La Reforma Constitucional, en perspectiva histórica
Luis Fernando Mack
Luis Mack
Este artículo intenta establecer el horizonte conceptual y político en el que se desenvuelve la propuesta de reforma constitucional contenida en la iniciativa 5 179, la cual se enmarca dentro de la lucha contra la impunidad, impulsada por el Ministerio Público y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), entre otros actores relevantes.
Desde que se sancionó la Constitución Política de la República de Guatemala el 31 de mayo de 1985, ha existido un debate inacabado sobre las bondades y problemas de nuestra Carta Magna, de manera que durante estos 32 años de vigencia, se ha reformado en una ocasión (reforma de noviembre de 1993), y ha
habido varios intentos de hacerlo, entre los que se pueden mencionar los siguientes:
Consulta popular derivada del Acuerdo Socioeconómico y Agrario
Propuesta del grupo Pro-Reforma (2008-2009)
Propuesta del Consorcio URL-USAC-ASIES (2010-2011) Propuesta de Otto Pérez Molina (2012)
Propuesta de reforma impulsada por la CICIG, el MP, la PDH, el OACNUDH y el PNUD, presentada por los presidentes de los tres poderes del Estado en octubre de 2016.
La base sobre la que se sustentan todas estas propuestas es el convencimiento de que la Constitución de la República adolece de varios fallos que favorecen la cooptación de instancias clave del Estado, mediante el mecanismo de comisiones de postulación, lo que impide un adecuado fortalecimiento del sector justicia y promueve la exclusión sistemática de los grupos indígenas, entre otros defectos.
Las propuestas de reforma, por lo tanto, intentan en alguna medida mejorar el funcionamiento institucional de Guatemala, y a q u e t a l c o m o e s t á d i s e ñ a d o e l s i s t e m a , p r o d u c e periódicamente un escenario de concentración sistemática del poder, de manera que el funcionamiento de las instituciones guatemaltecas, frecuentemente, es anulado por esta matriz concentradora del poder; en ese sentido, lo que se intenta cambiar es el sistema de pesos y contrapesos del sistema guatemalteco, de manera que se garantice el adecuado funcionamiento de la democracia y, así, evitar los abusos derivados de la concentración del poder y la consecuente impunidad generalizada que ello implica.
Las propuestas de Reforma Constitucional del 2016
En 2015 se visualizó de forma más concreta el trabajo sistemático que la CICIG ha llevado adelante desde su
instalación en 2007 y la llegada de Carlos Castresana, primer c o m i s i o n a d o e n e n e r o d e 2 0 0 8 . E n e s e s e n t i d o , e l desmantelamiento de las estructuras criminales acuerpadas por las máximas autoridades del gobierno de Guatemala hizo evidente la crisis del sistema de justicia, por lo que en 2016 se inició un ambicioso proyecto de diálogos ciudadanos para retomar algunos de los aspectos contenidos en los acuerdos de paz, que sirvieron para la consulta popular de 1999, incluido el reconocimiento del sistema consuetudinario indígena (llamado pluralismo jurídico). Los temas de reforma contemplados en el proceso son:
Reformas a la Constitución (iniciativa 5 179) Área de
reforma Contenido
Principios de la carrera
judicial, ingreso y estabilidad en el cargo
Se adicionaron principios que regirán la carrera judicial. Enfoque de equidad étnica y de género en todos los procesos
de dicha carrera.
La carrera judicial comprende a todas las categorías de jueces y magistrados. No hay excepciones para la aplicación de la
ley.
Jueces, magistrados, personal
administrativo y técnico relacionado con la carrera judicial son seleccionados por
concursos públicos, abiertos y transparentes de oposición con
posibilidad de ejercer auditoría social.
Ingreso, evaluación y mecanismos de
exclusión de jueces y magistrados
Procedimiento público de convocatoria, evaluación, selección y nombramiento de
jueces.
Procedimiento de ascensos y traslados.
Mecanismos de exclusión de la carrera judicial.
Evaluación del desempeño profesional para todos los niveles de la judicatura. Sus resultados determinan la continuidad en el ejercicio del cargo y los ascensos.
Ley Orgánica del Organismo
Judicial
Creación de juntas de disciplina judicial y juntas de disciplina de
apelación, eliminando el juzgamiento por pares.
Fortalecimiento de la supervisión general de tribunales.
Revisión, actualización y fortalecimiento del catálogo de faltas y procedimiento.
Ampliación del plazo de prescripción, según la gravedad de la falta, de uno a
cinco años.
Creación de registros públicos de jueces y magistrados.
Ley Orgánica del
Ministerio Público
Fortalecimiento de los principios para el proceso de selección del fiscal general.
Como única causa de remoción del fiscal general: condena por delito doloso.
Desarrollo de la carrera fiscal en el Ministerio Público (MP): Principios,
incompatibilidades e incapacidades;
ingreso y ascenso; formación y evaluación del desempeño.
Supresión del consejo del MP de la estructura orgánica.
Incorporación de las fiscalías de sección de reciente creación para dotarlas de
rango legal.
Creación de las juntas de disciplina Catálogo de faltas y sanciones acordes a
la gravedad de la conducta.
Reestructuración del procedimiento disciplinario.
Ampliación del plazo de prescripción a cinco años.
Regulación a nivel legal de la supervisión general.
Pluralismo Jurídico
Reforma del artículo 203, para que los pueblos indígenas puedan ejercer
funciones jurisdiccionales, de conformidad con sus propias normas,
procedimientos, usos y costumbres, definido como un sistema jurídico propio
con los cuales el sistema jurídico oficial debe coordinar.
Elaboración propia con base en (CICIG, 2016) Lamentablemente, en 2016, la historia de la consulta popular de 1999 parece repetirse. Las voces en contra de la propuesta siguen creciendo y los impulsores de la misma no logran
explicar con suficiente capacidad de comunicación, las bondades de la propuesta, especialmente en uno de los temas que se visualiza como el más controversial: el reconocimiento del pluralismo jurídico, lo cual augura en buena medida que la historia pueda volverse a vivir: una aprobación de las reformas por parte del Congreso de la República, pero una eventual derrota en las urnas cuando éstas se lleven a consulta popular, especialmente si en la aprobación del Congreso se le introducen cambios maliciosos, tal y como ocurrió en 1999.
Por lo tanto, el camino de la Reforma Constitucional sigue siendo complejo y lleno de obstáculos que pueden parecer insalvables.
Los desafíos de futuro
El balance concreto de 20 años de intentos de Reforma Constitucional es negativo, pues no existen las condiciones ideales para impulsar cambios en el ordenamiento político y jurídico de nuestro país, lo cual deja intactas los problemas de una sociedad que no ha podido ponerse de acuerdo para fortalecer la institucionalidad pública, democratizar a la sociedad y combatir la arraigada impunidad que ha sido alentada históricamente desde la misma fundación de la República.
Lamentablemente, en ese contexto, la única reforma realizada, la de 1993, fue negativa, ya que se inscribió en la línea de debilitar la institucionalidad del Estado, debido a que fue impulsada para solucionar problemas coyunturales y no con una visión de largo plazo, por ello, la urgencia para reformar la Constitución se mantiene vigente 24 años después.
Es más, en el mar de voces a favor y en contra, no existe consenso, ni siquiera entre los sectores progresistas, de la ruta que permitiría despejar el camino, de manera que, aún con las diferencias de matiz, exista un acuerdo sobre puntos
medulares y sobre la mecánica que permitiría alcanzar acuerdos. La historia ha demostrado que pese a que se realizan grandes debates sobre los aspectos concretos a reformar, en la práctica ninguno de esos ejercicios de diálogo llega a un acuerdo, por lo que la crítica más común es que ningún intento de reforma ha sido verdaderamente consensuado.
La ruta para desentrampar el camino:
Para construir los escenarios posibles a futuro inmediato –tomando en cuenta la experiencia acumulada de las propuestas de reforma realizadas desde 1996 a la fecha– es indispensable pensar las variables principales que pueden afectar el proceso; a saber:
La fortaleza del consenso que impulse el proyecto de la reforma electoral (claridad, cohesión y manejo del disenso).
El grado de apoyo político que consiga la propuesta en el Congreso de la República (aliados políticos).
Mientras no encontremos la ruta para consolidar un conjunto de actores e instituciones con un mínimo grado de consenso en t o r n o a l o q u e s e p u d i e r a l l a m a r e l “ n ú c l e o d u r o ” irrenunciable de la propuesta de reforma Constitucional, los i m p u l s o r e s d e c u a l q u i e r r e f o r m a s e t o p a r á n c o n l a desconfianza, la crítica y el disenso.
Para lograr el consenso, de hecho, la claridad sobre el universo de reformas mínimo es indispensable. El problema es que todos los actores impulsan siempre reformas máximas y no mínimas, por lo que las propuestas con consenso se diluyen en los muchos aspectos donde no existe consenso.
Un grado de consenso social bajo garantiza un bajo nivel de incidencia en el sitio donde se concentran todos los males de la institucionalidad del país: el Congreso de la República, el cual es el espacio más politizado y menos atento a las demandas ciudadanas del país. Lo cual da como resultado la
imposibilidad de garantizar que cualquier propuesta seria sea tomada en cuenta por las redes clientelares que actualmente cooptan los pasillos del Organismo Legislativo,
En la actual coyuntura, es claro que ninguna de las dos variables se ha movido hacia la posibilidad de la aprobación.
Las propuestas no han logrado generar consensos amplios y el grado de apoyo político para que avance un proyecto más integral es aún muy bajo. De ahí que, 20 años después de la firma de los Acuerdos de Paz, las posibilidades de
“democratizar la democracia” siguen siendo prácticamente nulas. Una combinación perfecta, para que, pese a que hemos hecho de todo para cambiar, en realidad, muy pocos problemas hemos resuelto en estos 32 años de vida democrática.
¿Elecciones 2015? Despertar
ciudadano y crisis de
legitimidad política
Primera valoración de la crisis político institucional del 2015
El 2015 será recordado, probablemente, por los guatemaltecos, como un parteaguas en la historia del país; ello debido a que la intensidad de los acontecimientos han sobrepasado por mucho la capacidad de los analistas políticos para comprender a cabalidad lo que está ocurriendo, ya no digamos para intentar predecir los acontecimientos. La complejidad de los fenómenos políticos en una sociedad donde se cuenta con muy poca evidencia científica es, de por sí, una tarea arriesgada, lo cual es atribuible, directa y proporcionalmente, a la precariedad con la que se trabaja en los centros de pensamiento nacionales y a la ausencia de unidades de investigación instaladas en las principales universidades del país.
Reconocer el contexto precario en el que se hace ciencia política en Guatemala es una aclaración necesaria antes de intentar realizar una valoración del proceso electoral 2015.
En estas condiciones institucionales, intentar comprender es una tarea titánica, especialmente porque se cuenta con muy poca investigación de campo y datos duros para poder sustentar afirmaciones.
Intentando superar lo que llamamos el “análisis de lo
evidente” (un método de articular afirmaciones que se ha vuelto muy común en Guatemala), sobra decir que este año ocurrió algo extraordinario. Para principiar, por primera vez en mucho tiempo las noticias sobre Guatemala no son negativas y la comunidad internacional está ávida de entender lo que ésta ocurriendo en el ámbito político nacional.
En este análisis, por tanto, se intenta hacer un balbuceo informado sobre lo que está ocurriendo en la coyuntura actual, centrando el foco de atención en el proceso electoral 2015; de hecho, la curiosidad sobre lo que ocurriría era una duda muy e x t e n d i d a e n t r e a l g u n o s d e l o s c o l e g a s a n a l i s t a s , especialmente por los siguientes aspectos:
Hubo una amplia discusión mediática y en redes sociales, así como un llamado explícito y masivo al voto nulo y a la abstención.
Los partidos políticos fueron objeto de una amplia crítica, especialmente en lo referido a las violaciones a la legislación electoral y a la falta de transparencia de las fuentes del financiamiento partidario y los montos de gastos de campaña;
la discusión mediática se centró particularmente en las deficiencias y debilidades del candidato que las encuestas determinaban como el posible ganador de la contienda electoral, al punto que se popularizó la frase: “No le toca”.
Se generalizó una opinión que se sintetizaba en la frase: “En estas condiciones no queremos elecciones”; incluso, hubo peticiones y demandas de muchas organizaciones sociales para posponer o suspender el proceso electoral.
Estos fenómenos de amplia difusión y discusión social multiplicaron nuestra tarea como analistas, ya que fuimos llamados reiterada y constantemente para explicar y debatir sobre éstos y muchos otros puntos, lo cual denotaba una ansia ciudadana generalizada por conocer, por informarse, por tomar
conciencia de lo que ocurría, así como para orientarse sobre el ¿qué hacer? para contribuir al cambio político en el país.
Ante tal panorama, la premisa básica que se podía esperar de la primera vuelta electoral era que el proceso iba a ser atípico, y que se iban a multiplicar las evidencias de este tiempo tan anormal. La pregunta central del análisis, por tanto, es la siguiente: ¿qué tan diferente de otros fue este proceso electoral en su primera vuelta?
La continuidad: la “normalidad” electoral
Pese al estribillo “en éstas condiciones, no queremos elecciones”, en las elecciones generales del 2015, más de 70%
de la población ejerció su derecho al sufragio, la cifra más alta de participación desde 1985, mientras que el voto nulo y blanco fue el más bajo de la historia, tal como lo demuestran las gráficas 1 y 2:
Gráfica 1
Gráfica 2
Es interesante observar cómo el Distrito Central –la ciudad capital– tiene números algo diferentes: llegaron a votar menos ciudadanos de la media nacional (67.37%), pero menos personas anularon su voto o lo dejaron en blanco (2.41%), porcentaje muy distante del 10.14% que se dio en toda la república. Eso significa que la ciudad capital, el epicentro político de la crisis, votó mayoritariamente por alguna de las opciones políticas a nivel presidencial, ¿cómo leer estos números?
Otro dato interesante es, que de los diez municipios con mayor participación (que oscila entre 96.1% y 89.72%), seis se ubican en el área del lago de Atitlán, en Sololá, y ninguno es cabecera departamental. Esto podría interpretarse como que la crisis impactó mucho menos en el área rural que en la capital, pues la gente fue a votar, proporcionalmente más que en los centros urbanos, pero también anuló o dejó en blanco su voto;
en Sololá, por ejemplo, 85.08% de la población votó, el voto nulo y blanco sumó 9.12%, tal como se aprecia en las gráficas 3 y 4:
Gráfica 3
Gráfica 4
Por supuesto, algunos analistas han intentado demeritar estos datos al introducir la variable de ciudadanos no inscritos en el padrón electoral, de manera que el razonamiento es más o menos éste: sumados los no inscritos con los que no fueron a votar, el porcentaje supera por mucho a los ciudadanos que votaron por cualquier opción, lo cual probaría la supuesta crisis de legitimidad. Lamentablemente, ese razonamiento falla de nuevo al ver la evolución del padrón electoral respecto del número estimado de población total. La información disponible demuestra que en ese caso, esta es una falla histórica, que incluso parece irse superando con el tiempo. En las elecciones
2015, la relación entre electores y ciudadanos totales era 4 7 % , y n o e s l a m á s b a j a d e l a h i s t o r i a e l e c t o r a l guatemalteca, tal como se demuestra en la gráfica 5:
Esos datos determinan que las elecciones 2015 han producido una gran paradoja: ¿por qué siguen votando los guatemaltecos?
¿Por qué no aumentaron los votos nulos y blancos, y por qué los ciudadanos no se desmovilizaron, electoralmente hablando, tal como pronosticaban algunos analistas?
La discontinuidad: lo atípico del proceso 2015
Por segunda ocasión en treinta años, ocurrió un descalabro del candidato que supuestamente era considerado ganador; por el contrario, surgió en el 2015 una opción que acaparó de forma meteórica la atención ciudadana: en 1990, fue el “síndrome Serrano”, en el 2015, el “efecto Morales”.
Las similitudes entre esos candidatos es evidente:
ninguno de los dos era conocido o considerado ganador antes de la convocatoria a elecciones;
Jimmy Morales sólo había competido como candidato a alcalde en Mixco, obteniendo 13,045 votos, 7,95% del padrón electoral de dicho municipio;
ninguno obtuvo una bancada numerosa: Serrano obtuvo 18 diputados de 116 (16%), y Jimmy 12 de 158 (8%);
ambos fueron impulsados por fenómenos políticos: Serrano Elías fue catapultado por un famoso debate con Vinicio Cerezo (Programa “Conversemos”, mayo de 1990, el que se especula fue pactado), a partir de ese momento, inició su meteórico ascenso;
Jimmy fue catapultado por la crisis política que se desarrolló a partir de abril de 2015, cuando se destapó el caso “la Línea”.
Los datos anteriores, más el comportamiento del votante en las elecciones para diputados y alcaldes, demostraron que esa volatilidad electoral afectó igualmente a candidatos a
alcalde, que se alzaron con triunfos espectaculares. Ocurrió así, por ejemplo, en Mixco y en la ciudad de Quetzaltenango.
Adicionalmente, en el Congreso de la República, la tendencia es a elegir cada vez más opciones partidarias, lo cual a su vez determina una tendencia a la fragmentación del poder de los partidos políticos en el legislativo, gráfica 7.
Gráfica 6
Gráfica 7
En la misma línea de la volatilidad y la dispersión del voto, en las elecciones 2015, por primera vez desde 1985, los dos partidos con mayor votación no superaron, en conjunto, el 50%
de los votos válidos, además de que por primera vez hubo un empate técnico entre el segundo y tercer lugar, lo que generó cierta incertidumbre electoral.
Además, a partir de estas elecciones, es seguro que en la segunda vuelta habrán fenómenos nuevos. Por primera vez desde 1995, hay posibilidad de que se rompa el famoso “péndulo ideológico” de la democracia guatemalteca, ello si Jimmy Morales se convierte en el ganador de la contienda electoral.
Por el contrario, si gana Sandra Torres, se romperá la tradición de que los partidos que han gobernado empiezan un proceso de declive institucional, hasta que prácticamente desaparecen. El último partido que sufrió éste efecto fue el
FRG (tabla 1).
La misma crisis del 2015 puede leerse como parte de una “falla estructural” del sistema político y electoral guatemalteco, que tiene una tendencia muy marcada a producir microterremotos políticos que inciden en la alteración de la “normalidad” del proceso electoral. Una reflexión más profunda sobre este tema es claramente necesaria, tal como lo demuestra la tabla 2, abajo.
Por ello, una lectura más atenta comprobaría que hay fenómenos muy profundos que demuestran la crisis:
la dispersión del voto el intento de alterar la lógica pendular de la democracia guatemalteca
la tendencia histórica a que cada vez hayan más partidos electos en el Congreso de la República (de 6 en 1985 a 14 en el 2015)
el voto rural y urbano se diferencia cada vez más, haciendo que las dinámicas territoriales y sociales del país parezcan centrífugas: cada vez hay más alcaldías y la fragilidad de las alcaldías es mayor, debido a que las reglas electorales vigentes garantizan que con un voto de diferencia, el ganador se lo lleva todo.
Además, se mantienen retos pendientes:
la temática de inclusión de mujeres y pueblos indígenas no ha avanzado
las condiciones para la regulación partidaria
el fortalecimiento de las funciones y atribuciones del Tribunal Supremo Electoral no han variado, lo cual favorece que el peso del dinero y la influencia de los medios de comunicación en el ámbito electoral siga vigente.
¿Continuidad o ruptura?
El panorama electoral para la segunda vuelta de elecciones
En general, el 2015 demostró que pese a que los guatemaltecos parecen que están inconformes con la democracia, tal y como lo d e m u e s t r a e l e s t u d i o d e l Barómetro de las Américas del 2014, los ciudadanos siguen pensando en que las elecciones hacen la diferencia. Curiosa p a r a d o j a : a m a y o r deslegitimación, los guatemaltecos tienen más urgencia por asistir a las urnas.
La segunda vuelta electoral, por lo tanto, se inscribe en este panorama de crisis institucional, en la que los ciudadanos, pese a que siguen votando masivamente, se encuentran altamente insatisfechos de los candidatos y las fórmulas partidarias, lo cual augura que si el pírrico ganador de la segunda vuelta electoral no sabe leer adecuadamente el contexto e interpreta su “triunfo” con un excesivo triunfalismo, se pronostica una muy probable crisis mucho antes de que dé inicio el proceso electoral 2019.
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¿Votar o no votar?
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Imperfecciones de la Propuesta de Reformas del Congreso a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP)
La discusión sobre la reforma electoral y de partidos políticos
Las movilizaciones y protestas ocurrieron como un rayo de luz en plena oscuridad, en un país e n d o n d e , c o m o d i c e n l o s escépticos, “no pasa nada”: la sociedad se acostumbra, las fuerzas y actores políticos se acomodan, y la sociedad olvida en medio de una avalancha de malas noticias.
Aunque hay una leve posibilidad de que los escépticos tengan razón, prefiero pensar que aun de manera incipiente y caótica, esta protesta es el inicio de algo más; el comienzo de un movimiento social que llevaría en un tiempo determinado a una situación cualitativamente diferente a la que actualmente vivimos, marcando dramáticamente un antes y un después, nuestra propia primavera democrática materializada en un movimiento similar al que ocurre en muchas partes del mundo:
los indignados de Guatemala.
Un punto a favor de este optimismo es que, a pesar de que la conciencia ciudadana sobre la crisis es variada y muy dispersa, hay una demanda central en la que muchos coinciden:
la exigencia de nuevas reglas electorales que favorezcan la democratización de uno de los actores que se ha identificado como parte integral de la problemática y la decadencia institucional: los partidos políticos. La cercanía con el proceso electoral y la amenaza de que alguno de los partidos altamente cuestionados, que puntean en las encuestas, sea el ganador, impulsan a muchos ciudadanos a las calles, pues se percibe que de continuar el cronograma electoral vigente, los próximos cuatro años serán un poco más de lo mismo.
Sin embargo, las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos tienen una larga historia, que comienza desde la firma de los acuerdos de paz, por lo que a la fecha, tenemos casi dos décadas de discusiones y propuestas sobre los aspectos medulares que debe contener dicha reforma electoral.
A continuación, un breve resumen del largo recorrido que nos ha llevado a la actual propuesta de reforma electoral que se encuentra en el Congreso de la República y que está a un paso de ser aprobado, ello nos servirá para valorar los avances, estancamientos y desafíos que nos quedan pendientes para alcanzar mejores reglas electorales y de partidos políticos.
Democratizando la democracia
La historia de los más de veinte años de discusión sobre la reforma electoral se puede sintetizar en la ausencia de un claro planteamiento en torno a qué resultados sociales pretenden impulsar en su conjunto, ya que la mayoría de las propuestas carecen de una visión integral, más bien tienen como objetivo resolver p r o b l e m a s p u n t u a l e s q u e a f e c t a n a determinado grupo o sector, lo que frecuentemente produce planteamientos c o n t r a d i c t o r i o s , l i m i t a d o s o
superficiales, tal como lo demuestra la historia de las reformas electorales aprobadas desde el 2004.
Por tanto, el gran vicio de las reformas electorales es que han puesto a competir a los actores de la sociedad civil en una frenética carrera por alcanzar el favor de los diputados y partidos con representación parlamentaria, de manera que algunas propuestas avanzan, mientras que otras son automáticamente vetadas por los operadores políticos.
Esto fue muy evidente en lo que entonces se llamó las reformas de Primera y Segunda Generación (el decreto 10-2004 y el decreto 35-2006), las cuales respondían al proceso impulsado por el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, firmado en Estocolmo, Suecia, el 7 de diciembre de 1996, el cual establecía la ruta inicial de las reformas al sistema electoral.
Para el efecto, se formó en 1997 la Comisión de Reforma Electoral, integrada por los partidos políticos representados en el Congreso de la República y el Tribunal Supremo Electoral, que la presidía. Dicha Comisión elaboró el informe titulado: Guatemala, Paz y Democracia, que culminó con una iniciativa de ley que contemplaba las reformas consensuadas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos en 1998.
Entre los temas consensuados estaban algunos que se siguen discutiendo en la actualidad, tales como:
El fortalecimiento institucional del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y del Registro de Ciudadanos. Que ahora se agregaría a la necesidad de la coordinación interinstitucional con el Registro Nacional de las Personas (RENAP).
Mejoras sustantivas del Proceso Electoral; tales como el perfeccionamiento de los procesos de empadronamiento, la desconcentración de las mesas de votación, el establecimiento de normas de transparencia y publicidad de los procesos de elección de candidatos y del financiamiento partidario, así como la promoción de campañas de divulgación para la construcción de ciudadanía;
Uno de los grandes vacíos fue el tema del fortalecimiento de los partidos políticos y el incentivo para promover la vida partidaria, como una forma de democratizar los procesos de designación de candidatos.
Conceptualmente, se excluyeron aspectos medulares como la necesidad de repensar el funcionamiento del Sistema Político en su conjunto, a manera de introducir temas no considerados por la Ley Electoral, como la regulación de la reelección de diputados y alcaldes, el rediseño de las circunscripciones electorales y la posibilidad de introducir circuitos uninominales, las elecciones no concurrentes para favorecer gobiernos divididos, así como el tratamiento del voto nulo deliberado como un tipo de voto válido para obligar a repetir procesos electorales, entre otros temas clave.
En general, buena parte de las reformas se han centrado en modificar las reglas específicas del proceso electoral, tal como lo demuestran las últimas reformas contenidas en la iniciativa 4783. A continuación, un breve resumen de sus novedades:
Se incluye un tema postergado en todos los procesos de reforma
como es el voto en el extranjero, aunque tal inclusión obligará a realizar cambios importantes a posteriori para viabilizar su puesta en marcha.
Se regula el cambio de residencia para evitar la posibilidad d e u n a v a r i e d a d d e l o q u e l a l i t e r a t u r a l l a m a
“Gerrymanderismo”, o la manipulación deliberada de las condiciones y los distritos electorales para favorecer el triunfo artificial de un candidato político determinado.
Se fortalecen las medidas disciplinarias con las que cuenta el TSE para controlar a los partidos políticos, aunque dichas medidas siempre serán objeto de negociación política.
Se regula de mejor manera la propaganda electoral y el control al Financiamiento Partidario, de manera que haya equidad política en el proceso electoral. Un aspecto clave de esta reforma es la forma operativa en que se implementará, ya que la experiencia internacional demuestra que estos son aspectos clave muy difíciles de controlar.
Se avanza en fortalecer la institucionalidad partidaria, aunque la propuesta de reforma dejó fuera elementos clave como la prohibición de postular candidatos en lugares donde el partido no tiene organización partidaria, la posibilidad de crear partidos distritales y la creación de un financiamiento preelectoral para la formación y el incentivo de la vida partidaria.
Se avanza en el tema de inclusión de las mujeres y los pueblos indígenas en la conformación de listados, al aprobarse el tema de cuotas obligatorias (30-70). Esta medida, sin embargo, es adversada por las organizaciones de mujeres, que luchaban por la paridad (50-50).
Otros cambios incluidos, como la regulación del número de diputados, la modificación de las condiciones que favorezca la inscripción de comités cívicos y los cambios a la forma en que se asigna la presidencia del Tribunal Supremo Electoral (TSE),
se pueden considerar como “menores” en el afán de lograr la democratización del sistema.
En general, buena parte de las medidas y reformas propuestas avanzan muy poco en el empoderamiento ciudadano, la capacitación cívica y la posibilidad de promover medidas reales de auditoria social que favorezcan la rendición de cuentas electoral; es decir, el ejercicio del sufragio como castigo a los malos candidatos y formulas políticas. Para ello es indispensable combatir el vicio más grande de los procesos electorales desde 1985 a la fecha: que la iniciativa 4783 apenas contempla la inexistencia de partidos políticos reales.
¿Qué consecuencia tiene la inexistencia de los partidos políticos? Para principiar, la imposibilidad de la rendición de cuentas ciudadana, ya que los partidos en la práctica se comportan como redes clientelares, de interés y compadrazgo, que muy fácilmente se recomponen a través del transfuguismo, haciendo que el ciudadano se vea frustrado ante la imposibilidad de ejercer el voto como mecanismo de castigo a los malos comportamientos.
El ejemplo más reciente al respecto es la debacle del Partido Patriota y el éxodo de algunas de sus figuras más conocidas, como el candidato oficialista Alejandro Sinibaldi: la inmoralidad del candidato es que hizo campaña anticipada aprovechando su puesto en el Gobierno y sus cuantiosos recursos a su alcance, pero en el momento en el que le convino, abandonó las filas del partido, dejando a la organización partidaria el pago del costo de su ambición.
Luego de su renuncia, el Partido Oficial pagó una millonaria multa por campaña anticipada.
Por otra parte, el gran defecto de todas las reformas es que no promueven ni favorecen el control ciudadano al político, con nombre y apellido, que obligue a cada representante en el Congreso o funcionario Público a comprobar su trayectoria, sus logros y al cumplimiento de sus promesas electorales como un
requisito indispensable para su reelección. ¿Qué rendición de cuentas efectiva existe si las sanciones se dirigen a la organización partidaria y no al candidato?
Aunque este aspecto es clave, porque la propuesta de regulación al financiamiento electoral propone prohibir el financiamiento que se recibiría por la vía la estructura partidaria, ¿cómo se controlarían los financiamientos directos al candidato y las campañas anticipadas encubiertas, disfrazadas de fundaciones ciudadanas o campañas cívico- electorales?, ¿cómo se castigaría efectivamente el transfuguismo?
La inexistencia de partidos también afecta la vida partidaria, ya que las reglas vigentes favorecen el dominio por parte de redes familiares y de amigos, comandados por el gran caudillo o dueño del partido, haciendo prácticamente imposible el control ciudadano de los procesos de elección interna. En ese contexto, promover medidas de inclusión como las cuotas o la paridad sería insuficiente, porque tal proceso seguirá siendo designado por la cúpula partidaria, sin posibilidad real de alterar las prácticas viciadas y corruptas que prevalecen en la vida partidaria.
En síntesis, la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (que está lista para aprobarse en el Congreso de la República y que contiene algunos avances y virtudes), sigue siendo un paliativo para un modelo que ya demostró ser caduco.
En las actuales circunstancias, sin embargo, el pragmatismo político debería prevalecer, ya que como han dicho diversas voces autorizadas: “lo peor que podría pasar en estos momentos es que no pase nada”. Aprovechar la coyuntura para avanzar en la democratización de la democracia es una medida sana, pero con la condición de que se sepa que éste es apenas un primer paso de una larga lista de temas pendientes a discutir;
incluso, que tal discusión pasa por otros problemas que no se resuelven solo con una reforma electoral.
Generar la conciencia ciudadana de que debemos impulsar un proceso permanente de diálogo y de cambios graduales que favorezcan abordar la complejidad de los problemas que nos aquejan es, por tanto, un requisito indispensable para orientar las movilizaciones de la protesta #RenunciaYa hacia un movimiento que transforme efectivamente el sistema político guatemalteco: ¡El futuro está en nuestras manos!
1 Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, 1996, Sección III, Arts. 1 al 21.
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La hora de la propuesta
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La crisis política y los desafíos del país
Luis Fernando Mack
Luis Fernando M a c k
lmack@flacso.
edu.gt
Doctor en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-México. Profesor-investigador de FLACSO-Guatemala. Especializado en investigación y docencia en sociología política. Docente universitario en pregrado y postgrado en ciencias sociales en universidades de Guatemala, Centroamérica y de México. Especializado en temas como políticas públicas, partidos políticos, democracia, ciudadanía, poder local, entre otros.
