Administración de las regalías petroleras en Colombia

Texto completo

(1)ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA. GUIOMAR PATRICIA BOHÓRQUEZ RINCÓN. BOGOTÁ, D.C. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN 2004. i.

(2) ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA. GUIOMAR PATRICIA BOHÓRQUEZ RINCÓN. Trabajo de Grado presentado como requisito para optar al título de Administrador de Empresas. Director: CESAR AUGUSTO CABALLERO REINOSO. BOGOTÁ, D.C. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN 2004. ii.

(3) TABLA DE CONTENIDO pág INTRODUCCIÓN............................................................................................1 1. EL PETRÓLEO EN COLOMBIA Y LAS FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES .........4 1.1. La explotación petrolera en Colombia: pasado, presente y futuro ..............4. 1.2. La contratación petrolera en Colombia .................................................. 12. 1.3. El proceso de descentralización y las regalías petroleras ......................... 15. 2. LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS ................................................................... 17 2.1. Régimen de regalías ............................................................................ 17. 2.2. La propiedad del subsuelo.................................................................... 19. 2.3. Las regalías ........................................................................................ 20. 2.4. Beneficiarios de las regalías.................................................................. 25. 2.5. Beneficiarios directos ........................................................................... 26 2.5.1 El mecanismo de escalonamiento ................................................ 27 2.5.2 Destinación de las regalías directas .............................................. 31. 2.6. Beneficiarios indirectos ........................................................................ 33 2.6.1 El Fondo Nacional de Regalías ..................................................... 33 2.6.2 Destinación de las regalías indirectas ........................................... 34. 2.7. Comisión Nacional de Regalías.............................................................. 40. 2.8. Los cambios a la Ley Nacional de Regalías............................................. 43. 3. RÉGIMEN Y ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS....................... 47 3.1. Proceso administrativo de las regalías ................................................... 47 3.1.1 Asignación................................................................................. 48 3.1.2 Destinación................................................................................ 53 3.1.3 Utilización .................................................................................. 56 3.1.4 Control y vigilancia ..................................................................... 58. 4. PROPUESTAS PARA LA EFICIENTE ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS .......... 60 CONCLUSIONES .......................................................................................... 63 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................ 66. iii.

(4) INTRODUCCIÓN. El sector petrolero ha sido una importante fuente de recursos económicos para Colombia, a nivel nacional, departamental y regional. Actualmente, la participación del petróleo en el PIB asciende a 4,5% y ésta industria en su conjunto, representa a abril de 2003 el 27% del total de las exportaciones nacionales, 2.9 billones de pesos, siendo así el primer sector exportador del país1. Por concepto de impuestos, el sector aporta 19% de los ingresos corrientes de la nación, unos 3.5 billones de pesos. Y los departamentos y municipios obtienen como pago de regalías2 casi el 14% del total de las transferencias que se hacen a las entidades territoriales, 1.8 billones de pesos en el año 2002 y 621 mil millones a abril de 20033. Las regalías son una parte captada de la renta petrolera, las cuales según lo dispuesto por la Constitución de 1991, deben beneficiar a las entidades territoriales. Los recursos provenientes de las regalías petroleras son administrados de manera descentralizada por los gobiernos locales, quienes son responsables de manejarlos eficientemente, teniendo como objetivo el beneficio de la comunidad. Es importante destacar, que los hidrocarburos son un recurso natural no renovable, es así como su naturaleza misma implica que las regalías provenientes de su explotación sean una fuente transitoria de ingresos, razón por la cual deben aprovecharse eficientemente.. 1. En los años 2001 y 2002 este sector representó el 26.7% y 27.5% de las exportaciones, correspondientes a U$ 3,285 millones y U$ 3,275 millones respectivamente. (http://www.ecopetrol.gov.co). 2 Las regalías son la contraprestación económica (en dinero o en especie) por agotamiento de un recurso natural no renovable que es exigida por el Estado como propietario del subsuelo y de los recursos allí presentes y que debe ser asumida por quien explota el recurso natural no renovable. 3 REVISTA ACCIONES. ¿A Quién Sirve el Petróleo? No. 21. Bogotá, Marzo de 2001. p. 2.. 1.

(5) Además, estos recursos son considerables, llegando a ascender a los 7 billones de pesos entre los años 1994 y 20014, de ahí la importancia de su correcta inversión. Debido a la importancia que tiene para Colombia la industria petrolera y especialmente, la relevancia de la eficiente administración de los recursos provenientes de las regalías, se ha establecido un marco institucional para el manejo y distribución de estos ingresos. En 1994, el Congreso aprobó la Ley Nacional de Regalías, como el elemento central del diseño institucional para el manejo de las mismas. Este proyecto de grado pretende demostrar si el esquema institucional diseñado para el manejo de las regalías petroleras ha permitido su eficiente administración y consiguiente cumplimiento de los objetivos definidos en la Constitución Política y la Ley Nacional de Regalías. Para demostrar ésta hipótesis, como objetivos específicos del proyecto, se han planteado los siguientes: •. Documentar el proceso evolutivo del marco institucional diseñado para la administración de las regalías petroleras, según las problemáticas que han hecho necesario realizar cambios a la Ley Nacional de Regalías.. •. Analizar la Ley Nacional de Regalías en términos de eficiencia y equidad en la asignación de los recursos a nivel territorial y sectorial.. •. Identificar las causas administrativas del mal manejo de los recursos.. •. Conocer el desempeño de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías, como entidades encargadas de la supervisión y control del manejo eficiente de los recursos provenientes de las regalías.. •. Generar propuestas para la eficiente administración de las regalías, que permitan el desarrollo del país.. 4. http://www.ecopetrol.gov.co. 2.

(6) A continuación se describe el contenido del proyecto: En primer lugar, se parte de un acercamiento a la historia del sector petrolero, el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en Colombia y a la importancia que tienen las regalías en las finanzas intergubernamentales, pasando luego a analizar detenidamente el marco regulatorio de las regalías, los problemas de este esquema institucional y los cambios a la Ley. Se examina la gestión desempeñada por la Comisión Nacional de Regalías como entidad encargada de vigilar la adecuada inversión de las regalías según lo establece la Ley, así como la administración, distribución y asignación de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Se identifican las fallas que han tenido los gobiernos locales de los departamentos y municipios beneficiarios de regalías en lo referente a su administración y utilización. Finalmente, se hace un análisis del manejo que se le ha dado a las regalías según el esquema institucional creado para su administración y se sugieren posibles soluciones para mejorar la administración de estos importantes recursos. Para la realización de esta investigación, la metodología que se siguió consistió en el estudio de las siguientes fuentes primarias: •. Revisión bibliográfica de textos y documentos especializados en política petrolera, corrupción, gestión pública, descentralización y organización del Estado colombiano; publicaciones de la Comisión Nacional de Regalías, Ecopetrol, la Contraloría General de la República y el Departamento Nacional de Planeación; principales medios de comunicación como prensa y revistas.. •. Estudio de Leyes y Decretos Reglamentarios, Gacetas del Congreso de la República, proyectos de Ley, Documentos Conpes.. •. Exploración de información estadística de la Comisión Nacional de Regalías, Ecopetrol, el Departamento Nacional de Planeación y el Dane.. •. Realización de entrevistas a varios actores de la Comisión Nacional de Regalías, Fondo Nacional de Regalías, Ecopetrol y la Contraloría General de la República. 3.

(7) 1. EL PETRÓLEO EN COLOMBIA Y LAS FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES El presente capítulo contiene un acercamiento general al panorama petrolero colombiano a manera de introducción, partiendo desde una síntesis de la historia petrolera del país, pasando a la situación actual, hasta llegar a los futuros escenarios que se plantean en cuanto al hallazgo de nuevas reservas petroleras. Como parte principal del capítulo, se explica en qué consiste la contratación petrolera en Colombia, se describe cómo el proceso de descentralización ha sido un paso adelante en cuanto al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales y porqué las regalías petroleras juegan un papel importante en las finanzas intergubernamentales.. 1.1. La explotación petrolera en Colombia: pasado, presente y futuro. La historia petrolera de Colombia se remonta a 1880, cuando ya se realizaban exploraciones en el territorio nacional. Sin embargo el primer descubrimiento de petróleo se da hasta el año 1918, con el campo La Cira-Infantas. Este campo le reportó al país importantes recursos hasta 1930. A partir de esta fecha, los descubrimientos no fueron significativos, situación que llevó a que Colombia se convirtiera en importador de hidrocarburos a finales de los años 70. Luego del descubrimiento de Caño Limón en 1983, Colombia recuperó su condición de país exportador de petróleo gracias a la explotación de este pozo, el cual ha sido uno de. 4.

(8) los seis más grandes descubrimientos de petróleo del mundo durante la década de los 90, generando reservas por 1.100 millones de barriles5. Los siguientes dos grandes campos encontrados fueron Cusiana y Cupiagua en 1988 y 1993 respectivamente. Entre 1988 y 1997, el país tuvo una bonanza petrolera, originada por la alta producción de los campos de Cusiana, Cupiagua y Caño Limón6. Debido al incremento de las exportaciones de crudo generado por la bonanza petrolera se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera mediante la Ley 209 de 1995, con la finalidad de moderar el impacto expansivo sobre la masa monetaria ocasionado por las divisas provenientes de las exportaciones de crudo. El Fondo actúa mediante la retención temporal de los ingresos que por exportación de crudo percibe Ecopetrol y sobre las regalías que perciben las entidades territoriales, generando ahorro. Posterior a la bonanza petrolera y hasta hoy, la exploración en Colombia ha disminuido notablemente, debido a que la actual situación de orden público y la inestabilidad de la política petrolera nacional, no hacen atractiva la inversión extranjera en el país. “La complejidad geológica de Colombia, la falta de. competencia en la industria de servicios petroleros, la inseguridad, la incertidumbre legal y la rigidez de los controles ambientales hacen que la industria colombiana sea la de mayores costos de transacción en el mundo”7. El siguiente cuadro (Cuadro # 1) muestra las reservas generadas por los 16 campos petroleros que se han descubierto y explotado en Colombia. Nótese que los mayores campos productores son Caño Limón, La Cira Infantas, Cusiana y Cupiagua, con 1100, 800, 750 y 510 millones de barriles respectivamente. 5. 6. TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001. http://www.ecopetrol.gov.co. 5.

(9) RESERVAS GENERADAS POR LOS CAMPOS PETROLEROS EN COLOMBIA Campo. Fecha descubrimiento. Reservas generadas. La Cira-infantas. 1918. 800 millones de barriles. Tibú. 1940. 270 millones de barriles. Casabe. 1941. 300 millones de barriles. Velásquez-Palagua. 1946. 300 millones de barriles. Yarigui. 1954. 200 millones de barriles. Provincia-Payoa. 1960. 300 millones de barriles. Río Zulia. 1962. 140 millones de barriles. Orito. 1963. 240 millones de barriles. Castilla. 1969. 320 millones de barriles. Apiay-Suria. 1981. 215 millones de barriles. Caño limón-Yuca-Yarumal. 1983. 1.100 millones de barriles. San Francisco. 1985. 150 millones de barriles. Cusiana. 1988. 750 millones de barriles. Cupiagua. 1993. 510 millones de barriles. Guandó. 2000. N/D. Cuadro # 1 - Fuente: Ecopetrol, Año 2000, http://www.ecopetrol.gov.co. Vale la pena destacar, que Colombia, a pesar de tener una tradición en la producción petrolera, es un pequeño productor en el contexto internacional, dado que participa solo con el 1,03% de la producción mundial (66,9 millones de barriles diarios) y el 0,25% de las reservas probadas (1.028,5 gigabarriles)8. En el siguiente mapa (Mapa # 1), se puede observar la ubicación geográfica de cada uno de los campos petroleros del país.. 7 8. REVISTA DINERO. La Suerte está Echada. Bogotá, Abril 27 de 2001. p. 32. REVISTA DINERO. El Potencial del Petróleo. Bogotá, Noviembre 9 de 2001. p. 86.. 6.

(10) UBICACIÓN DE LOS CAMPOS PETROLEROS COLOMBIANOS. MAR CARIBE. •. Chuchupa. Yarigui Provincia Casabe OCÉANO PACIFICO. Velásquez. • •. Tibú. VENEZUELA. • •. •. Río Zulia. •. • • La Cira. infantas. Caño Limón. • Cupiagua • Cusiana. Guando. •. San • Francisco. •. Apiay-Suria. • Castilla. • Orito. ECUADOR. BRASIL. PERÚ. Mapa # 1 - Fuente: Ecopetrol, http://www.ecopetrol.gov.co. Ecopetrol (Empresa Colombiana de Petróleos), es la compañía petrolera estatal colombiana que opera desde 1951 y ha tenido a su cargo la administración de los hidrocarburos pertenecientes a la Nación. Esta empresa es la que mayores recursos. 7.

(11) le genera a la Nación9 y también la que más exporta10. Actualmente, Ecopetrol explora y produce petróleo directamente y en asocio con más de 80 compañías petroleras. El 18% de la producción total de crudo del país es producido por Ecopetrol directamente, 77% mediante 113 contratos de asociación, 2% mediante dos contratos de concesión aún vigentes11 y el 3% restante en pozos de prueba. Vale la pena destacar, que por medio del Decreto 1760 del 26 de junio de 2003, se modificó la estructura orgánica de Ecopetrol, dejando de ser ésta una empresa industrial y comercial del Estado, transformándose en una sociedad pública por acciones (Ecopetrol S.A.), la cual se dedicará solamente a sus operaciones industriales y comerciales. El Decreto también determinó la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos la cual tendrá entre sus funciones, la de administrar el recurso petrolero, a partir del primero de enero de 2004. La Agencia, será una entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, la cual “actuará como reguladora y. generadora de las políticas que marcarán el futuro del sector de hidrocarburos en Colombia y que buscan mantener la autosuficiencia petrolera”12. La transformación de Ecopetrol, tiene principalmente entre sus objetivos, eliminar las barreras al desarrollo de la empresa, garantizando su sostenibilidad y crecimiento en el largo plazo, otorgándole autonomía financiera y administrativa13. La actual infraestructura petrolera colombiana consta de cinco refinerías principales, seis campos de gas, quince de petróleo y 14.150 kilómetros de gasoductos, 9. El año 2002 Ecopetrol transfirió a la Nación 5,4 millones de pesos, correspondientes al 23% del total de los ingresos corrientes del sector central. (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 3.). 10 En el año 2000, el mejor año en la historia de Ecopetrol, la empresa reportó exportaciones por 2,585 millones de dólares. El año 2002 realizó exportaciones por un valor de 1,722 millones de dólares. (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 3.). 11 En el siguiente capítulo se explica en detalle en qué consisten los contratos de asociación y concesión. 12 SANTAMARÍA, Alexandra. Ecopetrol S.A. El Desafío. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 7-11.. 8.

(12) oleoductos y poliductos, con salidas sobre los dos océanos, las cuales facilitan la exportación14. Actualmente el país atraviesa por una etapa de incertidumbre en cuanto a su futuro en el sector petrolero, debido al agotamiento de las reservas y a la falta de exploración. Los ataques de la guerrilla en contra de la infraestructura petrolera han causado el derramamiento de más de 2.500.000 barriles de petróleo desde 1986 hasta 2001, ocasionando en gran parte el agotamiento de las reservas15. El terrorismo, además de tener una incidencia negativa en la industria petrolera y violentar personas, afecta la construcción de infraestructura para la comunidad, ocasiona un grave desastre ecológico y afecta las finanzas de los municipios, debido a que disminuye la transferencia de regalías por explotación de hidrocarburos16. De no aumentarse el nivel de reservas, Colombia no solo perdería su posición de país exportador de hidrocarburos, sino también su autosuficiencia. Los expertos estiman que de continuar a este ritmo, a partir del año 2008 el país tendría que importar petróleo17.. 13. Entrevista realizada al Doctor José Maria Neira, Coordinador de Regalías, Dirección de Relaciones Externas, Ecopetrol, Noviembre 10 de 2003. 14 http://www.ecopetrol.gov.co 15 El año 2000, ha sido el año en el cual se han presentado el mayor número de atentados terroristas contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas, 170 ataques, los cuales ocasionaron que se hubieran dejado de producir 24 millones de barriles de petróleo. (CARDENAS, Diego Hernán. La Marca de Caño Limón. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 31-37). 16 En sus 20 años de vida y casi 18 de operación, el oleoducto Caño Limón ha sufrido 1000 atentados terroristas, por lo cual se han dejado de generar regalías por más de 300 millones de dólares. (CARDENAS, Diego Hernán. La Marca de Caño Limón. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 31-37). 17 De no aumentar la producción de petróleo, “en un periodo de tres años, se tendría un choque. superior al 4% del PIB en la balanza de pagos y una reducción en los ingresos tributarios cercana al 2% del PIB. Si se toma como punto de referencia que el ajuste fiscal necesario para estabilizar la deuda pública del gobierno es equivalente a 3,5% del PIB, ello significa que el esfuerzo requerido, después del choque, sería de 5,5% del PIB”. (MOLINA, Pablo. El Paradigma Petrolero. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 287. Bogotá, Contraloría General de la República, Diciembre 2001. p. 8.).. 9.

(13) El hallazgo de nuevos campos petroleros depende de la decisión de inversionistas particulares de invertir en Colombia, quienes al analizar la situación de orden público del país, no ven garantizada la seguridad de sus funcionarios, ni la infraestructura de sus empresas. Por este motivo, la inversión petrolera en el país es percibida como de alto riesgo. No menos importante es la inestabilidad jurídica del sector, la cual crea un ambiente de desconfianza entre los inversionistas debido a la incertidumbre respecto a las reglas de juego. “Basta recordar lo ocurrido con el trámite de la Ley 619 de 2000. (regalías), que fue declarada inexequible tres veces en dos años. El no tener un marco jurídico estable y una política de Estado de largo plazo para el sector, lleva a que los inversionistas privados vean con recelo la realización de inversiones en Colombia”18. El capital extranjero ha contribuido significativamente en la actividad exploratoria colombiana. En los cinco descubrimientos más importantes del país se ha contado con la participación de importantes petroleras internacionales: La Cira-Infantas y Caño Limón descubiertos por la Oxy, Cusiana y Cupiagua por British Petroleum, Total y Triton, en asocio con Ecopetrol, y Chuchupa-Ballenas19 por Texas Petroleum Company. Debido a que la inversión extranjera es fundamental para el buen desarrollo de la actividad exploratoria del país, Ecopetrol está haciendo grandes esfuerzos por atraer inversionistas, promocionando en el exterior la alta prospectividad de Colombia.. 18. OSSA ESCOBAR, Carlos. El Modelo de la Política Petrolera. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 287. Bogotá, Contraloría General de la República, Diciembre 2001. p. 4. 19 El campo Chuchupa-Ballenas, sobresale por generar reservas de siete terapiés cúbicos de gas, aproximadamente 1,000 millones de barriles, una cifra realmente significativa, si se compara con las reservas generadas por el campo Caño Limón-Yuca-Yarumal que al año 2000 ascendieron a 1,100 millones de barriles de crudo.. 10.

(14) Estos esfuerzos se han visto reflejados en la firma de 47 contratos de asociación en los dos últimos años, (el mayor número en la historia de Ecopetrol), lo cual permitirá perforar más pozos, aumentando la probabilidad de encontrar petróleo en alguno de ellos. Una primera medida tomada en pro de atraer la inversión extranjera, fue la reducción de las regalías20, como medio para hacer más competitivo el contrato de asociación y hacer más atractiva la inversión. Sin embargo, esta medida reduce de manera importante los recursos transferidos a las entidades territoriales, razón por la cual no tuvo bastante acogida entre las comunidades beneficiarias de los recursos provenientes de las regalías. De darse una situación de escasez hacia el año 2004, no sólo se verían afectadas negativamente las finanzas públicas nacionales sino también las finanzas de las entidades territoriales, las cuales actualmente dependen de los ingresos por regalías petroleras, además de las comunidades que actualmente se benefician de la inversión social que realizan Ecopetrol y las compañías asociadas. La inversión social que realizan estas empresas, consiste en el desarrollo de planes para la realización de proyectos de desarrollo comunitario, como mejoras en la calidad y cobertura de la educación, salud y servicios públicos, generación de distintas alternativas de ingresos, fortalecimiento de la institucionalidad y gobernabilidad local y regional, y fomento de la recreación y la cultura. En el año 2002 se invirtieron 38,888 millones de pesos en programas de inversión social en los municipios en los cuales la 20. La Ley 141 de 1994 por la cual se creó el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se reguló el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y se establecieron las reglas para su liquidación y distribución, estableció en el artículo 16 unas regalías mínimas por explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, para el caso del petróleo del 20% sobre el valor de la producción en boca de pozo. La Ley 756 de 2002, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, establece criterios de distribución y se dictan otras disposiciones, establece un nivel variable de regalías por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional sobre el valor de la producción en boca de pozo, entre 8% y 25% según el nivel de producción diario promedio mes expresado en miles de barriles por día (producción KBPD). Más adelante se explica en detalle en que consisten los cambios a la Ley Nacional de Regalías.. 11.

(15) industria petrolera tiene presencia, 33,389 millones aportados por Ecopetrol y 5,499 millones aportados por las compañías privadas, orientados a mejorar las condiciones de vida de la población, en las áreas de educación, salud, servicios, desarrollo económico, fortalecimiento institucional y recreación y cultura21. El futuro petrolero de Colombia es incierto. El país podría tanto aumentar sus reservas, como volver a ser importador de petróleo. Lo único seguro, es que tarde o temprano el país tendrá que afrontar el agotamiento definitivo de sus pozos petroleros, dada su naturaleza de recurso no renovable. Por esta razón es sumamente importante, que mientras el país cuente con los recursos provenientes de la explotación petrolera, los ingresos por regalías se inviertan eficientemente, buscando siempre beneficiar a la población más necesitada.. 1.2. La contratación petrolera en Colombia. El primer sistema de explotación petrolera que hubo en Colombia fue el de contratación por concesión, el cual operó durante 69 años (1905 – 1974), periodo durante el cual se celebraron 454 contratos, de los cuales hasta hoy sólo quedan vigentes dos: Yalea y Tello. Mediante el sistema de concesión, el Estado concedía al concesionario una zona específica para que explotara el pozo durante un espacio de tiempo definido. La regalía que se estableció para este esquema contractual fue del 2% al 14.5% según el nivel de producción22.. 21. EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 89,90. 22 Los dos contratos de concesión vigentes, Yalea y Tello, reportan al país cerca de 17.000 barriles de petróleo al día y pagan regalías por 14.5% de la producción, puesto que el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 establece que para los contratos de concesión aún vigentes no se aplica el monto de regalías establecido en esta Ley.. 12.

(16) La Ley 20 de 1969 estableció una nueva política petrolera, la cual constituyó el sistema de contratos de asociación aun vigente y terminó con el esquema contractual por concesión. El Decreto 2310 de 1974 determinó para los contratos de asociación una regalía del 20% de la producción y estableció que el 80% restante de la producción, debía repartirse en partes iguales entre Ecopetrol y la compañía asociada. Durante la década de los 70 hasta finales de los años 80, el esquema de contratación por asociación que operó fue el 50/50, bajo el cual Ecopetrol otorgaba a sus asociados un terreno en el cual realizar las exploraciones. El riesgo exploratorio23 lo asumían totalmente las compañías asociadas, es así como si no se hallaba petróleo, todas las pérdidas eran de estas compañías. Si por el contrario, se comprobaba la existencia de un campo comercial, Ecopetrol entraba a participar de la explotación y producción (previo el pago de regalías de 20%) y pagaba la mitad de los costos asumidos por la compañía asociada. Este esquema tuvo éxito durante su aplicación; por medio de él se establecieron contratos como Caño-Limón y Cusiana-Cupiagua24. En 1989, se modificaron los términos del contrato de asociación, con la finalidad de dar mayores incentivos a las compañías asociadas y a la vez aumentar la renta petrolera del país. La nueva modalidad contractual iniciaba con una distribución 50/50 hasta cuando la producción alcanzaba los 60 millones de barriles, momento en el cual la participación de Ecopetrol se incrementaba en 5% por cada 30 millones de barriles adicionales hasta llegar a los 150 millones de barriles, habiendo una distribución del 70% para Ecopetrol y 30% para el asociado. Sin embargo, este esquema no fue atractivo para los inversionistas extranjeros.. 23. En Colombia la posibilidad de pérdida de la inversión por no hallar petróleo es de más del 80%. (TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001). 24 REVISTA DINERO. La Suerte está Echada, Op. cit. p. 28-38.. 13.

(17) Posteriormente, en 1994 se decidió mejorar las condiciones del contrato para los inversionistas, introduciendo el “Factor R”. 25. . Sin embargo, esta medida no fue. suficiente y los niveles de inversión continuaron disminuyendo hasta 1999, cuando tan solo se firmó un contrato. Por esta razón, en 1999, se adelantaron varias reformas orientadas a recuperar el nivel de inversión extranjera. Nuevamente se modificó el contrato de asociación, estableciendo una participación de Ecopetrol del 30% de la inversión en exploración y del 30% de la inversión en el desarrollo. Una de las modificaciones más importantes realizadas al contrato fue el esquema flexible de regalías establecido en la Ley 619 de 2000, el cual varía en un rango entre el 5% y el 25% dependiendo del tamaño del pozo, modificando el esquema fijo de 20% de regalías que planteaba la Ley 141 de 1994. La aprobación de la Ley 619 de 2000 tuvo muchos tropiezos, debido fundamentalmente, a que las regalías que reciben las entidades territoriales bajo este esquema son menores. Esta Ley fue declarada inexequible por vicios de forma a partir de junio de 2002, fecha en la cual empezó a regir la Ley 756 de 2002, vigente en la actualidad, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994 y se establece un nuevo esquema flexible de regalías entre el 8% y el 25% de la producción26. Más adelante se explicará en detalle en que consiste el esquema flexible de Regalías.. 25. El Factor R es un valor que determina la rentabilidad de un proyecto petrolero específico. Si el proyecto es muy rentable, la participación de Ecopetrol puede aumentar y si es menos rentable, dicha participación puede disminuir. El Factor R se genera sobre la base del flujo de caja anual de la compañía y determina la participación de la compañía asociada frente a Ecopetrol, según la cantidad de petróleo que se encuentra. El Factor R se establece a partir de la siguiente fórmula, que contiene los aspectos contables de la compañía asociada: FACTOR R = IA / (ID + A – B + GO), donde, IA = Ingresos acumulados, ID = Inversiones de desarrollo acumuladas, A = Costos directos de exploración en los que ha incurrido la asociada, B = Reembolso acumulado que realiza Ecopetrol a la asociada, sobre los costos directos de exploración y GO = Gastos de operación acumulados aprobados por el Comité Ejecutivo de la Asociación, en la proporción que le corresponda a la asociada (igual proporción de la distribución de la producción con base en el Factor R), más los costos de transporte de la compañía asociada desde el campo de producción hasta el puerto de exportación. 26 Nótese como el monto de las regalías anterior del 20% en Colombia era mayor a comparación de países como Argentina con el 12%, Bolivia 13%, Brasil 5%, Venezuela 1% a 16.6% y Chile y México donde no se paga. Esto no hacía atractivo el contrato de asociación para las compañías petroleras.. 14.

(18) Los cambios en el contrato de asociación han tenido como finalidad la búsqueda de relaciones equilibradas que permitan la explotación del petróleo con beneficios para el país y beneficios para la compañía asociada, la cual incurre en los altos costos que implica arriesgarse en la incierta búsqueda de petróleo. El esquema contractual por asociación, le ha permitido al país tener una mayor participación y control en los procesos de exploración y explotación, así como incrementar su conocimiento geológico, asimilar y adquirir nuevas tecnologías, aumentar las inversiones en el sector y descubrir importantes reservas que le han permitido estar en los escenarios del mundo petrolero27.. 1.3. El proceso de descentralización y las regalías petroleras. La solidificación del proceso de descentralización en Colombia, se da con la Constitución de 1991, mediante la cual, fueron atribuidas competencias y recursos a las entidades territoriales, como reconocimiento de su autonomía. Es así como en Colombia “la descentralización política viene aparejada con la descentralización fiscal. y administrativa” 28. La descentralización es el medio a través del cual deben resolverse los problemas del país, partiendo desde el nivel local. Es así como cada departamento y municipio, a partir del conocimiento e identificación de sus propias necesidades y requerimientos, y con la autonomía política y económica que le han sido trasferidas, puede darles solución, generando a la vez beneficios a nivel nacional.. 27. TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001. 28 SARMIENTO GÓMEZ, Alfredo, VARGAS GONZÁLEZ, Enrique. Características de la Descentralización Colombiana. Santiago de Chile: Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1997.. 15.

(19) Como fuentes de recursos con los cuales cuentan las entidades territoriales se encuentran: el situado fiscal, la participación en los ingresos corrientes de la Nación, la cofinanciación, los recursos propios, el crédito para desarrollo territorial y las regalías. Al ser las regalías un recurso no recurrente, éstas necesitan un manejo distinto al de los recursos fiscales, es así como la Ley Nacional de Regalías establece que todas las entidades territoriales del país tengan derecho a beneficiarse de las mismas, siendo transferidas en su totalidad a departamentos y municipios. Así mismo, establece que la destinación de las mismas, debe dirigirse a proporcionar una mejor calidad de vida y a fomentar el desarrollo regional, mediante su inversión en proyectos prioritarios incluidos en los planes de desarrollo, guiándose por el esquema de descentralización colombiano29. Es así como las regalías deben tener un impacto socioeconómico notable, dado el monto de las mismas30. Vale la pena resaltar, que es responsabilidad de los gobiernos locales, hacer buen uso de los recursos provenientes de las regalías, según lo establece la Ley, realizando una inversión eficiente de los mismos. Ellos son un elemento importante del sistema de finanzas intergubernamentales, con los cuales las entidades territoriales deben alcanzar coberturas básicas en salud, educación y provisiones de agua potable.. 29. 30. En el capítulo 2 se explica detalladamente en que consiste la Ley Nacional de Regalías. Entre los años 1994 y 2001 se han transferido a las entidades territoriales regalías por un valor superior a los 7 billones de pesos ($7,097,087,425,588).. 16.

(20) 2. LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS El presente capítulo, hace una aproximación al marco jurídico que rige a las regalías de hidrocarburos en Colombia. Es pertinente explicar este tema a profundidad, puesto que es la Ley Nacional de Regalías la que establece el esquema que regula estos recursos. A continuación se describen los principales elementos de la Ley 141 de 1994, Ley Nacional de Regalías, la Ley 619 de 2000 la cual la modificó y fue declarada inexequible a partir de junio de 2002 y la Ley 756, la cual es la Ley vigente en la actualidad. Se explican los derechos y participaciones de las entidades territoriales, así como el manejo que las mismas deben dar a los recursos de las regalías y se describen las funciones de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías. 2.1. Régimen de regalías. Anterior a la Constitución Política de 1991, no existía un régimen unificado de regalías, razón por la cual, su manejo cambiaba según la legislación y el tipo de recurso natural. No existía una regulación uniforme de las regalías en cuanto a su concepto, distribución y destinación específica, su única finalidad era la de indemnizar. En 1991, la nueva Constitución estableció un régimen de regalías, el cual fijó una regalía a favor de las entidades territoriales en donde se adelantara la explotación de un recurso natural no renovable31. Los artículos 360 y 361 de la Constitución Política 31. KURE, Ileana, ROJAS, Rosa, ZAPA, Gustavo. El Sistema Nacional de Regalías: Un Camino con Curvas. En: Planeación y Desarrollo. Vol. XXVII. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, Julio-Septiembre 1996. p. 232-237.. 17.

(21) de 1991, se desarrollaron en la Ley 141 de 1994, la cual estableció la explotación de los recursos naturales no renovables, su distribución y manejo por parte de las entidades territoriales. A partir de esta fecha, por mandato constitucional, todas las entidades territoriales de Colombia se beneficiarían de las regalías, perdiendo la Nación su previa participación del 40%. En el siguiente cuadro (Cuadro # 2), se pueden observar los cambios constitucionales en la distribución de las regalías. Nótese la participación de los puertos y del Fondo Nacional de Regalías, como nuevos beneficiarios.. CAMBIOS CONSTITUCIONALES EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS Antes de la Constitución de 1991. Después de la Constitución de 1991 y Ley 141 de 1994. 40%. 0. Departamentos productores. 47.5%. 47.5%. Municipios productores. 12.5%. 12.5%. Puertos. 0. 8%. Fondo Nacional de Regalías. 0. 32%. 100%. 100%. Beneficiarios. Nación. Total. Cuadro # 2 - Fuente: CABALLERO REINOSO, César Augusto. The Political Economy of Oil Royalties in Colombia: The Case of the National Law Of Royalties, Law 141 of 1994. M. Phil Thesis, Oxford, 1999.. La Constitución Política y la Ley Nacional de Regalías plantearon como principales objetivos, el hacer de las regalías un instrumento financiero para el desarrollo regional y nacional, a través de la transformación de los recursos naturales en otros activos, el fortalecimiento de la descentralización y el aumento de la inversión pública. En el capítulo 3, se verá si realmente estos objetivos se han logrado en casi una década de vigencia del Régimen de Regalías y sus modificaciones respectivas.. 18.

(22) El Cuadro # 3, muestra las distintas leyes referentes a las regalías y sus controles. Obsérvese la necesidad que ha habido de hacer reformas y mejoras a la Ley 141 de 1994, para hacerla más clara y explícita, teniendo como objetivo permitir la eficiente administración de las regalías. CUADRO RESUMEN DE LAS LEYES DE REGALÍAS Y CONTROLES LEY Ley 141 / 94 Ley 209 / 95 Ley 563 / 00 Ley 617 / 00 Ley 619 / 00 Ley 756 / 02. DESCRIPCIÓN Crea la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías. Asigna la base general para la distribución de regalías. Crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP, para algunos campos productores. Sobre Veedurías Ciudadanas (inexequible). Prohíbe financiar gastos de funcionamiento con los recursos provenientes de regalías y compensaciones. Modifica la base general para liquidación de regalías en campos nuevos (inexequible a partir de junio de 2002). Modifica la Ley 141 de 1994, establece criterios de distribución, modifica la base general para liquidación de regalías en campos nuevos.. Cuadro # 3. En la sección 2.9 se explican detalladamente los cambios que ha sufrido la Ley Nacional de Regalías. 2.2. La propiedad del subsuelo. Anterior a la Constitución Política de 1991, la legislación establecía que la Nación era la propietaria de los recursos del subsuelo colombiano32. Con la Constitución Política de 1991, se establece que “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos. naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes” (Artículo 332 de la Constitución Nacional). Esta modificación implica que además del Gobierno Nacional, las entidades territoriales33. 32. El artículo 4 de la Constitución Política de 1886 establecía: El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen únicamente a la Nación. 33 Son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.. 19.

(23) también son propietarias del subsuelo y por derecho constitucional tienen una participación en los ingresos de las regalías34. Ecopetrol como empresa estatal, tiene el monopolio para explorar, explotar y comercializar el petróleo colombiano, de manera independiente o en asociación con empresas del sector privado. Actúa como intermediaria entre el Estado Colombiano y los asociados35.. 2.3. Las regalías. Las regalías son la contraprestación económica (en dinero o en especie), por el agotamiento de un recurso natural no renovable exigida por el Estado como propietario del subsuelo a quien lo explota. La cadena productiva de los hidrocarburos comienza con la exploración y perforación. Luego siguen las etapas de producción, transporte, refinación y finalmente comercialización nacional y hacia el extranjero de crudo, nafta, butano, ACPM, y fuel oil. En las etapas de exploración y perforación no se generan regalías. A partir de la etapa de producción, las empresas asociadas entregan a Ecopetrol en especie, los barriles correspondientes al pago de regalías, según el nivel de producción. Ecopetrol realiza la liquidación y pago de regalías a las entidades territoriales, según lo establece la Ley36. La etapa de transporte genera un impuesto por este concepto a las regiones por las cuales es transportado el crudo.. 34. CABALLERO REINOSO, Cesar Augusto. The Political Economy of Oil Royalties in Colombia: The Case of the National Law Of Royalties, Law 141 of 1994. M. Phil Thesis, Oxford, 1999. 35 Ibid., p. 7. 36 Vale la pena recordar que con la entrada en vigencia del Decreto 1760 del 26 de junio de 2003, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, tendrá a su cargo a partir del primero de enero de 2003, recaudar y pagar las regalías. Este Decreto no cambia la distribución ni monto de las regalías, por lo cual las entidades territoriales, continuarán recibiéndolas según lo estipula la Ley 756 de 2002.. 20.

(24) En la siguiente gráfica (Gráfica# 1), se presentan las etapas de la cadena productiva del petróleo que generan regalías:. Cadena productiva del petróleo, generación de regalías Exploración. Perforación. Etapas que no generan regalías. Producción. Transporte. Refinación. Impuesto de En esta etapa el asociado entrega transporte el crudo y gas por regalías de producción a Ecopetrol, quien liquida y paga según la Ley a departamentos, municipios y al FNR. Comercialización. Regalías municipios portuarios. “Las regalías, que se derivan en mas de un 95% de la explotación de hidrocarburos,. se constituyen en una de las tres fuentes a través de las cuales el sector petrolero afecta las finanzas regionales en Colombia. De hecho son la fuente más importante de recursos de algunas entidades regionales. Las otras dos son la participación en los ingresos corrientes de la Nación, las cuales pasan a constituir transferencias directas, y los impuestos regionales”37. Dada la naturaleza de agotamiento de estos recursos y de su explotación estar limitada en función del tiempo, es de suma importancia su eficiente inversión, buscando siempre el mejoramiento y aumento del nivel de vida de la población. En la siguiente gráfica, se puede observar que los hidrocarburos, son la mayor fuente de regalías, llegando a generar el 94.5% de las mismas. 37. CARRASQUILLA, Alberto. La Reforma a las Regalías, a Todas Luces Favorable. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 276. Bogotá. Contraloría General de la República, Noviembre de 1999, p. 111.. 21.

(25) Generación de regalías según recurso natural no renovable Carbón y otros minerales 5.5% Hidrocarburos y gas 94.5%. Gráfica # 2 - Fuente: Ecopetrol. Como se mencionó anteriormente, la Ley de Regalías ha tenido varios cambios entre los cuales se destaca, el pago de regalías según los índices de producción. La Ley 141 de 1994, estableció unas regalías por la explotación de recursos naturales no renovables sobre el valor de la producción en boca de mina o pozo38. La regalía correspondiente establecida a la explotación de hidrocarburos, fue del 20% del valor total de la producción en boca de pozo (la Gráfica # 3 hace referencia esta distribución). Sin embargo, con la Ley 619 de 2000, se sustituyó el porcentaje único de regalías del 20% por un esquema flexible que variaba en un rango entre 5% y 25%, dependiendo del nivel de producción39, pero esta Ley fue declarada inexequible por vicios de forma a partir de junio de 2002. Finalmente la Ley 756 vigente en la actualidad, establece un esquema flexible entre 8% y 25% de la producción.. 38. Para el caso de las concesiones aún vigentes (Yalea y Tello), se aplicará el porcentaje de regalías pactado en dicho contrato (14.5%). 39 Ver Ley 619 de 2000.. 22.

(26) RÉGIMEN DE REGALÍAS LEY 141 DE 1994 % Regalía 25 20 15 10 5 0 5.000. 125.000. 400.000 600.000. Producción en barriles por día. Gráfica # 3 - Fuente: Ecopetrol. El siguiente cuadro (Cuadro # 4) muestra los porcentajes de regalías a pagar al Estado según el recurso natural. REGALÍAS A PAGAR AL ESTADO SEGÚN EXPLOTACIÓN DE RECURSO NATURAL NO RENOVABLE - LEY 756 DE 2002 Recurso no renovable Hidrocarburos Carbón (> 3 Mill. Ton/Año) Carbón (< 3 Mill. Ton/Año) Niquel Hierro y cobre Oro y plata Oro de aluvión en contratos de concesión Platino Sal Caliza, yesos, arcilla y grava Minerales radioactivos Minerales metálicos Minerales no metálicos Materiales de construcción Cuadro # 4 - Fuente: Ley 756 de 2002, Artículo 16.. 23. % Regalías 8% al 25% 10% 5% 12% 5% 4% 6% 5% 12% 1% 10% 5% 3% 1%.

(27) La Gráfica # 4 ilustra el actual régimen de regalías aplicable a los hidrocarburos. Hasta 5 Kbpd (kilo barrels per day = mil barriles por día) se fijó una tasa de 8%; de 5 a 125 Kbpd, una tasa variable entre 8% y 20%; entre 125 y 400 Kbpd, una tasa del 20%; de 400 a 600 Kbpd, una tasa variable entre 20% y 25%, y para los pozos con producción mayor a 600 Kbpd, una tasa de 25%. Esto implica que el pago de regalías por parte de las empresas del sector hidrocarburos40, está relacionado con la producción del campo. Es así como, los campos que tienen una alta producción, generan altos ingresos a las entidades territoriales por concepto de regalías. No obstante, hay que tener en cuenta que la probabilidad de hallar campos grandes es muy baja, relacionada con el hallazgo de campos pequeños, los cuales, con la aplicación de la Ley, generan menores regalías.. RÉGIMEN DE REGALÍAS LEY 756 DE 2002 Base distribución variable % Regalía 25 20 15. 8%. 10 5 0 5.000. 125.000 400.000 600.000. Producción en barriles por día. Gráfica # 4 - Fuente: Ecopetrol. El valor final de las regalías en pesos se calcula multiplicando el volumen de la producción del mes por el porcentaje de regalía correspondiente (entre 8% y 25%), por el precio del barril en dólares multiplicado por la tasa de cambio promedio: 40. Tanto Ecopetrol como las compañías asociadas están obligadas al pago de regalías por concepto de explotación de hidrocarburos.. 24.

(28) Valor de las regalías en pesos Volumen producción un mes (barriles). Precio. % Regalías. X US$ /. Barril. X. Tasa cambio promedio $ / US$. Valor regalías en pesos. Gráfica # 5 - Fuente: Ecopetrol. 2.4. Beneficiarios de las regalías. Como se expuso previamente, anterior a la Constitución de 1991, el beneficio de las regalías estaba circunscrito a los departamentos y municipios productores de petróleo, gas o minas de carbón, oro u otros minerales. La Constitución de 1991 estableció que todas las entidades territoriales que conforman la República de Colombia podrían ser beneficiarias de las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. Es así como determinó que las regalías por la explotación de estos recursos se asignaran entre las entidades territoriales de dos formas: directa e indirectamente a través del Fondo Nacional de Regalías. Los. beneficiarios. directos. (receptores. de. las. regalías. directas),. son. los. departamentos y municipios productores de petróleo y los puertos a través de los cuales el petróleo es transportado41. Las regalías directas buscan compensar a estas regiones, por los impactos socioeconómicos que causan la explotación y transporte de los recursos naturales no renovables. Estos beneficiarios, deben invertir las regalías con el fin de alcanzar coberturas básicas en educación, salud y saneamiento básico, según lo estipula la Ley 756 de 2002. 41. La Constitución Política de Colombia en el Artículo 360 establece: La Ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación a título de regalía sin perjuicio de cualquier otro derecho o contraprestación que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio de adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.. 25.

(29) Los beneficiarios indirectos (receptores de las regalías indirectas), son los municipios y departamentos no productores, los cuales acceden a los recursos a través del Fondo Nacional de Regalías. Con la finalidad de generar desarrollo económico para el país, la Ley Nacional de Regalías establece que las regalías indirectas se inviertan en la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión. A continuación se explica en detalle la asignación de las regalías entre los beneficiarios directos e indirectos y la utilización que éstos les deben dar, según lo establece la Ley 756 de 2002. 2.5. Beneficiarios directos. Como se explicó previamente, los departamentos y municipios productores y los municipios portuarios, se han definido como los beneficiarios directos, por tener derecho a participar de forma directa en las regalías. Estas entidades territoriales tienen unas participaciones porcentuales sobre el total de las regalías generadas en el país, así: departamentos productores: 47.5%, municipios productores: 12.5% y puertos 8%. El 32% restante es asignado al Fondo Nacional de Regalías.. Distribución de las participaciones por regalías de hidrocarburos Puertos 8%. Municipios 12.5%. FNR 32%. Departamentos 47.5%. Gráfica # 6 - Fuente: Ecopetrol. 26.

(30) No obstante, a pesar de esta distribución de las regalías entre los beneficiarios directos, se establecieron unos límites a su participación, los cuales dependen de la producción total del campo (en el caso de los departamentos y municipios) y de los volúmenes transportados (en el caso de los municipios portuarios). Esta medida busca establecer una distribución más balanceada del ingreso petrolero del país. Este mecanismo es conocido como el Escalonamiento. La Gráfica # 7, ilustra la fórmula que se utiliza para calcular la participación de las regalías en pesos por entidad territorial, según el volumen de producción.. Participación regalías en pesos por entidad Volumen X % Regalías X producción un mes (barriles). Tasa cambio promedio $ / US$. X. % Participación de la entidad. =. Precio US$ / Barril. X. Valor en pesos regalías de una entidad. Gráfica # 7 - Fuente: Ecopetrol. Seguidamente se explica en qué consiste el mecanismo de escalonamiento según la Ley 756 de 2002.. 2.5.1 El mecanismo de escalonamiento Con el propósito de hacer una distribución más equilibrada entre los beneficiarios de las regalías según el nivel de producción, se establecieron una serie de limitaciones para cada caso, las cuales pretenden aumentar la participación de las entidades territoriales cuando el campo sea pequeño, y disminuirla cuando el campo sea. 27.

(31) grande. La contraparte que equilibra el escalonamiento es la participación del Fondo Nacional de Regalías, la cual aumenta o disminuye, según sea el caso. Para los departamentos, cuando el nivel de producción es de 1 a 180.000 barriles promedio mes día (BPMD) reciben el 47.5% de las regalías; cuando aumenta a 600.000 BPMD su participación es del 4.75%; y si es mayor a 600.000 BPMD la participación departamental es del 2.375%42 (ver Gráfica # 8).. Escalonamiento para los departamentos productores. INICIO. BPMD ≤ 180.000. SI. Departamento: BPMD * 47.5% F.N.R: 32%. SI. Departamento: (180.000*47.5%)+(4.75%(BPMD-180.000)). NO. BPMD ≤ 600.000 NO. Departamento: (180.000*47.5%)+(420.000*4.75%)+(2.375%(BPMD-600.000)). Gráfica # 8 - Fuente: Ley 756 de 2002. 42. Por ejemplo, si la producción es de 650.000 b/d, los primeros 180.000 b/d darán al departamento el 47.5%, la producción entre 180.001 b/d y 600.000 b/d (en este caso 420.000 b/d) pagará 4.75%, y para los 50.000 b/d restantes, se pagará el 2.375%.. 28.

(32) Para los municipios productores, cuando la producción se encuentra entre 1 y 10.000 BPMD la participación es de 35%; entre 10.001 BPMD y 20.000 BPMD se pagan 25%; entre 20.001 BPMD y 50.000 BPMD y entre 50.001 BPMD y 100.000 BPMD se pagan 12.5%; y si la producción es mayor a 100.001 BPMD, el monto de regalías corresponde al 1.25% (ver Gráfica#9).. Escalonamiento para los municipios productores INICIO. BPMD ≤ 10.000. SI. Municipio: BPMD * 32% Departamento: BPMD * 52% F.N.R.: 8%. NO. BPMD ≤ 20.000. SI. Municipio: (10.000*32%)+(25%(BPMD-10.000)). NO. BPMD ≤ 50.000. SI. Municipio: (10.000*32%)+(10.000*25%)+(12.5%(BPMD-20.000)). SI. Municipio: BPMD * 12.5% FNR: 32%. NO. BPMD ≤ 100.000 NO Municipio: BPMD * 1.25%. Gráfica # 9 - Fuente: Ley 756 de 2002. 29.

(33) Finalmente para los puertos, los puntos de escalonamiento se aplican en 200.000 BPMD, 400.000 BPMD, 600.000 BPMD y en adelante, con participaciones de 8%, 6%, 4% y 2% respectivamente (ver Gráfica#10).. Escalonamiento para los municipios portuarios INICIO. BPMD ≤ 200.000. SI. Municipio: BPMD * 8% F.N.R.: 32%. NO. BPMD ≤ 400.000. SI. Puertos: (200.000*8%)+(6%(BPMD-400.000)). SI. Puertos: (200.000*8%)+(200.000*6%)+(4%(BPMD-600.000)). NO. BPMD ≤ 600.000 NO. Puertos: (200.000*8%)+(200.000*6%)+(200.000*4%)+(2%(BPMD-400.000)). Gráfica # 10 - Fuente: Ley 756 de 2002. 30.

(34) Además de establecer la asignación de las regalías entre los beneficiarios directos, la Ley Nacional de Regalías, determina la utilización que éstas entidades territoriales deben dar a los recursos de las regalías, con la finalidad de beneficiar a la población más necesitada. A continuación se explica la destinación de las regalías directas. 2.6.1 Destinación de las regalías directas Los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002 establecen un criterio de utilización de los recursos de regalías y compensaciones, por parte de los beneficiarios directos, que consiste básicamente en destinar el 90% de las regalías a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo, 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos y el 5% restante para gastos de funcionamiento u operación. El siguiente cuadro (Cuadro # 5), muestra la destinación de los recursos que deben hacer los municipios y departamentos productores de hidrocarburos. DESTINACIÓN DE REGALÍAS SEGÚN COBERTURAS MÍNIMAS - BENEFICIARIOS DIRECTOS 100% 90%. DEPARTAMENTO. Inversión en proyectos prioritarios del Plan de Desarrollo. Al menos el 60% cuando no alcancen las coberturas mínimas en: Salud, Educación, agua potable y alcantarillado. 10%. Interventoría y puesta en operación. 10%. Interventoría y puesta en operación. 10%. Interventoría y puesta en operación. 30% : Inversiones de infraestructura social que hagan parte del Plan de Desarrollo. MUNICIPIO. Al menos el 75% cuando no alcancen las coberturas mínimas en: Salud, Educación, agua potable, alcantarillado, saneamiento ambiental y demás servicios públicos básicos 15% : Inversiones de infraestructura social que hagan parte del Plan de Desarrollo. Cuadro # 5 - Fuente: Ley 756 de 2002. 31.

(35) Tal como se puede apreciar en el cuadro anterior, la Ley establece que mientras las entidades beneficiarias de las regalías directas no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua potable y alcantarillado, asignarán para estos propósitos por lo menos el 60% los departamentos y 75% los municipios del total de las regalías que les corresponden43. El Decreto 1747 de 1995, reglamentó lo relacionado con las coberturas mínimas así: COBERTURAS MÍNIMAS Mortalidad infantil máxima. 1%. Cobertura mínima en salud de la población pobre. 100%. Cobertura mínima en educación básica. 90%. Cobertura mínima en agua potable y alcantarillado. 70%. Cuadro # 6 - Fuente: Decreto 1747 de 1995. Estos porcentajes están vigentes mientras el Gobierno Nacional no expida nueva reglamentación en los términos de la Ley 756 de 2002. 43. Ley 756 de 2002 (artículo 13): Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores, tendrán la siguiente destinación: a) El 90% a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del 50% para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del 15% a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios. b) El 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos. c) El 5% para gastos de funcionamiento u operación. Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del 60% de total de sus regalías para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados. (Articulo 14): Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente destinación: a) El 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan general de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales. b) El 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos. c) El 5% para gastos de funcionamiento u operación. Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el 75% de total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines.. 32.

(36) 2.5. Beneficiarios indirectos. Hasta el 30 de junio de 1994, del 20% de regalías correspondientes al Estado generadas por la explotación de petróleo un 9.5% iba para el departamento productor, un 2.5% para el municipio productor y el restante 8% para la Tesorería General de la Nación44. A partir de esta fecha, entra en vigencia la Ley 141, por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, a través del cual se distribuyen las regalías a las entidades territoriales no productoras de recursos naturales no renovables. 2.6.2 El Fondo Nacional de Regalías El Fondo Nacional de Regalías, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, ha sido creado con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los beneficiarios directos. Estos recursos se administran a través de la Comisión Nacional de Regalías y los beneficiarios indirectos pueden acceder a ellos mediante la presentación de proyectos de desarrollo regional desarrollados por alcaldes, gobernadores y representantes de los resguardos indígenas. La Ley 756 de 2002, establece que los recursos del Fondo, se destinen sectorialmente a desarrollar proyectos de desarrollo regional: promoción de la minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, bajo unos porcentajes específicos que se presentan a continuación.. 44. NÚÑEZ, Jorge. Fondo de Regalías, Oxígeno para las Finanzas Locales. En: Caja de Herramientas. No. 57. Bogotá, Corporación Viva la Ciudadanía, Agosto de 1998. p. 11-14.. 33.

(37) 2.6.3 Destinación de las regalías indirectas La Ley 756 de 2002 modificó los porcentajes correspondientes a la destinación de las regalías indirectas, que previamente establecía la Ley 141 de 199445. La destinación actual de estos recursos, se resume en el siguiente cuadro: DESTINACIÓN SECTORIAL DE LOS RECURSOS DEL FNR Proyectos de energización. 15%. Proyectos especiales. 15.5%. Minería, medio ambiente y proyectos regionales. 58.5%. CAR del Río grande de la Magdalena (Cormagdalena) Funcionamiento. 46. 10% 1%. Cuadro # 7 - Fuente: Ley 756 de 2002. Las actividades a financiar en cada uno de estos sectores se describen a continuación:. •. Proyectos. de. transformación,. energización: construcción,. Generación, ampliación. y. transporte, remodelación. distribución, de. redes,. mantenimiento, control, disminución de pérdidas y uso racional de energía.. •. Fomento a la minería: Elaboración de estudios y realización de labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución de proyectos mineros, aprobados y canalizados a través de las entidades nacionales a las cuales la Ley o el Ministerio de Minas y Energía les asigne dicha competencia.. 45. La Ley 141 de 1994, establecía los siguientes porcentajes: proyectos de energización: 15%, proyectos especiales: 13%, Minería, medio ambiente y proyectos regionales: 61%, Cormagdalena: 10%, funcionamiento: 1%. 46 La Constitución definió a Cormagdalena como beneficiario directo de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta es una unidad administrativa medioambiental, que tiene el propósito de proteger el Río Magdalena.. 34.

(38) •. Preservación del medio ambiente: Restauración y establecimiento de bosques en el marco del programa “Plan Verde”, conservación de áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas –SINAP, proyectos de gestión ambiental integral en ecorregiones estratégicas, investigación básica y aplicada en medio ambiente, manejo integral de residuos sólidos, sistemas de tratamiento de aguas residuales, acueducto y alcantarillado.. •. Proyectos regionales inversión: Proyectos de inversión que beneficien a 2 o más municipios de un mismo o diferente departamento con carácter estratégico por su impacto y cobertura para promover la equidad social y regional.. •. Otros proyectos específicos: Por mandato de la Ley, el 15.5% de los recursos tienen destinación y destinatarios específicos, los cuales se distribuyen entre Cormagdalena y entre proyectos ambientales y mineros en diferentes regiones del país.. La Ley 756 establece una destinación específica de los ingresos del Fondo Nacional de Regalías, para la financiación de un determinado tipo de proyectos en algunas entidades territoriales específicas. Estas destinaciones especificas han generado bastante polémica, desde la aprobación misma de estas destinaciones en el Congreso, donde congresistas buscaban defender los intereses particulares de su región; también ha sido debatible el que estos proyectos realmente aporten inversión social. A continuación se presenta la distribución de los recursos del Fondo:. 35.

(39) DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS – LEY 756 DE 2002 Concepto Proyectos de energización. % 15%. 1. Financiación de proyectos regionales de inversión en infraestructura de distribución para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y 2. 3%. 2. Zonas no interconectadas. 6%. 3. Zonas interconectadas • Financiación de proyectos regionales hidroeléctricos en el Departamento de Santander (0.48%) • Electrificación rural (5.25%) Proyectos especiales 1. Proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo del departamento de Córdoba hasta el año 2010 inclusive 2. Preservación del medio ambiente de los municipios del área de influencia ambiental de las fábricas cementeras, repartidos proporcionalmente según el volumen de producción de cada una de ellas 3. Preservación del medio ambiente de los municipios del área de influencia ambiental de las siderúrgicas y acerías, repartidas proporcionalmente según el volumen de producción de cada una de ellas 4. Preservación del medio ambiente y a la ejecución de las obras de desarrollo para los municipios donde se realizan procesos de refinación petroquímica de crudos y/o gas, repartidos proporcionalmente según su volumen 5. Descontaminación residual de las aguas del río Magdalena en el área metropolitana del municipio de Barranquilla 6. Descontaminación del medio ambiente en el municipio de Buenaventura 7. Descontaminación residual de las aguas de la Bahía de Tumaco y a la defensa del ecosistema que empezando en su cuenca se extiende hasta el Páramo de Las Papas 8. Descontaminación de los ríos en donde se explota el oro en el municipio de Caucasia 9. Preservación y descontaminación de la ciénaga del municipio de Ayapel 10. Para el municipio de Pasto (Nariño), el treinta por ciento (30%) y para el municipio de Aquitania (Boyacá), el setenta por ciento (70%), destinados a la conservación, preservación y descontaminación de las aguas de la Laguna de Cocha y el Lago de Tota 11. En partes iguales, para los municipios comprendidos entre las jurisdicciones de los Parques Naturales, de los Nevados del Ruiz, Santa Isabel, Quindío, Tolima y Central; para la preservación, conservación y descontaminación del medio ambiente 12. Preservación y descontaminación de la Ciénaga Grande del municipio de Lorica 13. Para los municipios comprendidos entre las jurisdicciones de la Laguna de Fúquene para la preservación, conservación y descontaminación de la laguna 14. Preservación del medio ambiente del municipio de Puerto Boyacá 15. 0.5% destinado al departamento del Chocó para recuperar las áreas afectadas por la minería del barequeo y para fomento de la pequeña minería, y el 0.5% destinado a los departamentos de Vaupés y Guainía para los mismos fines 16. Promoción de proyectos mineros auríferos en los municipios productores de oro de los departamentos de Antioquia, Nariño y Risaralda 17. Descontaminación y canalización de los arroyos y caños del departamento de Sucre hasta el año 2010 inclusive. 36. 6% 15.5% 1.5% 1.25% 1% 2.75% 1.25% 1.25% 0.5% 0.125% 0.125% 0.125% 0.25% 0.125% 0.125% 0.25% 1% 0.25% 0.875%.