R-DCA-084-2012
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las nueve horas del veinte de febrero del dos mil doce. --- Recurso de apelación interpuesto por el Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. en contra del acto de declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública Nº 2010LN-000001-2208, promovida por el Hospital San Vicente de Paul para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad para las instalaciones de dicho hospital. ---
RESULTANDO
I.- Que el Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. interpuso un recurso de apelación en contra del acto de declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública Nº 2010LN- 000001-2208, alegando que su oferta fue indebidamente excluida del procedimiento de contratación, puesto que la Administración indicó que su oferta presentaba precio excesivo sin realizar el análisis respectivo sobre los descuentos que ofreció. Además manifiesta que su oferta fue analizada con base en un criterio errado de parte de la Administración, que no observa lo señalado por parte de la Contraloría General de la República mediante la resolución R-DCA-063-2011. --- II.- Que mediante el auto de las once horas veinte minutos del veinticinco de noviembre de dos mil once, este Despacho procedió a solicitar al Hospital San Vicente de Paul, la presentación del expediente administrativo de la Licitación Pública Nº 2010LN-000001-2208 (folio 012 del expediente de apelación).
Que la Administración aporta el expediente solicitado, por medio del oficio H.S.V.P.-DG-3151-2011 del 28 de noviembre del 2011 (ver folios 18 y 19 del expediente de apelación). --- III.- Que a través del auto de las ocho horas del ocho de diciembre del dos mil once, se confirió audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria (ver folio 020 del expediente de apelación). --- IV.- Que mediante el auto de las ocho horas del seis de febrero de dos mil doce, se confirió audiencia especial a la empresa apelante, para que se refiriera exclusivamente a los argumentos que en contra de su oferta, presentó la Administración (ver folio 039 del expediente de apelación). --- V.- Que por medio del auto de las catorce horas con veinte minutos del nueve de febrero de dos mil doce, se confirió audiencia final a las partes por espacio de tres días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de dicho auto (ver folio 55 del expediente de apelación). --- VI.- Que por medio de la resolución de la Contralora General de la República de las 21:00 horas del
catorce de febrero del presente año, se suspendió el plazo para resolver los asuntos en trámite el 15 de febrero anterior. --- VII.- Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias, y, ---
CONSIDERANDO
I. Hechos probados: 1) Que el Hospital San Vicente de Paul promovió la Licitación Pública N° 2010LN- 000001-2208 para la contratación de Servicios Profesionales en Vigilancia y Seguridad (ver el Diario Oficial La Gaceta No.24 del jueves 04 de febrero del 2010). 2) Que dentro del procedimiento de contratación, la oferta presentada por parte de la empresa VMA Seguridad fue declarada inelegible y la empresa CSE Seguridad, S.A. manifestó no mantener el interés en la contratación, quedando únicamente la oferta del Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. (ver folios 20111082 y 20111083 del expediente administrativo). 3) Que por medio del oficio ACC-1030-2011 del 13 de mayo del año anterior, el Área de Contabilidad de Costos de la Caja Costarricense de Seguro Social determinó que en relación con la razonabilidad del precio de la oferta presentada por parte del Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A., ¢33.433.829,68, en la Licitación Pública N° 2010LN-000001-2208 que: “(…) Bajo la perspectiva de análisis de utilización de los supuestos del costo de la mano de obra obtenido por la Contraloría –para esta contratación- y bajo el método de análisis establecido por el Área de Contabilidad de Costos se tiene que el precio cotizado por el Consorcio por la mano de obra fue de ¢26.913.829,68 y que comparado con el elaborado por la Contraloría de ¢25.410.728,78, presenta una diferencia de ¢1.503.100,90 mensual, y que sumados los costos de insumos y de gastos administrativos a los mismos, haría que la utilidad esperada pasaría a representar un 14,25% del precio total, para un incremento del 46,11%. Desde esta perspectiva, el precio cotizado por el Consorcio evidencia la presencia de un precio excesivo (…)” y agregan lo siguiente: “(…) no compartimos que el estudio de la Contraloría sea el acertado debido a que también evidencia deficiencias en la aplicación de la normativa laboral y especialmente porque centra su análisis únicamente en el rubro de mano de obra, siendo un estudio parcial que no analiza el precio total cotizado. / (…) En virtud de lo expuesto, se mantiene el criterio emitido en el oficio DCC-831-2010 del 06 de mayo de 2010, donde se determina que el precio cotizado por la empresa Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa, S,A, y Seguridad Alfa S.A. es excesivo (…)” (ver folios que van del 20111081
al 20111084 del expediente de apelación). 4) Que mediante el oficio LICIT-SASA-4280 del 31 de mayo del 2010 el consorcio apelante presenta el siguiente descuento: “(…)
RUBRO PORCENTAJE MONTO
Salario y Cargas Sociales 79.76% ¢25,410,728.78
Gastos Administrativos 05.12% ¢1,630,000.00
Insumos 05.12% ¢1,630,000.00
Utilidad 10.00% ¢3,190,000.00
Monto Total Mensual ************************ ¢31,860,728.78 (Treinta y un millones ochocientos sesenta mil setecientos veintiochoc colones con 78/100)
(…)” (ver folios 20111088 y 20111089 del expediente administrativo). 5) Que por medio del oficio ACC- 1411-2011 del 22 de junio de 2011, Área de Contabilidad de Costos de la Caja Costarricense de Seguro Social analiza el descuento presentado por el consorcio apelante, en el cual concluyen que: “(…) La comparación del rubro de mano de obra cotizada con la estimada (visible en el cuadro #1) muestra diferencias de ¢828.138,71 (3,37%). No se logra identificar el origen de la diferencia, sin embargo, la misma supone el pago de un salario superior al mínimo establecido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Sumando al monto modificado por mano de obra los costos de insumos y gastos administrativos y restando el monto total cotizado, se obtiene un porcentaje de utilidad modificada del 12,612%, siendo esta superior al porcentaje de utilidad esperada del 10,012% en un 25,96%. (…) / En virtud de lo expuesto en los párrafos anteriores se concluye –del análisis efectuado al precio descontado ofrecido por la empresa Consorcio Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa, S.A. – Seguridad Alfa S.A. – que únicamente considera los rubros de mano de obra y de utilidad, no tomando en cuenta los costos de los insumos y de los gastos administrativos, los cuales presentan diferencias significativas –con los cotizados por las otras empresas oferentes- que hacen presumir la presencia de precios excesivos en esta oferta, haciendo que el precio total cotizado mantenga la conducta de excesivo (…)” (ver folios 20111091 y 20111092 del expediente administrativo). 6) Que posteriormente, por medio del oficio LICIT-SASA- 4354 del 07 de julio del año anterior, en consorcio apelante ofrece un 30% en el rubro de gastos administrativos y presenta un nuevo detalle para el rubro de insumos, tomando como base que se trata de 19 equipos, de la siguiente forma: “(…)
# Detalle de Equipo Cantidad Costo Unitario Costo Total
1 Revolver Calibre 38 Especial 1 ¢240.000,00 ¢240.000,00
2 Municiones Calibre 38 12 ¢300,00 ¢3.600,00
3 Esposas 1 ¢11.500,00 ¢11.500,00
4 Gas 1 ¢5.650,00 ¢5.650,00
5 Vara policial o Black Jack 1 ¢14.000,00 ¢14.000,00
6
Equipo de Comunicación: Radio Comunicador Digital, Incluye Cargador
Batería y Antena 1 ¢392.053,50 ¢392.053,50
7 Cinturón Completo 1 ¢6.194,70 ¢6.194,70
8 Paraguas 1 ¢4.550,00 ¢4.550,00
11 Bitácora y Lapicero 1 ¢2.152,00 ¢2.152,00
12 Linterna 1 ¢6.133,00 ¢6.133,00
13 Baterías para Linterna 1 ¢2.134,16 ¢2.134,16
Tota (sic) de Costo de Equipo Completo ¢687.967,36 (…) /
EQUIPO ADICIONAL
# Detalle de Equipo Cantidad Costo Unitario Costo Total
Q Equipos Requeridos 1 Bastón de Marcas Electrónicas 2 ¢115.000,00 ¢115.000,00
2
2 Botones de Marca 6 ¢3.200,00 ¢19.200,00
3 Reloj Biométrico para Marcas 2 ¢150.000,00 ¢300.000,00 Total de Costo de Equipo Completo ¢434.200,00
(…)” (ver folios que van del 20111095 al 20111098 del expediente administrativo).
7) Que por medio del acta del 01 de noviembre del 2011, se declaró infructuosa la Licitación Pública Nº 2010LN-000001-2208 (ver Diario Oficial La Gaceta No.217 del 11 de noviembre del 2011). 8) Que al responder la audiencia inicial, al referirse al segundo descuento ofrecido por la apelante, la Administración señaló: “(…) 5.- Que en claridad de lo argumentado por parte de la empresa recurrente, debe de señalarse que posterior a las actuaciones indicadas en el punto anterior, ante el comunicado de lo resuelto por parte del Área de Contabilidad de Costos de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la Empresa Consorcio de Servicios de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A., remite un adicional de documentación que rola a folios 2011 1095 hasta 2011 1098, con documentación adjunta que se observa a folios del 2011 1099 al 2011 1108 del expediente de marras, siendo que tales argumentaciones fueron objeto de análisis por parte de la Administración en conjunto con funcionarios del Área de Contabilidad de Costos de la Caja Costarricense de Seguro Social, esto también para una
mayor comprensión y la búsqueda de soluciones que permitieran a la Administración la conservación del acto, siendo que el resultado fue la permanencia del criterio ya emanado en tres ocasiones por parte del Área de Contabilidad de Costos de la Caja Costarricense de Seguro Social, en lo concerniente a lo excesivo del precio ofertado por la Empresa Servicios de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. (…)” (ver folios 37 y 38 del expediente de apelación). --- II. Sobre la admisibilidad y fondo del recurso incoado. Sobre la legitimación. Con base en lo dispuesto en el artículo 176 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), el cual dispone que: “(...) podrá interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo (…)”, es necesario efectuar el análisis correspondiente a la legitimación del accionante, como actuación previa a la determinación de la procedencia de los argumentos esgrimidos en el recurso interpuesto. En el caso particular del recurso en conocimiento, al haberse declarado infructuoso el procedimiento de contratación (ver hecho probado No.7), al recurrente le basta con demostrar la elegibilidad de su plica para configurarse como la legítima readjudicataria del procedimiento (ver hecho probado No.2). En ese orden, se procederá a analizar el argumento con base en el cual alega su indebida exclusión del concurso. La empresa recurrente arguye que el Área de Contabilidad de la CCSS volvió a repetir el error señalado por la Contraloría, al determinar que su oferta es excesiva al valorar erróneamente el rubro de mano de obra. En razón de lo anterior, ante dicha determinación procedieron a ofrecer un descuento del 4.705%, estableciendo el monto de mano de obra en ¢25.860.728,78, amparados en el artículo 28 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Sobre dicho descuento, señala que la Administración determina que se mantiene la excesividad, por medio de una comparación de ofertas y no mediante un estudio de mercado. Posteriormente, ofrecen un descuento del 30% en el rubro de gastos administrativos e insumos, sin embargo la Administración procedió a declarar infructuoso el procedimiento sin analizar el descuento, olvidando el principio de conservación de las ofertas. La Administración responde que el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS, analizó el descuento presentado, llegando a determinar que se mantenía la excesividad del precio apuntada inicialmente.
Además en relación con la documentación aportada mediante la cual presentan una segunda reducción del precio, indican que tales argumentaciones fueron objeto de análisis por parte de dicha Área, concluyendo que se mantenía la excesividad ya apuntada en tres ocasiones anteriores. Dicen que la Administración siempre ha actuado en apego a lo regulado, valiéndose de los medios existentes con el fin de lograr la
conservación de la oferta y el perfeccionamiento contractual. Criterio del Despacho. Como aspecto de primer orden, que ya fue analizado en la resolución R-DCA-063-2011 de las catorce horas del dos de febrero del dos mil once, al conocer el recurso interpuesto contra este mismo procedimiento, se debe señalar que de acuerdo con el artículo 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa: “(…) El apelante deberá aportar la prueba en que se apoyen sus argumentaciones, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar la decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios, aportando los dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia que se impugna.
(…)”. Tal y como se desprende de dicho numeral, en el escrito de interposición del recurso, corresponde al apelante indicar no solamente la infracción sustancial del ordenamiento jurídico, sino que además el apelante debe aportar la prueba pertinente y suficiente que respalde sus alegatos. Del mismo modo, dentro del numeral citado, expresamente se dispone que cuando dentro del fundamento del recurso incoado, para justificar la existencia de un mejor derecho a su favor, exista discrepancia con respecto a los estudios sobre la base de los cuales se origina el acto de adjudicación, corresponde a la apelante rebatir en forma razonada tales estudios, mediante la aportación de dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia impugnada. Partiendo de ese escenario fáctico, dentro del recurso bajo análisis, resulta claro que si bien el recurrente muestra su disconformidad con el estudio con base en el cual se declara su oferta inelegible, sus argumentos carencen de respaldo técnico, tal y como sucedió en el recurso incoado anteriormente en relación con este mismo procedimientos. Debe tenerse presente que en esta ocasión, a pesar de que según el recurso de la apelante se le excluyó en desaplicación del criterio de este órgano contralor, es menester señalar que dentro de la resolución R-DCA-063-2011 repetidamente mencionada, no se determinó que el precio de su oferta razonable, simplemente a través del oficio DCA-0126 del 21 de marzo del 2011, se llegó a concluir que existía un error dentro de la base sobre la cual se calculó el monto mínimo de mano de obra por parte del Área de Contabilidad de Costos de la CCSS. Ahora bien, aun cuando el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS, señaló no estar de acuerdo con el estudio efectuado por este órgano contralor, nunca presentó gestión alguna tendiente a revertir lo dicho por este órgano, con lo cual necesariamente debe tomarlo en consideración al momento de realizar ese análisis. Precisamente, esto fue lo que hizo dicha Área, como se desprende del oficio ACC-1030-2011 del 13 de mayo del año anterior, en el que a pesar de mostrar su disconformidad con el criterio de esta Contraloría General, la Administración lo utiliza dentro de su análisis (ver hecho probado No.3), no llevando razón el apelante en cuanto a este
argumento. Por otra parte, la Administración en un primer momento, mantuvo su criterio en cuanto a la excesividad del precio ofertado aun con el primer descuento ofrecido (ver hechos probados No.4 y 5), no solamente en cuanto al monto cotizado por gastos administrativos e insumos, sino que dentro de dicho análisis se hizo referencia al exceso existente en cuanto a la utilidad que percibiría la empresa. En ese sentido, dentro del oficio ACC-1411-2011 del 22 de junio de 2011, el Área de Contabilidad de Costos de la CCSS analiza el descuento presentado por el consorcio apelante, en el cual concluyen que: “(…) La comparación del rubro de mano de obra cotizada con la estimada (visible en el cuadro #1) muestra diferencias de ¢828.138,71 (3,37%). No se logra identificar el origen de la diferencia, sin embargo, la misma supone el pago de un salario superior al mínimo establecido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Sumando al monto modificado por mano de obra los costos de insumos y gastos administrativos y restando el monto total cotizado, se obtiene un porcentaje de utilidad modificada del 12,612%, siendo esta superior al porcentaje de utilidad esperada del 10,012% en un 25,96% (…)”. De manera tal que aun cuando la recurrente presenta un segundo descuento relacionado con los gastos administrativos y los insumos (ver hecho probado No.6), sobre el cual en un inicio dentro del expediente administrativo de la contratación, no consta el análisis sobre ese descuento, por medio de la audiencia inicial (ver hecho probado No.8), la Administración manifiesta que se mantiene la excesividad del precio referenciada en tres ocasiones anteriores, según la cual, el exceso no versaba únicamente sobre los gastos administrativos e insumos, de tal suerte que el recurso carece de un criterio según el cual se desprenda que con el segundo descuento realizado el precio ofertado por el apelante no es excesivo. Incluso, mediante la audiencia especial se le dio la oportunidad al recurrente de referirse a lo expuesto por la Administración y al atender dicha audiencia tampoco se efectuó ninguna referencia a la razonabilidad del precio de su oferta. En ese orden de ideas, partiendo de que en el recurso de apelación contra el acto de adjudicación, como parte del régimen especial contenido en la Ley de Contratación Administrativa, la carga de la prueba recae sobre la empresa apelante, quien debe desvirtuar lo resuelto por parte de la Administración. No obstante, en el caso bajo estudio, el apelante a pesar de oponerse a lo resuelto en el estudio de razonabilidad de precio de la Administración, no presenta un criterio técnico que demuestre sus afirmaciones, en el sentido que su oferta presenta un precio razonable, que le convierta en una oferta susceptible de ser adjudicada. Consecuentemente, al carecer el recurso de apelación incoado por parte del Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. del fundamento
necesario para demostrar su elegibilidad, al no tener opciones de resultar readjudicatario dentro del procedimiento de contratación recurrido, se debe rechazar por falta de fundamentación el recurso. Lo anterior, tomando en consideración que el recurrente no logró acreditar el mejor derecho que le corresponde, siendo procedente rechazar por improcedencia manifiesta el recurso bajo análisis, al tenor de lo dispuesto en el inciso d) y b) del artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. ---
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184, de la Constitución Política; artículos 1, 28, 34, y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República;
84 y 85 de la Ley de la Contratación Administrativa; 174, 178, y 180 inciso b) y d) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio de Servicio de Monitoreo Electrónico Alfa S.A. y Seguridad Alfa S.A. en contra del acto de declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública Nº 2010LN-000001-2208, promovida por el Hospital San Vicente de Paul para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad para las instalaciones de dicho hospital. 2) Se confirma el acto de declaratoria de infructuosa de la Licitación Pública Nº 2010LN-000001-2208. 3) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se da por agotada la vía administrativa.--- NOTIFÍQUESE. ---
Lic. German Brenes Roselló Gerente de División
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada
Gerente Asociado Gerente Asociado
AAA/chc
NN: 01601(DCA-0360) NI: 21107
G: 2010000530-9
