Planificación hídrica y gobernanza del agua: su implementación en la subcuenca hidrográfica del río Amecameca y en el pueblo de Tecámac de
Felipe Villanueva, Valle de México.
Moisés Gerardo Hernández Cruz, [email protected], Consultor independiente.
Resumen.
El trabajo consiste en la implementación parcial de la tesis propia de maestría en gestión integral del agua (en el que se realizó un análisis de la planificación hídrica y gobernanza del agua en la Subcuenca Hidrográfica del Rio Amecameca), mediante el Plan Integral del Sistema de Agua Potable de Tecámac, Estado de México A.C.
Contenido.
El saneamiento o tratamiento de las aguas residuales es el último eslabón de un adecuado uso antropogénico del agua; por lo que el problema empírico es la actual contaminación del río Amecameca, como una evidencia de la inadecuada práctica del modelo de GIRH. La intervención antropogénica1 en el ciclo del agua es la principal causa de la contaminación de los afluentes del río Amecameca, aunado a eventos naturales como la actividad del volcán Popocatépetl en la zona de estudio.
Es en este espacio ubicado al suroriente de la Cuenca del Valle de México, en el Estado de México, ocurre un caso sui géneris de planificación hídrica. Ya que se han elaborado dos planes hídricos para las cuencas hidrográficas del río Amecameca y La Compañía, durante el año 2011 por la CONAGUA por medio de: el Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México (OCAVM) y la Comisión de Cuenca de los Ríos Amecameca y La Compañía (CCRAC). Ambos documentos son producto de la planificación y programación hídrica del modelo de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, incorporado en la Ley de Aguas Nacionales, mediante una reforma en el año 2004, por lo que, a diez años de la GIRH y a cinco años de los planes hídricos, el río Amecameca sigue sin evidenciar progresos mayores de saneamiento, lo que refleja crisis en la práctica: del modelo global, la normatividad nacional y la actuación local de la planificación hídrica.
Ahora bien, la planificación se orienta a afrontar el futuro con acciones en el presente considerando el pasado para el continuo desarrollo antropogénico. Sin planificación, no se pueden concebir escenarios adecuados de sobrevivencia que logren adoptar y mitigar los impactos ambientales a corto, mediano y largo plazo. El agua es un recurso vital para la humanidad que provee la naturaleza; su disponibilidad, uso, manejo y control, se puede planificar.
La hipótesis de la tesis fue:
La planificación hídrica en la subcuenca del rio Amecameca es afectada por los procesos de gobernanza y gestión del agua en sus instrumentos operativos como: la escasa participación social en los mecanismos de consulta; y las dificultades intrainstitucionales e interinstitucionales de implementar la política
1 La intervención se refiere al crecimiento poblacional y una normatividad que regula el Estado, para el
pública de los planes hídricos y de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos.
El proceso de investigación se basó en una estancia de investigación en la dirección de Planeación del OCAVM y en trabajo de campo en la zona de estudio en compañía de la CCRAC. Se realizaron entrevistas a usuarios de la Conagua y a especialistas en el sector hídrico, así como una encuesta a la sociedad civil. La información recopilada, fue insumo suficiente para la evaluación cualitativa y discusión teórica de los resultados de la hipótesis de investigación.
La Subcuenca2 Hidrográfica del Río Amecameca (SHRA), se ubica al suroriente en la parte alta de la Cuenca del Valle de México (CVM) en el Estado de México, ver mapa 2.13.
Mapa 2.1 Ubicación de la SHRA en la CVM.
Fuente: Elaboración propia con base en Google Earth.
2 Actualmente la cuenca, es la unidad de gestión y planeación de los recursos hídricos como se indica en el
artículo 3, fracción XVI de la Ley de Aguas Nacionales (LAN).
3 El parteaguas de la CVM, se obtiene de planos hidrológicos como resultado del apoyo a la tesina de
Actualmente, los usos del agua en la zona son: el doméstico, el ganadero, el comercial y el industrial, este último, con descarga de aguas residuales en los ríos tributarios del río Amecameca. La agricultura es de temporal, ya que no se apreciaron sistemas de riego a orillas de los ríos, ni entrevistados que lo mencionaran. El aprovechamiento del agua por las localidades, es por medio de los sistemas (infraestructura hidráulica): Morelos, El Salto, Gabriel Ramos Millán, Alfredo del Mazo, de aguas superficiales, y el Sureste de agua subterránea, ver mapa 1.2.
Mapa 1.2 Sistemas de distribución de agua en la zona de estudio.
Fuente: Elaboración propia con Google Earth.
Mapa 1.3 Actores en la gestión del agua en la zona de estudio.
Fuente: Elaboración propia con datos de
http://cartocritica.giscloud.com/map/418742/aguas-nacionales
Ahora bien, el marco teórico se centró en la teoría de la planeación y el análisis de los conceptos de planificación hídrica, gestión integral del agua y gobernanza del agua, de tal manera que se estructuró una conceptualización operativa e integral de planificación hídrica (figura 1.1) como:
Figura 1.1 Conceptualización de la planificación hídrica.
Fuente: Elaboración propia.
La planificación hídrica en la zona de estudio, esta manifestada por dos planes hídricos, que por orden de publicación4 son:
“Plan Hídrico de las Subcuencas Amecameca, La Compañía y Tláhuac-Xico” de la Comisión de Cuenca de los ríos Amecameca y la Compañía (CCRAYC), 2011.
“Plan Hídrico de Gran visión para la Cuenca de los ríos Amecameca y La Compañía, Estado de México” del Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México (OCAVM), 2011.
En el caso de la gobernanza del agua, el hecho relevante es la gestión social del agua, que se caracteriza por dar legitimidad a su toma de decisiones y la integración de comités de agua por medio de asamblea5. La asamblea puede estar
4 El plan hídrico de la CCRAYC, señala que el plan hídrico del OCAVM, iba a ser entregado en 2010 y que,
hasta mayo de 2011, “sus productos no han sido presentados a la Comisión de Cuenca” (CCRAyC, 2011:204).
5 La asamblea es un mecanismo de la organización política para alcanzar consensos, toma de decisiones
integrada por ejidatarios, comuneros y sociedad civil, en algunos casos específicos que pertenezcan al padrón de usuarios como en el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado San Pablo Atlazalpan, A.C. (SAPASPA, comunicación personal, 23 de enero de 2016). Estas formas de toma de decisiones y elección de sus comités de agua son democráticas y dan legitimidad a la gestión social del agua, contribuyen a una buena gobernanza del agua, y es ejemplo de los principios básicos de la gobernanza que señala Denise Soares (2012): “la transparencia, la participación, el estado de derecho, la ética, la corresponsabilidad y la equidad” (Murillo, 2012:213).
Por lo que, a manera de reflexión general, se deduce que el plan de la CCRAC tiene un enfoque de manejo de cuencas, y el plan hídrico del OCAVM un enfoque agropecuario, posiblemente se deba al enfoque de las instituciones que colaboraron en los planes hídricos: “El Centro para la Sustentabilidad Incalli Ixcahuicopa A.C.” (CENTLII) y “El Colegio de Postgraduados” de la Universidad de Chapingo, respectivamente. A los planes hídricos les falta mayor precisión local, como son las acciones de servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que brindan las instituciones públicas y sociales en cada localidad, para contribuir a una gestión integral del agua, participativa.
Ahora bien, el proceso de “planificación y programación hídrica” actual está descrito y fundamentado en el artículo 15 de la LAN, y se sintetiza en la figura 4.1, Los planes hídricos, son considerados subprogramas específicos.
Figura 4.1 Diagrama de la GIRH y la PH.
Fuente: Elaboración propia con base en la LAN (2004).
En síntesis, la política pública de la GIRH y los planes hídricos en el sentido de la planificación hídrica es limitada de la participación de la sociedad civil, ya que se tiene que organizar primero para participar por medio del CCVM. Es preciso señalar que los planes hídricos, son más precisos a nivel de subcuenca e innovadores, comparados con los programas hídricos regionales y el programa hídrico nacional.
En los planes hídricos se tiene una mayor vinculación social, por ejemplo, la CCRAC creo sectores sociales, más sin embargo el OCAVM no consideró la participación del CCVM, y por ende la CCRAC. Por lo que, la política pública de la GIRH, limita su principal elemento: “las libertades ciudadanas” (Aguilar, 1992:29).
En este sentido, los hallazgos de investigación y las propuestas se desglosan, en relación con la “hipótesis de investigación”, con base en los resultados de las entrevistas y encuestas, y la discusión teórica, que conllevo a generar dos anexos denominados: Planificación hídrica internacional y Antecedentes históricos de la gestión del agua en la cuenca del Valle de México.
Los hallazgos de la investigación, con respecto al análisis de la participación social y la hipótesis, que dicta “la escaza participación social” (hipótesis de investigación) son:
1. La limitada participación social en los mecanismos de consulta de los planes hídricos.
2. La exclusión de usuarios de la CONAGUA y la gestión social del agua de los planes hídricos y de la programación hídrica regional.
3. Existe intención por parte de la sociedad civil en participar en la planificación hídrica, sin embargo, predomina el desconocimiento.
4. La incongruencia del diseño e implementación del “Foro de Consulta” realizado por el Organismo de Cuenca, del PHR RHA XIII.
5. La omisión del objetivo no. 7 del taller ZOOP6 (Ziel – Orientierte Project – Planung: Planeación de Proyectos Orientada a Objetivos) en el plan hídrico del OCAVM, la “aplicación de la ley”.
6 En el caso del plan hídrico del OCAVM, se utilizó el mecanismo de consulta apoyado en el taller ZOOP. El
6. Con base en los resultados se formula la siguiente propuesta: Aumentar la representatividad de los usuarios público – urbanos en los mecanismos de consulta y la contraloría social de la Conagua.
En el caso de los instrumentos operativos de la planificación hídrica, los hallazgos indican que son ineficientes y contradictorios en “las dificultades intrainstitucionales de implementar la política pública de los planes hídricos y la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos” (Idem) dado que se tienen:
1. Dos planes hídricos elaborados por la CONAGUA, Organismo de Cuenca y Comisión de Cuenca, en el mismo sitio.
2. Observaciones los títulos de los usuarios de la CONAGUA en el Registro Público de Derechos de Agua.
3. Incongruencias de la delimitación territorial y atribuciones de Consejos de Cuenca y Organismos de Cuenca y su afectación a la localidad de Zoyatzingo, Amecameca.
4. Resistencia de las direcciones locales en la programación hídrica y la adopción de la política pública de la GIRH.
5. Autonomía sesgada de los Organismos de Cuenca, en específico, de su Organismo de Cuenca Operador, el OCAVM.
6. La actual reestructuración de la CONAGUA y la transición de administración del CCVM.
7. Por lo que, se propone reorganizar las instituciones con visión de cuenca hidrográfica.
Por último, “las dificultades interinstitucionales de implementar la política pública de los planes hídricos y de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos” (Idem) son:
1. El desconocimiento de la política pública de la GIRH en la legislación del agua del Estado de México, y en los municipios y localidades.
2. La apropiación del agua de bienes comunales por la CONAGUA, en la asignación de derechos a los municipios de Amecameca y Ayapango. 3. El protagonismo legal, irregular e ilegal de la Comisión de Aguas del Estado
de México.
4. El no reconocimiento federal de la gestión social del agua.
5. Por lo que se sugiere, la incorporación de la gestión social del agua al régimen fiscal de la CONAGUA como “Usuario social – rural”; y la inclusión
de la gestión social del agua en la planificación y programación hídrica Nacional, Estatal y Municipal.
Los hallazgos de la investigación en el tema de la práctica de la gobernanza del agua, se tiene que es más operativa en la gestión social del agua por la toma de decisiones compartidas en asambleas, contrastada a una toma de decisiones de las direcciones de la gestión pública.
Con base en el marco conceptual de planificación hídrica, análisis y discusión de resultados, se propone una política pública hídrica mediante “Planes Hídricos Integrales”, que consideré la participación social en la planificación hídrica, y la participación social en los protocolos de operación de infraestructura hídrica de servicios públicos.
Es importante abordar el tema del modelo de la Nueva Administración Pública7 (NAP), como una política global. El modelo neoliberal de la NAP en México, ha sido tentativamente evaluado, por medio de un indicador propuesto denominado “Índice de Nueva Gerencia Pública” (Martínez, 2009:216), y pone en evidencia que, “no ha tenido el impacto esperado sobre el mejoramiento del desempeño de las administraciones públicas” (Idem). Otro argumento es el que señala Cristina Asa Laurell (2013), al existir contradicciones conceptuales en su implementación política, por ejemplo, las “reformas estructurales” “bajo la forma de privatizaciones directas o con la introducción a raja tabla de incentivos, la flexibilización del empleo con la destrucción de contratos colectivos y las asociaciones público-privadas, por mencionar algunos”.
En el caso del sector hídrico, el agua como un recurso natural común es un vínculo de integración y acuerdos políticos y sociales en pro del ambiente y la vida. El reto actual en México es el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, que es sui géneris en nuestro país por el hecho de mencionar la “participación ciudadana para la consecución” (Artículo 4, párrafo quinto, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Ante esta situación, se presentan diversas oportunidades, y con un enfoque optimista la propuesta de política pública hídrica de “Planes Hídricos Integrales”.
7La “Nueva Gerencia Pública” (Martínez, 2009), o New Public Management, es un modelo neoliberal de los
Por lo que la propuesta de política pública de “Planes Hídricos Integrales”, tiene varios elementos que dimensionan su factibilidad en la zona de estudio, como son la buena gobernanza del agua en la gestión social del agua y la voluntad social de participar en la descontaminación del río, propiciado por la acción gubernamental y social de planes hídricos en el año 2011, por medio del OCAVM y la CCRAC de la CONAGUA. Un caso de éxito de planes participativos son los: planes hidrológicos de España; ya que su proceso de elaboración y posterior actualización es de cuatro años, y el objetivo común es satisfacer las demandas de los usuarios y mantener el buen estado de las masas de agua (R. Galván, comunicación personal, 03 de agosto de 2016), aquí en México sigue imperando el objetivo de satisfacer las necesidades antropogénicas del desarrollo económico, delegando la conservación de los ecosistemas, como es la evidente contaminación del río Amecameca.
Por lo que la implementación, de la propuesta de planes hídricos integrales, se realizó de forma local, mediante el plan para el acceso equitativo y sustentable del Sistema de Agua Potable de Tecámac, Estado de México A.C (SAPTEMAC).
SAPTEMAC, es un organismo operador social, de elección popular mediante asamblea de usuarios cada cuatro años, y con una rendición de cuentas anual. El proceso es participativo entre SAPTEMAC y sus usuarios, para lograr la apropiación social del plan y conllevar a su implementación a corto, mediano y largo plazo. En términos generales la eficiencia física es del 48 % y la comercial del 50 %, el reto es lograr el 95 % en ambas en 20 años. Las acciones para realizarlo consideran el aumento de la demanda de agua potable, así como la recuperación de caudales en la red, el mejoramiento de la atención al usuario, etc. La apropiación social se realizó mediante la participación de usuarios en la elaboración y presentación mediante asamblea el plan integral.
Bibliografía
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Comisión de Cuenca de los Ríos Amecameca y La Compañía (CCRAYC), 2011, Plan hídrico de las subcuencas Amecameca, La Compañía y Tláhuac – Xico, Comisión Nacional del Agua.
Díaz Santos, M. G. (2014). RELACIONES DE PODER EN LA GESTIÓN COMUNITARIA DEL AGUA. El territorio y lo social como fuerzas. (Tesis de maestría). Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales, Ciudad de México.
Galván, R. (2016, 03 de agosto). Entrevista.
Martínez, J. (2009). La nueva gerencia pública en México. Una medición de su intensidad e impactos en las entidades del país. Convergencia, Revista de ciencias sociales, UAEM, núm. 49, enero – abril, 199-227.
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Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México (OCAVM). (2011). Plan hídrico de gran visión para la cuenca de los ríos Amecameca y la Compañía, estado de México. Comisión Nacional del Agua.
