacia una reforma tributaria Al hablar de reforma tributaria, no se está haciendo alusión a un mecanismo conflictivo, ni de difícil aplicación, sino todo lo contrario, en encontrar una solución equitativa y simple, que colabore a mejorar la situación de todas las personas. No hay algo perverso o extraño en hablar de la necesidad de una reforma, lo que se debe tener en cuenta es la posibilidad de mejoramiento de calidad de los servicios prestados por el Estado, y obtener el resultado de una redistribución efectiva de la riquezas e ingresos. Una reforma tributaria responde al producto del desarrollo de las sociedades, en que se debe ir haciendo frente a los nuevos desafíos sociales. Nos hemos encontrado el último año (2011) con serios problemas en la prestación de bienes y servicios por parte del Estado, lo que demuestra un claro problema en la aplicación del gasto social. Esto se produciría por considerar que el gasto social por si solo puede repercutir positivamente en la redistribución de la riqueza e ingresos, pero en la práctica queda demostrado que no es así. Los gastos del Estado en educación, no son comparables a los gastos sociales en educación en el concierto internacional, lo mismo que ocurriría con el sistema público de salud, en donde faltan cada día, más especialistas para hacer frente a los desafíos sanitarios actuales.40 El actual sistema tributario debe encaminarse a perfeccionar cada día más en el sentido de convertirse en un sistema justo y proporcionado, que incluya las problemáticas ut supra señaladas, y confeccione el camino para al eliminación de las grandes brechas sociales. Este sistema justo se debe construir sobre la base de considerar a todos los sectores de la población, no entendiendo que se nos grave de igual forma, si no que el impacto que tenga esta carga pública sobre nosotros las personas, sea un impacto de carácter igualitario. Esto significa que, no por buscar la igualdad a ultranza, olvidaremos que el impacto sobre las personas de distintos tramos económicos es diverso. Esta distinción de ninguna manera debe considerarse arbitraria, dado que se encontraría razonablemente fundada en el entendido de que las brechas sociales deben tender a acortarse, y que debe alcanzarse un estadio en que todas las personas participen en la vida social con igualdad de oportunidades.. 40. Cfr. Chile21 (2011) p. 1. 18.

(20) Lo anterior se ejemplifica en el hecho de que la Constitución Política no permite las diferencias arbitrarias, no así con diferencias que no sean arbitrarias, o con diferencias que tengan el carácter de justas. De aquí se deriva el axioma del deber del Estado de tratar a los iguales como parecidos o iguales, y desigualmente a los sujetos o circunstancias diferentes.41 Nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que “El principio de igualdad significa, como lo ha sostenido la Corte Suprema y este tribunal en el Rol Nº 53, que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes (…).”42 Y a mayor abundamiento, nuestra Corte de Apelaciones de Santiago, que “el principio de la igualdad ante la ley significa que todos quienes se encuentren en una misma situación fáctica deben tener idéntico tratamiento y ser considerados bajo un mismo espectro jurídico, y con ello salvaguardar el derecho a participar cono igualdad de oportunidades en la vida nacional, sin establecer respecto de nadie diferencias arbitrarias.”43 Como señalado ut supra, para el correcto funcionamiento del sistema tributario, se debe poner especial atención a los principios con incidencia tributaria. Así podría por tanto configurarse un sistema justo y equitativo. Aplicando el principio de igualdad, haciendo correctas diferenciaciones, sin el carácter de arbitrarias, se colaborará al justo funcionamiento del sistema. Como determinamos, no se consideraría una diferenciación arbitraria, ya que se encontraría totalmente fundada en el entendido de colaborar a la redistribución de la riqueza, y colaborar por tanto con el mandato constitucional de la igualdad de oportunidades de todas las personas en el actuar de la vida nacional, como señala el artículo primero inciso final de la Constitución Política. La igualdad impositiva estaría compuesta por tres elementos constitutivos, la igualdad en si misma, la proporción y la justicia44, realizando un trabajo de complementación entre los principios constitucionales de incidencia tributaria. El principio tributario de proporcionalidad se complementa con el principio de igualdad, reforzando más aún el cometido de la potestad 41. Cfr. Cea Egaña (2004) p. 130. Tribunal Constitucional de Chile, Rol Nº 203 Considerando Nº 11 En Cea Egaña (2004) p. 132 43 Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia 18 julio 1985, considerando Nº 7, En Cea Egaña (2004) p. 133 44 Cfr. Tribunal Constitucional, Rol Nº 203, Considerando 14º, En Cea Egaña (2004) p. 472 42. 19.

(21) tributaria del Estado. Teniendo como finalidad clara la redistribución de la riqueza, debemos mantener tributos que respondan a esta finalidad específica, y así poder ser calificados de proporcionales. Como señalado en el capítulo anterior, debemos tener siempre presente la redistribución de la riqueza, para construir un sistema tributario más justo y equitativo. Asimismo debe ser una carga tributaria razonable, lo contrario a desproporcionado. En esta materia de proporcionalidad, nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que “en materia de impuestos indirectos que gravan el consumo la desproporcionalidad o injusticia de la tasa del tributo es difícil de determinar, pues existen múltiples factores, todos de hecho, que inciden en su calificación (…) la capacidad de pago del contribuyente, la calificación del bien como de uso o de consumo habitual o de carácter suntuario o prescindible o, si con su imposición, se impide el desarrollo de una actividad económica.45 El impuesto indirecto que grava el consumo en nuestro país es por antonomasia el IVA. Aquí es donde nos encontramos con el problema de su aplicación, al gravar a todos los sectores por igual con una tasa proporcional. No se puede establecer a priori que es un impuesto manifiestamente desproporcionado o injusto, ello depende de poner sobre la mesa el problema, y así determinar su calificación. Estimamos que si puede configurarse como desproporcionado o manifiestamente injusto, al tratar como igual a iguales y desiguales, gravando a grupos distintos de personas de la misma manera, sobre la base de una tasa proporcional. El IVA no cumple con los supuestos de igualdad, sin reconocer la diversidad de hechos o de situaciones de las cuales participan las personas. Esto al menos requiere de una distinción, que valore la diversidad de situaciones en que son parte las personas. Al reconocer la igualdad, se reconoce asimismo a la autoridad, la potestad de realizar distinciones no arbitrarias ni discriminatorias, las cuales deben ser utilizadas esencialmente para lograr el bien común, y la igualdad de oportunidades en la vida nacional. Asimismo, el IVA, no considera la capacidad real de pago del contribuyente, exigiéndole al consumidor una carga adicional, muchas veces en bienes de consumo básico, habitual, urgente, o impostergable. A posteriori se podría considerar al IVA como desproporcionado, pues no hace frente a la problemática de la redistribución de la riqueza, si no que tiende a gravar en mayor medida a los sectores más pobres, los cuales destinan mayor parte de sus ingresos en 45. Tribunal Constitucional, Rol Nº 219, Considerando 7º, En Cea Egaña (2004) p. 472, énfasis agregado.. 20.

(22) bienes de consumo, y proporcionalmente les es más gravoso el impuesto en comparación a los sectores más acomodados. Para la aplicación de cargas tributarias se debe atender al contexto social, y a los destinatarios de la carga tributaria, lo cual es un camino a determinar como proporcional un impuesto en concreto, en consideración a los sujetos que, dada las circunstancias, cayeran en el hecho gravado. El desafío es llegar a construir un sistema tributario que funcione sobre pilares de igualdad y proporcionalidad, considerando al IVA eventualmente como desproporcionado, y como señalado ut supra, se llegue al entendimiento de la dificultad de establecer un sistema que funcione sobre la base del IVA, determinando finalmente que este tipo de impuestos indirectos sobre el consumo, debe ser la excepción y no la regla general.. IV. Gasto social bien focalizado Es labor del Estado cumplir con ciertos fines específicos, los cuales ya aparecen señalados en el Artículo primero de la Constitución Política de la República. Para ello los tributos cumplen un rol fundamental, engrosando los fondos con los que cuenta el Estado para el cumplimiento de sus fines específicos. Como se ha señalado anteriormente, uno de los objetivos de los impuestos es la redistribución de los ingresos, lograr por tanto, ciertos niveles aceptables de igualdad, proporcionalidad, equidad, y el derecho de las personas a participar en igualdad de condiciones y oportunidades en la vida nacional. Tenemos por tanto que los tributos e impuestos, son la manera más eficiente de generar recursos para el cumplimiento de estos fines.46 Un aspecto importante a la hora de mejorar la redistribución de la riqueza, es tener en cuenta el gasto social del Estado. Consideramos que por si solo no es suficiente, y debe ser apoyado por una importante reforma al sistema tributario. Esto no significa que el gasto social carezca de importancia, si no que por el contrario, es considerado trascendental en la construcción de un sistema redistributivo y progresivo. Ambos son elementos que se deben analizar en su conjunto para establecer una mejora al actual sistema tributario.. 46. Cfr. Zavala (2003) p. 10 PDF. 21.

(23) Cuando el gasto social sea correctamente focalizado, atendiendo las necesidades reales, puede impactar positivamente en el resultado deseado. Cuando se considera que lo recaudado por concepto de impuestos se destina efectivamente al mejoramiento de las condiciones de vida de los más necesitados, el sistema funcionaría a su perfección. Pero sería una mera conjetura establecer que efectivamente es así. Sin duda el Estado presta servicios o destina estos fondos para servicios de utilidad pública, o bien para colaborar a redistribuir la riqueza, pero el impacto regresivo del IVA ya se encuentra provocado. La actualidad ha sido marcada por diversas manifestaciones en busca de mejores condiciones laborales, sanitarias, o educacionales, o en busca de condiciones de vida más equitativas, demostrando así, que existe un gran abismo entre el sector público y privado, y que los fondos y recursos destinados por el Estado para aminorar estos impactos primarios (es decir antes del gasto social planificado), no han sido suficientes para mejorar definitivamente la problemática de la distribución de la riqueza y de las mejores condiciones de vida. Este impacto primario podría disminuirse notoriamente cada año, ya que la realidad avanza en acortar la brecha entre los impuestos IVA y Renta, y aumentar progresivamente la importancia del segundo. Esto nos lleva a considerar que el grueso del gasto público del Estado no se base en cuanto es capaz de pagar un ciudadano con la circulación de la riqueza y sus compras básicas para subsistencia, sino cuanto están dispuestas a pagar al Estado las empresas para llevar a cabo un rol social de carácter significativo.. V. Situación del IVA El IVA se ha caracterizado indiscutiblemente como un impuesto de carácter regresivo con altas tasas de cumplimiento y recaudación. Un promedio de 50% de ingresos tributarios no es cifra menor, la mitad de los ingresos tributarios inyectados al Estado provienen de un origen regresivo. Por otro lado, esta situación es invariable en el corto plazo, el IVA seguirá siendo un impuesto relevante en el panorama tributario, acompañado de cerca por el impuesto a la Renta. El por qué del que el impuesto IVA seguirá en el panorama cercano es simple. A lo ya analizado en su oportunidad, como la baja evasión y alto nivel recaudatorio, se le suma una característica esencial del IVA: Su mecanismo de fiscalización. En la cadena productiva, la generación de créditos y débitos. 22.

(24) genera que quien pague el impuesto, sea en definitiva, el consumidor final, por lo tanto la carga tributaria pertenece a este último sector. Esto se critica actualmente, dado que el consumidor final puede no contar con los medios idóneos para cargar con esta obligación, en el entendido que pertenezca a sectores más vulnerables de la sociedad. El IVA lo fiscalizaría el mismo consumidor final al solicitar su boleta de compras y servicios, además de ser indispensable para ciertas garantías y derechos. Gráfico Nº 2. Presencia fiscalizadora.47 Gráfico Nº 2 Presencia fiscalizadora 2009-2011. en miles de acciones. 700 690 680 670 660 650 640 acciones de presencia fiscalizadora. 2009. 2010. 2011. 659. 691. 692. años. Es fundamental una correcta fiscalización para llevar a cabo la función tributaria. Los últimos dos años, 2010 y 2011, el aumento significativo de la presencia fiscalizadora del Servicio de Impuestos Internos, denota el crecimiento del sistema tributario y de los ingresos anuales. La fuerte presencia fiscalizadora y la baja evasión del IVA48, conjuntamente a su presencia de naturaleza recaudatoria, reafirman la preponderancia del IVA en el actual sistema tributario. El aumento de acciones de presencia fiscalizadoras los últimos años ha sido notablemente alto. Finalmente, una rebaja significativa en el impacto primario del IVA al cargársele al consumidor final, sólo puede ser efectiva si se hiciese una disminución considerativa a la cifra actual del impuesto, de 19%. Por otro 47. Gráfico elaborado en base a cuenta pública del Servicio de Impuestos Internos, SII (2010), SII (2011), SII (2012). 48 Cfr. SII (2010) d. 14. 23.

(25) lado, cualquier modificación significativa – del impuesto más importante de Chile – puede afectar negativamente a la cantidad de recursos recaudada.. VI. Situación tributaria últimos años. Para el análisis de la situación tributaria los últimos años, será esencial la observación de los siguientes gráficos, sobre ingresos tributarios, y cantidad de contribuyentes de los últimos años. Gráfico Nº 3. Ingresos tributarios 2009-2011 (expresados en moneda real a diciembre de 2011) 49. Gráfico Nº 3 Ingresos tributarios 2009-2011. recaudación en billones. recaudación en billones. 25 20 15 10 5 0 recaudación en billones. 2009. 2010. 2011. 14,3. 18,6. 21,5. Gráfico Nº 4. Contribuyentes 2009-2011. Cifras expresadas en miles de contribuyentes.50. 49 50. SII (2012) d. 21 Cfr. SII (2010); SII (2011); SII (2012). 24.

(26) Gráfico Nº 4 Contribuyentes 2009-2011 3000 2500 2000 1500 1000 500 0. 2009. 2010. 2011. nuevos contribuyentes. 693. 708. 729. contribuyentes IVA. 354. 335. 378. contribuyentes renta. 2400. 2400. 2600. El gráfico Nº 3, demuestra que con el transcurso de los años, se ha incrementado notablemente la cantidad de ingresos tributarios. El aumento del impuesto de primera categoría, por planes de reconstrucción, no implica un desincentivo a la actividad, sino que efectivamente ha aumentado el ingreso tributario anual. Respecto al gráfico Nº 3, se establece que existe un claro aumento de la cantidad recaudada, marcando el año 2011 un notable crecimiento de 16% respecto del año 201051. Lo expresado anteriormente, se respalda con el gráfico Nº 4, el cual señala que, adicionalmente al incremento de los ingresos tributarios del año 2011 respecto años anteriores, también aumentó significativamente el número total de contribuyentes de impuesto a la renta, no existiendo ningún tipo de tendencia a la baja. De la misma forma, aumentó significativamente los nuevos contribuyentes que ingresan al sistema, y respecto del año 2010, en el año 2011 también se aumentó en forma significativa lo recaudado por concepto de impuesto a las ventas y servicios. El sistema tributario, a pesar de notables alzas en las tasas de impuesto, se conduce inexorablemente hacia el crecimiento. Otros elementos importantes del sistema tributario son el impuesto específico a los combustibles y el impuesto específico a cigarrillos. Considerando que los impuestos pueden moldear comportamientos, estos tipos de impuestos específicos son para desincentivar ciertas actividades, como el uso de automóviles o la tasa de fumadores. De estos dos impuestos,. 51. Cfr. SII (2012). 25.

(27) el más criticado es el impuesto a los combustibles,52 el cual buscan su rebaja, pues afectaría principalmente a la clase media. La realidad pareciera ser distinta, pues solo el 27% de los hogares cuenta con un automóvil, de los cuales el 70% corresponde a hogares de los dos quintiles de más altos ingresos. Aquí nos encontraríamos frente a un error en los planteamientos que se requieren para enfrentar una reforma.53 No se considerarán estos impuestos en un planteamiento de reforma por considerarse en la actualidad bien planteados.. VII. Propuesta de reforma al sistema tributario. Atendiendo a como se ha comportado el sistema tributario actual con las últimas alzas de tasas impositivas, se pueden establecer ciertos elementos para reformar el actual sistema regresivo. Primeramente, es útil señalar que se carga de sobremanera al consumidor final por medio del impuesto IVA, pero que cualquier mecanismo que se ejecute para modificar el sistema de este impuesto, puede afectar notoriamente en las cantidades de fondos recaudados por vía impositiva. Esto porque el impuesto a las ventas y servicios es la vía impositiva más importante, recaudadora y con mejores índices de cumplimiento. Cada punto porcentual de baja del IVA puede afectar al ingreso vía impuestos y al PIB nacional. Una buena forma de compensar la baja de puntos porcentuales del IVA es mediante otro impuesto que cubra la diferencia. Aquí es donde entra a jugar un papel relevante el impuesto a la renta, más aún si los últimos años ha crecido significativamente, en cantidad de nuevos contribuyentes, en fondos recaudados, y en puntos porcentuales después del terremoto de febrero del año 2010 y su ulterior reforma. Aparece un segundo elemento entonces a considerar, la importancia que ha tenido en los últimos años el impuesto a la renta, tal como señala en el Gráfico Nº 1, respecto de los años 2005 en adelante, principalmente. Están las circunstancias y posibilidades para sentarse a conversar sobre una eventual reforma tributaria, dado que no se puede obviar la trascendencia del impuesto a la renta, en dónde se encontraría el foco de 52. La prensa nacional demuestra estas discusiones en <http://latercera.com/noticia/politica/2012/04/674-454210-9-hasbun-volvio-a-solicitar-rebaja-alimpuesto-especifico-a-los-combustibles.shtml> y <http://latercera.com/noticia/politica/2012/04/674454746-9-senadores-dc-insisten-que-gobierno-debiera-bajar-ahora-impuesto-a-los.shtml> [consulta: 20 de abril 2012] 53 Cfr. Hernández (2010). 26.

(28) una reforma tributaria. Todo elemento o reforma que esté destinado a provocar un cambio actualmente del sistema pasa por hacer una revisión de la renta. Caso contrario se estarían olvidando un elemento central, y se convertiría en una decisión desinformada, y no acorde con la realidad. Ricardo Escobar, ex director del Servicio de Impuestos Internos chileno, señala: “Eliminemos los privilegios e incentivos innecesarios y no los reemplacemos por otros. El foco debe estar en el impuesto a al renta, tanto en las empresas como en las personas. Demos herramientas al SII para que pueda combatir el abuso”54. En consideración a lo anterior, la rebaja de algunos puntos porcentuales al IVA no acarrearía un cambio considerable, por no decir nulo, en las condiciones de vida de los sectores más vulnerables. Es por ello que se considera más plausible un gasto social bien focalizado para la solución de las problemáticas sociales en evidencia el último tiempo, y paralelamente, intervenir al impuesto a la renta, par aumentar los ingresos nacionales vía impuestos. El IVA, al gravar la circulación de riqueza y servicios, grava al consumidor final, el cual mayoritariamente son los sectores vulnerables sin capacidad de ahorro. Esto provoca que el impuesto IVA tengo un origen regresivo, no proporcional ni acorde al contexto social. Todo lo contrario ocurre con el impuesto a la renta, el cual grava la renta efectiva de las personas, con un sistema de tramos progresivos, lo que repercute finalmente en el origen del impuesto a la renta, posibilitando una calificación como claro impuesto progresivo. En el escenario actual, necesitamos gravar menos o sencillamente no gravar más, a los sectores vulnerables, y lograr un sistema con origen progresivo, gravando a quienes pueden realmente soportar dicha carga. Vale decir un sistema proporcional. El camino que sigue actualmente el sistema tributario, se conduce hacia una mayor importancia y recaudación de los impuestos a la renta, lo cual se refleja en el aumento transitorio con motivos de reconstrucción, y el explosivo aumento de recaudación de este tipo de impuestos. Este tipo de cambios, puede inclinar la balanza hacia un sistema tributario progresivo, dejando atrás la preponderancia del IVA, enmarcado en un sistema regresivo como el actual. Adicionalmente al mentado sistema progresivo, se debe tener 54. Escobar (2012) p. 46. 27.

(29) como meta clara la realización de un gasto social bien focalizado, atendiendo a las demandas sociales que se presentan actualmente, como la salud o educación de calidad; o bien, mejores alternativas para los sectores más pobres, el acceso igualitario a servicios y posibilidades en la vida nacional. Para lo cual, si consideramos como válida la opción de no disminuir la tasa proporcional del IVA o una disminución leve que no impacte de manera notoria por considerar que, a pesar de afectar negativamente a los sectores mas necesitados, afectando la proporcionalidad y el contexto social, es un impuesto totalmente efectivo que recauda grandes sumas, principalmente a compras y servicios de los sectores altos, y que una rebaja de puntos porcentuales no implicaría necesariamente una diferencia significativa, la opción más viable es el aumento del impuesto a la renta de primera categoría. Dicho impuesto ya aumentó provisionalmente tres puntos porcentuales con la Ley Nº 20.455, y no se produjo un retroceso ni en la cantidad de fondos recaudados, ni en los nuevos contribuyentes de dicho impuesto. Podemos entonces calificar dicha medida como efectiva. Hoy podemos poner en cuestionamiento las medidas implementadas mediante el gasto social, traducido en continuos problemas en educación y salud pública, principalmente. Con un buen aumento de ingresos mediante impuestos, y un gasto social correctamente implementado, se puede lograr finalmente disminuir la brecha entre los sectores sociales, logrando la finalidad de la redistribución de ingresos. En definitiva, aquello esencial en una reforma tributaria, es valorar positivamente el aumento del impuesto a la renta por sobre el IVA, dando adicionalmente, las atribuciones al SII que se consideren necesarias, para lograr adecuadamente una fiscalización del cumplimiento de esta obligación. El aumento de la presencia fiscalizadora, como es la regla los últimos años, ayuda positivamente a la recaudación de impuestos. No basta con subir impuestos y bajar otros tanto, sino el plan de una reforma tributaria debe estar en el origen del sistema. Determinar a quien se le gravará de mayor forma, siempre respetando los principios constitucionales, principalmente los principios de proporcionalidad, vale decir, gravar teniendo presente el contexto social de aplicación de la carga; y el principio de igualdad o generalidad, el cual no es a ultranza, y admite ciertas. 28.

(30) diferencias entre las personas, gravando por igual a los iguales. Ambos principios vistos en el capítulo primero de este documento. En consideración a lo anterior, se propone el aumento del impuesto de primera categoría de un 17% actualmente55 a un 21% sobre la tributación del año 2012, y un 22% el año 2013. Vale decir, el aumento efectivo de cinco puntos porcentuales de impuesto de primera categoría. Para que este aumento sea efectivo, se propone “limitar el componente de crédito de la primera categoría a un 50% en el global complementario”.56 De esta forma, lo que se necesita es un vuelvo en el origen del sistema, y que este no descanse únicamente en la recaudación del IVA. Se propone un aumento de la importancia del impuesto a la renta, esencialmente de la primera categoría, buscando gravar en definitiva, la actividad empresarial por sobre la actividad de los particulares. Como segundo elemento de la nueva propuesta, se podría considerar un segundo momento en la reforma, constituido por la reducción del impuesto a las ventas y servicios, de manera de hacer más liviana la carga impositiva a los sectores más vulnerables (el “primer impacto” hacia los sectores más pobres; el segundo momento, constituido por el mejoramiento que supondría el gasto social bien focalizado. Las dos caras de la misma moneda.). Estas medidas podrían ser la rebaja de ciertos números porcentuales a la tasa del impuesto, de un 19% actual a un 18%, como se contemplaba originariamente57; o bien una reducción de dicha tasa a ciertos productos de consumo básico y elemental, como alimentos o medicinas a un 15%, y el aumento a 20% del resto de los productos, similar a la proposición de la Fundación Chile21.58 Adicionalmente a las medidas ya descritas, el aumento del impuesto a la renta de primera categoría, debe estar asociado necesariamente al aumento de la presencia fiscalizadora y de las auditorias realizadas por el Servicio de Impuestos Internos. El año 2009, hubo poco más de 7.000 auditorias59; el año 2010, hubo cerca de 7.500 auditorias60; y para el año 55. Tasa porcentual que no considera el aumento provisorio de la Ley Nº 20.455, de 2010. Chile21 (2011) p. 7. 57 Originalmente, la Ley Nº 19.888 del año 2003, en el literal a) del artículo 1º, se estableció un aumento del impuesto a las ventas y servicios de un 18% a un 19%, el cual tendría un claro carácter de transitorio, pues el literal b) del mismo artículo señalaba originalmente la reducción del 19% al 18% en el año 2007. Aquello nunca ocurrió, dado que mediante la Ley Nº 20.102 del año 2006, el artículo séptimo derogó aquella disposición. Al año 2012, la tasa impositiva del impuesto a las ventas y servicios continúa en el 19%. 58 Ibídem p. 7 59 SII (2010) d. 27 60 SII (2011) d. 18 56. 29.

(31) 2011, estas eran 8.91761. Con el aumento de nuevos contribuyentes, y de tasas porcentuales, cada año debe aumentar también el control y la fiscalización, y en el caso de que el nuevo panorama sea el aumento nuevamente del impuesto al sector empresarial, deben destinarse mayores fondos públicos al desarrollo de la función fiscalizadora del SII. Asimismo la reforma del sistema tributario para lograr un origen progresivo, debe contar necesariamente con fiscalizaciones masivas más completas, lo cual implica necesariamente el aumento del personal para una completa y correcta fiscalización regional, y el aumento de posibles citaciones a las oficinas del SII. Debe ampliarse la fiscalización, dado al incentivo a la evasión que eventualmente provocaría una reforma tributaria, y dar las posibilidades al Estado y sus servicios públicos, de lograr la correcta realización de los fines sociales.. 61. CII (2012) d. 9. 30.

(32) VIII. Conclusiones y comentarios finales Se hace necesario enfrentar los desafíos contemporáneos, en los cuales la redistribución de la riqueza ha demostrado ser una tarea esencial de los gobiernos. Para ellos requieren planes que, en su mayoría de las veces van de la mano del derecho, dado que la ciencia jurídica ha demostrado ser un mecanismo de moderación de actividades y herramienta para el cambio social. Estas facultades el derecho la realiza a través de su rama pública tributaria. Existen sectores sociales con severos problemas económicos, los cuales se amparan bajo el alero del Estado para muchas veces lograr subsistir. Es por ello que el Estado para responder a las necesidades de estos sectores, desarrolla políticas de redistribución de riqueza, para alinear las situaciones de las personas, redistribuir posibilidades, y mantener un igualitario y extendido acceso a servicios básicos, educación, salud, u otros. Para redistribuir ingresos, la herramienta más oportuna del Estado, es su poder de imperio para aplicar impuestos. Estos deben lograr redistribuir la riqueza de las personas, y cuando esto no se esta logrando, el Estado cuenta con la capacidad de reformar las situaciones para acomodarse a las nuevas necesidades de la ciudadanía. En concreto, estamos viendo que la redistribución de la riqueza no está funcionando de la manera correcta, por tanto el Estado debe intervenir y mejorar el sistema, para lograr los fines que todos los ciudadanos consideramos que debe cumplir el Estado. El impuesto a las ventas y servicios se ha convertido en el impuesto más importante en nuestro país, recaudando grandes cantidades de dinero, de fácil fiscalización, y gravando la circulación de la riqueza. Este impuesto no considera las situaciones personales de las personas, y grava a todos por igual. No atiende a principios jurídicos de proporcionalidad, pues no atiende al contexto social del contribuyente. Esto si ocurre en el segundo impuesto más importante de Chile, el impuesto a la Renta, el cual cuenta con tasas progresivas, atendiendo al contexto social de los contribuyentes y gravándoles en tasas porcentuales que están capacitados para pagar. Por tanto, el impuesto IVA tiene un origen regresivo, y el impuesto a la Renta tiene un origen progresivo. El desafío actual del Estado chileno, es que el sistema jurídico-tributario descanse sobre una base progresiva y no una base regresiva. Hoy sería regresiva, pues la recaudación, en mayor medida,. 31.

(33) depende de cuanto puede recaudar el IVA. En este momento surge la necesidad de una reforma tributaria, al origen del mismo sistema, asimilando la importancia de ambos impuestos como iguales, y en definitiva, aminorar la carga de los más vulnerables. Este mejoramiento cuenta de dos etapas, la primera es el momento en que se paga el impuesto, y constituye un gravamen a los contribuyentes, y el segundo momento es el gasto social del Estado, que en su mayoría de las veces (y es correcto que así suceda) se gasta en sectores pobres. Por ello se propone una reforma al origen del sistema tributario actual, desplazando la importancia del IVA, y cargándosela al impuesto a la Renta. El actual sistema tributario debe descansar en un impuesto progresivo, que grave a las personas atendiendo a cuento realmente pueden pagar, vale decir respetando principios jurídicos de igualdad, proporcionalidad, y no confiscatoriedad. Debe existir un respeto total al contexto social en el cual se enmarque la persona o contribuyente. Las últimas reformas al sistema contaron con un aumento del impuesto a las empresas o primera categoría, provocando mayores recaudaciones por concepto de impuesto a la renta, acercándose rápidamente al IVA, sin producir efectos negativos: hubo nuevos contribuyentes de impuesto a la renta y se logró recaudar mayores fondos. Esta última reforma del año 2010 logró acercar dichos impuestos, y la actual necesidad es que la renta supere al IVA, para luego elaborar rebajas del impuesto a las ventas, que acerquen los productos básicos y de primera necesidad a los contribuyentes más pobres. Aquello que se busca obtener, es lograr que la obligación tributaria no afecte negativamente a los contribuyentes de menores ingresos, y que en definitiva pague impuestos dentro de sus capacidades. Es menester que el sistema tributario no descanse sobre la base de gravar a los contribuyentes más pobres y sus operaciones comerciales. Para ello la presenta propuesta busca un giro en el sistema. No se trata de desincentivar ciertos mercados o inversiones, sino que cada contribuyente sea gravado de acuerdo a su contexto social, y a sus verdaderas capacidades de pago. Finalmente, con estos ingresos adicionales, el Estado podrá cumplir de mejor manera sus obligaciones, en pro del bien común y las personas, mediante un correcto uso de un gasto social correctamente focalizado.. 32.

(34) Referencias citadas. I. Bibliografía citada. 1. Agostini, Claudio. (2008): Hacia una reforma tributaria para Chile: ¿Son intocables los impuestos? [en línea]; [fecha de consulta: 20 diciembre 2011] <http://www.uc.cl/facteo/centromanuellarrain/download/agostini_impue stos.pdf> 5 pp. 2. Aste Mejías, Christian (2007): Curso sobre derecho y código tributario (Santiago, Editorial LexisNexis) 605 pp. 3. Avilés Hernández, Víctor (2005): Legalidad Tributaria: Garantía constitucional de contribuyente. (Santiago, Editorial Jurídica de Chile) 210 pp. 4. Cea Egaña, José Luís (2004): Derecho Constitucional Chileno: Tomo II, Derechos Deberes y Garantías (Santiago, Editorial Universidad Católica de Chile) tomo II. 5. Chile21, Fundación. (2011): Propuesta de reforma tributaria de la fundación Chile21 (Chile) [en línea] [fecha de consulta: 10 diciembre 2011] <http://www.debatepublico21.cl> 7 pp. 6. Engel, Eduardo; Galetovic, Alexander; y Raddatz, Claudio (1998): Reforma Tributaria y Distribución del Ingreso en Chile [en línea], [fecha de consulta: 20 diciembre 2011] <http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/tributarios4.htm> 12 pp. 7. Escobar, Ricardo (2012): Alcances del debate tributario. La Tercera, Santiago de Chile, 25 de marzo 2012.. 33.

(35) 8. García Vizcaíno, Catalina (1996): Derecho Tributario: Consideraciones económicas y jurídicas, tomo I: Parte General (Buenos Aires, Editorial Depalma) Tomo I, 397 pp. 9. Hernández Cerda, José (2010): ¿Quién paga el impuesto a la gasolina? (2010) Noticias Facultad Economía y negocios Universidad Alberto Hurtado, Santiago, 21 enero 2010. [en línea] [ fecha de consulta: 25 de abril de 2012 ] < http://fen.uahurtado.cl/2010/01/%C2%BFquien-paga-el-impuesto-a-lagasolina/ > 10. OCDE (2010); Tax revenue by sector [en línea]: Tax revenue by sector: As a percentage of total taxation [fecha de consulta: 26 octubre 2011] <http://www.oecd-ilibrary.org/taxation/tax-revenue-by-sector2010_20758510-2010-table8> 11. SII (2010); Cuenta pública 2009 [en línea], [fecha de consulta: 7 octubre 2011] <http://www.sii.cl/cuenta_publica/cta_2009.pdf> 12. SII (2011); Cuenta pública 2010 [en línea], [fecha de consulta: 7 octubre 2011] http://www.sii.cl/cuenta_publica/cta_2010.pdf 13. SII (2012); Cuenta pública 2011 [en línea], [fecha de consulta: 6 abril 2012] <http://www.sii.cl/cuenta_publica/cta_2011.pdf> 14. Zavala Ortiz, José Luís (2003): Manual de derecho Tributario, 5ª edición (Santiago, Editorial LexisNexis) 333 pp.. II. Normativa citada. 1. Decreto 100, 2005, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Constitución Política de la República de Chile, Diario Oficial, 22 septiembre 2005. 2. Decreto Ley Nº 824, Ley sobre impuesto a la Renta. Diario Oficial, Chile, 31 diciembre 1974. 34.

(36) 3. Decreto Ley Nº 825, Ley sobre impuesto a las ventas y servicios. Diario Oficial, Chile, 31 diciembre 1974 4. Ley Nº 19.888, Establece financiamiento necesario para asegurar los objetivos sociales prioritarios del gobierno, Chile, 14 Julio 2003. 5. Ley Nº 20.102, Concede un reajuste extraordinario a las pensiones más bajas y modifica otras leyes que se indican, Chile, 2006 6. Ley Nº 20.455, Modifica diversos cuerpos legales para obtener recursos destinados al financiamiento de la reconstrucción del país, Chile, 29 Julio 2010.. 35.

(37)