PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL
Exposición de Motivos
Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999 la nueva arquitectura del Poder Público Nacional abandona la tradicional división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial incorporando dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral.
El constituyente integró el Poder Ciudadano con la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, a los que en conjunto les asignó el deber de prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa, velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público; e, igualmente, promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo.
A la Contraloría General de la República le otorgó autonomía funcional, administrativa y organizativa y le atribuyó específicamente el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos y el deber de orientar su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su control.
Señala igualmente la Constitución que la Ley determinará lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y en este sentido el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución dispone que la Asamblea Nacional, dentro del primer año contado a partir de su instalación, apruebe la legislación referida al Poder Ciudadano.
Es respondiendo a las exigencias de la nueva Constitución, a la situación del país, los requerimientos de la sociedad y a la evolución del control a nivel mundial, que la Contraloría General de la República asumiendo el compromiso de prepararse y ajustarse para cumplir su rol de liderar el Control de Estado, en el marco del Sistema Nacional de Control Fiscal, en ejercicio de la facultad que le otorga el numeral 5 del Artículo 204 de la Constitución, y con el único propósito de dar cumplimiento al mandato de colaboración entre las ramas del Poder Público en la realización de los fines del Estado, presenta a la consideración de la Asamblea Nacional, el siguiente proyecto de LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, producto de la experiencia personal, profesional e institucional de
quienes laboramos en este máximo ente de control del Estado.
Tal y como su nombre lo indica, el referido proyecto incluye normas relativas a la Contraloría General en su señalada condición de máximo ente de control y las relativas al Sistema Nacional de Control Fiscal que tiene ahora rango constitucional, en razón del contenido del artículo 290 de la Carta Magna.
Inspira este proyecto de Ley la idea de que el establecimiento de normas y procedimientos para el desarrollo de las actividades de los distintos entes y organismos del sector público constituye elemento esencial del orden en la gestión pública, el cual resulta indispensable para el control del desarrollo de la gestión, mecanismo que permite a los gerentes verificar el rumbo de su organización y corregir las desviaciones que pudieran ocurrir, ello, obviamente sin perjuicio de la determinación de las responsabilidades a que hubiere lugar.
La idea de que el control corresponde en primer término al nivel gerencial de la organización en nada está reñida con el ejercicio de actividades de control, vigilancia y fiscalización que deben ejercer personas, entes u organismos que no son los directamente responsables de los procesos administrativos a controlar.
Con base en estas ideas el proyecto que se presenta a consideración desarrolla los principios que deben regir el Sistema Nacional de Control Fiscal y las competencias de los diferentes integrantes del mismo.
El proyecto en cuestión consta de cuatro (4) Títulos:
Título I Disposiciones Fundamentales.
Título II Del Sistema Nacional de Control.
Título III De las Potestades de Investigación, las Responsabilidades y las Sanciones.
Título IV Disposiciones Finales.
El Título I está organizado en cuatro (4) Capítulos, en el primero de los cuales, relativo a las Disposiciones Generales, se regula el objeto de la Ley, la función de la Contraloría, su autonomía, que, de conformidad con la Constitución y las leyes, comprende su potestad para dictar normas, en las materias propias de su competencia, que integren el ordenamiento jurídico general, se define el Sistema Nacional de Control Fiscal, se establece la obligación de sujetar el ejercicio de la función de control a la planificación y se define el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley.
En el Capítulo II, relativo a la Organización de la Contraloría General de la República, se amplían los requisitos para ser Contralor o Contralora con el propósito de asegurar la idoneidad de la persona que sea designada por la Asamblea para el desempeño de tan importante cargo público; se atribuye a este funcionario la facultad para determinar, mediante Reglamento y Resoluciones, la estructura, organización, competencia y funcionamiento de los dependencias de la Contraloría, lo que facilitará que la organización se adapte rápidamente a los
cambios que puedan ocurrir en el universo de entes sujetos a control: asimismo, se le faculta para dictar las normas que regirán al personal de la institución.
En el Capítulo III se incluyen normas relativas al régimen Presupuestario destinadas a garantizar la autonomía de la Contraloría en el ejercicio de sus funciones; en tal sentido se consagra que sólo la Asamblea Nacional podrá introducir cambios al proyecto de presupuesto que presente al Ejecutivo Nacional para su incorporación en el proyecto de Ley de Presupuesto y la obligación del Ejecutivo Nacional de efectuar los desembolsos en los términos y cantidades previstos en la programación de ejecución financiera que elabore la propia Contraloría.
En el Capítulo IV al regular lo relativo al régimen de personal, se tuvo en cuenta la progresividad de los derechos y beneficios laborales.
El Título II del proyecto de Ley esta referido al Sistema Nacional de Control Fiscal. Al hablar de este Sistema debemos mantener presente la relación entre el OBJETO y el OBJETIVO del control. En efecto, el objeto de control está constituido por el conjunto de actuaciones de los entes del sector público o de aquellos del sector privado que manejan recursos públicos destinados a finalidades públicas, en síntesis: la gestión pública. El número de entes y organismos sujetos a control, el cúmulo de operaciones, recursos que manejan y la gran cantidad de asuntos de que se ocupan, nos habla de la complejidad del objeto de control. Por otra parte, se ha establecido como objetivo del control fortalecer la capacidad de los entes y organismos sujetos al mismo para ejecutar eficazmente las políticas de gobierno, lograr la transparencia de su gestión y la eficiencia en el manejo de los recursos que les son asignados.
La complejidad del objeto de control y la magnitud de su objetivo pone en evidencia que un solo órgano o un solo instrumento no serían suficientes para que
el ejercicio del control logre su objetivo y de ahí surge la necesidad de integrar en un sistema diversos órganos, instrumentos y recursos.
En desarrollo de estas ideas el Título relativo al Sistema Nacional de Control Fiscal está estructurado en ocho Capítulos, el primero de los cuales esta referido a Disposiciones Generales en el que encontramos el objetivo del Sistema, los órganos que lo integran, sus instrumentos y fundamentos; y el señalamiento expreso de cuales son los órganos de control fiscal.
También regula la designación de los titulares de los órganos de control fiscal, la cual se hará mediante concurso público con la única excepción, por ser materia regulada por la Constitución de la República, de la designación del Contralor General de la República, a quien se faculta para dictar las normas que regirán los concursos, ello en virtud de su carácter de titular del órgano rector del Sistema. Igualmente se establece el tiempo que durarán en el cargo y la posibilidad de ser reelegidos; se faculta al Contralor General de la República para revisar los concursos y, en caso de que detecte graves irregularidades, ordenar a las autoridades competentes que revoquen el nombramiento; se garantiza la estabilidad de los titulares durante el tiempo fijado para el ejercicio del cargo, sin perjuicio de la competencia de la Contraloría para evaluar periódicamente el funcionamiento de dichos órganos de control; y se identifica a los responsables de la designación de los titulares de los diferentes órganos de control fiscal, lo que adquiere relevancia a los fines de la determinación de responsabilidades por el correcto desarrollo de los concursos.
Se consagra la obligación de los órganos de control fiscal de funcionar coordinadamente y bajo la rectoría de la Contraloría General y a tal efecto le atribuye las siguientes competencias:
1. Dictar las políticas, reglamentos, normas, manuales e instrucciones para el ejercicio del control y para la coordinación del control externo con el interno.
2. Dictar el reglamento para la calificación, selección y contratación de auditores, consultores o profesionales independientes en materia de control, y las normas para la ejecución y presentación de sus resultados por parte de éstos.
3. Evaluar el ejercicio y los resultados del control interno y externo.
4. Evaluar los sistemas contables de los entes y organismos del sector público.
5. Fijar los plazos y condiciones para que las máximas autoridades jerárquicas de los organismos y entidades sujetos a control dicten, de acuerdo con lo establecido por la Contraloría General de la República, las normas, manuales de procedimientos, métodos y demás instrumentos que conforman su sistema de control interno; y para que los demás niveles directivos y gerenciales de cada cuadro organizativo de los organismos y entidades sujetos a control, implanten el sistema de control interno.
6. Evaluar la normativa de los sistemas de control interno que dicten las máximas autoridades de los entes sujetos a control, a fin de determinar si se ajusta a las normas básicas dictadas por la Contraloría General de la República.
7. Evaluar los sistemas de control interno, a los fines de verificar la eficacia, eficiencia y economía con que operan.
8. Asesorar técnicamente a los organismos y entidades sujetos a su control en la implantación de los sistemas de control interno, así como en la instrumentación de las recomendaciones contenidas en los informes de auditoría y en la aplicación de las acciones correctivas que se emprendan.
9. Elaborar proyectos de ley y demás instrumentos normativos en materia de control.
10. Opinar acerca de cualquier proyecto de ley o reglamento en materia hacendaria.
11. Dictar políticas y pautas para el diseño de los programas de capacitación y especialización de servidores públicos en el manejo de los sistemas de control de que trata esta Ley.
En el Capítulo II se define el control interno, se establecen las responsabilidades de las máximas autoridades y demás gerentes o jefes de la organización en la vigilancia sobre el cumplimiento de las normas de control interno y se definen las competencias típicas de las unidades de auditoría interna.
En el Capítulo III se define el control externo, se identifican los órganos competentes para su ejercicio, se establece la posibilidad de ejercer el control apoyándose en los informes, dictámenes y estudios técnicos emitidos por auditores, consultores y profesionales independientes, calificados y registrados por la Contraloría General. Se incluye entre las obligaciones que comporta el ejercicio del control de tutela de un organismo sobre otro, la promoción y vigilancia de la implantación y funcionamiento del sistema de control interno del ente tutelado. Se señalan las actividades que podrán realizar en ejercicio del control y la obligación de los entes controlados a permitir y facilitar el desempeño de los funcionarios acreditados para la realización de una actuación de control. Se otorga carácter vinculante a las recomendaciones que contengan los informes de auditoría, previa autorización del Contralor General o de los titulares de los órganos de control fiscal externos.
En el Capítulo IV se establece la obligación de quienes administren, manejen o custodien recursos públicos de formar y rendir cuentas de las operaciones y resultados de su gestión y se faculta al Contralor General para que, mediante Resolución, dicte las instrucciones y establezca las políticas, normas y criterios, así como los sistemas para el examen, calificación y declaratoria de fenecimiento
de las cuentas; de esta manera la actividad de examen de cuentas deja de ser de obligatorio cumplimiento y se realizará en atención a los objetivos que se propongan en la planificación del control, lo que permitirá concentrar los recursos en las áreas críticas de los respectivos entes y en las de interés estratégico nacional.
Siguiendo el precepto constitucional contenido en el numeral 5 del artículo 289, el control de gestión aparece como actividad fundamental en las normas atributivas de competencia a los órganos de control fiscal y de manera especial en el Capítulo V del proyecto.
En el Capítulo VI relativo a Otras Disposiciones de Control se faculta a los órganos de control fiscal para utilizar métodos de control perceptivo con el fin de verificar las operaciones de los entes sujetos a control y para efectuar las fiscalizaciones que sean necesarias en los lugares, establecimientos, vehículos, libros y documentos de personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes, responsables o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con las entidades sujetas a control.
Igualmente se faculta a los órganos de control externo para vigilar la inversión que se haga de los aportes, subsidios y otras transferencia hechas por los entes sujetos a control.
Con el fin de unificar los sistemas y procedimientos de contabilidad en la administración pública, se faculta a la Contraloría General de la República para prescribir las normas e instrucciones correspondientes a los entes y organismos a los que no les es aplicable el Sistema de Contabilidad Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
En el Capítulo VII se mantiene la competencia de la Contraloría para ejercer control y vigilancia de las operaciones de crédito público y de las actuaciones
administrativas relacionadas con el empleo de los recursos provenientes de las mismas.
En el Capítulo VIII se abren dos caminos a la Participación Ciudadana: uno en la actividad de control propiamente dicha y otro en el proceso de selección de los titulares de los órganos de control fiscal, al facultar a las comunidades organizadas y a las organizaciones representativas de la sociedad para postular candidatos en los referidos procesos de selección.
El Título III relativo a las Potestades de Investigación, las Responsabilidades y las Sanciones, estructurado en seis (6) Capítulos, regula todo lo relacionado con la investigación, supuestos generadores de responsabilidades, procedimientos administrativos para su determinación, sanciones, medidas preventivas y prescripción de las acciones administrativas resarcitorias y sancionatorias incluidas en el presente proyecto.
En el Capítulo I se regula la Potestad de Investigación destinada a recoger los elementos probatorios que permitirán fundamentar el inicio de los procedimientos administrativos para la determinación de responsabilidades. Igualmente regula competencias de la Contraloría General de la República en materia de declaraciones juradas de patrimonio.
En el Capítulo II se establece como medio para lograr el resarcimiento de los daños causados al patrimonio de un ente del sector público la formulación del reparo, el cual sólo procederá cuando surjan indicios de que el daño ha sido consecuencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una norma de control interno, dada esta última condición el destinatario de un reparo declarado firme en sede administrativa compromete su responsabilidad administrativa.
En cuanto a la responsabilidad administrativa se establecen dos categorías de supuestos:
Una categoría en la que se tipifican supuestos en los que pueden incurrir funcionarios de cualquier nivel jerárquico y otra categoría de supuestos en los que sólo pueden incurrir las máximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales del ente u organismo.
En esta última categoria se encuentra el incumplimiento de los deberes siguientes:
Dictar las normas, manuales, métodos y demás instrumentos que constituyen el sistema de control interno.
Implementar el sistema de control interno.
Acatar las recomendaciones que contengan los informes de auditoría o de cualquier actuación de control, autorizados por los titulares de los órganos de control externo, sin causa que los justifiquen.
Revocar la designación de titulares de los órganos de control fiscal cuando la Contraloría General de la República haya detectado la existencia de graves irregularidades en la celebración de los concursos efectuados.
El Capítulo III, relativo a las Potestades Sancionatorias prevé que la declaratoria de responsabilidad administrativa por hechos actos u omisiones en los que puede incurrir cualquier funcionario conlleve la imposición de multa y se reserva al Contralor General de la República la imposición de la destitución del cargo y la inhabilitación hasta por dieciocho años para el ejercicio de funciones públicas, dependiendo de la gravedad de la falta y del monto de los perjuicios causados. Asimismo, se prevén diversas conductas sancionables solamente con multa.
En el Capítulo IV, siguiendo los principios que postula la Constitución de la República, se propone la unificación en un solo procedimiento, breve, oral, público y simplificado para la formulación de reparos, determinación de responsabilidad administrativa e imposición de multas, el cual estará a cargo del titular del órgano de control o de sus delegatarios, razón por la cual la decisión que se adopte agota la vía administrativa, sin perjuicio de lo cual se podrá interponer recurso de reconsideración o ejercer recurso de nulidad ante los tribunales competentes,
En el Capítulo V se indican las medidas preventivas que se podrán adoptar cuando exista riesgo de daño al patrimonio de algún ente u organismo del sector público o de que quede ilusoria la ejecución de la decisión que establezca la responsabilidad.
En el Capítulo VI se regula la prescripción de las acciones administrativas sancionatorias o resarcitorias previstas en este proyecto y su interrupción
En el Titulo IV correspondiente a las Disposiciones Finales se incluyen normas relativas a las revocatorias de oficio sobre sus propias decisiones, lo relativo de la notificación de actos, el cómputo de los lapsos, representaciones ante tribunales, conservación de documentos y control previo, entre otros.
