Introducción obra pública
Introducción obra pública
Con antelación a la ejecución de
Con antelación a la ejecución deObra PúblicaObra Pública, se ha desarrollado y cumplido con un, se ha desarrollado y cumplido con un
procedimiento amplio y complejo. En variadas ocasiones quien(es) que enfrenta(n) este procedimiento amplio y complejo. En variadas ocasiones quien(es) que enfrenta(n) este proceso, se encuentra(n) inmerso(s) en un sin fin de problemas ajenos al mismo
proceso, se encuentra(n) inmerso(s) en un sin fin de problemas ajenos al mismo procedimiento.
procedimiento.
En un alto grado, estas dificultades son originadas por la incorrecta comprensión y En un alto grado, estas dificultades son originadas por la incorrecta comprensión y
desarrollo de las etapas iniciales, al desconocimiento de la ley en conjunto que las sustenta, desarrollo de las etapas iniciales, al desconocimiento de la ley en conjunto que las sustenta, así como también los mecanismos de instrumentación.
así como también los mecanismos de instrumentación.
Es de este modo que quienes tienen estas responsabilidades, deben estar provistos de Es de este modo que quienes tienen estas responsabilidades, deben estar provistos de información suficiente que les permita cubrir los requerimientos de la administración y información suficiente que les permita cubrir los requerimientos de la administración y ejecución de la
ejecución de laobra públicaobra pública..
El citado ³procedimiento´, re refiere al instrumento llamado ³
El citado ³procedimiento´, re refiere al instrumento llamado ³Licitación PúblicaLicitación Pública´, siendo´, siendo
la modalidad de los precios unitarios la de uso más frecuente. Depende de la integración de la modalidad de los precios unitarios la de uso más frecuente. Depende de la integración de los precios unitarios y de la administración de la
los precios unitarios y de la administración de laobraobra el lograr un margen razonable deel lograr un margen razonable de
utilidad. utilidad.
Dos puntos fundamentales son requeridos para una integración correcta del precio unitario, Dos puntos fundamentales son requeridos para una integración correcta del precio unitario, por un lado el conocimiento técnico de la
por un lado el conocimiento técnico de laobraobra y otro el marco normativo vigente.y otro el marco normativo vigente.
Contar con el conocimiento técnico y de la legislación permite evaluar rendimientos en la Contar con el conocimiento técnico y de la legislación permite evaluar rendimientos en la fuerza de trabajo, del equipo a emplear en cada concepto, el costo de los insumos en cada fuerza de trabajo, del equipo a emplear en cada concepto, el costo de los insumos en cada región y los cargos que han de considerarse en los precios unitarios.
región y los cargos que han de considerarse en los precios unitarios.
Una estimación de costos puede ser definida, como una determinación previa de los costos Una estimación de costos puede ser definida, como una determinación previa de los costos en que se incurrirá para erigir un inmueble u
en que se incurrirá para erigir un inmueble uobraobrade infraestructura, de acuerdo a losde infraestructura, de acuerdo a los
proyectos, especificaciones y alcances del proyecto, así como de experiencias previas. proyectos, especificaciones y alcances del proyecto, así como de experiencias previas. Las estimaciones de costos tienen diferentes grados de precisión.
Las estimaciones de costos tienen diferentes grados de precisión.
³Aproximado o ³de orden de magnitud´, que se obtiene aún sin poseer un proyecto ³Aproximado o ³de orden de magnitud´, que se obtiene aún sin poseer un proyecto detallado, consiste en obtener el costo en función del alguna o algunas características (m detallado, consiste en obtener el costo en función del alguna o algunas características (m22,, volumen, longitud, etc.) el nivel de incertidumbre esperado es de +/- 40%´ (Miranda, 2006, volumen, longitud, etc.) el nivel de incertidumbre esperado es de +/- 40%´ (Miranda, 2006, p. 1).
p. 1).
³Presupuesto definitivo, es el que presenta el contratista a la
³Presupuesto definitivo, es el que presenta el contratista a lalicitaciónlicitacióno no, parao no, para
comprometerse contractualmente a respetarlo en monto, condiciones, calidad y tiempo, se comprometerse contractualmente a respetarlo en monto, condiciones, calidad y tiempo, se basa en un proyecto completo, especificaciones y estudios de campo. Su grado de
basa en un proyecto completo, especificaciones y estudios de campo. Su grado de incertidumbre en de +/- 10%´ (Miranda, 2006, p. 1).
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obras
obras
Públicas
Públicas
El presente trabajo tiene por base la
El presente trabajo tiene por base lalleyey ddee obras Publicasobras Publicas yy SSeervicios R rvicios R eelacionados conlacionados con las Mismas (LOPSRM)
las Mismas (LOPSRM), con objeto de poder dar una explicación detallada de los asuntos, con objeto de poder dar una explicación detallada de los asuntos
a tratar y siempre que sea necesario se hará cita a los artículos la
a tratar y siempre que sea necesario se hará cita a los artículos laLOPSRMLOPSRMo fracciones deo fracciones de
los mismos. los mismos. La presente
La presentelleyeyes de orden público y tiene por objeto regular las acciones relativas a laes de orden público y tiene por objeto regular las acciones relativas a la
planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las
obras públicas
obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen: I.
I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;Las unidades administrativas de la Presidencia de la República; II.
II.Las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica delLas Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo
Ejecutivof f eeddeeralral;; III.
III. La Procuraduría General de la República;La Procuraduría General de la República; IV.
IV. Los organismos descentralizados;Los organismos descentralizados; V.
V.Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que elLas empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el
fideicomitente sea el Gobierno
fideicomitente sea el Gobiernof f eeddeeralralo una entidad paraestatal, yo una entidad paraestatal, y VI.
VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a losLas entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los
convenios que celebren con el Ejecutivo
convenios que celebren con el Ejecutivof f eeddeeralral, con la participación que, en su caso,, con la participación que, en su caso,
corresponda a los municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en corresponda a los municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la
el capítulo V de la lleyeyde Coordinación Fiscal.de Coordinación Fiscal.
Las personas de derecho público de carácter
Las personas de derecho público de carácter f f eeddeeralralcon autonomía derivada de lacon autonomía derivada de la
Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en esta
Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en estalleyey, en lo que no se, en lo que no se
contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos de control.
de control.
Los contratos que celebren las
Los contratos que celebren lasddeeppeendndeenciasnciascon las entidades, o entre entidades y loscon las entidades, o entre entidades y los
actos jurídicos que se celebren entre
actos jurídicos que se celebren entreddeeppeendndeenciasncias, o bien, los que se lleven a cabo entre, o bien, los que se lleven a cabo entre
alguna dependencia o entidad de la Administración Pública
alguna dependencia o entidad de la Administración Públicaf f eeddeeralral con algunacon alguna
perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta
ámbito de aplicación de esta lleyey. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los
trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento.
llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento. No estarán sujetas a las disposiciones de esta
No estarán sujetas a las disposiciones de estalleyey, las, las obraobras que deban ejecutarse para crear s que deban ejecutarse para crear
la infraestructura necesaria en la prestación de servicios públicos que los particulares la infraestructura necesaria en la prestación de servicios públicos que los particulares
De
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las Mismas (LOPSRM), con objeto de poder dar una explicación detallada de los asuntos, con objeto de poder dar una explicación detallada de los asuntos
a tratar y siempre que sea necesario se hará cita a los artículos la
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los mismos. los mismos. La presente
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planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las planeación, programación, presupuestación, contratación, gasto, ejecución y control de las
obras públicas
obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen:, así como de los servicios relacionados con las mismas, que realicen: I.
I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la República;Las unidades administrativas de la Presidencia de la República; II.
II.Las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica delLas Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo
Ejecutivof f eeddeeralral;; III.
III. La Procuraduría General de la República;La Procuraduría General de la República; IV.
IV. Los organismos descentralizados;Los organismos descentralizados; V.
V.Las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que elLas empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos en los que el
fideicomitente sea el Gobierno
fideicomitente sea el Gobiernof f eeddeeralralo una entidad paraestatal, yo una entidad paraestatal, y VI.
VI. Las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a losLas entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los
convenios que celebren con el Ejecutivo
convenios que celebren con el Ejecutivof f eeddeeralral, con la participación que, en su caso,, con la participación que, en su caso,
corresponda a los municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en corresponda a los municipios interesados. No quedan comprendidos los fondos previstos en el capítulo V de la
el capítulo V de la lleyeyde Coordinación Fiscal.de Coordinación Fiscal.
Las personas de derecho público de carácter
Las personas de derecho público de carácter f f eeddeeralralcon autonomía derivada de lacon autonomía derivada de la
Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en esta
Constitución, aplicarán los criterios y procedimientos previstos en estalleyey, en lo que no se, en lo que no se
contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos contraponga a los ordenamientos legales que los rigen, sujetándose a sus propios órganos de control.
de control.
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Los contratos que celebren lasddeeppeendndeenciasnciascon las entidades, o entre entidades y loscon las entidades, o entre entidades y los
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alguna dependencia o entidad de la Administración Pública
alguna dependencia o entidad de la Administración Públicaf f eeddeeralral con algunacon alguna
perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del perteneciente a la administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta
ámbito de aplicación de esta lleyey. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los. Cuando la dependencia o entidad obligada a realizar los
trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para trabajos no tenga la capacidad para hacerlo por sí misma y contrate a un tercero para llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento.
llevarlos a cabo, este acto quedará sujeto a este ordenamiento. No estarán sujetas a las disposiciones de esta
No estarán sujetas a las disposiciones de estalleyey, las, las obraobras que deban ejecutarse para crear s que deban ejecutarse para crear
la infraestructura necesaria en la prestación de servicios públicos que los particulares la infraestructura necesaria en la prestación de servicios públicos que los particulares
tengan concesionados, en los términos de la legislación aplicable, cuando éstos las lleven a tengan concesionados, en los términos de la legislación aplicable, cuando éstos las lleven a cabo.
cabo.
Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo se realizarán conforme a lo Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo se realizarán conforme a lo dispuesto por los artículos 18 de la
dispuesto por los artículos 18 de lalleyeyGeneral de Deuda Pública y 30 de laGeneral de Deuda Pública y 30 de lalleyeydede
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Públicof f eeddeeralral, y estarán regidos por esta, y estarán regidos por estalleyey
únicamente en lo que se refiere a los procedimientos de contratación y ejecución de únicamente en lo que se refiere a los procedimientos de contratación y ejecución deobraobra pública
pública..
Los titulares de
Los titulares de laslasddeeppeendndeenciasnciasy los órganos de gobierno de las entidades emitirán, bajoy los órganos de gobierno de las entidades emitirán, bajo
su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las políticas, bases y su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las políticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este artículo.
lineamientos para las materias a que se refiere este artículo. Las
Lasddeeppeendndeenciasncias y entidades se abstendrán de crear fideicomisos, otorgar mandatos oy entidades se abstendrán de crear fideicomisos, otorgar mandatos o
celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo previsto en este ordenamiento (Art. 3 LOPSRM).
(Art. 3 LOPSRM).
T
Trabajos
rabajos Consid
Consid
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rados Como Obra
rados Como Obra
Pública
Pública
Para los efectos de esta Ley, se consideran obras públicas los
Para los efectos de esta Ley, se consideran obras públicas lostrabajostrabajosque tengan por que tengan por
objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler
modificar y demoler bibieenneessinmuebles. Asimismo, quedan comprendidos dentro de lasinmuebles. Asimismo, quedan comprendidos dentro de las
obras públicas los siguientes conceptos: obras públicas los siguientes conceptos:
I.
I. El mantenimiento y la restauración deEl mantenimiento y la restauración debibieenneess muebles incorporados o adheridos a unmuebles incorporados o adheridos a un
inmueble, cuando implique modificación al propio inmueble; inmueble, cuando implique modificación al propio inmueble;
II.
II.LosLos trabajostrabajosde exploración, geotécnia, localización y perforación que tengan por de exploración, geotécnia, localización y perforación que tengan por
objeto la explotación y desarrollo de los recursos petroleros y gas que se encuentren en el objeto la explotación y desarrollo de los recursos petroleros y gas que se encuentren en el subsuelo y la plataforma marina;
subsuelo y la plataforma marina;
III.
III. Los proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde elLos proyectos integrales o llave en mano, en los cuales el contratista se obliga desde el
diseño de la obra hasta su terminación total, incluyéndose, cuando se requiera, la diseño de la obra hasta su terminación total, incluyéndose, cuando se requiera, la transferencia de tecnología;
transferencia de tecnología;
IV.
IV. LosLostrabajostrabajos de exploración, localización y perforación distintos a los de extracción dede exploración, localización y perforación distintos a los de extracción de
petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracción y aquellos petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracción y aquellos
similares, que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se similares, que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo;
encuentren en el suelo o en el subsuelo;
V.
V.Instalación de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o indirectamente en laInstalación de islas artificiales y plataformas utilizadas directa o indirectamente en la
explotación de recursos naturales; explotación de recursos naturales;
VI. Lostrabajos de infraestructura agropecuaria;
VII. La instalación, montaje, colocación o aplicación, incluyendo las pruebas de operación
de bienesmuebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y
cuando dichosbienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando
incluyan la adquisición y su precio sea menor al de lostrabajosque se contraten, y VIII. Todos aquellos de naturaleza análoga. (Art. 3LOPSRM)
S
e
rvicios R
e
lacionados con la obra Pública
Para los efectos de esta Ley, se consideran comoservicios relacionados con las obras públicas, los trabajos que tengan por objeto concebir, diseñar y calcular los elementos que
integran un proyecto deobra pública; las investigaciones,estudios, asesorías y
consultorías que se vinculen con las acciones que regula esta Ley; la dirección o
supervisión de la ejecución de lasobras y losestudios que tengan por objeto rehabilitar,
corregir o incrementar la eficiencia de las instalaciones. Asimismo, quedan comprendidos dentro de los servicios relacionados con las obras públicaslos siguientes conceptos: I. La planeación y el diseño, incluyendo los trabajos que tengan por objeto concebir,
diseñar, proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto de ingeniería básica, estructural, de instalaciones, de infraestructura, industrial, electromecánica y de cualquier otra especialidad de la ingeniería que se requiera para integrar un proyecto ejecutivo de
obra pública;
II.La planeación y el diseño, incluyendo los trabajos que tengan por objeto concebir,
diseñar, proyectar y calcular los elementos que integran un proyecto urbano, arquitectónico, de diseño gráfico o artístico y de cualquier otra especialidad del diseño, la arquitectura y el urbanismo, que se requiera para integrar un proyecto ejecutivo deobra pública;
III. Losestudios técnicos de agrología y desarrollo pecuario, hidrología, mecánica de
suelos, sismología, topografía, geología, geodesia, geotécnia, geofísica, geotermia,
oceanografía, meteorología, aerofotogrametría, ambientales, ecológicos y de ingeniería de tránsito;
IV. Losestudios económicos y de planeación de preinversión, factibilidad técnico
económica, ecológica o social, de evaluación, adaptación, tenencia de la tierra, financieros, de desarrollo y restitución de la eficiencia de las instalaciones;
V.Los trabajos de coordinación, supervisión y control deobra; de laboratorio de análisis y
control de calidad; de laboratorio de geotecnia, de resistencia de materiales y radiografías industriales; de preparación de especificaciones de construcción, presupuestación o la elaboración de cualquier otro documento o trabajo para la adjudicación del contrato de
VI. Los trabajos de organización, informática, comunicaciones, cibernética y sistemas
aplicados a las materias que regula esta Ley;
VII. Los dictámenes, peritajes, avalúos y auditorias técnico normativas, yestudios
aplicables a las materias que regula esta Ley;
VIII. Losestudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir, sustituir o incrementar la
eficiencia de las instalaciones en un bien inmueble;
IX. Losestudios de apoyo tecnológico, incluyendo los de desarrollo y transferencia de
tecnología entre otros, y
X.Todos aquéllos de naturaleza análoga. (Art. 4 LOPSRM)
De
finicion
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s usadas
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la
obra pública
A continuación se presenta una lista con la definición de conceptos que serán de
enunciación frecuente en el texto, siempre que se refiera a estos y salvo que se indique otra cosa hablaremos de lo siguiente:
Secretaria:La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Contraloría:La Secretaria de de contraloría y Desarrollo Administrativo
Tratados: Los convenios regidos por el derecho internacional público, alebrados por
escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de
Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no l celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante los cuales los Estados Unidos Mexicanos sumen compromisos.
Ley: La Ley de obras Públicas y Servicios R elacionados con las Mismas
R eglamento: R eglamento de La Ley de obras Públicas y Servicios R elacionados con las Mismas
Proyecto: Unidad de actividades de cualquier naturaleza, que requiere para su realización
del uso o consumo inmediato o a corto plazo de recursos humanos, económicos y
materiales, aplicados con el fin de obtener de estos, en un período de tiempo mayor, un beneficio adicional al que se obtendría con su empleo actual.
Proyecto arquitectónico: El que define la forma, estilo, distribución y el diseño funcional
de una obra. Se expresará por medio de planos, maquetas, perspectivas, dibujos artísticos,
Proyecto de ingeniería: El que comprende los planos constructivos, memorias de cálculo y
descriptivas, especificacionesgenerales aplicables y particulares que permitan llevar a cabo
unaobra civil, eléctrica, mecánica o de cualquier otra especialidad.
obras u obra determinadas:Las señaladas en el artículo 3 de la Ley. Y que representan
un conjunto de elementos específicos de trabajo a realizar, que al integrarse, forman un todo compuesto de N partes relacionadas entre sí.
Servicios:Los mencionados en el artículo 4 de la Ley.
Superintendente de construcción:El representante del contratista ante la dependencia o la
entidad para cumplir con los términos y condiciones pactados en el contrato, en lo relacionado con laejecución de los trabajos.
Bitácora: El instrumento técnico de control de lostrabajos, el cual servirá como medio de
comunicación convencional entre las partes que firman el contrato y estará vigente durante el desarrollo de los trabajos, y en el que deberán referirse los asuntos importantes que se
desarrollen durante laejecución de lasobras y servicios.
Bienes Muebles: Tienen esta consideración los bienes susceptibles de ser trasladados de un
lugar a otro sin alterar su forma ni su substancia.
Bienes Inmuebles: Se tienen como tales, aquellos que no se pueden trasladar de un lugar a
otro sin alterar, en algún modo, su forma o substancia.
Elemento o concepto de trabajo a ejecutar:Conjunto de operaciones y materiales que, de
acuerdo con las Normas yespecificaciones vigentes, integran cada una de las partes en que
se divide el Estudio, Proyecto, ejecución, Supervisión, Equipamiento, Puesta en Marcha, y
Conservación de unaobra.
Norma de obra pública: Conjunto de disposiciones y requisitos generales establecidos por
las dependencias y entidades de Gobierno, que deben aplicarse para la realización de Estudios, Proyectos,ejecución, Supervisión, Equipamiento, Puesta en Marcha y
Conservación de lasobras, comprendiendo y señalando además, las bases de medición y
pago de cada uno de los elementos de trabajo.
Licitante:Es el Estado (o sus organismos) aquellos que llaman a una licitación.
Licitador:Es toda persona física o jurídica que formule la oferta ante un llamado de la
administración pública, para los efectos previstos en la ley.
especificaciones generales de construcción:El conjunto de condiciones generales que las
dependencias y entidades tienen establecidas para laejecución de obras, incluyendo las
que deben aplicarse para la realización de estudios, proyectos,ejecución, equipamiento,
puesta en servicio, mantenimiento y supervisión, que comprenden la forma de medición y la base de pago de los conceptos de trabajo
especificaciones particulares de construcción:El conjunto de requisitos exigidos por las
dependencias y entidades para la realización de cadaobra, mismas que modifican,
adicionan o sustituyen a lasespecificaciones generales
Normas de calidad:Los requisitos mínimos que, conforme a lasespecificaciones
generales y particulares de construcción, las dependencias y entidades establecen para asegurar que los materiales y equipos de instalación permanente que se utilizan en cada
obra, son los adecuados
Unidad de medida: La empleada para cuantificar cada elemento de trabajo, con fines de
medición ó pago.
Precio Unitario: Importe total por unidad de medida, de cada Elemento de trabajo, que
incluye Costos y Beneficios totales, calculada con fines de valoración ó pago.
Presupuesto: Valuación económica a base del empleo de Precios Unitarios, detrabajos
por ejecutar dentro de un período dado de tiempo y bajo condiciones específicas. Debe incluir un análisis detallado de cada Precio Unitario considerado.
Licitación de obra pública:Acto en el cual, se ofrece en subasta pública laejecución de
unaobra determinada.
Estimación:La valuación de los trabajosejecutados en el periodo pactado, aplicando los
precios unitarios a las cantidades de los conceptos detrabajosrealizados. En contratos a
precio alzado, es la valuación de lostrabajosrealizados en cada actividad deobra
conforme a la cédula de avance y al periodo del programa deejecución.
Asimismo, es el documento en el que se consignan las valuaciones mencionadas, para efecto de su pago, considerando, en su caso, la amortización de los anticipos y los ajustes de costos
Liquidación:Estimación final en la cual se ajusta el pago total de lostrabajosejecutados
en los términos del contrato.
Contrato de obra pública: Convenio escrito que establece un acuerdo de voluntades
realizado entre Contratante y Contratado, en el cual se señalan lostrabajos a ejecutar, sus
Normas yespecificaciones, su cuantía económica y formas de pago, plazos garantías,
penalidades y procedimientos generales a seguir para llevar a buen término la relación.
EL ESTA
D
O Y LAS LICITACIONES
El desempeño diario de la vida política se encuentra sometido a un orden fundamental, a una norma suprema que da la pauta a todas las actividades, a esta disposición superior le nombramos Constitución. Es esta carta magna quien provee de órganos al Estado, quien se
manifiesta como una figura jurídica que está en una situación de verificar o realizar fines que le son propios y que se conocen en conjunto comoadministración.
Sin la existencia de procesos sistematizados y de procedimientos laadministraciónno se
puede llevar a cabo es a través de ellos que los individuos, grupos de trabajo, estructuras orgánicas tienen una interacción.
Si el estado cuenta con los recursos necesarios podrá cumplir con sus objetivos, de no ser así a través de diversas figuras jurídicas dará mano del auxilio de particulares por medio de la celebración de un contrato; es en laadministraciónen quién recae verificar si es factible
este hecho, el mencionado contrato recibe el nombre de contrato de laadministración
pública, el cual en capítulos posteriores será expuesto con más detalle.
Cada vez más en los Estados modernos la provisión de bienes y servicios públicos se realiza acudiendo al sector privado, sin que estén las administraciones obligadas en proveerlos directamente. Es más, es algunos casos, las constituciones más modernas reconocen en el Estado solamente un rol subsidiario en la provisión de bienes y servicios públicos para los ciudadanos[1].
La actividad contractual es regulada por la legislación administrativa que tiene como idea evitar que por parte de las administraciones se cometan abusos al momento de elegir a los contratantes. Se busca con ello que la elección sea la más adecuada, sea controlable y que de el máximo de certeza para quien pueda tenerle interés.
En estos casos, privatizaciones, concesiones, construcción de obras públicas, compra de insumos, selección de la empresa a la que se va a subsidiar para que ofrezca un servicio no rentable desde el punto de visto privado, etc. el Estado tiene siempre el dilema de
SELECCIONAR AL PRIVADO MAS IDONEO para celebrar el contrato de forma que resulte EN LAS MEJORES CONDICIONES para el Estado que selecciona. Dichas
condiciones tienen que ver fundamentalmente con condiciones económicas, pero también con condiciones técnicas[2].
ORIGENES
D
E LA LICITACION
PUBLICA EN MEXICO Y EL MUN
D
O
El origen de la palabralicitaciónes un hecho difícil de describir, licitar en su sentido
etimológico es sinónimo de subastar, y este término viene de los árabes, cuando vendían ³subhasta´: bajo el asta o lanza para significar que nada se ocultaba y que nadie podría sospechar o criticar el contrato negociado (Rondina, 1993, citado en López, 1999). Existe evidencia de que lalicitaciónfue utilizada en tiempos remotos por los chinos,
Lo cierto es que el procedimiento de lalicitación pública, como medio de celebrar los contratosen que interviene el Estado, fue conocido en el derecho romano (Maynz, 1887,
citado en López, 1999). Desde las primeras épocas los bienes adquiridos por el Estado, ya sea por conquista (el botín de guerra), ya en virtud de la condenación criminal de un
ciudadano, ya en fin por el derecho de herencia, se vendían públicamente, a los mejores ofertantes. A este tipo de ventas se les conocía como Bonorum sectio o venditio. Llevaba también el nombre de subhastatio, de la lanza (hasta), símbolo de la propiedad de los quírites. En el lugar donde iba a verificarse la venta, se plantaba un hasta (Guillén, 1980, citado en López, 1999), arma guerrera y a la vez insignia real. De ahí deriva el término de subasta con que, en muchos países de lengua castellana se designa al procedimiento de la
licitación(López, 1999).
Más tarde se generalizó el régimen de la venta en asta pública, debiendo verificarse en esas condiciones todas las ventas de bienes fiscales. Así lo establecía el Código de Justiniano, en su capítulo ³De subhastatione ob publique rationis necessitatem´ (Justiniani, 1782, citado por López, 1999).
De manera acertada puede decirse que las obras públicas han contribuido a la instauración de la licitación pública, en varios sistemas alrededor del mundo.
Era el censor (Mommsen, 1973, citado por López, 1999) la autoridad legalmente encargada de las adjudicaciones de obras públicas. La adjudicación se marcaba por tres instituciones esenciales: la fórmula del contrato (lex censoria), la subasta pública (licitatio), garantía personal y real (praedes, praedia).
En cuanto a la primera de ellas, resulta que la llamada lex locationi o lex operis locandi equivalía a nuestro pliego de condiciones, conteniéndose en ella la determinación concreta de la obra, forma y momento de los pagos; pero no se determinaba el precio, puesto que éste resultaría de quien ofreciera realizar la obra por la cantidad más pequeña (infima pretia).
La licitatio era la condición esencial para que la obra se adjudicara y, en general, era obligatorio concederla a quien solicitara la menor cantidad. El censor venía encargado de realizar discrecionalmente la adjudicación, pudiendo excluir a las personas que no juzgase idóneas, o que estimara poco honorables o que hubieran dejado incumplidoscontratos
anteriores.
Posteriormente en la Edad Media, en Roma y luego en casi toda Europa, se empleó la subasta ³a mata candela´ o ³a vela y pregón´, pudiéndose recibir ofertas para alguna construcción de importancia mientras ardía una vela. La obra se adjudicaba al oferente de menor precio hasta el momento en que la vela se extinguía.
En Francia en el siglo XVI, hay ordenanzas que prescriben la adjudicación al mejor precio para la ejecución de obras públicas ocontratosde suministro. En la práctica, la
adjudicación no siempre se realizaba; hubo entonces escándalos de corrupción, por el hecho de celebrarsecontratossin adjudicación (López, 199).
En términos generales, la licitación públicase generalizó por Europa y se extendió al
mundo, en el siglo XVIII y especialmente en el siglo XIX, cuando se empezaron a expedir una serie de leyes al respecto (López, 199).
BOSQUEJO HISTORICO DE LA LICITACION PUBLICA EN MEXICO
Es en al época prehispánica en donde se encuentran los antecedentes mas antiguos de
contratosadministrativos, es especial los delicitación pública. En aquellos entonces la
construcción de obras públicas iban dirigidas al desarrollo de las ideas imperiales y religiosas de las sociedades en cuestión.
Nos señala Francisco Gonzáles Cosío... ³los vencidos constituían el más importante elemento de trabajo en la obras públicas, tanto en el acarreo de los materiales como en su realización física, la cual determinaba una estratificación social, así como un sistema de tributos y servicio personal a que resultaban aquellos obligados´ (Cosío, 1973, citado por López, 1999).
Existe información suficiente para poder decir que la primeralicitación pública en México
se llevó a cabo en 1767 en la época del Virrey Carlos Francisco de Croix (1766 -1771); la obra consistía en resolver el problema de las inundaciones que presentaba la capital desde la época prehispánica es así que se da a ejecutar la obra del desagüe de la Ciudad de
México.
Fue necesario para ejecutar la obra que el gobierno impusiera algunas contribuciones sobre rentas de casas, huertas y tierras, además de solicitar el apoyo de las clases privilegiadas. Gonzáles Cosío señala« ³Se consideró también conveniente rematar las obras al mejor postor, y a este fin, después de averiguar el producto neto que daban las fincas, con el propósito de calcular el impuesto, se pusieron a pregón en pública subasta, habiendo
quedado rematadas el Tribunal del Consulado en México, el que se obligó a ejecutarlas por la cantidad de 800 mil pesos y en el plazo de cinco años´ (Cosío, 1973, citado por López, 1999).
Como se explicó es en el siglo antepasado que se comienza a hacer uso de lalicitación
entonces llamada remate o subasta para el otorgamiento de las obras públicas. La figura jurídica de más uso fue la concesión la cual indica que se excluyan monopolios y
privilegios, tomando en cuenta a todas las industrias y fábricas que se relacionen con la obra en cuestión.
La construcción de caminos es una de las obras públicas que en esa época es de mayor interés para el gobierno con este fin se expiden diversas leyes de las cuales se enuncian algunas:
· Decreto de 9 de octubre de 1826, autorizando al gobierno para que contrate la apertura y arreglo de los caminos nacionales.
· Ley de 29 de marzo de 1834, que fija las reglas generales a que debe sujetarse el gobierno, para la apertura de esos caminos.
· Ley de 11 de septiembre de 1827. sobre junta de peajes en los caminos existentes entonces y que administraba el Consulado Mexicano.
· Ley de 25 de marzo de 1983, que aclara la de 29 de marzo de 1834 en el sentido de su no retroactividad.
· Decreto de Santa Anna de 24 de septiembre de de 1843 que da las reglas generales sobre caminos. A decir de Trejo Lerdo de Tejada, esta fue la primera ley de carácter genérico que se dictó sobre vías de comunicación.
· La Constitución Política de 1857 en su artículo 72, facción XXII, determinó que es facultad expresa del Congreso de la Unión: ³Dictar Leyes sobre vías generales de
comunicación y sobre postas y correos.´
· Ley de 1o. de marzo de 1861, sobre formación de cartas itinerarias.
· Decreto de 17 de enero de 1868, sobre conservación de caminos, y penas que deben imponerse a los que los deterioren.
· Ley de 16 de diciembre de 1881, sobre reglamentación de ferrocarriles, telégrafos y teléfonos y sureglamento de 1º. De julio de 1883 (Ruiz, 1888, citado por López, 1999).
El número considerable de disposiciones dio origen a la creación de la Secretaria de Comunicaciones por parte de la Ley de las secretarias de estado del 13 de mayo de 1891, teniendo facultades en los ramos de correos, telégrafos, ferrocarriles, caminos y obras públicas.
BOSQUEJO DEL PROCESO DE LICITACION A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE 1917
Desde la promulgación de la constitución política de 1917 hasta el presente el Congreso de la unión y la autoridad administrativas se han encargado de dictar disposiciones que tienen relación de manera directa en indirecta con loscontratosadministrativos y en especial con
lalicitación pública.
El primer antecedente moderno de loscontratosadministrativos, y en especial de la
licitación pública, lo encontramos en la propia Constitución de 1917, en el artículo 134, el
cual no se encontraba en el proyecto de Constitución de Venustiano Carranza, sino que en el Congreso Constituyente, la Comisión de Constitución, integrada por los diputados Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez e Hilario Medina, decidió presentar la propuesta al pleno, de adición de un artículo que sería el 134, y que tras breve discusión el 27 de enero de 1917 fue aprobado con el siguiente texto: ³ Todos loscontratos
en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública.´[3]
A continuación se enuncian lo que se puede considerar como las principales disposiciones referentes al tema:
1) Ley de las Secretarías de Estado, del 25 de diciembre de 1917. En dicho ordenamiento,
contemplaba en su artículo 16, que ³las obras materiales de las secretarías, departamentos y en general las del gobierno federal, serán ejecutadas por la Secretaría de Comunicaciones conforme al artículo 134 de la Carta Magna´.
2) Ley Orgánica del Departamento de Contraloría de la Federación del 1o. de marzo de
1926. En esta Ley se le otorgaban facultades a la Contraloría para vigilar loscontratosque
el gobierno celebrara.
3) reglamento que establece la intervención de la Contraloría, en materia decontratosy
compras, del 15 de julio de 1926.
4) reglamento para la autorización de créditos en contra de la Federación y decontratos
en que la misma sea parte, del 23 de enero de 1933. En su artículo 27 señalaba: ³ los pedidos (de compras) se adjudicarán al cotizador que ofrezca mejores condiciones por lo que toca a precio, calidad de los artículos, plazo para el pago, facilidades de entrega y demás circunstancias ventajosas en cada caso´ .
5) Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 31 de diciembre de 1935. Creó la
Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, debido a la importancia de esta última categoría.
6) Ley del Servicio de Inspección Fiscal de 13 de abril de 1936. Se mencionó en esta Ley
que la Secretaría de Hacienda tendría a su cargo la inspección fiscal, la cual comprendía entre otras cosas, ³la intervención en los actos ocontratosrelacionados con las obras de
construcción´.
7) reglamento de la Ley del Servicio de Inspección Fiscal del 4 de septiembre de 1936. El
cual regulaba que la Oficina Central de Inspección Fiscal debía revisar los proyectos de convocatorias de obras públicas, así como intervenir ³en la apertura y lectura de las proposiciones presentadas´ (artículo 87). Asimismo, intervenía en las compras que efectuaran las dependencias del Ejecutivo Federal (artículos 118 y ss.).
8) Ley General de Bienes Nacionales del 3 de julio de 1942. Señalaba en su artículo 40 que
la enajenación de bienes inmuebles de la Federación, se podría llevar a cabo, en los casos y condiciones fijados por la Ley; pero siempre en subasta pública.
9) Decreto que reglamenta las compras para las dependencias del Ejecutivo Federal, del 2
de febrero de 1944. Esta disposición expedida por el presidente Ávila Camacho, es muy importante, ya que por primera vez se habla de ³concursos´, y se expresa que los concursos
deberían celebrarse, mediante convocatoria y que se publicara en dos periódicos; señalaba que las cotizaciones se presentaran en sobre cerrado y lacrado; manifiesta la apertura de sobres, como un acto solemne y el establecimiento de una garantía de cumplimiento del contrato. Asimismo, se dividieron las compras en tres categorías, por su monto.
10) Instructivo número 7 para actos de Inspección Fiscal en las compras que hagan las
dependencias del Ejecutivo Federal, del 30 de marzo de 1944. Se expresó la primera idea sobre concursos desiertos.
11) reglamento Interior de la Comisión Coordinadora de Compras, de 24 de abril de 1944.
Se le otorgaron muchísimas facultades, entre ellas, la creación y control de un Registro Nacional de Proveedores.
12) reglamento de las Subastas a que se refiere la Ley General de Bienes Nacionales, del 4
de marzo de 1949. Dicho ordenamiento describía con toda precisión este tipo de procedimientos administrativos. En su artículo 12 señalaba que ³todo postor queda
obligado a sostener su postura hasta el momento en que sean notificados los postores, de la resolución que finca la subasta´.
13) Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958. Ella separó
la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, creando dos secretarías: la de
Comunicaciones y Transportes, por un lado, y por otro la Secretaría de Obras Públicas, encargando a esta última, entre otras cosas, el establecimiento de bases y normas para contratar obras públicas.
14) Ley de Inspección de Adquisiciones, del 30 de diciembre de 1965. Sustancialmente,
señalaba la obligatoriedad de inscribirse en el Padrón de Proveedores del Gobierno Federal, que controlaba la Secretaría de Patrimonio Nacional, para poder vender a cualquier
dependencia o entidad federal.
15) Ley de Inspección de contratosy Obras Públicas, del 4 de enero de 1966. Esta Ley se
refería exclusivamente a loscontratosde obras públicas y estableció la obligatoriedad de
inscripción, en el Padrón de Contratistas del Gobierno Federal. Asimismo en su artículo 14 señalaba: ³La Secretaría del Patrimonio Nacional vigilará que la contratación y ejecución de las obras y celebración de subastas para adjudicar loscontratosque lleven a cabo las
dependencias, se ajusten a las bases, normas generales y criterios para la integración de precios unitarios...´
16) Bases y Normas Generales para la Construcción y Ejecución de Obras Públicas, del 28
de enero de 1970 y del 3 de septiembre de 1974. En el fondo eran unreglamento sobre
contratación de obras públicas.
17) Ley de Inspección de Adquisiciones, del 6 de mayo de 1972. Señalaba en su artículo
8o. que los pedidos o contratosde adquisiciones, se considerarían autorizados si se
ajustaban a cualquiera de los siguientes procedimientos: compras consolidadas,contratos
de suministro por periodos fijos, concursos y pedidos negociados, previa investigación de fuentes de suministro.
18) Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Pública
Federal, de 31 de diciembre de 1979. Como vemos, en esta disposición se incluyó a los arrendamientos y almacenes, que celebraran y controlaran las dependencias y entidades del sector público.
19) Norma de Concursos para la Adquisición de Mercancías, Materias Primas y Bienes
Muebles, del 15 de octubre de 1980. Por primera vez, se reglamentó con todo detalle la
licitación pública en nuestro país, aunque sólo referida a las adquisiciones y se le
denominó, impropiamente, concurso.
20) Ley de Obras Públicas, de 30 de diciembre de 1980. Por primera ocasión en nuestra
legislación se habla del término ³licitación pública´, ya que el artículo 30 de esta Ley,
señalaba que ³loscontratosde obra pública se adjudicarán o llevarán a cabo, a través de
licitaciones públicas...´. Así pues, se utilizó el término ³concurso´ para las adquisiciones y ³licitación pública´ para las obras públicas.
21) reglamento de la Ley de Obras Públicas, de 11 de septiembre de 1981. Regulaba la
Ley ya señalada anteriormente.
22) Reglas Generales para la Construcción y Ejecución de las Obras Públicas, del 18 de
octubre de 1982.
23) Normas Generales para la Administración de los Almacenes, de 26 de noviembre de
1982.
24) Normas Generales para la Adquisición de Mercancías, Materias Primas y Bienes
Muebles que realicen las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, del 29 de noviembre de 1982.
25) Reforma constitucional del artículo 134, de fecha 27 de diciembre de 1982. Se eleva a
rango constitucional lalicitación pública y se modifica este artículo.
26) Reglas Generales para la Contratación y Ejecución de Obras Públicas, del 6 de julio de
1983.
27) Primeras Normas Complementarias sobre Adquisiciones y Almacenes, de 11 de julio
de 1983.
28) Acuerdo que establece normas que deberán observarse en la Ejecución de Obras
Públicas, del 30 de enero de 1984.
29) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios relacionados con
Bienes Muebles, del 8 de febrero de 1985. Una Ley más de Adquisiciones que, como novedad relevante, señalaba los casos de excepción de las licitaciones públicas.
30) reglamento de la Ley de Obras Públicas, del 13 de febrero de 1985. Sin novedad
sustancial alguna.
31) reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios
relacionados con Bienes Muebles, de 13 de febrero de 1990.
Hasta 1998 ese era el panorama en general, en materia decontratosadministrativos, y
específicamente en lo relativo a lalicitación pública. [4]
32) Ley de Obras Públicas y servicios relacionados con la misma, de 4 de enero de
2000.
33) reglamento de la Ley de Obras Públicas y servicios relacionados con las mismasde
19 de septiembre de 2001.
LICITACION PUBLICA Y OTROS
ME
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D
E CONTRATACION
Conceptos de LICITACIÓN
La licitaciónes un procedimiento formal y competitivo de adquisiciones, mediante el cual
se solicitan, reciben y evalúan ofertas para la adquisición de bienes,obraso servicios y se
adjudica el contrato correspondiente al licitador que ofrezca la propuesta más ventajosa. La
licitaciónpuede ser públicao privada y puede ser internacional o restringida al ámbito
local.
Nacional, cuando únicamente puedan participar personas de nacionalidad mexicana, o Internacional, cuando puedan participar tanto personas de nacionalidad mexicana como extranjera.
Solamente se deberán llevar a cabolicitaciones internacionalesen los siguientes casos: a) Cuando resulte obligatorio conforme a lo establecido en los tratados;
b) Cuando, previa investigación que realice la dependencia o entidad convocante, los
contratistas nacionales no cuenten con la capacidad para la ejecución de los trabajos o sea conveniente en términos de precio;
c) Cuando habiéndose realizado una de carácter nacional, no se presenten propuestas d) Cuando así se estipule para las contrataciones financiadas con créditos externos
Podrá negarse la participación a extranjeros enlicitaciones internacionales, cuando con el
país del cual sean nacionales no se tenga celebrado un tratado y ese país no conceda un trato recíproco a los licitantes, contratistas, bienes o servicios mexicanos.
En laslicitaciones públicas, podrá requerirse la incorporación de materiales, maquinaria y
equipo de instalación permanente, de fabricación nacional, por el porcentaje del valor de los trabajos que determine la convocante.
Se ha demostrado que lalicitación pública es el instrumento que da las mejores garantías
para la adquisición de bienes,obrasy servicios para el sector público.
Por su parte, lalicitación públicala podemos definir como el procedimiento administrativo
de preparación de la voluntad contractual por el que un ente público, en ejercicio de la función administrativa, invita a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas, formulen propuestas de entre las cuales seleccionará y aceptará la más conveniente. No es un acto, sino un conjunto de actos; un procedimiento integrado por actos y hechos del oferente, que concurren a formar la voluntad contractual. En efecto, lalicitación no es
el contrato público que celebra la administración, el contrato sea de suministros,obras públicas, concesiones de servicio público, u otro, surge de lalicitación.
Marco Jurídico DE LAS LICITACIONES
Existe la necesidad de una legislación que norme las acciones de los actores de una
licitación y contratación deobra pública, el marco jurídico incluye el conjunto de leyes,
tratados y reglamentos que cumplen con esta expectativa.
México cuenta con una serie de disposiciones que emanan del Artículo 137 constitucional, del cual se hace referencia enseguida:
Texto original al del artículo 134 constitucional de 1917:
³Art. 134.- Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de las
obras públicasserán adjudicados en subasta, mediante convocatoria, para que se presenten
Aunado y complemento de este el artículo 26 constitucional señala:
³«HABRA UN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO AL QUE SE SUJETARAN OBLIGATORIAMENTE LOS PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL.´
La Ley deobras públicasy Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM),
reglamenta al artículo 134 constitucional y preserva el principio fundamental de que los recursos económicos que el gobierno federal destina a la realización de lasobras públicas,
se administren con eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez.
La LOPSRM entro en vigor el 5 de marzo de 200 y se compone de 8 títulos, 91 artículos y 5 artículos transitorios.
TITULO PRIMERODisposiciones generales
TITULO SEGUNDO De la planeación, programación y presupuestación TITULO TERCERO De los procedimientos de contratación
TITULO CUARTODe los contratos
TITULO QUINTODe la administración directa TITULO SEXTO De la información y verificación TITULO SEPTIMODe las infracciones y sanciones
En el reglamento de la LOPSRM (RLOPSRM) están de manera detallada disposiciones para un cumplimiento estricto de la ley.
El RLOPSRM entro en vigor el 19 de septiembre de 2001 y esta conformado por 5 títulos, 230 artículos y siete artículos transitorios.
TITULO PRIMERODisposiciones generales
TITULO SEGUNDO De la planeación, programación y presupuestación TITULO TERCERO De lasobras y servicios por contrato
TITULO CUARTODe las obraspor administración directa
TITULO QUINTODe las sanciones, inconformidades y conciliaciones.
ANEXO I (Marco Normativo de la Obra Publica ± Fuente Metodología en el desarrollo de concursos de obra pública f ederal 2002, Suárez Salazar Carlos)
Ilustración 2 Esquema normativo
Obj
e
tivos d
e
la licitación pública
Tabla 2 Objetivos de lalicitación pública
Norma General Toda compra o encomienda hacha por el Estado debe serlo a través de licitación pública
Normas Derivadas
Laslicitaciones públicas no deben establecer barreras a la entrada
La licitacióndebe apuntar al máximo de eficiencia económica
Todas la informaciones, cualquiera que sea su naturaleza, han de ser accesibles a todos los participantes
Todas las informaciones, cualquiera que sea su naturaleza, han de ser accesibles al público en general
Las reglas para laslicitacionesdeben dejar el menor margen posible
para el ejercicio de discrecionalidad por parte del administrador público
La explicación de objetivos enlistados sería la siguiente:
Las licitaciones públicas no deben establecer barreras a la entrada.Ello significa que,
estableciendo la competencia, no se debe limitar la posibilidad de incorporar licitantes estableciendo condiciones o requisitos que les impidan presentar sus ofertas. El principio implica que se debe diseñar lalicitaciónde manera que puedan participar en ella el
máximo número posible de competidores y que no deben establecerse restricciones que podrían llevar a exclusiones y corrupción en la adjudicación.
La licitación debe apuntar al máximo de eficiencia económica.Por consiguiente la
administración debe evitar en lalicitación un gasto excesivo por parte de los licitantes y
adjudicarse a aquel que ofrezca mejores condiciones económicas para llevar a cabo el contrato que se ofrece. La mejor eficiencia requiere además una serie de actuaciones preparatorias por parte de las administraciones que permitan conocer, con bastante aproximación, los montos convenientes de los contratos.
Todas las informaciones de las licitaciones, cualquiera que sea su naturaleza, han de ser accesibles a todos los participantes. Este principio está relacionado en general con la
publicidad y la transparencia que tiene que tener la administración en su actuación y que se aplica no solamente a que todos los licitantes se rigen por las mismas reglas sino también que los funcionarios tienen que observar una conducta que impida que algunos de ellos puedan acceder a información privilegiada. Naturalmente este principio tiene fundamento económico porque afecta al valor que pueda ofrecer el licitante, a diferencia del siguiente que, a pesar de su parecido tiene fundamento público.
Todas las informaciones de las licitaciones, cualquiera que sea su naturaleza, han de ser accesibles al público en general. Aunque ello no implica que el público debata toda la licitación pública sí es conveniente, al menos cuando se trata de grandes proyectos o
cuando el valor de lalicitación genere compromisos para el Estado que afecten en general
a los ciudadanos, éstos puedan disponer de la información relacionada con lalicitación y el
contrato. La transparencia solamente tendrá verdadero significado si las condiciones con las cuales contrata el Estado son conocidas por los ciudadanos, es decir si sonlicitaciones públicas.
Las reglas para las licitaciones deben dejar el menor margen posible para el ejercicio de discrecionalidad por parte del administrador público.Ello implica que las
licitacionesdeben tener regulación lo más completa posible, de forma que los posibles
márgenes sean reducidos al mínimo y que además exista un fuerte control efectuados por la misma administración, por órganos externos de auditoria o contraloría y también la
posibilidad de acudir al poder judicial.
Principios de la licitación pública
Este conjunto de objetivos debieran provocar que se alcancen los principios de publicidad, competencia, igualdad y moralidad administrativa obteniendo los mejores resultados tanto para la administración como para el privado. Dichos principios son:
Tabla 3 Principios de lalicitación pública
Publicidad La licitaciónes publicitada tanto para conocimiento de los
eventuales participantes como para el público en general Competencia La competencia se favorece cuando no se restringe la
participación en laslicitaciones
Igualdad Todos los licitantes deben ser tratados con las reglas comunes que se aplican de forma pareja
Moralidad administrativa La administración es responsable de todo el proceso de
licitación
Publicidad en las licitaciones públicas
El principio de la publicidad implica la posibilidad de que los interesados estén enterados de todo lo relativo acerca de lalicitación correspondiente, desde el llamado a formular
ofertas hasta sus etapas conclusivas; este principio parte del texto constitucional (artículo 134) y se desarrolla en la propia ley(artículo 30).
La publicidad es un principio rector de todo procedimiento administrativo, pues implica el leal conocimiento de las actuaciones administrativas, requisito esencial del debido proceso y que a su vez presupone una característica de la garantía de audiencia del gobernado, prevista en el artículo 14 constitucional.
La exigencia de la publicidad constituye una regla fundamental de lalicitación; la sola
expresión ³licitación pública´ señala su importancia.
La noción de publicidad es, además, doble: significa en primer lugar que cuando una
licitación pública va a tener lugar, debe ser anunciada de antemano; esta publicidad previa
o publicación, está destinada evidentemente a la vez, en segundo lugar, a suscitar la competencia y a colocar a los candidatos eventuales en un plano de igualdad.
La publicidad concierne también al desenvolvimiento mismo de lalicitación; ya que ésta
facilita el control y respeta las reglas de lalicitación, por parte de la propia administración.
En relación con la publicidad previa (convocatoria), dice André de Laubadère que esta publicación tiene como finalidad ³informar a los candidatos eventuales de la apertura de la
licitación y, al mismo tiempo, darles a conocer las condiciones generales del marché
(contrato).
La publicidad es entendida como la garantía de que todo se hará correctamente.
Para que lalicitación se pueda llevar a cabo, es necesario que primero haya publicidad,
pues los potenciales licitadores deben conocer que existe unalicitación antes de que
Unalicitación pública, dice Marienhoff, realizada a hurtadillas sería un absurdo jurídico,
un contrasentido; de ahí la fundamental importancia, del adecuado cumplimiento del requisito de la publicidad.
Este principio se encuentra reflejado en toda laleyde Obras Públicas: como principio
general (artículo 30); en las convocatorias (artículo 32); en las bases de lalicitación
(artículo 33); en las modificaciones que se hagan a convocatorias y bases (artículo 35); en los actos de aclaraciones (artículo 35); en el conocimiento del fallo (artículo 37); en los actos de apertura de ofertas y fallo (artículos 45 y 58); y cuando unalicitación se declare
desierta (artículo 47).
Por tal motivo, en lalicitaciónpública, la publicidad debe ser satisfecha en todas las fases
del procedimiento a partir de la convocatoria, pues ella constituye un aspecto fundamental del llamado a la licitación.
Luego, en la apertura de los sobres que contienen las ofertas, que se debe realizar en audiencia pública, previamente establecida, para dar a conocer a todos los oferentes el contenido de las mismas, puesto que no se debe realizar de manera clandestina u oculta a los ojos de los particulares.
También, con base en tal principio regulador de lalicitación pública, deben darse a
conocer a los oferentes los dictámenes producidos para la evaluación de las ofertas.
Pero esto último no implica permitir que los licitadores se inmiscuyan en el procedimiento de evaluación, pues éste es un trámite interno de laadministración pública.
Finalmente, la publicidad tiene por objeto hacer un llamado alicitación, no constituye en sí
misma una oferta de contrato por parte del Estado o ente público licitante, sino un llamado para que formulen propuestas los licitadores, sobre las bases establecidas por la
administración pública.
Competencia en las licitaciones públicas
La competencia en primera instancia supone un ejercicio del comercio, entendido como una regla fundamental del derecho moderno. Lalicitación públicaes un instrumento de
contratación administrativa, destinado a promover y estimular la competencia o el mercado competitivo, en el cual participan el mayor número posible de licitadores u oferentes, con el fin de que la administración públicapueda contar con una amplia y variada gama de
ofertas, entre las que se selecciona la que mejores condiciones ofrece.
La licitaciónse basa en la competencia de varias propuestas presentadas, para que la
administración pública pueda seleccionar la más conveniente.
La competencia asegura a laadministración pública la participación de un mayor número
cuales se puede obtener las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Por tal motivo, la publicidad de la convocatoria debe realizarse con toda oportunidad, a fin de que los oferentes tengan pleno conocimiento del llamado de laadministración pública,
para que ésta pueda recibir una amplia y variada gama de ofertas, entre las que se pueda elegir a la que mejores condiciones ofrezca.
La competencia debe estar apoyada, a nuestro juicio, en la honorabilidad comercial de cada proveedor o contratista, ya sea que por un lado, se evite caer en la publicidad engañosa (violación al artículo 32 de laleyFederal de Protección al Consumidor) o, por otro lado, se
tengan prácticas que disminuyan, dañen o impidan la competencia entre los agentes económicos (artículos 8o. y 9o. de laley Federal de Competencia Económica).
Todo ello implicaría que estuviéramos ante actos de competencia desleal, los cuales, a decir de Molina, pueden ser de tres tipos: actos desleales hacia el competidor, hacia el
consumidor y deslealtad al mercado.
Dentro de esos actos estarían los relativos al contenido de los bienes que se venden o aquellos que impliquen violación al secreto de fábrica, independientemente de que puedan ser considerados como hechos ilícitos, fraude específico relativo a la venta de artículos o ejecución de obras públicas. Asimismo, dentro de esas violaciones estarían los casos de dumping.
Igualdad en los procesos de licitaciones públicas
La igualdad constituye uno de los principios más importantes de lalicitación pública, pues
con base en ella se cimenta la moralidad administrativa, que rige el procedimiento licitatorio.
Ahora bien, si la licitación se basa en la competencia de varias propuestas presentadas, para
que la administración pública pueda seleccionar la más conveniente, la igualdad se
manifiesta en el sentido de que sólo es posible una real confrontación entre los oferentes, cuando éstos se encuentran colocados en igualdad de condiciones, sin que existan
discriminaciones o tolerancias que favorezcan a unos en perjuicio de otros.
De tal manera, el principio de igualdad exige que la adjudicación se haga a aquel oferente que, presentando las mejores condiciones para el Estado, se haya ajustado a las bases de la
licitación, pues de no ser así laadministración públicacarece de soporte para comparar
las ofertas. El principio de igualdad, en consecuencia, rige todas las fases del procedimiento licitatorio, desde la formulación de las bases o pliego de condiciones hasta la adjudicación, como lo señala Bercaitz al comentar este principio.
El pliego que contiene el llamado, no puede crear favoritismos hacia unos en perjuicio de otros; sus cláusulas deben ser respetadas por todos; las ofertas deben mantenerse secretas, hasta la apertura del acto, para evitar que el conocimiento de las presentadas por alguno
sirva para reacomodar los datos de otro competidor; las aclaraciones al pliego deben ser hechas con suficiente anticipación y publicadas para conocimiento de quienes se presenten; las ofertas deben ajustarse estrictamente al llamado y no pueden ser modificadas por nadie, con posterioridad a la apertura del acto. En definitiva, debe observarse la igualdad más absoluta de todos los proponentes para que el acto no sea viciado de inmoralidad por favoritismos, que determinarían su nulidad absoluta.
Este principio de igualdad rige tanto para los licitadores como para laadministración pública, pues se refiere tanto a la posición que guardan los oferentes frente a la
administración, así como a la posición de cada uno de ellos frente a los demás. Concluyendo, este principio de igualdad pretende dar un trato igualitario a todos los
oferentes. Y el mismo, dentro del campo de lalicitación pública, tiene una doble finalidad:
ser garantía para los administrados, en protección a sus intereses y derechos como contratistas; y, al mismo tiempo, como oferentes y como particulares, constituir una garantía para laadministración pública.
La igualdad entre los competidores comprende dos aspectos:
1.- Las condiciones deben ser las mismas para todos los oferentes; y
2.- Debe darse preferencia, a quien hace las ofertas más ventajosas para laadministración pública.
Como puede verse, la referida igualdad exige que, desde el principio del procedimiento de lalicitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los
licitadores u oferentes se encuentren en idéntica situación, contando con las mismas
facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas. El principio de igualdad proviene de la norma constitucional (artículo 4o.) y supone evitar la ³discriminación jurídica por razones arbitrarias´.
Tal y como ya lo señalamos anteriormente, este principio supone dos reglas: igualdad de condiciones y preferir al que ofrezca condiciones más ventajosas para la administración.
Igualdad de condiciones en las licitaciones
Todo interesado que satisfaga los requisitos de la convocatoria y las bases de lalicitación
tendrá derecho a presentar su proposición. Para tal efecto, las dependencias y entidades no podrán exigir requisitos adicionales a los previstos por estaley. Asimismo, proporcionarán
a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con lalicitación, a fin de
evitar favorecer a algún participante (Art. 33 LOPSRM).
Tanto enlicitaciones nacionales como en internacionales, los requisitos y condiciones que
contengan las bases delicitación, deberán ser los mismos para todos los participantes,
especialmente por lo que se refiere a tiempo y lugar de entrega; plazos para la ejecución de los trabajos; normalización; forma y plazo de pago; penas convencionales; anticipos, y garantías (Art. 27 LOPSRM).
Igualdad en cuanto a las garantías(Art. 48LOPSRM).
Quienes participen en laslicitacioneso celebren los contratos a que se refiere estaley,
deberán garantizar:
I. La seriedad de las proposiciones en los procedimientos delicitación pública; II.Los anticipos que, en su caso, reciban y
III. El cumplimiento de los contratos. Este efecto tiene una excepción, en cuanto a la
garantía de cumplimiento de contrato, que en su momento se comentará.
Igualdad en la calificación de propuestas, ya que es un requisito de las bases de la licitación(Art. 38 LOPSRM).
La moralidad administrativa
En relación con la moralidad administrativa, ya hemos dicho que aunque algunos autores la consideran un principio de lalicitación pública, lo cierto es que la expresión ³moralidad
administrativa´ es un concepto muy fluido, además de esencialmente cambiable y subjetivo.
Como sabemos, los actos de la administración deben estar acompañados de patrones éticos vigentes, en la sociedad a la cual se destinan y a la época en que fueron practicados, pero nunca contrariando las disposiciones legales, pues si es indiscutible la plenitud del principio de legalidad es, también, indiscutible la existencia de un principio de moralidad.
La corrupción puede ser una explicación parcial y ocasional a los defectos de lalicitación
que se ha intentado paliar o corregir por el énfasis en la igualdad y la formalidad o la moralidad, pero no es la respuesta integral ni permanente o sistemática para este tipo de problema, y sobre todo no es la respuesta eficaz, como lo demuestra la práctica en cualquiera de nuestros países.
El tema de la corrupción debe tratárselo en el contexto más amplio de la transparencia y el control administrativo, indispensables en una sociedad democrática, no el limitado y
presuntamente técnico, de los principios de lalicitación pública.
Las técnicas puntuales de control de la corrupción mediante el formalismo o la igualdad en lalicitación públicano sirven, lo han demostrado: son las grandes instituciones de
transparencia y control administrativo las que, en conjunto, pueden más eficazmente evitar la corrupción.
Coincidimos con él, en el sentido de que la moralidad administrativa no es un principio de lalicitación pública; pero la administración sí debe estar impregnada, en sus servidores y