BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO, núm. 15,2000
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A
LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN
CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ *
El escenario en que vivimos hoy no tiene mucho que ver con el de tiempos pasados. Después de la Segunda Guerra Mundial, y con la intención de evitar una catástrofe de magnitudes semejantes, se creó la Organización de Naciones Unidas, primera organización de aspiraciones universales. La caída del muro de Berlín y el consi-guiente final de la Guerra fría han determinado la redefinición de las relaciones internacionales, poniendo en tela de juicio conceptos del Derecho y la Política internacionales, hasta entonces indiscutidos, como el de bipolaridad, soberanía y competencia exclusiva del Esta-do. Como elemento muy significativo de esta transformación se encuentra el proceso de construcción de la Unión Europea, donde a su vez se reproducen muchos de los fenómenos que llenan de conte-nido este cambio de época que estamos viviendo.
Fenómeno con tan trascendentales consecuencias no ha sido en absoluto improvisado. Siguiendo la tendencia general de lo que se ha dado en llamar «nuevo orden internacional» ^ la pertenencia de
Ayudante de Derecho Internacional Público. Facultad de Derecho. UNED. Madrid.
^ Sobre la evolución hacia un nuevo orden internacional y las restricciones que para la soberanía de los Estados conlleva este nuevo orden existe una amplia bibliografía; pueden consultarse entre otros CARRILLO SALCEDO, J . A.:
u n Estado cualquiera a u n a Organización Internacional de integra-ción como la Unión Europea (UE) comporta de forma automática múltiples recortes y restricciones de su soberanía. Esto h a venido siendo patente a lo largo de los últimos cuarenta años sobre todo respecto de la política comercial de los mismos: la consecución de u n mercado único h a exigido la modificación de n o r m a s internas en materia de aranceles, impuestos, embalajes de los productos, la eli-minación de las fronteras intracomunitarias y la unificación de polí-ticas de m u y diversa índole. Es decir, de u n m o d o progresivo, los Estados comunitarios h a n ido cediendo parcelas de su soberanía a la UE, llegando a desprenderse incluso del derecho a u n a m o n e d a pro-pia en favor de u n a m o n e d a única común: el EURO, culminación de la unión económica iniciada en los años cincuenta. Pero la influen-cia de la UE sobre las decisiones y actuaciones de cada u n o de los Estados miembros no se refiere exclusivamente al ámbito puramen-te económico, sino que desde hace ya varias décadas la actuación de éstos en el ámbito internacional se ve afectada p o r la pertenencia a la Comunidad, lo cual ha podido comprobarse en los recientes acon-tecimientos en la zona de los Balcanes.
Dentro de este a m p h o c a m p o de estudio, este trabajo pretende analizar la evolución de la política exterior europea desde el naci-miento de las tres Comunidades (CECA, CEE y EURATOM) hasta el m o m e n t o presente y las consecuencias que dicha evolución h a teni-do tanto para la Unión Europea como para cada u n o de los Estateni-dos miembros.
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I. EL CAMINO RECORRIDO EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR
LOS ORÍGENES: LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA (1970-1992)
La u n i ó n política de E u r o p a h a estado siempre en el corazón m i s m o del proyecto comunitario a lo largo de su desarrollo, y ello a pesar de no estar recogida en los tratados constitutivos de las tres C o m u n i d a d e s 2. El p r i m e r d o c u m e n t o que estableció directrices sobre la C o o p e r a c i ó n Política E u r o p e a (CPE) fue el Informe de Luxemburgo o «Informe Davignon I» (1970). Sin embargo, pueden encontrarse intentos de introducir aspectos estrictamente políticos en el «Proyecto europeo» varias décadas antes. En 1953 la Asam-blea de la CECA elaboró u n Proyecto de E s t a t u t o de C o m u n i d a d E u r o p e a en el q u e se p r e v e í a la i n c l u s i ó n de c o m p e t e n c i a s en m a t e r i a de política exterior. E n t r e éstas se p r o p u s o u n procedi-m i e n t o de consulta p e r procedi-m a n e n t e en el seno del Consejo de Minis-tros e n c a m i n a d o a asegurar u n a coordinación en política exterior de todos los Estados Miembros; al m i s m o tiempo, se establecía u n c o m p r o m i s o de información recíproca p o r parte de los Seis (Fran-cia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Bélgica y Países Bajos) sobre aquellos a c u e r d o s concluidos con terceros y, finalmente, el com-promiso de n o actuar (en sus relaciones exteriores) contrariamente a las obligaciones adquiridas por la Comunidad. Éste n u n c a pasó de ser u n m e r o proyecto y la posibilidad de u n a política europea c o m ú n se aplazó indefinidamente.
Otra posibilidad de impulsar el n a c i m i e n t o de la cooperación política p o d r í a h a b e rla constituido la creación de la C o m u n i d a d Europea de Defensa (CED), para algún autor auténtico primer esbo-zo de u n a política exterior c o m ú n ^; sin embargo, el rechaesbo-zo p o r
^ LORCA CORRONS, A. V.: «La política exterior común de la Unión»; OREJA AGUIRRE, M . (dir): El Tratado de Ámsterdam de la Unión Europea. Análisis y Comentarios; Madrid; McGraw Hill; 1998; Vol. I; p.325.
parte de la Asamblea Nacional francesa el 30 de agosto de 1954 hizo que ésta nunca llegara a constituirse, provocando un nuevo fracaso.
Ambas experiencias fallidas supusieron un regreso a la integra-ción exclusivamente económica, abandonándose de este modo cual-quier intento de cooperación política. Hubo que esperar hasta la firma de los dos Tratados de Roma (Tratado de la Comunidad Eco-nómica Europea (CEE) y Tratado de la Energía Atómica (EURA-TOM) para que se produjera un avance visible en el desarrollo de esta materia. Así, la propuesta formulada por el Gobierno francés en 1959 de celebración de consultas trimestrales a nivel de Ministros de Asuntos Exteriores, se llevó ya a la práctica a lo largo de 1960. Un año después, los Jefes de Estado de los seis decidieron llevar a cabo una cooperación regular con el fin de desarrollar una política inter-nacional europea común. Finalmente, con el objeto de consolidar estos primeros pasos, se creó una Comisión intergubernamental, presidida por el francés Fouchet, a la que se encomendó la presenta-ción de propuestas para una «Unión Política Europea». De esta comisión surgieron dos proyectos que nunca llegaron a prosperar, si bien algunas de las propuestas recogidas en los mismos fueron teni-das en cuenta posteriormente.
El camino hacia la cooperación política se volvió a interrumpir y no se reanudaría hasta la Cumbre de La Haya de 1969, en la que se decidió crear una Comisión que elaborase un informe sobre los pro-cedimientos para desarrollar la unificación política. Esta Comisión dio a luz el primer vastago de la cooperación política europea: el
Informe Davignon I o Informe de Luxemburgo (1970). En este
primer informe se establecía una vinculación clara entre el avance de la construcción europea y la concertación de las políticas exteriores; asimismo, se recogían como metas explícitas de la andadura europea la formación de una voluntad de unión política y el nacimiento de una conciencia de responsabilidad común en los europeos. A la luz de los objetivos concretos de la CPE que recoge este informe (la armonización de los puntos de vista de los diferentes Estados, la con-certación de posiciones de los mismos y la toma de acciones comu-nes en su caso), podría pensarse que el avance realizado es enorme.
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pero esta ilusión desaparece al comprobar la estrechez de las obliga-ciones establecidas en este documento: los Estados se comprometían únicamente a la consulta regular sobre cuestiones importantes de política exterior. Para la concreción de los objetivos señalados se arti-culó u n modelo organizativo muy simple y poco reglamentado: se previo la periodicidad de las reuniones ministeriales, dos al año, y se creó el Comité Político ^ que se reunía cuatro veces al año. La presi-dencia de estas reuniones y la del Comité se vinculaba a la Presiden-cia Comunitaria, del mismo modo que la secretaría de la coopera-ción política y la organizacoopera-ción material de las reuniones. Asimismo, en este documento se coordinaron las competencias con las institu-ciones comunitarias.
En el propio Informe de Luxemburgo se preveía la celebración, años después, de u n a reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores con el fin de evaluar los resultados obtenidos en la práctica por este documento. Siguiendo esta previsión, en 1973 se elaboró u n segun-do informe: el Informe Davignon II o Informe de Copenhague, en el cual se proponía reforzar los mecanismos de cooperación política y se concretaban a ú n m á s los objetivos establecidos en el p r i m e r informe; incluso se planteaba la mayor vinculación entre el sistema de cooperación y el de integración comunitario. La trascendencia de estas decisiones h a llevado a algunos a u t o r e s a c o n s i d e r a r este segundo informe como la verdadera carta fundacional de la CPE ^. Entre las novedades m á s importantes cabría destacar: el a u m e n t o de la periodicidad de las reuniones ministeriales, que a partir de ahora se celebrarán cuatro veces al año; la creación de grupos de trabajo de los responsables competentes de los Ministerios de Asuntos Exte-riores y de u n grupo de corresponsales europeos (COREU) formado por los funcionarios encargados específicamente de la Cooperación Política en cada Ministerio ^; ampliación de las competencias de la
'' Este órgano estaba formado por los directores políticos de los Ministerios de Asuntos Exteriores de los Estados Miembros.
^ Vid. LiÑAN NOGUERAS, D . J . : «La Cooperación Política Europea: Evolución y perspectivas», en Curso de Derecho Internacional; Vitoria-Gasteiz; UPV; 1988, p. 452. LiÑAN NOGUERAS, D.J. y MANGAS MARTÍN, A.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea; Madrid, McGraw Hill, 1996; p.675.
Presidencia de la CPE; incremento de las relaciones entre la CPE y las Instituciones c o m u n i t a r i a s , sobre todo a nivel de P a r l a m e n t o Europeo (PE); y, p o r último, exigencia de coherencia entre la CPE y las políticas comunitarias. Junto a estos avances, se definía la finali-dad de la CPE como: «la búsqueda de líneas comunes en casos con-cretos» en los temas que afecten a los intereses europeos, tanto en el propio espacio europeo como fiaera de él. Se exceptúan, n o obstante, los aspectos económicos y militares del t e m a ^. A p e s a r d e estas i m p o r t a n t e s innovaciones, las deficiencias de este informe siguen siendo las mismas que las del anterior: n o se establecieron obligacio-nes d e c a r á c t e r j u r í d i c o y, p o r t a n t o , los c o m p r o m i s o s siguieron siendo exclusivamente políticos; n o se solucionó el déficit institucio-nal y siguió manteniéndose la CPE al margen de las políticas comu-nitarias; p o r último, n o se dotó al sistema de n i n g ú n m e c a n i s m o capaz de realizar u n seguimiento por parte de los Estados Miembros de las posiciones comunes adoptadas.
En la misma cumbre de Copenhague, probablemente con la idea de completar el Informe, los Gobiernos adoptaron la Declaración sobre la identidad europea (1973), e n la que se realizó u n replanteamiento del proyecto europeo:
«los nueve países miembros de la Comunidad Europea conside-ran llegado el momento de redactar un documento sobre la «identi-dad europea», que permita también definir mejor tanto sus relacio-nes con los demás países del mundo como las responsabilidades que asumen y el puesto que ocupan en los asuntos mundiales» ^.
Esta fue la primera vez que se recogía e n u n documento oficial la i d e n t i d a d e u r o p e a c o m o f u n d a m e n t o político d e la C o m u n i d a d , constituyéndola en base de la proyección exterior de la misma. Los Estados miembros establecieron e n esta Declaración las p a u t a s d e su acción política concretadas en «salvaguardar los principios de la d e m o c r a c i a representativa, del E s t a d o de Derecho, d e la justicia
^ Vid. BENEYTO, J.M.: Europa 1992. El Acta Única Europea: Mercado Interior y Cooperación Política Europea; Madrid, Civitas, 1989; p. 246.
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social y del respeto de los derechos del hombre, que constituyen los elementos fundamentales de la identidad europea» ^. Los Nueve (los seis Estados originarios, m á s Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña que se habían incorporado este mismo año) hicieron especial hinca-pié en la cooperación política instituida p o r los informes de Luxem-burgo y Copenhague, ya que eran conscientes de la necesidad de u n i ó n de fuerzas p a r a p o d e r o s t e n t a r u n papel i m p o r t a n t e en la escena internacional:
«Los cambios padecidos en el mundo o la concentración cre-ciente de poderes y de responsabilidad en manos de un pequeñísi-mo número de grandes potencias implican que Europa se una y que cada vez más hable con una sola voz, si quiere hacerse oír y desempeñar el protagonismo mundial que le corresponde.» ^^
Esta m i s m a idea de unidad subyace en las referencias hechas por el documento a la política de seguridad. Aunque no se habló expre-samente de u n a seguridad europea, sí se afirmó que la consecución del mantenimiento de la paz requería el fortalecimiento de la propia seguridad. ^^
En la Cumbre de París de 1974 la CPE recibe u n nuevo impul-so: p o r primera vez se estableció el campo temático de la m i s m a de u n modo oficial, incluyéndose todas aquellas cuestiones de política internacional que afectasen los intereses de la comunidad, y se cons-tituyó formalmente el Consejo Europeo ^^ p a r a tratar al m á s alto
^ El respeto de estos principios suponía una condición imprescindible a cumplir por los Estados para su posible integración en la Comunidad; el incumplimiento de uno de ellos, la democracia representativa, por parte de España durante el Régimen del General Franco, fue la razón de que nuestro país no ingresase en la Comunidad hasta 1987; de igual modo, en el momento actual, el ingreso de Turquía a la Unión Europea se hace depender del cumpli-miento de estos principios.
^^ Punto 1.6 de la Declaración en su segundo inciso. ^' Punto 1.8 de la Declaración.
inter-nivel tanto los problemas comunitarios como las cuestiones de coo-p e r a c i ó n coo-política. E n esta Cumbre se encargó al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la realización de u n informe capaz de definir la Unión Europea desde u n a perspectiva global. En el Informe l i n -d e m a n s se establecía la necesaria transformación -de la cooperación política en u n a a u t é n t i c a política exterior c o m ú n que incluyese todos los ámbitos, incluso la política de seguridad y para ello se con-sideraba que era estrictamente necesaria la transformación de la CPE en u n a c u e r d o j u r í d i c o v i n c u l a n t e . P e r o las p r o p u e s t a s del ministro belga no fueron tenidas en cuenta en el Consejo Europeo de La Haya de 1976.
En 1981 es aprobado p o r los Ministros de Asuntos Exteriores de los Diez el Informe d e Londres, que, a pesar de no suponer grandes innovaciones respecto de lo que la CPE había venido siendo, contie-ne pequeños avances: se incluye por primera vez la política de segu-ridad ^^, aunque de u n m o d o bastante matizado pues sólo se reco-gen los a s p e c t o s políticos de la seguridad; se i n s t i t u c i o n a l i z a el sistema de la «troika» respecto de la Presidencia ^^ y se prevé u n procedimiento de reunión p a r a los casos de crisis ^^.
En ese mismo año tuvieron lugar sendas propuestas de los minis-tros de Asuntos Exteriores alemán e italiano en u n mismo sentido: la necesidad de refuerzo de la cooperación política, incluyendo en ésta u n a política c o m ú n de seguridad. Estas propuestas originaron la ela-b o r a c i ó n , p o r p a r t e de estos m i n i s t r o s , de u n proyecto de «Acta Europea», que, si bien n o llegó a adoptarse, sirvió de base p a r a la Declaración s o l e m n e de Stuttgart concluida el 19 de julio de 1983, documento en el que, en realidad, se realizó u n a mera declaración de intenciones; n o obstante, contiene aspectos importantes en lo que al impulso de la CPE se refiere: se definió globalmente el campo de
gubernamental y el de la integración. A este respecto, vid. «La política exterior común de la Unión»; El Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.; p. 325.
'^ La inclusión de la política de seguridad fue una de las propuestas reali-zadas por Leo Tindemans en su informe que no fue adoptada por el Consejo de La Haya de 1976.
^^ Recogido en el p u n t o 10 del Informe; Boletín de la Comunidades Europeas, Suplemento 3, (1981), p. 16.
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA E U R O P E A A LA POLÍTICA E X T E R I O R . . .
acción de la cooperación política en la que se incluyen, junto a los aspectos políticos, los aspectos económicos de la seguridad; también se establecieron estructuras permanentes de vinculación con las ins-tituciones comunitarias y se dotó de un mayor papel al Consejo Europeo.
En 1986 se adoptó el Acta Única Europea, lo que constituye, según algunos autores, el hecho más importante en la evolución de la CPE ^^, ya que, por primera vez, ésta es recogida en un instru-mento jurídico, no meramente político ^^. El Título III del Acta, en el que se regula la CPE, es el que institucionaliza la cooperación política que los Estados miembros habían venido practicando de modo flexible. La propia Acta Única Europea afirma en su art. 1 que sus disposiciones se limitan a confirmar y completar los procedi-mientos ya establecidos en los sucesivos informes y por la práctica progresiva de los Estados miembros. Por primera vez se incluyeron en un mismo texto y, además, de carácter jurídico la estructura de integración y la de cooperación ^^. Esto no significa, sin embargo, que dejen de ser dos sistemas totalmente diferenciados a pesar de sus vinculaciones; la inclusión de la cooperación política en un tra-tado comunitario no supone la subsunción de este sistema dentro de la estructura de integración. En definitiva, lo que hizo el AUE fue
^^ Entre estos autores podrían señalarse a LiÑÁN NOGUERAS, D.J.: «La Coo-peración Política Europea:...»; op. cit. ; p.443. PALOMARES LERMA, G.: «Presente y futuro de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea» en Revista de Estudios Políticos; n.°90 (octubre-diciembre); 1995; p. 244.
^' Para Alejandro V. Lorca Corróns, el art. 30 del AUE ofrece por primera vez un fundamento jurídico constitucional a la CPE y la incorpora definitiva-mente al proyecto de construcción de la Unión Europea. Al respecto, vid. El Tratado de Ámsterdam...; op. cit.; p. 326.
r e c o g e r la p r á c t i c a y la d o c t r i n a a n t e r i o r e s en m a t e r i a de CPE, siguiendo el mismo camino iniciado a principios de los setenta aun-que introduciendo peaun-queñas innovaciones. Supone este tratado la formalización jurídica de la CPE, con la consiguiente reducción de su flexibilidad, principal ventaja con la que contaba el sistema hasta este m o m e n t o .
Las m á s importantes novedades del AUE se sitúan en el ámbito material de la CPE y en su estructura organizativa. Tradicionalmen-te se consideró que el á m b i t o maTradicionalmen-terial de la CPE lo constituía la política exterior, a u n q u e éste no había sido objeto de u n a estricta definición en los documentos adoptados en los años anteriores. El AUE fue m u c h o m á s clara en este aspecto y denominó al Título III Disposiciones sobre la Cooperación política exterior, quizá con la idea de diferenciar este ámbito de cooperación de la existente en otros, como los de Justicia e Interior. Una lectura conjunta del Título III permite afirmar que el AUE excluyó del ámbito de la CPE las rela-ciones exteriores de las Comunidades y la defensa. Pero, a pesar de esta leve designación del á m b i t o m a t e r i a l , sigue existiendo g r a n ambigüedad, ya que la cooperación podría versar «...sobre cualquier asunto de política internacional que ofrezca u n interés general» [art. 30.2 a)]. El texto no recoge ninguna mención m á s clara al respecto, p o r lo que será la actuación de los Estados miembros y la propia evolución de la CPE la que establezcan cuáles son estos asuntos de interés general. Por lo t a n t o , el p r o b l e m a de la delimitación del á m b i t o material de la CPE, a p e s a r de las considerables mejoras, siguió quedando sin u n a solución satisfactoria.
Por lo que r e s p e c t a a la e s t r u c t u r a orgánica, la novedad m á s importante en este campo fue la creación de u n a Secretaría Perma-nente, con sede en Bruselas, cuya función sería asistir a la Presiden-cia en la preparación y aplicación de las actividades de la CPE, así como en las cuestiones administrativas [art.30.10 g)].
obliga-D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
ciones, n o meros compromisos políticos, si bien no de resultado, sino de c o m p o r t a m i e n t o . Esta situación d e t e r m i n a q u e la exigibilidad ante posibles incumplimientos sea difícil, igual que la propia deter-minación de incumplimientos: los compromisos adquiridos siguieron siendo vagos y no se previo ninguna sanción jurídica; las únicas san-ciones posibles en el marco comunitario, por lo tanto, seguirían sien-do de carácter político; en este sentisien-do, la propia AUE excluía la CPE del control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Probablemente el Proyecto Europeo carecía en este m o m e n t o de la madurez política necesaria para afrontar la creación de u n a dadera estructura de política exterior en la que se establecieran ver-daderos compromisos jurídicos, con posibilidad de sanciones asi-mismo jurídicas; las Altas Partes Contratantes eran conscientes de esta falta de madurez y p o r ello establecieron, en el art. 30.12 del AUE, la posibilidad de u n a revisión de éste Título III en el plazo de cinco años. Hubo que esperar hasta Maastricht (1992) para que se impulsase este ámbito de la política europea.
EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN (PESC): MAASTRICHT 1992
El 15 de diciembre de 1990 fueron abiertas oficialmente dos Con-ferencias Intergubemamentales (CIG), u n a sobre la Unión Política y otra sobre la Unión Monetaria. Los trabajos de ambas concluyeron en el Consejo europeo de Maastricht, firmándose el Tratado de la Unión Europea (TUE) el 7 de febrero de 1992. Este tratado supone u n paso más en el camino hacia la Unión Política europea, idea que, como se h a apuntado, ya estaba presente en la génesis de las Comu-nidades Europeas. Conllevó la consagración oficial del n o m b r e de «Unión E u r o p e a » , q u e había sido utilizado r e p e t i d a m e n t e en los proyectos de los años setenta y ochenta, en el Acta Única Europea y en otros documentos oficiales. La denominación adoptada pone de manifiesto el carácter unitario de la construcción europea cuyo obje-tivo sería la promoción del progreso económico y social.'^
El avance realizado por el TUE en materia de unión política fue considerable, si bien no debe entenderse Maastricht como u n a meta, p r e s e n t a n d o u n a Unión política acabada. Por el contrario, Maas-tricht constituye el inicio de «una nueva etapa cuya meta será la de alcanzar, gradualmente, no "una", sino "la Unión Europea"» ^^. E n el TUE quedaron ya establecidos cuáles deberían ser las vías p a r a la consecución de la genuina Unión Política entre los Estados miem-bros: respeto de los derechos h u m a n o s reconocido a nivel de los tra-tados, política exterior y de seguridad común, ciudadanía europea, espacio judicial europeo y EUROPOL, entre otras; todo ello tiene claras resonancias políticas, a u n q u e se queda en u n a m e r a nueva declaración de buenas intenciones.
En la CIG sobre la Unión política se hicieron patentes las claves esenciales del debate sobre la política exterior europea: por u n lado, la existencia de u n acuerdo sobre la necesidad de u n a reformulación de la a c c i ó n exterior e u r o p e a , p r o d u c i d a ésta p o r las p r o f u n d a s t r a n s f o r m a c i o n e s del contexto i n t e r n a c i o n a l desde finales de los ochenta; p o r otro, la existencia de divergencias de fondo, de difícil conciliación, respecto de la articulación jurídica de la política exte-rior europea. ^^
Las instituciones comunitarias. Parlamento y Comisión, aposta-b a n p o r u n a verdadera transformación del sistema de política exte-rior hacia u n a unificación de la acción exteexte-rior de la Unión Europea, que significaba la inclusión de la política exterior dentro del sistema c o m u n i t a r i o . E n cambio, los Gobiernos de los Estados m i e m b r o s preferían seguir manteniendo u n sistema similar al de la CPE, fun-d a m e n t a l m e n t e intergubernamental y revestifun-do fun-de la necesifun-dafun-d fun-de u n a n i m i d a d p a r a la t o m a de decisiones, diferenciado del sistema comunitario (de integración) al m o d o del AUE, lo que preservaba la soberanía de los mismos. Debido a esta reticencia por parte de los Estados, «la articulación jurídica de la PESC en el TUE se caracteri-za p o r la ausencia de novedad en el planteamiento de la estructura
20 CAVERO LATAILLADE, I . en «El significado del Tratado de Maastricht»; El Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.; p. 37.
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR..
general y por un cierto mimetismo en las soluciones adoptadas en relación con el Acta Única» ^^.
Sin embargo, y a pesar de la continuidad ^^, deben reconocerse las novedades introducidas por el TUE y entre ellas el nacimiento de la PESC. Este tratado estableció una estructura en tres pilares: Pilar Comunitario, Segundo Pilar (PESC) y Tercer Pilar (Justicia e Inte-rior). El primero de ellos seguía siendo de integración, mientras que los otros dos iban a ser de cooperación, manteniéndose así la diferen-ciación establecida ya en el AUE. Quizá la manifestación más clara de esta separación en «bloques» sea el establecimiento de una obliga-ción de coherencia del conjunto de la acobliga-ción exterior de la Unión Europea, es decir, la resultante de las políticas comunitarias, y de la actividad de la PESC, regulada en el Título V del nuevo Tratado.
En relación con el ámbito material de la PESC, puede afirmarse la continuidad respecto del modelo seguido en la CPE. Se siguió afir-mando que no toda la política exterior era objeto de la PESC, sino que éste vendría determinado por una doble operación: en primer lugar, se procede a excluir aquellos ámbitos de la acción exterior atri-buidos a las Comunidades Europeas y, posteriormente, en los ámbi-tos materiales restantes, son los Estados los que deciden qué asunámbi-tos de política exterior ofrecen un interés general o común para ellos. Hubo, no obstante, en el marco del objeto de la PESC, un cambio fundamental en relación con la CPE: el que se produjo en las cuestio-nes de seguridad y defensa, tratadas de modo singular en el TUE ^^. En efecto, el Tratado de Maastricht abrió prudentemente unas
pers-22 LiÑAN NOGUERAS, D . y MANGAS MARTÍN, A.: Instituciones y Derecho de la
Unión Europea; Madrid; McGraw Hill; 1996, p. 679.
2^ La mayoría de los autores secundan la opinión de la continuidad en el sentido de afirmar que la reforma realizada por Maastricht no responde real-mente a los grandes retos que se le planteaban. En esta línea, Alejandro V. Lorca Corróns afirma que más allá del espectacular cambio de denominación (de Cooperación Política Europea, en el AUE, a Política Exterior y de Seguri-dad Común, en el TUE), que sin duda sugiere una transformación cualitativa de enormes proporciones, la PESC no es más que una continuación del sistema anterior, ya que asume expresa y plenamente el acervo de la CPE y se limita a perfeccionarlo en determinados aspectos concretos; El Tratado de Ámsterdam...;
op. cit.) p.326.
pectivas ambiciosas de las que, en aquel momento, era difícil precisar totalmente los contornos: se hablaba de «política de seguridad común», de «política de defensa común» y de «defensa común» ^^. Los tres términos no recibían el mismo tratamiento: mientras el pri-mero se configuró como algo actual, es decir, a partir de la entrada en vigor del tratado, se tratarían ya aquellos aspectos de la política exte-rior que afectaran a la seguridad de la Unión en todos sus aspectos —no sólo los políticos y económicos, como se había venido haciendo hasta ahora—, el segundo y el tercero se presentaron como un futuri-ble: se buscará la definición de la política de defensa común para, así, poder llegar a una verdadera defensa común.
Ahora bien, la definición de una política de defensa común, con la meta de una verdadera defensa común, no estaba exenta de difi-cultades. En el momento de redacción del TUE se daba una situa-ción compleja: por un lado la diferente realidad entre los Estados miembros de la Unión Europea Occidental (UEO) ^^ y miembros de la Unión Europea y aquellos otros Estados que no eran parte de la UEO. Además, la cuestión se veía complicada por la pertenencia de algunos Estados miembros a la OTAN y la no pertenencia de otros; por último, había que coordinar las relaciones entre la UEO y la OTAN, es decir, establecer la posición e influencia del llamado pilar europeo dentro de la OTAN. El TUE trató de resolver todas estas cuestiones en el Título V. Así, en su art. J.4.2 estableció la posición de la UEO en los temas de defensa de la Unión, al proclamar que forma parte integrante del desarrollo de la misma ^^. Por su parte, el art. J.4.4 definió la relación de la política de defensa común con la
^^ El art. J.4 del TUE establece: «La política exterior y de seguridad común abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea, incluida la definición, en el futuro, de una política de defensa común, que pudiera conducir en su momento a una defensa común».
2^ Sobre la historia y funcionamiento de la UEO puede consultarse DuMOU-LIN, A. y REMACLE, E . L'Union de l'Europe Occidentale. Phénix de la défense euro-péenne; Bruylant; Bruselas, 1998.
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
Organización del Atlántico Norte ^^. Es decir, en materia de seguri-dad y defensa se estableció una estrecha colaboración entre la UE y la UEO y, al mismo tiempo, se potenció el papel del pilar europeo en el seno de la OTAN. En la CIG se puso de manifiesto la necesidad de una política de seguridad y defensa, si se quería tener voz y peso en el ámbito internacional. La agravación de las tensiones en los Balca-nes a principios de los noventa —firmado ya el TUE— confirmaron, por un lado, la necesidad para la Unión Europea de dotarse primero de una política de defensa común y posteriormente de una defensa común y, por otro, demostraron que una política exterior no dotada de ningún medio de defensa estaría afectada necesariamente de incredulidad e inconsistencia ^^, tanto dentro de la propia Unión como para el resto del mundo. Ciertamente, la regulación respecto de la seguridad y defensa común constituyó la novedad más intere-sante introducida por el TUE, si bien pueden señalarse otras en rela-ción con la adoprela-ción de decisiones, el aparato institucional y los objetivos e instrumentos de la PESC.
En cuanto a la toma de decisiones, se siguió contando con las
posiciones comunes (reguladas en el art. J.2.2), ya utilizadas desde
la época de la CPE, que determinaban en cierta manera la política exterior de los Estados miembros, si bien en la línea del compromiso político seguida desde la CPE ^^; es decir, no se establece ninguna posible sanción en caso de incumplimiento.Si además tenemos en cuenta la exclusión de la competencia del Tribunal de Justicia res-pecto de la PESC hecha por el propio Tratado en su artículo L, la debilidad de la obligación se hace aún más patente. Lo mismo o algo muy similar ocurría con las acciones comunes, nueva figura creada por este tratado. Estas son definidas por el Informe de Lisboa como
^* El art. J.4.4 del TUE establece que «la política de la Unión no afectará al carácter específico de la política de seguridad y de defensa de determinados Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas para determinados Estados miembros del Tratado del Atlántico Norte y será compatible con la política común de seguridad y defensa establecida en dicho marco».
^^ Vid. DOUTRIAUX, Y.: Le Traite sur l'Union Européenne; París, Armand Colin, 1992; p. 212.
«un medio para la Unión de definir y de poner en práctica, en el cua-dro de la PESC, una política relativa a una cuestión precisa» ^^. La regla imperante en el proceso de adopción de una acción común era la de la unanimidad, como se deduce de la lectura del artículo J.3.1, si bien el Consejo, por unanimidad, podría decidir qué materias pue-den tomarse por mayoría cualificada, generalmente cuestiones de procedimiento. El párrafo 4 del art. J.3 establecía el carácter de vin-culantes para los Estados de las acciones comunes, una vez adopta-das por el Consejo; lo que no establecía el tratado era ningún instru-mento en manos del Consejo o de los demás Estados para exigir la obligación asumida por el Estado en caso de incumplimiento, ¿esta-mos de nuevo ante un mero compromiso político? Según tenor del texto del art. J.3.4, parece que se quiso establecer una diferencia entre las posiciones comunes («Los Estados miembros velarán por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones comu-nes») y las acciones comunes («Las acciones comunes serán vincu-lantes para los Estados miembros en la adopción de sus posiciones y en el desarrollo de su acción»), en el sentido de establecer una mayor vinculación respecto de las acciones comunes. Lo que ocurre es que, al no caer bajo la competencia del Tribunal de Justicia ni establecer el tratado la forma de sanción en caso de incumplimiento, la vinculación proclamada por el art. J.3.4 queda bastante debilita-da, al menos en lo que se refiere al aspecto jurídico comunitario, quedando solamente abierto el camino de las sanciones políticas; es decir, seguimos en el mismo lugar en el que estábamos antes del Tra-tado de Maastricht ^^. Quedaría, no obstante, la posibilidad de sus-tanciar las obligaciones jurídicas en el marco del Derecho Interna-cional Público, pudiendo exigirse la responsabilidad de un Estado por el hecho de incumplir obligaciones que le son exigibles en cuan-to Estado Parte en un Tratado Internacional.
En cuanto al aparato institucional, también se produjeron modifi-caciones. El artículo C, que estableció un marco institucional único.
•'^ Informe del Consejo al Consejo Europeo de Lisboa sobre el posible rrollo de la PESC con vistas a determinar los ámbitos en los que podrían desa-rrollarse acciones comunes con respecto a países o grupos de países particula-res; Boletín de las CCEE, n.° 6 (1992); pp.19-22.
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
supuso una de las novedades más significativas del TUE en general y tuvo particular importancia respecto de la PESC ^^. Desde su naci-miento, el sistema de la CPE había supuesto una dualidad institucio-nal al contar con un aparato orgánico distinto en materia de coopera-ción política al de las Comunidades. Esta distincoopera-ción, desde todo punto artificial, llegaba a diferenciar entre el Consejo de las Comuni-dades y las «Reuniones ministeriales» (formadas éstas por los Minis-tros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y un miembro de la Comisión) de la CPE, lo que dificultaba innecesariamente el desa-rrollo de la política exterior común. El TUE supuso, pues, una rees-tructuración orgánica: se atribuyeron mayores y más importantes competencias al Consejo Europeo en materia de política exterior Así mismo, el Consejo sustituyó a las «Reuniones ministeriales», convir-tiéndose en la pieza clave del sistema de la PESC (esto permitirá, entre otras cosas, la agilización en la tramitación de expedientes ruti-narios que se veía complicada por la necesaria distinción entre Con-sejo y Reunión Ministerial), y la Comisión fue objeto de una poten-ciación de su papel en materia de política exterior, aproximándose su posición a la que detentaba en el ámbito comunitario. El Parlamento Europeo, sin embargo, no vio modificada su situación, si bien se introdujeron algunas mejoras en su papel, sobre todo en lo referente a la comunicación en materia de PESC con las otras instituciones.
Otra de las novedades que introdujo el TUE fue la sistematiza-ción de los objetivos e instrumentos de la PESC. La formulasistematiza-ción del ideario de la actuación exterior de la Unión se encuentra, así, en el art. J.l y de ella pueden destacarse como objetivos: el mantenimien-to de la paz y el fortalecimienmantenimien-to de la seguridad internacional (de conformidad tanto con la Carta de Naciones Unidas, como con el
Acta Final de Helsinki y la Carta de París para una nueva Europa), el
desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Dere-cho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en los países terceros.
Concluyendo, puede afirmarse que el TUE supuso un gran avan-ce en materia de política exterior respecto del sistema de CPE
ante-^^ LiÑAN NOGUERAS, D . y MANGAS MARTÍN, A.; op. cit.; p. 682; LORCA CORRÓNS, A.V.: «La política exterior común de la Unión»; El Tratado de Ámsterdam...; op.
rior, si bien algunas de las deficiencias arrastradas desde entonces se siguen detectando en Maastricht, como es el caso del carácter de las obligaciones establecidas, que siguen siendo obligaciones de com-portamiento (al igual que en el Acta Única), y de la falta de u n siste-m a de control del cusiste-mplisiste-miento de las siste-missiste-mas por parte de los Esta-d o s m i e m b r o s . Así m i s m o , la exigencia Esta-de u n a n i m i Esta-d a Esta-d p a r a la a d o p c i ó n de acciones c o m u n e s c o n s t i t u í a u n g r a n freno p a r a el desarrollo de u n a verdadera política común ya que la abstención de u n solo m i e m b r o v e t a r í a la p o s i b i l i d a d de a d o p t a r u n a a c c i ó n c o m ú n . Es decir, se llevaron a cabo algunas innovaciones de tipo m á s bien formal sin aventurarse en auténticas cuestiones de fondo propiciatorias de u n a verdadera política exterior común.
LA CONSOLIDACIÓN DE LA PESC: ÁMSTERDAM 1996
Tras la celebración de la Conferencia Intergubemamental, abier-ta en Turín el 29 de m a r z o de 1996, se adoptó finalmente el Traabier-tado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999 ^4.
La mayor parte de la doctrina ha considerado que el funciona-miento de la PESC, desde la entrada en vigor del TUE, ha sido defi-ciente y no muy positivo ^^. El diseño de la PESC realizado en Maas-tricht era incapaz de responder eficazmente en u n m u n d o donde los acontecimientos, las situaciones de emergencia y las crisis se suceden de u n a forma vertiginosa. La razón principal de esta falta de funciona-miento era la ausencia de u n a voluntad política clcira —en este ámbito se hacían muy patentes las diferencias de intereses de los Estados— que no pudo suplirse por unos instrumentos bastante limitados.
•'^ El art. 14. 2 del Tratado de Ámsterdam establece que éste entrará en vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad. En las citas del Tratado de Ámsterdam se sigue la edición de Civitas; Madrid; 1998.
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA E U R O P E A A LA POLÍTICA E X T E R I O R . . .
No faltan ejemplos, a lo largo de todos estos años, en los que se ha acusado la ausencia de u n a respuesta rápida y eficaz de la UE ^^, lo que ha ocasionado u n a pérdida de credibilidad y de peso político de la Unión, tanto frente a sus propios ciudadanos, como frente al resto del m u n d o . Por esta razón se esperaba que de la CIG de 1996 surgiese u n a respuesta a los males y deficiencias padecidos por el sistema e u r o p e o de política exterior; d e b í a n p o n e r s e los m e d i o s necesarios para dotar a la PESC de u n a mayor continuidad, cohe-rencia, eficacia y credibilidad ante la opinión pública.
Desde el p u n t o de vista formal, el Tratado de Ámsterdam efectúa u n a reordenación completa del Título V, sustituyendo el adoptado en 1992 en Maastricht p o r u n o nuevo. Esta reforma ha consistido bási-c a m e n t e en u n a mejora de la legibilidad de las disposibási-ciones en materia de PESC y u n a reafirmación de sus objetivos. Las novedades de mayor importancia introducidas en Ámsterdam se refieren bási-camente a los procedimientos de decisión, al ámbito institucional y a las cuestiones de seguridad y defensa; en definitiva, a aquellas cuestiones sobre las que la regulación del TUE resultaba ambigua o insuficiente.
En el ámbito de la toma de decisiones, como se ha apuntado, el TUE distinguía entre «posiciones comunes», instrumento destinado a lograr una cooperación más sistemática y coordinada entre los Esta-dos, y «acciones comunes», instrumento mediante el cual se ponen en común por los Estados los recursos necesarios para la consecución de los objetivos establecidos por el Consejo. En esencia, las posiciones comunes deberían suponer u n apoyo para el desarrollo práctico de las acciones comunes. Sin embargo, en la praxis no se ha respetado esta distinción y se ha producido u n a confusión entre los dos instrumen-tos. Esta confusión influye negativamente en el sistema, puesto que impide que la PESC presente u n a coherencia con la política exterior comercial y resta credibilidad al papel desempeñado por la Unión en la escena internacional. Por estas razones, en la CIG se estableció la necesidad de aclarar y precisar tanto las diferencias entre ambos
trumentos, como las diferencias en su utilización. Finalmente, tras largos debates, además de ofrecerse una mejor definición de los ins-trumentos existentes, se introduce uno nuevo: las estrategias
comu-nes. Éstas se aplicarán en ámbitos en los que los Estados miembros
tengan intereses importantes en común, definiendo los objetivos, su duración y los medios que tanto la Unión como los Estados miembros deben facilitar para su cumplimiento (art. J.3.2, actual art. 13.2). La aplicación de estas estrategias comunes se llevará a cabo mediante
acciones y posiciones comimes (art. J.3.3, actual art. 13.3):
• Las acciones comunes se referirán a situaciones concretas en las cuales se considere necesaria una acción operativa. Fijarán los objetivos, el alcance, los medios que hayan de facilitar a la Unión, las condiciones de su ejecución y, en caso necesario, su duración (art. J.4.1, actual art. 14.1). Se mantiene el carácter vinculante que ya se les confirió en Maastricht (art. J.4.3, actual art. 14.3).
• Las posiciones comunes se ocuparán de definir el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático (art. J.5, actual art. 15). A los Estados se les impone el deber de velar por la conformidad de sus propias políticas nacionales con estas posiciones.
Se aclara, pues, que las acciones tienen en principio un ámbito mucho más específico que las posiciones. En cuanto a la obligatorie-dad, seguimos estando en la misma situación que con Maastricht: las obligaciones sólo podrán sustanciarse en el marco del Derecho Internacional Público y no en el específicamente comunitario, ya que siguen estando excluidas de la competencia del Tribunal de Jus-ticia (art. 46 del TUE, antiguo art.L). En cualquier caso, solucionado el problema menor, el de la definición, seguía existiendo el gran pro-blema de fondo: el de la adopción de las decisiones por unanimidad. Como se ha dicho, el TUE establecía la necesidad de unanimidad para la adopción de decisiones, lo que frenaba en no pocas ocasio-nes la posibilidad de actuación. Debía encontrarse una solución ^^ a
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA E X T E R I O R . .
la que los Estados no temiesen como recorte a su soberanía y, tras barajarse diferentes posibilidades, durante el desarrollo de la CIG se llegó a una solución consensuada que suaviza las deficiencias de Maastricht y que presenta esencialmente dos innovaciones.
Por un lado, cuando el Consejo Europeo adopte las estrategias comunes, el Consejo aprobará por mayoría cualificada las acciones y decisiones comunes y sus medidas de ejecución. Los Estados, a cambio de admitir este mecanismo, recibieron la posibilidad de invocar el interés nacional para impedir que se vote la decisión ^^.
Por otro, se prevé la posibilidad de «abstención constructiva», en aquellos casos en que el Consejo adopte las decisiones por unani-midad (art. 23.1, antiguo art. J. 13.1). Este mecanismo consiste en que un Estado, al abstenerse, podrá acompañar la abstención de una declaración formal que, si bien no le obligará a aplicar la decisión, admitirá que la misma sea vinculante para la Unión. El Estado, no obstante, está obligado a no adoptar una acción que obstaculice o impida la ejecución de la decisión. Por último, se establece un máxi-mo de abstenciones para que sea posible la adopción de la decisión: si éstas superan un tercio del total de los votos ponderados, la deci-sión no podrá adoptarse (art. 13. 1 párrafo segundo, antiguo art. J.13.1). En definitiva, puede hablarse de abandono de la estricta unanimidad aunque con enormes cautelas.
En cuanto a la estructura orgánica, las innovaciones introduci-das respecto a Maastricht son mínimas por lo que se refiere a las instituciones principales, si bien se crean nuevos órganos. El Tra-tado continúa atribuyendo la representación y la ejecución de la
política exterior a la Presidencia, que contará con la asistencia de la Comisión y de la Presidencia siguiente ^^ (art. J.8, apartados 1, 2 y 4, actual art. 18). Sí supone una novedad la constitución del Secretario General del Consejo en Alto Representante de la PESC (art. J.8.3, actual art. 18.3), al que se le atribuyen las funciones de asistir al Consejo y contribuir, especialmente, a la formulación, p r e p a r a c i ó n y puesta en m a r c h a de las decisiones políticas. Durante la CIG, la mayoría de los Estados estuvo de acuerdo en la creación de un «Mister PESC» que encarnase la política exterior frente a los ciudadanos y frente a terceros países. Pero, si bien había acuerdo sobre esta necesidad, no sucedía lo mismo respecto a la vinculación que esta nueva figura debía tener con las demás instituciones ^*^. Finalmente, en el artículo 18.3, se adoptó la solu-ción apuntada. Asimismo, se establece en el nuevo art. 18.5 la posibilidad, para el Consejo, de designar «un representante espe-cial provisto de un mandato en relación con cuestiones políticas concretas» '^^. Pero quizá la innovación más importante la consti-tuya la c r e a c i ó n de u n a c é l u l a de p l a n i f i c a c i ó n y a l e r t a
máxima. La ausencia de una respuesta rápida y eficaz de la UE
ante las crisis internacionales que habían tenido lugar desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht puso de manifiesto que uno de los puntos débiles de la PESC era la ausencia de un órgano permanente que ayudase a definir los intereses comunes esencia-les de la Unión, vigilase potenciaesencia-les situaciones de crisis y prepa-rase posibles respuestas a este tipo de situaciones. Es decir, debía transformarse la PESC en un mecanismo capaz de prever y
antici-^^ Esta nueva formación de la «troika», que representa un cambio respecto de la constitución de la misma desde los tiempos de la CPE, debe ofrecer una valoración positiva, ya que la asociación de la Comisión dará a la PESC la con-tinuidad que necesita; DEZCALLAR, J.: «La PESC tras el Consejo Europeo de Ámsterdam» en Meridiano CERI; n.° 16 (Agosto 1997); p.lO.
'*^ Sobre las diferentes posiciones de los Estados miembros al respecto pue-den consultarse los siguientes documentos del Parlamento Europeo (PE): Fiche
thematique sur la Politique Etrangére et de Sécurité Commune, (n.° 5), (3éme
mise á jour), PE 165.949, 21 de marzo de 1996; Fiche thematique sur la Politique
Etrangére et de Sécurité Commune, (n. 5), (4éme mise a jour), 21 de marzo de
1997.
D E LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
p a r s e a los a c o n t e c i m i e n t o s i n t e r n a c i o n a l e s con la finalidad de a d o p t a r respuestas rápidas. E n definitiva, debía dotarse a la PESC de m a y o r continuidad y eficacia. Para ello, en la CIG se discutió la creación de u n a célula de planificación y alerta r á p i d a ^^. Durante la conferencia, n o fue posible llegar a u n a c u e r d o que permitiese incluir la creación de este órgano en el texto del TUE, si bien los E s t a d o s a d o p t a r o n u n a Declaración, la n ú m e r o 6, en la q u e se prevé la creación de u n a «célula de planificación de la política y de alerta rápida» ( d e n o m i n a c i ó n que se decide finalmente) que se vinculará a la Secretaría General del Consejo y que estará bajo la responsabilidad del Secretario General (que co m o se ha señalado es el «Alto r e p r e s e n t a n t e de la PESC» a p a r t i r del t r a t a d o de Ámsterdam).
Por último, cabe señalar algunas innovaciones en el ámbito de la defensa y la s e g u r i d a d c o m ú n . Las modificaciones i n t r o d u c i d a s t a n t o en el p r e á m b u l o c o m o en el artículo B del TUE p o n e n de manifiesto la voluntad de los Quince de proporcionar u n a base con-creta a la formulación de u n a política de defensa común; los Estados miembros eran conscientes de que u n a verdadera política exterior común no sería posible sin u n a defensa común. Con la intención de avanzar hacia esta defensa común el Tratado de Ámsterdam realiza algunas transformaciones '^^ t a n t o en el á m b i t o institucional, en cuanto al reparto de poderes entre los diferentes órganos, como en el de adopción de decisiones. Por lo que respecta al ámbito institu-cional, Ámsterdam supone u n a concreción y u n aumento de poderes p a r a el Consejo Europeo (arts. 13.1 y 2, 17.1 y 3, antiguos arts. J.3.1 y 2, J.7.1 y 3). En la t o m a de decisiones, en materia de defensa y seguridad se seguirá la regla de la unanimidad, salvo en las cuestio-nes de procedimiento que podrán ser adoptadas por mayoría cualifi-cada (art. 13.3, antiguo art. J.3.3). Al igual que en las demás
mate-'*2 Sobre el desarrollo de la PESC en este tema, vid. LORCA CORRÓNS, A. V.: «La Política Exterior Común de la Unión» en El Tratado de Ámsterdam: Análisis y Comentarios; op. cit.; pp. 334-338.
rias de la política exterior, es posible la «abstención constructiva» para los Estados que no quieran intervenir en la acción a adoptar, pero no pretendan vetarla; de este modo, aquellos Estados que ejer-zan esta opción no estarán obligados a su financiación. En cuanto a las relaciones entre la UE y la UEO, se produce una reiteración de la disposición del Tratado de Maastricht según la cual «la UEO es parte integrante del desarrollo de la Unión», pero además se establece que aquélla proporciona a ésta el acceso a una capacidad operativa, especialmente en el contexto de las «misiones Petersberg» (art. 17, antiguo art. J.7). En efecto, el Tratado de Ámsterdam incluye las «misiones Petersberg» en el ámbito de la PESC en su art. 17.2 '*^. En estas misiones todos los Estados, incluidos aquellos que hayan ejer-cido la «abstención constructiva», tienen derecho a participar en su ejecución (art. 17.3, antiguo art. J.7.3), lo que supone un avance importante en la participación de los Estados tradicionalmente neu-trales en temas de defensa. No establece nada el tratado, sin embar-go, respecto de una futura integración de la UEO en la UE '^^, pro-puesta que había sido realizada durante la CIG por algunos de los Estados Miembros, entre ellos España, aunque algún autor ha pre-tendido deducir esta posibilidad de la redacción del artículo 17.1 del TUE (antiguo art. J.7.1) '^^. Por último, en el campo de la seguridad y la defensa y por lo que al papel de la OTAN se refiere, el Tratado de
^'^ Este art. 17.2, antiguo art. J.7.2, establece que «las cuestiones a que se
refiere el presente artículo incluirán misiones humanitarias y de rescate, misio-nes de mantenimiento de la paz y misiomisio-nes en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz». Estas misiones fueron creadas por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados Miembros de la UEO en la Declaración de Petersberg, adoptada en Bonn el 19 de junio de 1992, y desde entonces se las conoce como «misiones Petersberg». Sobre la importancia de la inclusión de este tipo de misiones, puede consultarse ARTEAGA F . : «La seguridad europea entre el músculo y la retórica» en Meridiano CERI; n.°ll (octubre 1996), p. 25. LENZI, G : «La seguri-dad europea después de Ámsterdam» en Meridiano CERI; n.°16 (Agosto 1997), p. 14. DEZCALLAR, J.: «La PESC tras el Consejo Europeo de Ámsterdam»; op.
cit.; p. 11.
^^ En la reunión del Consejo Europeo celebrada en Colonia (3 y 4 de junio de 1999), se dedicó una Declaración específica a la política de defensa, estable-ciéndose que ésta se basará en la integración de la UEO en las estructuras de la UE, integración que deberá ultimarse en el año 2000.
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Ámsterdam preserva y refuerza la vigencia del marco de la Alianza Atlántica ^7.
El camino, pues, después de Ámsterdam ha quedado más libre para el desarrollo de una verdadera política exterior común. El marco dise-ñado por el último tratado comunitario ofrece, sin duda, la posibilidad de construir la verdadera Unión Política que pasa, como no podía ser menos por una política de Justicia e Interior y Exterior común.
II. DESPUÉS DEL TRATADO DE ÁMSTERDAM
A todas luces, el papel desempeñado por la UE en el conflicto de Kosovo ha sido totalmente secundario ^^, al igual que lo ha sido el de la ONU, jugando el papel de protagonista indiscutible la OTAN. Este hecho no ha pasado desapercibido para los Jefes de Gobierno y de Estado de los Quince que han reconocido la necesidad de una Política Exterior y de Seguridad realmente común sí se sigue creyen-do en el proyecto de una Unión Europea '^'^. Así se ha reflejacreyen-do en los
''^ El nuevo art. 17.1 afirma que «la política de la Unión con arreglo al pre-sente artículo ... respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la OTAN y será compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida en dicho marco».
^^ Es ésta una opinión que se ha hecho eco en los diversos escenarios de
la vida comunitaria, desde la opinión pública de los ciudadanos europeos hasta la de los estudiosos, analistas y políticos del proyecto europeo; la nece-sidad de una seguridad europea es un sentir común a todos los agentes de la vida comunitaria; en este sentido vid. Paul-Marie DE LA GORCE, «Quand l'Eu-rope refuse une défense.-.européenne», en Le Monde Diplomatique, julio de 1997, p p . 1 0 - 1 1 ; E m m a BONINO, «Construir la defensa e u r o p e a » , en El
Mundo, treinta y uno de marzo de 1999, pp.12-13; Bernard CASSEN, «L'in-trouvable défense européenne», en Le Monde Diplomatique, junio de 1999, pp.15-17; Henning WEGENER: «Un triunfo de los Quince», en El Mundo, tres de julio de 1999; Antoni CASTELLS: «Por una Europa política», en El País, diez de junio de 1999, p . l 5 .
Consejos Europeos celebrados tras la entrada en vigor del tratado de Ámsterdam el 1 de mayo de 1999.
El primer impulso a la política exterior se dio en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Colonia a principios de junio de 1999 50. En ese Consejo fue designado como Secretario General del Consejo, que a su vez asume el cargo de Alto Representante para la PESC {Mister PESC), Javier Solana, quien deberá encamar la voz de Europa hacia el exterior a partir de su toma de posesión (ésta tuvo lugar el día 18 de octubre de 1999). Los dirigentes europeos han apuntado la importancia de este nombramiento. Para Jacques San-ter, presidente saliente de la Comisión europea, «seguramente esta-mos asistiendo al nacimiento de una política exterior y de defensa verdaderamente comunes, cuya cara visible será Javier Solana, con el objetivo de que Europa pueda ejercer sus responsabilidades a nivel mundial» ^^. Para Jacques Chirac «Europa debe ir muy rápido y muy lejos en la identidad europea de defensa» y «debe contar con medios propios» para actuar por sí misma ante situaciones de crisis internacionales, aunque en ocasiones acuda a la OTAN; en opinión del presidente de la República Francesa resulta muy positivo para el futuro de la política de defensa europea el nombramiento de Javier Solana como el primer Mister PESC, puesto que, bajo su mandato en la Alianza, «se ha desarrollado la identidad europea» ^^. Por fín se conseguía el tan ansiado objetivo de dotar a la política exterior euro-pea de un único rostro.
Sin embargo, el nombramiento del Alto Representante para la PESC no ha sido una decisión exenta de problemas; el primero de ellos lo constituye la delimitación de sus competencias, cuestión espinosa debido a que en determinados ámbitos de la política exte-rior tienen asimismo competencias la Comisión europea (en materia de política comercial exterior, ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo) y el Consejo, en la modalidad de reunión de Ministros de AAEE. El problema fundamental viene dado por una cuestión de fondo que viene siendo arrastrada desde la época de la CPE: la
difi-^^ Respecto de las conclusiones y decisiones adoptadas por los Quince en esta ocasión, pueden consultarse las Conclusiones de la Presidencia.
5^ El País Digital, cinco de junio de 1999.
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cuitad de separar lo que es PESC y lo que es política exterior comu-nitaria, sobre todo respecto de temas como la ayuda humacomu-nitaria, la protección de los derechos humanos y la cooperación al desarrollo. En este sentido algunos han afirmado que esta separación resulta desde todo punto artificial y obstaculiza innecesariamente el buen desarrollo de las acciones a adoptar por la UE en estos ámbitos ^^.
En la cumbre de Colonia se abordó, igualmente, el tema de la defensa y de la seguridad europea, así como la participación de la Unión en las misiones de mantenimiento de la paz (Misiones Peters-berg) y es que, como afirmó Tony Blair, los acontecimientos en Kosovo han subrayado la necesidad de tomar decisiones que con-duzcan hacia una verdadera defensa común ^^. La Unión Europea decidió el tres de junio dotarse de «fuerzas creíbles» para actuar con o sin la OTAN, lo que supone el primer paso para que la organiza-ción pueda asumir en un futuro, no muy lejano, misiones de mante-nimiento de la paz. La adopción de estas decisiones ha sido posible gracias al giro en la posición inglesa a favor de una defensa europea y el visto bueno, aunque con limitaciones, de los países de la UE tra-dicionalmente neutrales, Suecia, Finlandia, Austria e Irlanda. Los Quince fueron muy cuidadosos en la redacción de la Declaración del
Consejo Europeo sobre el refuerzo de la política europea común de seguridad y defensa ^^ para no levantar suspicacias en los países
alia-dos no miembros de la UE, sobre todo EE UU, afirmando que «la Alianza Atlántica sigue siendo la base de la defensa colectiva de sus miembros» ^^; y es que el futuro de la seguridad y defensa europeas pasa necesariamente por la definición tanto del papel de la OTAN en
^^ En este sentido se pronunció el excomisario europeo y actual eurodipu-tado socialista Manuel Marín en el transcurso de su ponencia «La Unión Euro-pea y el escenario internacional» pronunciada en el Ciclo de conferencias sobre «la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea» celebrado en la Fundación Carlos de Amberes entre noviembre y diciembre de 1999.
^'^ La postura mantenida por el primer ministro británico supone un giro absoluto de la política mantenida por el Reino Unido en materia de defensa europea; El País Digital, cinco de junio de 1999; El Mundo, cuatro de junio de
1999, p.27.
^^ La Declaración está recogida en el anexo III de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Colonia.
Europa, como de Europa en la OTAN. Se anunció, asimismo, en esta reunión, la futura creación de un Comité Político y de Seguridad bajo la presidencia de Mr. PESC, la transformación del Eurocorps en la fuerza de acción rápida europea y la futura integración de la UEO en la UE.
Otro paso más en el nuevo camino de la defensa y la seguridad europeas emprendido por la UE lo constituye el nombramiento de Javier Solana como Secretario General de la UEO acordado por el Consejo el pasado mes de noviembre. Tras este nuevo nombramien-to la integración de la UEO en la UE está, claramente, mucho más cercana.
Los días 14 y 15 de octubre se celebró en Tampere (Finlandia) una reunión extraordinaria del Consejo Europeo en el que se adop-taron medidas, sobre todo, en materia de Asilo, Justicia e Interior ^. En esta ocasión se propuso, únicamente, una acción exterior más firme que facilite la consecución de los objetivos propuestos en las materias apuntadas, dejándose las cuestiones de seguridad y defensa p a r a la siguiente reunión a celebrar en Helsinki.
Los últimos avances en el ámbito de la política exterior europea se han producido en la Cumbre de Helsinki ^^, celebrada los días diez y once de diciembre de 1999. El Consejo Europeo trató en esta ocasión temas claves para la unión política: la ampliación de la UE, la reforma del Tratado de Ámsterdam y la Política Exterior y de Seguridad Común. Pese al miedo inicial a la posibilidad de veto grie-go, finalmente se ha abierto la puerta de la UE a trece países para su futura integración: doce del este y centro de Europa ^^ más Turquía, a este último después de su compromiso en relación a la protección de los derechos humanos. El procedimiento adoptado para la inte-gración ha sido el de regata propuesto por el gobierno español: cada
^ ' Sobre las decisiones adoptadas en estas materias por los Quince pueden consultarse las Conclusiones de la Presidencia de este Consejo Europeo.
^^ Para una visión general de las decisiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno en esta ocasión pueden consultarse las Conclusiones de la
presidencia.
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uno de estos Estados llevará su propio ritmo e ingresará en la Unión cuando haya cumplido con los criterios de Copenhague.
La aceptación de la candidatura de estos Estados por parte de la UE hace más necesaria aún, si cabe, la reforma institucional pen-diente desde la firma del Tratado de Ámsterdam ^^. Las posturas en tomo a la amplitud de esta modificación se reducían a dos: por un lado, los países grandes de la Unión, entre los que se encontraba España, apostaron por una reforma restringida centrada en los asuntos pendientes desde Ámsterdam (reforma de la composición de la Comisión, redistribución de votos en el Consejo y extensión del voto por mayoría cualificada); por otro lado, los países más peque-ños, junto con la Comisión y el Parlamento, preferían una reforma en profundidad de todas las instituciones europeas. Finalmente triunfó la postura mantenida por España y demás Estados grandes, acordando los Quince que sea la CIG que comenzará en febrero, bajo presidencia portuguesa, la que se ocupe de los asuntos pendien-tes desde Ámsterdam, es decir, revisión del número de comisarios — con la ampliación al Este en el horizonte—, la redistribución de los votos en el Consejo y la extensión a más materias de la mayoría cua-lificada. En conclusión, las decisiones adoptadas en este punto no han sido demasiado ambiciosas y han supuesto, además, el primer traspiés de la nueva Comisión Europea presidida por Romano Prodi. Quizá las decisiones más importantes adoptadas en la cumbre hayan sido las relativas a la defensa europea. Por un lado, se ha cre-ado la «Eurofuerza»de intervención rápida ya prevista en Colonia durante el mes de junio, que no constituía ninguna sorpresa puesto que ya existía un consenso entre todos los Estados miembros antes de la celebración de la cumbre, y, por otro, se ha dado el sí a la crea-ción de órganos permanentes en materia de defensa: un comité
político y de seguridad, asistido por un comité militar y por un
Estado Mayor que tendrá a su cargo la dirección y el control de las posibles operaciones. El objetivo es que en el año 2003 la UE cuente con una fuerza autónoma de intervención rápida de entre 50.000 y 60.000 hombres, que sea capaz de actuar en sesenta días y por un
plazo de u n año, fuerza que dependerá tanto militar como política-m e n t e de la Unión. El Consejo Europeo recoge que la «Unión contri-buirá a la paz y seguridad internacionales de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas» y reconoce el papel subsidiario de la UE respecto del Consejo de Seguridad, principal responsable en el mantenimiento de la paz y seguridad internaciona-les, en este campo ^^.
Cuestiones m e n o s pacíficas que ésta de la c o m p o s i c i ó n de la Eurofuerza son el papel a desempeñar p o r la OTAN tras esta deci-sión y el ámbito territorial de actuación de este nuevo cuerpo euro-peo. Por lo que se refiere a la primera cuestión, los Quince, con el fin de no levantar suspicacias en E E UU, que ve con reticencia las ini-ciativas de defensa exclusivamente e u r o p e í s t a s ^^, h a n afirmado expresamente que «la OTAN sigue siendo p a r a sus miembros la pie-d r a a n g u l a r pie-de la pie-defensa colectiva y seguirá pie-d e s e m p e ñ a n pie-d o u n importante papel en la gestión de crisis» ^^, si bien de otras decisio-nes adoptadas en la cumbre y de las declaraciodecisio-nes de algunos Jefes de Estado y Gobierno europeos, además de ser contradictorias, no se deduce exactamente lo mismo. El Consejo Europeo hizo hincapié en su posibilidad de decisión y actuación a u t ó n o m a en respuesta a cri-sis internacionales, en aquellos casos en que no intervenga la OTAN en conjunto ^^. Parece, pues, que la UE desea actuar, si así lo decide, en los casos en que no lo haga la OTAN, pero sin necesidad de
con-^^ Vid. punto 27 de las Conclusiones de la Presidencia. De todos modos, en caso de actuación, deberán respetarse los preceptos de la Carta de Naciones Unidas de los Títulos VII y VIII.
^^ Al hilo de esta idea Laurent Zecchini recuerda que, de hecho, los Estados Unidos son la única superpotencia europea y esperan seguir siéndolo. De hecho, si admiten una acción europea para resolver los conflictos en los que la OTAN no quiera actuar, están ratificando una marginalización del control polí-tico americano sobre las operaciones militares en Europa . «En el fondo, lo que desean los Estados Unidos es una defensa europea sometida al mandato atlán-tico. Vid. ZECCHINI, L.: «Le grand bond en avant de la défense européenne», en Le Monde, diez de diciembre de 1999.
^^ Vid. Informe de la presidencia al Consejo Europeo de Helsinki sobre «el refuerzo de la política europea común de seguridad y defensa» y sobre «la ges-tión no militar de crisis de la Unión Europea», Anexo IV a las Conclusiones de la Presidencia.
DE LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA A LA POLÍTICA EXTERIOR.
tar con el permiso de Washington. En esta línea, el presidente fran-cés, Jacques Chirac, subrayó que tras la decisión adoptada, «la Unión Europea podrá actuar de manera autónoma, con medios eco-nómicos y también militares» ^^, lo que parece abogar por una gran independencia de la UE respecto de la OTAN. Sin embargo, otros dirigentes europeos no han ido tan lejos; el primer ministro británi-co, Tony Blair, apuntó como prioridades «la transparencia y la no duplicación con la OTAN, así como el pleno respeto entre todos los distintos grupos de países de las dos organizaciones» ^^; en esta línea, el Secretario General y Alto Representante para la PESC de la UE y Secretario General de la UEO, Javier Solana, ha afirmado «la necesidad de procedimientos transparentes de consulta y coopera-ción con los países no miembros de la UE y con la OTAN» ^^; por su parte el presidente del Gobierno español, José María Aznar, insistió en la necesidad de «cooperar» con los países de la Alianza Atlántica ^^. En definitiva, las relaciones UE/OTAN constituyen una de las mayores indefiniciones de esta cumbre. Para el nuevo Secreta-rio General de la OTAN, George Robertson, la cuestión no está muy clara: se trata de que la UE pueda actuar «en el caso de que los nor-teamericanos no quieran intervenir en algún asunto puramente europeo», pero nunca en detrimento del papel supremo de la OTAN ^^. La polémica está servida.
En cuanto a la segunda cuestión, ha quedado sin resolver el aspecto relativo al ámbito de actuación de este nuevo cuerpo euro-peo. El ámbito material ha quedado muy claro, restringiéndose la actuación a operaciones de mantenimiento y restablecimiento de la paz, es decir, a las misiones Petersberg. Sin embargo, al contrario de lo que sucede en el Tratado de Washington, no ha quedado tan claro el asunto relativo al ámbito espacial de actuación. De la ausencia de delimitación podría extraerse la posibilidad de que los soldados
^^ El país Digital, once de diciembre de 1999; El Mundo, doce de diciembre de 1999.
66 ibid.
67 Vid. SOLANA, J.: «The Development of a Common European Security and Defence Policy.- The I n t e g r a t i o n P r o j e c t of t h e Next D e c a d e » , EU Commission/Institut für Europaísche Politik Conference, Berlín, diecisiete de diciembre de 1999.
