La construcción de la ley de bioseguridad de organismos genéticamente modificados: un estudio de caso sobre coaliciones discursivas en competencia

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(1)LA CONSTRUCCIÓN DE LA LEY DE BIOSEGURIDAD DE ORGANISMOS GENÉTICAMENTE MODIFICADOS: UN ESTUDIO DE CASO SOBRE COALICIONES DISCURSIVAS EN COMPETENCIA. TESINA. QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE. MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS. PRESENTA FERNANDO LÓPEZ GUTIÉRREZ. DIRECTOR: DR. GUILLERMO M. CEJUDO SEGUNDO LECTOR: DR. EDGAR E. RAMÍREZ DE LA CRUZ. APROBACIÓN 11 de diciembre de 2012.

(2) ÍNDICE Introducción Capítulo 1. Marco teórico para un análisis constructivista de políticas. Constructivismo y discurso La regulación sobre bioseguridad: dos perspectivas. Los elementos del discurso La estructura argumentativa La comunicación de los argumentos Los actores y grupos de interés Metodología Capítulo 2. Antecedentes de la construcción discursiva sobre bioseguridad en México. L La inclusión del tema biotecnológico en la agenda pública mexicana Características generales del contexto de deliberación sobre la LBOGM Capítulo 3. Coaliciones discursivas y el proceso de aprobación de la LBOGM El discursoLde bioseguridad en la prensa mexicana La selección del corpus Los datos Actores y medios Los actores relevantes y sus posturas Los actores en el discurso ecológico Los actores en el discurso biotecnológico 1 .

(3) Los temas de discusión en la prensa Coaliciones discursivas y proceso legislativo La coalición discursiva ecológica Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa La coalición discursiva biotecnológica Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa Dominación y proceso Conclusiones generales El proceso legislativo Los criterios y mecanismos de consulta para la elaboración de las iniciativas de ley. 1. La opacidad en la publicidad de las determinaciones de las cámaras 2. La. consideración. e. inclusión. de. recomendaciones derivadas de consultas a especialistas 3. La relación entre las dos cámaras del Congreso de la Unión y la dispersión de la responsabilidad en la toma de decisiones. 4. Cabildeo legislativo Implicaciones para la generación de estrategias de coaliciones discursivas Las características de una coalición La relación con los tomadores de decisiones El seguimiento de los procesos Implicaciones teóricas para el enfoque constructivista Anexo 2 .

(4) Introducción La bioseguridad en México es fuente de constante discusión; frente a la necesidad de mejorar el sector productivo nacional, se plantea la exigencia de proteger la diversidad genética de nuestro país considerado el centro de origen de una gran cantidad de especies. La regulación al respecto ha sido profundamente debatida en la esfera pública sin que al día de hoy se haya logrado un consenso definitivo en torno a la conveniencia de las acciones que el gobierno mexicano desarrolla en dicho ámbito. En este sentido, la aprobación de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM) constituye el ejemplo más claro. El proceso de aprobación de la LBOGM propició la participación y el enfrentamiento de múltiples actores y grupos con valores e intereses diversos; involucró la intervención de científicos, empresarios, productores y organizaciones; y desafió la capacidad del Poder Legislativo para decidir en un entorno de incertidumbre y presión social, en el cual los instrumentos tradicionales de análisis de política pública no ofrecen respuestas claras. La presente investigación constituye un estudio de caso sobre los factores que intervinieron en el proceso mencionado. En ella se adopta una perspectiva teórica constructivista en la que se destaca la importancia del discurso en la definición de las características de un marco regulatorio en materia de bioseguridad. A través de la identificación de los actores principales que participaron en el proceso de deliberación pública, se examinan las posturas, los temas, los argumentos, las definiciones y las acciones asumidas respecto al contenido de la LBOGM.. 3 .

(5) De esta manera, se analizan los recursos que los distintos grupos utilizaron con la intención de lograr imponer su discurso en la regulación biotecnológica. En el análisis se reconocen dos coaliciones discursivas1 principales (las cuales son denominadas coalición ecológica y biotecnológica) y se describe la forma en que los discursos mantenidos por dichas coaliciones compitieron en la discusión pública de la LBOGM e incidieron en su creación a través de su influencia en el proceso legislativo. En el primer capítulo se revisa el marco teórico en el cual se inserta el tema que abordamos. En este apartado, se discute la relevancia de un enfoque constructivista para la identificación de elementos importantes en materia de política pública; del mismo modo, se revisan los límites del análisis desde la ciencia política, enfoque comúnmente utilizado en el estudio de los procesos de deliberación pública. En el segundo capítulo se señala el esquema metodológico de análisis cualitativo adoptado en la presente investigación para el estudio de la construcción de los discursos en materia de bioseguridad y para la obtención de los datos al respecto; además, se proporcionan los antecedentes del surgimiento de dichos discursos, la justificación de la selección del caso de estudio y la metodología aplicada para analizarlo. Finalmente, en el tercer capítulo se analiza la información obtenida referente a la construcción de los discursos mencionados y sus implicaciones; además, se exponen las conclusiones pertinentes surgidas del análisis de la información y de los actores haciendo un balance de los resultados observados. En este último capítulo se aborda el contenido más 1. El concepto de coalición discursiva se explica a detalle en la primera parte del presente trabajo. La referencia principal sobre el tema la obtuvimos de Marteen A. Hajer, “Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice: The Case of Acid Rain in Britain”, en Frank Fisher y John Forester (eds.), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planing, Estados Unidos de América, Duke University Press, 2005, pp. 43-‐76. . 4 .

(6) relevante de la presente investigación al buscar responder dos preguntas centrales: ¿cuál de los discursos en torno a la bioseguridad dominó en el proceso de deliberación pública sobre la LBOGM en México? y ¿cómo logró imponerse dicho discurso dominante en el contenido de la LBOGM? En respuesta a la primera pregunta se formuló la hipótesis de que el discurso biotecnológico fue el dominante; respecto a la segunda, se planteó que el discurso biotecnológico logró imponerse debido a que su construcción, sustentada en la percepción de crisis en el sector primario mexicano y en la sobrevaloración del potencial del aprovechamiento de la tecnología en México, generó una mayor aceptación de los legisladores que aprobaron la LBOGM, por encima de los argumentos sostenidos en el discurso ecológico. Los resultados encontrados respaldan la hipótesis generada para responder a la primera pregunta; sin embargo, la hipótesis establecida para la segunda difiere de lo observado en el desarrollo de la presente investigación. Respecto a lo anterior, se observa que la percepción de crisis en el sector primario mexicano no constituyó un elemento central para el dominio del discurso biotecnológico, mientras que la estructuración estratégica del discurso biotecnológico en función de las características del proceso legislativo si lo hizo. La conclusión más relevante obtenida en el presente estudio se deriva del análisis de las características de las coaliciones discursivas y de su incidencia en el proceso legislativo. Se encuentra que la conformación homogénea de la coalición biotecnológica le permitió consolidar un discurso sólido e intervenir en forma eficaz y estratégica desde el inicio de dicho proceso al enmarcar los temas a tratar en la deliberación en torno a la LBOGM al adaptarse a la lógica de la discusión legislativa. En este punto se observa que, debido a su 5 .

(7) propia configuración (múltiples actores con objetivos e intereses dispersos), la coalición ecológica se incorporó en desventaja a la definición de los términos de la LBOGM. Destaca la observación de que el proceso legislativo mexicano permite una influencia desigual de las coaliciones y grupos de actores en la institucionalización de sus discursos, al asumir criterios discrecionales y poco transparentes en sus mecanismos de deliberación.. 6 .

(8) Capítulo 1. Marco teórico para un análisis constructivista de políticas. La bioseguridad es uno de los temas que Alvin Weinberg denominara como transcientíficos, “cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio o en la práctica es imposible que esta los resuelva”.2 En ella, la evidencia generada por medio de la investigación científica deja de ser el elemento central para el análisis de políticas y adquiere relevancia exclusivamente como sustento de la argumentación respecto a definiciones y soluciones sugeridas por actores y grupos de interés. Sólo en la medida en la que la evidencia se integra a una propuesta discursiva concreta es factible que logre incidir en la generación de acciones gubernamentales o de políticas públicas en el sector. Las decisiones gubernamentales en esta materia han sido resultado de un proceso de deliberación pública en el cual grupos sociales específicos defienden y promueven significados concretos sobre problemas y líneas de acción. Dichos significados son mantenidos y reproducidos mediante discursos que se valen de argumentos, narrativas y recursos retóricos para lograr imponerse en la esfera pública. La institucionalización de los contenidos de estos discursos ha permitido que tengan injerencia en el desarrollo de los procesos de políticas sobre bioseguridad y medio ambiente al determinar sus características.. 2. Giandomenico Majone, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, México, FCE-‐ CNCPAP, 2005. p. 37. . 7 .

(9) Constructivismo y discurso Las posturas asumidas por los actores en los procesos de deliberación pública se encuentran condicionadas por el contexto, las ideas y los valores socialmente compartidos que determinan sus intereses.3 El enfoque que privilegia la incorporación de estos factores en el análisis ha sido denominado constructivismo, debido a que intenta comprender la realidad como el resultado de “una relación de constitución mutua entre estructuras y agentes”.4 Para el constructivismo, el aspecto de mayor relevancia en el estudio de los fenómenos sociales es el lenguaje debido a que considera que los planteamientos científicos, las estructuras institucionales, las categorías sociales (o cualquier otro elemento de análisis) han sido moldeados y modificados gradualmente por este. El discurso es el mecanismo por medio del cual ocurre dicha modificación.5 De acuerdo a Hajer, en materia de políticas públicas un discurso puede ser entendido como “un conjunto específico de ideas, conceptos y categorizaciones que son producidos, reproducidos y transformados en un conjunto de prácticas y por medio de los cuales se da significado a la realidad física y social.”6 El discurso muestra los elementos intangibles particulares del entorno; la manera en que dichos elementos han logrado incidir en el espacio material a través de su institucionalización en prácticas y rutinas; y el proceso. 3. Como afirman Fox y Miller: “Los observadores de la realidad social no pueden ser externos a esta, ni sus observaciones pueden ser incorregiblemente aisladas de aquello que está siendo observado” en Charles J. Fox y Hugh T. Miller, Posmodern public administration, toward discourse, Estados Unidos, Sage Publications Inc., 1995, p. 85. 4 Guillermo M. Cejudo “Discurso y políticas públicas”, en Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo (comps.) Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública, México, FCE-‐CIDE, 2010, p.97. 5 “(las) construcciones sociales no se crean ni se mantienen por sí mismas; para ello es necesario que haya discursos que les den sentido y legitimidad en un momento dado.” Ibidem. 6 M.A. Hajer y D.Laws, “Ordering through Discourse”, citado por Cejudo, “Discurso y políticas públicas”, p. 99. . 8 .

(10) mediante el cual las categorías anteriores se relacionan para construir la realidad material observada. Estas características ofrecen información incomparable para el análisis y la evaluación de la regulación sobre biotecnología. Primeramente, permiten la observación detallada de los distintos tipos de evidencia presentados para sustentar argumentos y definiciones concretas.7 En segundo lugar, facilitan el establecimiento de un marco de análisis que posibilite la compresión de los límites que las particularidades culturales que una sociedad imponen al desarrollo del sector. En tercer lugar, favorecen el entendimiento de los aspectos políticos de la acción pública en el área, mediante el estudio del discurso construido por los diversos actores y grupos de interés. Finalmente, hacen posible la comprensión del impacto de los factores en las diversas etapas de los procesos de política pública.8 El análisis del discurso ofrece una valiosa alternativa: estudiar los hechos como consecuencia de los significados sociales promovidos a través de argumentos en el proceso de deliberación pública. Dicha propuesta implica el reconocimiento claro de las diferencias entre la información, los datos y la evidencia generada para extraer conclusiones con respecto a la factibilidad material y a la coherencia de las medidas sugeridas por un discurso público específico en dicha cuestión.9. 7. Majone, Evidencia, Argumentación, pp. 36-‐41. Cejudo “Discurso y políticas públicas”, pp.98-‐101. 9 Majone, Evidencia, Argumentación, pp. 84-‐90. 8. 9 .

(11) La regulación sobre bioseguridad: dos perspectivas. El análisis en torno al origen de los esquemas institucionales existentes en el ámbito de la bioseguridad ha sido abordado en forma continua a partir de una perspectiva politológica. La argumentación sobre las relaciones entre los grupos de poder y su injerencia en los procesos de toma de decisiones ha constituido el núcleo del debate sobre la regulación en el uso de la biotecnología. En el presente trabajo planteamos una alternativa al enfoque en cuestión al considerar que un análisis fundamentado en el constructivismo permite obtener conclusiones más profundas y verificables. A diferencia de los estudios desde la ciencia política, sobre los procesos relacionados con la construcción de problemas públicos, los cuales se enfocan en el “papel de los intereses, los juegos de poder y los procesos de negociación”;10 los análisis constructivistas ponen al lenguaje en el centro de dichos procesos. Mientras que en los primeros casos los límites del discurso se circunscriben a los intereses y a las preferencias de los actores políticos, en los segundos el discurso moldea -mediante la interacción socialdichos intereses. El estudio de las políticas públicas desde la perspectiva de la ciencia política permite explicar algunos aspectos relevantes sobre la construcción de los problemas públicos y sus soluciones; sin embargo, esta perspectiva muestra ciertas limitaciones en la explicación de. 10. María A. Casar y Claudia Maldonado “Formación de agenda y procesos de toma de decisiones. Una aproximación desde la ciencia política”, en Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo (comps.) Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública, México, FCE-‐CIDE, 2010, p.214. . 10 .

(12) temas como la biotecnología, en los cuales observamos una serie de condiciones que complejizan la utilización de los modelos politológicos tradicionales:11 •. Primeramente, no existe evidencia fehaciente sobre los intereses de quienes intervienen en las definiciones con respecto a las regulaciones o. medidas de. política en el sector. Las cuestiones éticas y morales, involucradas en este tipo de temas, dificultan la conceptualización sobre las posturas ideológicas de los actores y el reconocimiento de los incentivos de grupos e individuos. •. En segundo lugar, la carencia y complejidad de la información dificulta una identificación causal clara del proceso de inclusión de asuntos como este en la agenda.. •. En tercer lugar, la imposibilidad de cuantificar los costos políticos de las aplicaciones inciertas de la biotecnología lleva a los actores a defender definiciones de problemas que ocultan los vínculos entre las justificaciones y los hechos.. •. Finalmente, el marco institucional en el que se desarrollan los temas biotecnológicos trasciende las fronteras nacionales e induce al análisis entre regímenes y esquemas internacionales no necesariamente compatibles con la lógica tradicional del estudio de los sistemas políticos comparados.. Como observamos, los elementos que los análisis de la ciencia política requieren como evidencia (para desarrollar una lógica que permita explicar los fenómenos sociales) no están claramente definidos en el ámbito de la aplicación biotecnológica. 11. Nos referimos a los tipos de modelos que podrían insertarse en lo que Fox y Miller llaman “el modelo de democracia cíclico, representativo, democrático, de rendición de cuentas y de retroalimentación” el cual “comienza con preferencias individuales agregadas de acuerdo a la voluntad popular, codificadas por la legislación, implementadas por la burocracia y evaluadas por votantes atentos.” Fox y Miller, Posmodern public administration…p.5. . 11 .

(13) Mientras que la explicación que algunos modelos pueden arrojar sobre los procesos de cambio en este tema es coherente, ante la falta de información, carecen de sustento empírico suficiente. Además, este tipo de análisis tiende a ignorar elementos contextuales de suma relevancia como los factores socioculturales que condicionan determinadas decisiones o los aspectos históricos que, más allá del marco institucional, intervienen en el proceso.12 El constructivismo, por su parte, pone atención a los elementos no materiales de las relaciones sociales y resalta la importancia del contexto y la percepción humana de la realidad;13 justifica el valor de los discursos como evidencia, a partir de la noción de que los individuos y los grupos se valen de ellos para ordenar la realidad y crear “significados compartidos y realidades organizacionales”14; y logra identificar los aspectos subjetivos y socioculturales que influyen en la toma de decisiones y en la construcción de los problemas públicos. Lo anterior le permite ahondar en explicaciones sobre las causas y las formas en que los cambios son realizados desde una perspectiva más profunda y amplia. Mediante el estudio del discurso se asume la obligación de observar a los problemas públicos en toda su complejidad. Los planteamientos éticos y morales, así como las particularidades políticas y culturales del tema, no constituyen una variable exógena del análisis sino el marco de referencia en el cual las propuestas de política se encuentran 12. Hajer hace una crítica al Advocacy Coalition Framework de Sabatier y Jenkins-‐Smith (A. Sabatier y Hank C. Jenkins – Smith, Policy change and learning: an advocacy coalition approach, Boulder Colorado, Westview Press, 1993) que es recurrente en los análisis desde la ciencia política. Sobre dicho enfoque afirma que “es demasiado delgado analíticamente para dar cuenta de la dinámica interactiva del cambio político (…), identifica y describe importantes aspectos pero (…) es incapaz de explicar por qué y cómo se dan los cambios.” Frank Fisher, Reframing Public Policy, discursive politics and deliberative practices, Oxford, Oxford University Press, p. 101. 13 Martha Finnemore y Kathryn Sikkink, “Taking stock: the constructivist research program in international relations and comparative politics”, Annual Review of Political Science, vol 4, 2001. 14 M.A. Hajer y D. Laws, “Ordering through Discourse”, en Michael Moran, Martin Rein y Robert Goodin (eds.) The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford, Oxford University Press, 2006, p. 260. . 12 .

(14) inmersas. Esto no significa que dicho marco sea considerado como una estructura estática; por el contrario, se observa como el resultado de un proceso dinámico generado en la constante interacción entre actores diversos y grupos de interés. Como explica Cejudo: Desde este enfoque analítico, se entiende que el proceso de políticas es, a final de cuentas, un juego para ganar y ejercer poder; este proceso ocurre mediante discursos en competencia (construidos y promovidos por actores con intereses y preferencias, y en respuesta a estructuras específicas), que además, reflejan la distribución de poder en una sociedad y la capacidad de los actores de imponer significados, ideas, creencias y valores.15. Los elementos del discurso Los discursos no pueden ser reconocidos en forma simple y ordenada, únicamente en función de los objetivos que persiguen;16 para comprenderlos no basta atender a los mensajes que se comunican, sino que es necesario desarticular sus componentes y descubrir su lógica. En este sentido, para definir las características de un discurso específico, es importante analizar sus elementos fundamentales: la naturaleza de los argumentos en que se sustenta el discurso, mediante el reconocimiento de las ideas, valores, definiciones y evidencias que le dan sentido; el medio y la forma en que se presentan los argumentos -es decir, los canales de difusión de estos, y los recursos retóricos y narrativos que utilizan-; los actores que comparten y promueven las definiciones y valores contenidos en el discurso; y. 15. Cejudo “Discurso y políticas públicas”, p. 100. La idea de clarificar el lenguaje a la que hace referencia el filósofo Ludwing Wittgenstein (Tractatus lógico-‐ philosophicus, España, Alianza Editorial, 2009, p.47) al afirmar que “lo que siquiera puede ser dicho, debe ser dicho claramente; y de lo que no se puede hablar hay que callar”, no constituye una premisa en la praxis de la deliberación pública y resulta completamente ajena a los actores y grupos que buscan imponer sus criterios en la agenda pública. . 16. 13 .

(15) la manera en que los elementos anteriores se interrelacionan para la construcción de significados. La estructura argumentativa Mediante el análisis de la naturaleza de los argumentos es posible observar de qué modo las acciones gubernamentales se vinculan con el entorno social.17 En el estudio de propuestas y definiciones en materia de políticas públicas resulta crucial entender la estructura de los argumentos expuestos y los elementos que los conforman; el reconocimiento de estos aspectos proporciona información sobre la factibilidad de las propuestas, los valores que privilegian, los individuos y grupos a los cuales pretenden beneficiar. En temas como la biotecnología, dichos componentes otorgan información con respecto a los juicios éticos y morales sobre las decisiones gubernamentales en un escenario de incertidumbre y carencia de información. La comunicación de los argumentos Adicionalmente al análisis de la estructura de los argumentos, el estudio de la forma en que estos son expresados constituye una actividad crucial para la comprensión del discurso. En el proceso de construcción de significados comunes los seres humanos son sensibles a factores emotivos que condicionan su toma de decisiones18 y los mensajes e ideas que los actores difunden en el espacio público se encuentran permeados de recursos retóricos 17. Thomas Risse señala que enfocarse en su estudio: “contribuye a aclarar (…) nuestro entendimiento con respecto a la manera en que los actores desarrollan conocimiento sobre la definición de la situación y el acuerdo referente a las “reglas del juego” subyacentes que les permiten participar en negociaciones estratégicas (…) la argumentación es también relevante para resolver los problemas de la búsqueda de soluciones óptimas a problemas comunes percibidos y para el acuerdo con respecto a el establecimiento de un marco normativo común” (Thomas Risse, “`¡Let’s Argue!’Communicative Action in World Politics”, International Organization, 54, (2000) pp. 1-‐39). 18 Daniel Kahneman, Ed Diener, Norbert Schwarz (Eds.) Well Being: The Foundations of Hedonic Psychology. Estados Unidos de América. Rusell Sage Foundation, 1999. . 14 .

(16) dirigidos a imponer una visión específica sobre conceptos, comportamientos y líneas de acción.19 La capacidad persuasiva de los argumentos incide en el éxito de un discurso sobre otro y se encuentra en función de la percepción de los individuos con respecto a la forma en que se realiza un planteamiento. En el análisis de las decisiones gubernamentales, la consideración de dicha capacidad proporciona un panorama claro sobre la adopción de los discursos en un marco social caracterizado por ideas, valores y nociones culturales particulares. Los mecanismos de presentación de un argumento no solamente intervienen en las decisiones que se toman, sino en la manera en que dichas decisiones son tomadas.20 Esta consideración resulta particularmente importante en el estudio de los problemas que nos atañen debido a que permite identificar. algunos factores de aceptación o rechazo. vinculados con el impacto que la lógica del conocimiento científico y la innovación tienen en una sociedad determinada. A través del análisis constructivista. es posible dicha. identificación ya que el estudio del discurso en su profundo sentido facilita la observación de la influencia de los medios en la elaboración de políticas y la toma de decisiones que los diversos actores realizan.. 19. Notables ejemplos sobre el estudio del impacto de la retórica en la construcción social podemos encontrarlos en Carl R. Burgchardt, Readings in Rhetorical Criticism, Estados Unidos de América, Strata Publishing Inc., 2010. 20 Como Marshall Mcluhan explicara para los mensajes emitidos por los medios de comunicación, el medio por el cual un mensaje es difundido tiene implicaciones equivalentes a las del propio mensaje en el desarrollo de nuestra sociedad: “‘el mensaje’ de cualquier medio o tecnología es el cambio de escala, ritmo o patrones que introduce en los asuntos humanos” (Marshall Mcluhan, Comprender los medios de comunicación. Las extensiones del ser humano, España, 2009, p. 32.) . 15 .

(17) Los actores y grupos de interés El estudio de los argumentos que integran el discurso es relevante en la medida en que ofrece información sobre su impacto en la dinámica social; sin la observación de las consecuencias que tiene en la realidad material -a partir de las representaciones mentales de los diversos grupos y actores que interactúan en el espacio público- el constructivismo no podría mostrarse como un enfoque propicio para el análisis de las políticas públicas. La importancia del análisis del discurso radica en la posibilidad de proporcionar interpretaciones causales sólidas sobre la manera en que los significados subjetivos se transforman en hechos.21 El vínculo entre el discurso y los actores y grupos que lo sostienen debe ser expresado claramente de tal forma que sea posible ofrecer una interpretación aceptable sobre la manera en que el primero condiciona las acciones que los segundos llevan a cabo en la realidad material. Para el constructivismo no es deseable (como lo es para el enfoque desde las ciencias políticas) observar al discurso como la simple expresión de los intereses de grupo y de su visión con respecto a algún tema y omitir la explicación sobre la incidencia que los argumentos tienen en la configuración de los intereses sociales. La consideración de este último aspecto es lo que permite encontrar respuestas con respecto al valor de la dinámica social en la estructuración de las acciones en la esfera pública por medio de significados construidos.22 La identificación de grupos de interés no 21. Peter Berger y Thomas Luckmann, La construcción social de la realidad, Buenos Aires, Amorrortu, 1968, pp. 11-‐33. 22 Por encima de la caracterización de un sistema de creencias (Philp Converse, “The Nature of Belief Systems in Mass Publics”. en David Apter (ed.). Ideology and Discontent, New York, Basic Books, 1964).-‐ mediante el cual se pretende dar orden a la evidencia empírica sobre las percepciones sociales-‐, el análisis del discurso busca describir un proceso dinámico en el que actores y significados se relacionan para institucionalizar prácticas sociales. (Berger y Luckmann, La construcción.) . 16 .

(18) puede realizarse ignorando el valor que los significados poseen en la integración de estos: los intereses que cada grupo promueve también se originan en el discurso y en la interacción social. Hajer ha propuesto un útil instrumento conceptual para lograr la tipificación de actores e intereses sin omitir la inclusión del discurso en el análisis: las coaliciones discursivas.23 Estás son definidas como “grupo(s) de actores que comparten un constructo social”24 y en dicho concepto se destaca la importancia del discurso en la formación de los intereses de los actores y en su toma de decisiones; como el autor explica: una vez que un nuevo discurso es formulado, producirá historias sobre problemas específicos empleando ciertos mecanismos conceptuales. Una coalición discursiva es entonces la unión de un conjunto de historias, los actores que las promueven y las 25. prácticas que las conforman; todas ellas organizadas en torno al discurso. Reconocer las coaliciones discursivas y sus características constituye una tarea central en el ámbito del análisis constructivista de las políticas públicas. Solamente a partir de su identificación es posible determinar cuáles son los discursos que compiten por la imposición de significados en la agenda pública y cuáles las medidas sugeridas para atender problemas construidos socialmente. Mediante la identificación de las historias dominantes en la discusión sobre un tema, los actores que las promueven y las propuestas que estos impulsan es posible dar cuenta del impacto de un discurso específico en el proceso de políticas públicas y de la eficacia de este para imponerse sobre otros. 23. Marteen A. Hajer, “Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice: The Case of Acid Rain in Britain”, en Frank Fisher y John Forester (eds.), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planing, Estados Unidos de América, Duke University Press, 2005, pp. 43-‐76. 24 Ibid., p. 45. 25 Ibid, p.47. . 17 .

(19) Lo anterior es factible ya que determinar una coalición discursiva implica la observación de su existencia en el ámbito de la deliberación pública en dos aspectos principales: la conducta de los actores que participan de dicha coalición y el arraigo de esta en el marco institucional a partir de ciertas prácticas. Metodología En la presente investigación, el concepto de coalición discursiva guía el análisis de los discursos construidos en torno al tema de la bioseguridad en México. La hipótesis de investigación que planteamos implica que en el proceso de aprobación de la LBOGM, los actores principales aceptaron el discurso biotecnológico y lo institucionalizaron mediante los conceptos expresados en ésta sobre el tema de bioseguridad.26 Derivado de lo anterior, tres aspectos resultan fundamentales en nuestro análisis: la identificación precisa de las coaliciones discursivas en competencia, en torno al tema de bioseguridad en México; la observación de que en la LBOGM se presentó el dominio de alguna de dichas coaliciones, al señalar las características y el origen de los conceptos y definiciones que se asumieron en el proceso legislativo de aprobación de la ley y el análisis de la manera en que las coaliciones discursivas participaron e influyeron en este proceso. Como el propio concepto plantea, el reconocimiento de una coalición discursiva requiere del estudio de actores, narrativas, definiciones y prácticas, agrupados en torno a un discurso; a su vez, la comprobación de su dominio implica la observación de la institucionalización de los elementos del discurso en cuestión. En este sentido, las unidades. 26. Ibid., p. 48. . 18 .

(20) de análisis del enfoque de coaliciones discursivas son tanto los elementos que integran a las coaliciones, como el proceso de interacción entre estos. Para el estudio de dichas unidades es necesaria la consulta de múltiples fuentes de información, los mensajes que estas promueven, la observación de las acciones de sus emisores y la descripción detallada del contexto en que fueron generadas. Estas condiciones muestran al estudio de caso como la metodología más adecuada para la presente investigación ya que, como explica Creswell, éste puede ser observado como: un enfoque cualitativo en el cual el investigador explora un sistema delimitado, o múltiples sistemas delimitados, en el tiempo, de forma detallada, mediante una profunda recopilación de datos que involucra múltiples fuentes de información y reporta una descripción de caso y temas basados en casos específicos.27. En forma concreta, la metodología que se adopta para el análisis del proceso de construcción de la LBOGM es el estudio de caso intrínseco, debido a que no se pretende aquí ilustrar un tema particular sino atender a la comprensión de las características del mismo.28 Desde una visión constructivista de la realidad, se analiza la creación de la LBOGM en un contexto de confrontación entre coaliciones discursivas sobre el tema, tomando como periodo de estudio el tiempo que va desde el año de la elaboración del Protocolo de Cartagena (2000), hasta el año de aprobación de la LBOGM en 2005. Lo anterior, debido a que el proceso que analizamos se desarrolló en el segmento temporal mencionado.. 27. John W. Cresswell, Qualitative inquiry and research design: Choosing among five approaches. Estados Unidos de América, Sage Publications Inc., 2007, p. 73. 28 Ibid., p. 74. . 19 .

(21) Para la determinación de las fuentes a consultar se realizó una exploración preliminar de los grupos y actores principales que intervinieron en el proceso de discusión de la LBOGM a través de la revisión de artículos académicos y la información presentada en la prensa. La revisión de dichas fuentes permitió la obtención de un mapa general de los actores y grupos participantes en el caso mencionado. A partir de dicha información se profundizó en la búsqueda de documentos oficiales, publicaciones e intervenciones públicas de los actores identificados inicialmente. El análisis de la prensa constituye la base para la identificación de las coaliciones discursivas. La información que ofrece representa una guía cronológica para ordenar las acciones de los actores, sus mensajes, posturas y definiciones respecto a la bioseguridad. Además, permite la identificación de los conceptos y argumentos más difundidos en el espacio público sobre el proceso legislativo de aprobación de la LBOGM. Con la finalidad de ordenar la enorme cantidad de información analizada en notas periodísticas y examinar los aspectos relevantes de las coaliciones discursivas, con el menor sesgo interpretativo posible, se utilizó como herramienta el software de investigación y análisis cualitativo Atlas.ti. Mediante este recurso se codificó información relevante sobre actores, eventos y temas, de la misma manera en que se observaron aspectos argumentativos, narrativos y retóricos contenidos en los discursos sobre el tema de bioseguridad. Al estudiar el contenido de cada nota, se identificó si el sentido de la información presentada se vinculaba con alguno de los discursos analizados al promover (discurso biotecnológico), rechazar (discurso ecológico) o mantenerse neutral respecto a la utilización de los OGM. De esta manera, se reconoció primeramente el planteamiento 20 .

(22) general de cada nota; en segundo lugar, se identificó a los actores, de acuerdo a sus posturas; en tercer lugar, se etiquetaron los temas principales según su perspectiva; en cuarto lugar, se reconocieron los actos públicos, manifestaciones y documentos principales generados por los diversos grupos de actores; finalmente, se analizaron los tipos de argumento que fueron planteados durante el proceso. En forma adicional, se revisó la información presentada en los actos y documentos públicos más relevantes, de acuerdo a lo expresado en las propias notas periodísticas, documentos oficiales y artículos académicos sobre el tema. La información obtenida mediante el proceso descrito permitió identificar la configuración de las dos coaliciones discursivas principales; a partir de lo anterior, es posible reconocer los elementos de cada una de ellas y la forma en que fueron incorporadas en la LBOGM. Este último aspecto permitió reconocer la existencia de un dominio (en términos de Hager) de la coalición discursiva biotecnológica. Se describieron los antecedentes en los que se enmarcó el proceso de discusión de la LBOGM de tal forma que fuera posible comprender el contexto y las condiciones en que surgieron y participaron las coaliciones discursivas en competencia. Posteriormente, se analizó la configuración de dichas coaliciones y se estudió su relevancia en la configuración de la LBOGM. En las conclusiones de la presente investigación, se muestran los hallazgos obtenidos a partir de la metodología y la información utilizadas, así como sus implicaciones en el análisis de la política pública de bioseguridad.. 21 .

(23) Capítulo 2. Antecedentes de la construcción discursiva sobre bioseguridad en México. En este capítulo se describen los eventos que propiciaron que la biotecnología se introdujera en la agenda gubernamental mexicana en consonancia con la dinámica internacional. Se observa la influencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) en la construcción de definiciones con respecto al tema y se revisa el papel del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) y del Protocolo de Cartagena (PC) en la generación del proceso de deliberación pública de la LBOGM. Finalmente, se describen los elementos generales que, como resultado de los aspectos anteriores, sentaron las bases para la discusión sobre la LBOGM. La inclusión del tema biotecnológico en la agenda pública mexicana En México, el debate sobre la regulación en materia de bioseguridad ha estado supeditado a las tendencias internacionales. Tres etapas principales pueden ser observadas en términos históricos: la primera data de los años ochenta y en ella se plantean las preocupaciones iniciales sobre el tema; la segunda comienza en los años noventa y establece inquietudes claras sobre el desarrollo de medidas ambientales;. la tercera busca aplicar nuevos. estándares tendientes a fomentar el uso de esta tecnología.29 En cada una de dichas etapas se reconoce la participación de una serie de actores fundamentales en la discusión sobre biotecnología y se identifica la construcción de ciertos significados que fueron consolidándose hasta determinar las prácticas y el contexto de la formulación de la LBOGM.. 29. Alicia Gutiérrez, The Protection of Maize under the Mexican Biosafety Law: Environment and Trade (Universitätsverlag Göttingen), 2010, p. 114.. 22 .

(24) En la primera etapa, el aprovechamiento de la biotecnología formó parte de una serie de asuntos novedosos que el Estado mexicano debió tratar a partir de la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés) en 1986. El discurso que durante más de 70 años se había fomentado en México no funcionaba bajo la lógica del discurso internacional de la época y debió adaptarse a esta en el seguimiento de modelos no necesariamente acordes con su realidad. La primera controversia en torno al uso de la biotecnología en nuestro país se da en el año de 1988. En esta fase, el gobierno mexicano debió hacer frente a una solicitud que marcó el ingreso de la biotecnología en la agenda gubernamental y sobre la cual no estaba preparado para emitir un juicio: la realización de pruebas de campo con Organismos Genéticamente Modificados (OGM).30 Dos aspectos fundamentales marcaron el acontecimiento referido: la aparición de empresas transnacionales en la búsqueda de aprovechar el comercio de dichos productos31 y la consulta a grupos de científicos y a centros especializados de otros países para la atención al problema. Al no existir antecedente previo en materia de bioseguridad en México, y con miras a la firma de un acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá, se consideró que el modelo propicio para facilitar las adecuaciones regulatorias en un marco de intercambio económico, era el que permitiera facilitar la relación con los países con los cuales se pretendía comerciar. De este modo, por encima de la consulta a organismos europeos, se buscó la asesoría de la Organización de la Protección Vegetal de América del Norte. 30. José A. Serratos “Bioseguridad y dispersión del maíz transgénico en México” Ciencias núm. 92-‐93 (octubre 2008-‐ marzo 2009), pp. 130-‐141. 31 De acuerdo a Alicia Gutiérrez, Calgene (actualmente Monsanto) realizó solicitud mencionada para el comercio de transgénicos en nuestro país. Gutiérrez, Protection of Maiz, p. 72. . 23 .

(25) (OPVAN), una de las instancias principales en el tema de bioseguridad para Estados Unidos y Canadá.32 El primero de enero de 1989 entró en vigor un tratado de libre comercio entre México, Estados Unidos y Canadá, en el que “algunos artículos del capítulo agrícola (…) impedían el establecimiento de barreras regulatorias al comercio.”33 Como consecuencia de lo anterior, en el año de 1990 se modificaron en nuestro país la Ley Fitosanitaria y la Ley de Semillas con la finalidad de incluir a los OGM.34 Las medidas regulatorias tomadas hasta entonces mostraban una clara determinación por parte del gobierno mexicano de ajustar su regulación para facilitar el comercio internacional sin considerar factores adicionales como el medio ambiente o la diversidad genética. El Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (CDB), presentado en 1992, marcó una nueva etapa en la regulación mundial en materia de biotecnología y México no fue la excepción. A partir de la discusión del CDB el reconocimiento del valor de la diversidad biológica se consolidó como un aspecto central en el debate sobre los riesgos de la biotecnología.35 La intención de ampliar el tratado comercial de 1989 dio origen a las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1992. Esta circunstancia colocó el tema de la bioseguridad entre los puntos más importantes a definir en las relaciones 32. En lo referente a las consultas realizadas en aquella época, observamos la creación de la Comisión Nacional para la Bioseguridad Agrícola (Senasiaca, Normatividad en biotecnología en la Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Presentación, 2011. http://cera-‐ gmc.org/docs/mexico_2011/rojas.pdf) y la asesoría de la Organización de la Protección Vegetal de América del Norte, una de las instancias principales en el tema de bioseguridad para Estados Unidos y Canadá (Serratos “Bioseguridad y dispersión”). 33 Ibid., p.131 34 Senasiaca, Normatividad. 35 Gutiérrez, Protection of Maiz, p. 95. . 24 .

(26) comerciales de nuestro país. En dicho proceso se diseñó un esquema preliminar para la bioseguridad basado en los modelos de Canadá y Estados Unidos, pero también se plantearon visiones alternativas para el desarrollo de mecanismos de protección de la biodiversidad nacional. Dos perspectivas opuestas surgieron durante esa época en México respecto al trato de los productos de la biotecnología: la que atendía a los requerimientos comerciales de desregulación y apertura en todos los sectores, y la que se integraba a la segunda etapa de la discusión internacional sobre el tema, la cual hacía hincapié en la protección ambiental y tomaba fuerza a raíz el debate suscitado en torno al (CDB) de 1992.36 En este contexto, para 1993 se creó el Comité Nacional de Bioseguridad Agrícola (CNBA), un grupo de científicos especializados en distintos enfoques para el análisis de la biotecnología, cuyo objetivo era establecer los principios de la regulación mexicana en materia de bioseguridad.37 Dicho comité desarrolló argumentos opuestos a la lógica comercial sobre las implicaciones del uso de los OGM. Marco Antonio Carreón Zúñiga, quien fungiera en esa época como responsable de la Dirección General de Sanidad Vegetal (DGSV), describe de la siguiente manera la filosofía que guiaba la actuación del grupo de científicos mencionado: los principios científicos que forman la base de las revisiones y análisis de los riesgos y peligros con relación a la introducción de OGM al ambiente, están derivados esencialmente de la Ecología. La suposición básica o hipótesis de trabajo es que los ecosistemas – y particularmente la biodiversidad – pueden ser alterados por la introducción de OGMS38. 36. Naciones Unidas, Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992. http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-‐es.pdf Serratos “Bioseguridad y dispersión” p.131 38 Ibid, p.132 37. 25 .

(27) Como resultado del trabajo desarrollado por este grupo, se creó la norma fitosanitaria NOM – FITO – 1994, que dio origen a la NOM – FITO – 1995, la cual fundamentó la actuación de la DGSV y del propio CNBA, encargadas de la bioseguridad en México de 1995 a 1999.39 Aunque la NOM – FITO – 1995 tuvo una importancia central en la regulación sobre el uso de los OGM y en el reconocimiento de los riesgos derivados de este, en poco tiempo comenzó a mostrar sus limitaciones ante la intensa presión para la desregulación en la comercialización y experimentación con transgénicos. La regulación a partir del esquema de normas fitosanitarias, permitía el control del comercio por parte de las autoridades sin la generación de las responsabilidades que pudieran derivarse del incumplimiento de una ley de carácter federal. Además, la firma del CDB facilitaba el control de las negociaciones internacionales y la propagación del discurso de protección de la riqueza nacional (debido a la jerarquía de los acuerdos internacionales en nuestro país) sin la necesidad de atender de forma estricta a los compromisos planteados por este.40 Sin embargo, durante la puesta en marcha del TLC la regulación mexicana comenzó a padecer un debilitamiento progresivo. Alicia Gutiérrez explica claramente lo anterior: En el transcurso de los años esta NOM llegó a ser importante, pero su rol en la regulación de los OGM tenía un alcance limitado debido a que se enfocaba particularmente en la liberación experimental de OGM, excluyendo la liberación comercial en el medio ambiente. Su implementación fue inefectiva ya que dependió enormemente de las visitas de inspectores para asegurar su cumplimiento. Además, había poco personal entrenado para dichas inspecciones y sus funciones no estaban adecuadamente determinadas.41. 39. Ibidem. Las provisiones en materia de OGM contenidas en el CDB (Artículos 8 y 19) señalan como responsables de hacer cumplir la normatividad a las partes. Gutiérrez, Protection of Maiz, p. 96. 41 Gutiérrez, Protection of Maiz, p. 72. 40. 26 .

(28) Con respecto al tema, José Antonio Serratos, miembro de la CNBA, explica: hubo (…) una presión muy fuerte de las empresas para realizar pruebas “experimentales” de gran escala (…) En 1998 el CNBA analizó nuevas solicitudes de las empresas principales para llevar a cabo experimentos (…); sin embargo, la información que generaban no era adecuada para evaluar los riesgos reales en las condiciones de la agricultura mexicana. En mi opinión, esas solicitudes tenían el propósito de acelerar el proceso de desregulación tal como estaba sucediendo con el algodón transgénico para el cual ya en 1998 se pedían permisos con el fin de hacer ensayos para miles de hectáreas.42. Como consecuencia de lo anterior, comenzó a vislumbrarse la transformación de ese esquema regulatorio en materia de bioseguridad ambiental y en el año de 1999 se creó en México la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM). Ante un entorno comercial de alta intensidad, se buscó regular el uso de la biotecnología y proteger el medio ambiente mediante un órgano que sustituyese a la CNBA, en el marco de las normas mexicanas. La visión con la que se regía la regulación nacional en bioseguridad fue transformada de cara a las nuevas condiciones del comercio exterior. El cambio en el contexto del discurso gubernamental sobre los OGM fue notorio. En el acuerdo de creación de la CIBIOGEM se resaltó la importancia de competir a nivel internacional mediante el uso de la biotecnología y el potencial de esta última para generar bienestar social y económico.43. 42. Serratos “Bioseguridad y dispersión” p.134 Acuerdo por el que se crea la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados, CIBIOGEM, http://www.cibiogem.gob.mx/Norm_leyes/Paginas/Acuerdo_creacion.aspx . 43. 27 .

(29) La regulación en materia de bioseguridad se aproximó a la discusión sobre el aprovechamiento de la biotecnología, alejándose a su vez del tema de la protección de la biodiversidad. Una muestra clara de lo anterior se observa en la vinculación directa de la CIBIOGEM con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), y la distancia de esta con la Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad (CONABIO). Para algunos grupos promotores de la diversidad biológica esto representó un retroceso. Entre sus argumentos principales para criticar la regulación mexicana se encontraba el incumplimiento del CDB y sus postulados; sin embargo, los planteamientos de éste dejaban margen para que los países desarrollaran sus leyes nacionales en los términos que mejor les pareciera, con lo cual no era posible sustentar dicho incumplimiento en términos jurídicos positivos.44 La presentación del Protocolo de Cartagena (PC) en el año 2000 representó una nueva oportunidad para generar una regulación que tuviera las características ambientales deseadas ya que comprometía a los países a acatar ciertas normas básicas. Dicho documento se presenta como resultado del trabajo generado en el marco del CDB y fortalece los postulados de este al ser más exigente con los países firmantes en cuanto a su cumplimiento. Como menciona Gutiérrez, el PC:. 44. El CDB insta a los países miembros a desarrollar regulaciones nacionales acordes con sus planteamientos, pero no establece plazos ni características. . 28 .

(30) exige la transferencia, el manejo y el uso seguro de todos los OGM. Reconoce la especificidad del comercio en el sector biotecnológico y la necesidad de tratar a los OGM en forma precautoria (…) El PC es considerado el instrumento clave más importante en el manejo de riesgos transfronterizos y del comercio internacional.45. El PC se constituyó como un instrumento de institucionalización del CDB en materia de biotecnología. Su contenido respecto a la utilización de esta (Principio Precautorio) y a la forma en que debe ser tratada en un esquema de intercambio comercial (información sobre las actividades domésticas desarrolladas, condiciones para los movimientos transfronterizos de las mercancías) fundamentó las críticas de diversos grupos sobre las regulaciones locales desarrolladas. Dicho documento generó amplias expectativas con respecto a una reforma institucional profunda en el tratamiento de los OGM y propició una verdadera discusión pública en torno al tema en México. Ante la existencia de un régimen regulatorio ajeno a las condiciones planteadas por el PC, su firma constituyó el tema coyuntural que llevó el debate sobre biotecnología a la discusión en la agenda pública, al generar la percepción de la posibilidad de cambio institucional en el sector. Características generales del contexto de deliberación sobre la LBOGM Como hemos señalado, dos temas constituyeron el fundamento para la generación de regulaciones sobre biotecnología en nuestro país con anterioridad al proceso de discusión de la LBOGM: las obligaciones contraídas con la firma del TLC y el reconocimiento del valor de la biodiversidad. Aunque las decisiones institucionales que se generaron sobre estos temas ocasionaron cierto grado de discusión entre grupos de especialistas, 45. Gutiérrez, Protection of Maiz, p. 72. . 29 .