LA INVERSIÓN EN NIÑEZ

(1)

LA INVERSIÓN

EN NIÑEZ

DE LA PROVINCIA

DE BUENOS AIRES

Ministerio de econoMía

(2)

DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTUDIOS

Y PROYECCIONES ECONÓMICAS (DPEPE)

FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS

PARA LA INFANCIA (UNICEF)

LA INVERSIÓN

EN NIÑEZ

DE LA PROVINCIA

DE BUENOS AIRES

Ministerio de econoMía

(3)

Prólogo ...7

1. Introducción ...9

2. El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos ...13

2.1 La normativa bonaerense en derechos de los NNyA ...16

2.2 La atención de la niñez en la provincia: redefiniendo roles y políticas ...18

2.3 La atención a través de programas ...21

3. Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013 ...25

3.1 Metodología ...27

3.1.1 Clasificación...28

3.1.2 Identificación y estimación ...31

3.2 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013 ...32

3.2.1 Medición de la Inversión Social dirigida a la Niñez ...32

3.2.2 Composición de la Inversión Social dirigida a la Niñez ...33

3.2.3 Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” ...36

3.3 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2001-2013 ...37

4. Incidencia distributiva de la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires ...43

4.1 Metodología y fuentes de información ...45

4.1.1 Inversión Social dirigida a la Niñez ...46

4.1.2 Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados ...48

4.2 La distribución del ingreso en la provincia de Buenos Aires...48

4.3 Incidencia de la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires ...52

4.3.1 Ayuda directa ...53

4.3.2 Condiciones de vida ...54

4.3.3 Educación ...56

4.3.4 Nutrición y alimentación ...61

4.3.5 Protección del niño y adolescente ...62

4.3.6 Salud ...64

4.3.7 Obras sociales ...68

4.3.8 Incidencia distributiva agregada y comparación entre categorías ...69

5. Consideraciones finales ...75

6. Anexos ...81

Dirección editorial:

León Salim (DPEPE) y Sebastián Waisgrais (UNICEF).

Coordinación técnica:

Nicolás Epele y Carlos Mongan (DPEPE).

Equipo de trabajo:

Manuel Lombardi, Mariana Ortale, Guadalupe Martino, María Minatta y Jerónimo Montalvo (DPEPE), Javier Curcio y Julia Frenkel (UNICEF).

Se agradece a Julio González, Federico Collino y Fabián Turiansky (DPP) y a las autoridades y técnicos de las distintas jurisdicciones y programas provinciales por la atenta y desinteresada colaboración.

INDICE

Las opiniones que se expresan en este documento son exclusivamente responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires ni del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).

DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTUDIOS Y PROYECCIONES ECONÓMICAS (DPEPE) FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA (UNICEF)

LA INVERSIÓN

EN NIÑEZ

DE LA PROVINCIA

DE BUENOS AIRES

(4)

Desde la promulgación de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1990 fueron sucediéndose crecientes acuerdos vinculados con el reconocimiento del rol que desarrolla la inversión social dirigida a la niñez en relación con el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. La CDN se ocupa especialmente de propiciar la inversión social al definir, en su artículo 4, que los Estados Partes están obligados a “adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención”. A su vez, se define que “…en lo que respecta a los derechos económicos sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”.

Los artículos 26 y 27 de la CDN complementan la atención sobre la inversión social, determinando el derecho a los beneficios de la seguridad social y a la asistencia material para el desarrollo. En relación con el derecho a beneficiarse de la seguridad social, la CDN establece por una parte que “los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adaptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional”. En el mismo sentido, el enunciado se ocupa especialmente de la inversión social definiendo que “las prestaciones deberán concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre”.

Recientemente, el Consejo de Derechos Humanos trató especialmente el tema de la promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, y proyectó una resolución que tituló “Derechos del niño: avance hacia una mejor inversión en los derechos del niño”. Mediante la misma se exhorta a todos los Estados a velar por que los niños disfruten de todos los derechos humanos que les corresponden con arreglo a la CDN, sin ningún tipo de discriminación, y pone de relieve el vínculo fundamental que existe entre leyes, políticas y presupuestos, y la responsabilidad que tienen los Estados de velar por que las leyes y políticas nacionales se traduzcan en unos presupuestos y un gasto transparentes, participativos y responsables para promover, proteger y hacer efectivos los derechos del niño. Sin embargo, todavía resulta necesario fortalecer el compromiso de los Estados para que adopten todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales y de otro tipo que sean oportunas para dar efectivo cumplimiento y protección especial a los derechos de la niñez.

Hay evidencia contundente que indica que invertir en la infancia genera grandes beneficios económicos y sociales, y los esfuerzos asociados para garantizar los recursos asignados a los niños e invertidos en ellos sirven como instrumento para hacer efectivos sus derechos. En cada Estado está la responsabilidad principal de crear y mantener un entorno favorable para garantizar el bienestar infantil, donde los derechos de todos los niños se promuevan, se protejan, se respeten y se hagan efectivos, y que a tal fin es necesaria una inversión eficaz y equitativa, reconociendo que para ello se necesita disponer de recursos adicionales, tanto nacionales como internacionales. En este contexto, y en seguimiento de las prioridades nacionales, provinciales y de las

(5)

8

L A I N V E R S I Ó N E N N I Ñ E Z D E L A P R O V I N C I A D E B U E N O S A I R E S

recomendaciones internacionales, la provincia de Buenos Aires ha realizado grandes avances en materia de marcos legales, políticas públicas y aumentos de la asignación presupuestaria y redistribución para la protección de los niños y niñas. La inversión social, incluyendo la dirigida a la niñez, ha sido una de las principales prioridades teniendo en cuenta la gran concentración de potestades funcionales relacionadas con el cumplimiento de los derechos y las posibilidades de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes.

No obstante, más allá de los avances logrados en términos de inversión en niñez, aún persisten significativas disparidades entre jurisdicciones. La provincia de Buenos Aires se sitúa cerca del promedio nacional, mientras que hay otras que varían entre un 20 y 40% de su presupuesto en niñez. De igual manera, hay municipios donde la inversión en niñez como parte de la inversión municipal sólo llega al 7%, mientras que en otros alcanza al 30%.

La generación de información sobre niños, niñas y adolescentes y su correlato presupuestario es clave para avanzar en el cumplimiento de sus derechos. En este sentido, también merece destacarse la implementación del Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (R.E.U.N.A) por parte de la Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires, que en los últimos años se ha constituido en una herramienta central para el monitoreo de aquellos chicos que se encuentran con alguna medida de protección.

El presente trabajo analiza detalladamente la inversión social en la provincia de Buenos Aires desde diferentes perspectivas y pretende generar evidencia para orientar el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas dirigidas a la niñez. Sin lugar a dudas, constituye un valioso aporte para avanzar en ese camino.

Desde UNICEF mantenemos el compromiso de promover la protección y el mejoramiento de la inversión social dirigida a niñez y adolescencia más vulnerable en el marco de una agenda de derechos humanos. Colocar a niños, niñas y adolescentes en un lugar privilegiado en las políticas públicas y otorgar prioridad a la inversión en infancia y adolescencia y a la participación de los adolescentes en el proceso presupuestario son determinantes cruciales para efectivizar sus derechos.

Florence Bauer

representante de uniceF en la argentina

(6)

la aprobación de la convención sobre los derechos del niño (cdn) en 1989 por parte de las naciones unidas significó un cambio de un paradigma en la forma de considerar a los niños. así comenzó a abandonarse el paradigma basado en la penalización de los niños, niñas y adolescentes (nnya) en situación de vulnerabilidad, que los consideraba sujetos disfuncionales y los conceptualizaba como un “problema” (presente y futuro) para los gobiernos y para los estados. se trataba de un paradigma en el que se confundía lo judicial con lo asistencial y lo educativo, y a partir del cual los esfuerzos se focalizaban más en que las problemáticas relativas a niñez y adolescencia no se expandieran que en restituir derechos históricamente vulnerados. este cambio de enfoque permite que se instaure así un nuevo paradigma, el de la promoción y protección integral de derechos, el cual reconoce a niños, niñas y adolescentes como ciudadanos, es decir, sujetos portadores de derechos, a la vez que establece un conjunto de responsabilidades de las familias, las comunidades, las instituciones y el Estado para poner esos derechos en vigencia.

además de exigir a sus estados Partes adaptar sus estructuras políticas, burocráticas e institucionales al nuevo paradigma, la cdn les impone el compromiso de destinar el máximo de los recursos de los que disponen para garantizar los derechos reconocidos a este grupo poblacional. ello se encuentra plasmado en su artículo 4:

“los estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente convención. en lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”.

la convención sobre los derechos del niño fue ratificada por nuestro país en 1990 (ley nº 23.849) y desde 1994 forma parte de la constitución nacional.

en 2005, la provincia de Buenos aires comenzó a transitar el camino hacia este nuevo paradigma. Para ello adaptó su legislación derogando el decreto ley 10.067 que había sido creado por la última dictadura y no reconocía la antes mencionada concepción jurídico-filosófica de la niñez. así, en el mes de enero de dicho año se promulgó la ley 13.298 que, siguiendo a la cdn, se apoya en la doctrina de la protección integral del niño y el adolescente. según lo establece en su artículo 1, la ley “tiene por objeto la promoción y protección integral de los derechos de los niños, garantizando el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos y garantías reconocidos en el ordenamiento legal vigente”. la misma también crea el sistema de Promoción y Protección integral de los derechos de los niños, estableciendo cómo, cuándo y quién debe intervenir desde los poderes del estado y dentro del Poder ejecutivo provincial, y define el rol de los municipios, así como un conjunto de responsabilidades de las familias y organizaciones de la sociedad civil.

(7)

13 12

Posteriormente, en noviembre del mismo año se promulgó a nivel nacional la ley 26.061, la cual serviría de marco del sistema de promoción y protección en todo el país. En definitiva, el plexo normativo argentino y bonaerense resulta contundente, no sólo reconociendo derechos a los niños sino también obligando a los distintos niveles de gobierno a movilizar los recursos necesarios para el desarrollo de políticas que garanticen el goce efectivo de los mismos.

en este sentido, no caben dudas de que la provincia de Buenos aires destina importantes recursos a financiar la provisión de bienes y servicios básicos con el fin último de garantizar la protección y promoción de los derechos de los niños bonaerenses.

en este contexto se vuelve sumamente relevante tomar conocimiento del esfuerzo financiero que realiza la provincia y al mismo tiempo poder identificar a los destinatarios de su inversión social. no obstante ello, la actual contabilidad pública no permite cuantificar a cuánto asciende la inversión destinada a garantizar los derechos de nnya.

en tal marco, la presente publicación recoge los principales resultados de una investigación desarrollada conjuntamente por el Fondo de las naciones unidas para la infancia (uniceF) y la dirección Provincial de estudios y Proyecciones económicas (dPePe), contando además con la participación de la dirección Provincial de Presupuesto, ambas del Ministerio de economía de la Provincia de Buenos aires.

la misma fue dividida en tres capítulos. en el primero se aborda muy sucintamente el marco jurídico actual, así como las principales acciones llevadas a cabo por la provincia para garantizar el pleno goce de los derechos de los niños y adolescentes. en el segundo se describe la metodología y se presentan los resultados de la cuantificación de la inversión dirigida a la niñez de la provincia de Buenos aires. en el tercereo se estudia la incidencia distributiva de esta inversión a partir de la aplicación de una metodología que permite identificar a qué grupo de ingresos pertenecen los niños y adolescentes beneficiarios. Finalmente, se exponen algunas consideraciones finales.

2. EL ESCENARIO

DE LA NIÑEZ Y

ADOLESCENCIA:

CAMBIOS Y

TRASFORMACIONES

PARA PROMOVER Y

PROTEGER SUS DERECHOS

(8)

2. El escenario de la niñez y adolescencia:

cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos

como se afirmó en la introducción, la aprobación de la cdn significó un hito clave en el cambio de concepción respecto de la forma de considerar a los nnya, reconociéndolos como ciudadanos, es decir, sujetos portadores de derechos, a la vez que estableció un conjunto de responsabilidades del estado, las familias, comunidades e instituciones para poner esos derechos en vigencia. se inició así el recorrido del nuevo paradigma de la promoción y protección integral de derechos.

la cdn define los derechos de los niños: a la supervivencia; al desarrollo pleno; a la protección contra influencias peligrosas, los malos tratos y la explotación; y a la plena participación en la vida familiar, cultural y social. los cuatro principios fundamentales de la convención son la no discriminación; la dedicación al interés superior del niño; el derecho a la vida, la supervivencia y desarrollo; y, por último, el respeto por los puntos de vista del niño. todos estos derechos son inherentes a la dignidad humana y al desarrollo armonioso de la niñez y adolescencia. además, la cdn estipula pautas en materia de atención de la salud, la educación y la prestación de servicios jurídicos, civiles y sociales.

este nuevo marco normativo rompe con el paradigma del patronato desde el cual se trataba a los nnya como un objeto, visualizándolos como un problema para la sociedad, siendo personas con necesidades que debían ser asistidas. contrariamente, con el nuevo paradigma son considerados como sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. se convierten en ciudadanos poseedores de derechos generales, aunque no dejan de ser reconocidos como un grupo vulnerable merecedor de cuidados especiales. la infancia y adolescencia son promovidas y protegidas en el disfrute pleno de sus derechos: el acceso a la educación, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, a la identidad, a vivir en familia. Bajo el sistema del patronato, el destino de la vida de aquellos considerados como “desprotegidos” era decidido unánimemente en los juzgados. la atención se concentraba en los “menores” en situación de abandono, se los concebía como potenciales delincuentes y las prácticas para “reencauzarlos” se basaban en la institucionalización, ocultamiento y encierro. la judicialización de las intervenciones unificaba los tratamientos penal, social y familiar. Fue un período caracterizado, además, por la ausencia relativa de políticas públicas enfocadas a esta población. las intervenciones por parte del estado eran aisladas y se basaban en cubrir necesidades, no en garantizar derechos de la totalidad de los nnya. la pobreza de estas familias no era considerada como consecuencia de un sistema desigual, y los padres eran vistos como personas incapaces del cuidado y la protección de sus hijos.

el nuevo paradigma de la promoción y protección integral de derechos está basado en lo que se denomina enfoque de derechos, que se sostiene en varios principios aplicables también a los nnya:

(9)

17 16

• universalidad: se concibe a todos aquellos sujetos de hasta 17 años de edad, incluyendo no solo a los niños vulnerables.

• igualdad y no discriminación: particular preocupación por los individuos y grupos que son más vulnerables, marginales, desaventajados o socialmente excluidos.

• integralidad: reconocimiento de la interdependencia de los derechos, habida cuenta de que el disfrute de alguno de ellos puede ser dependiente o contribuir al disfrute de otros. • exigibilidad: se pone especial énfasis en la rendición de cuentas ante la ciudadanía de

los diversos actores que formulan e implementan políticas, particularmente por parte del estado.

en definitiva, la promoción y protección integral de derechos señala el camino a la garantía en el goce pleno de los derechos de los NNyA, implicando la construcción de una nueva ciudadanía, conllevando cambios en el diseño, financiamiento, gestión, implementación y evaluación de las políticas específicas.

la política pública también es un instrumento por excelencia de aplicación de los enunciados jurídicos y político-institucionales pactados por la sociedad. se interpreta al estado entonces como un medio que puede ofrecer un marco que ordene la sociedad y la organice en torno a principios colectivos de acción, con el fin de propender a la equidad en el disfrute pleno de derechos.

la sociedad, sus instituciones y organismos son corresponsables también en asegurar la implementación de un sistema integral que garantice el acceso y efectivo ejercicio de los derechos por parte de nnya. es una acción estratégica colectiva la que se lleva adelante. las escuelas, los hospitales, las organizaciones de la sociedad civil, las iglesias. el estado toma un rol central, adaptando sus estructuras políticas, burocráticas e institucionales al nuevo paradigma, definiendo con mayor precisión las obligaciones frente a los derechos reconocidos, que son económicos, sociales, culturales, civiles y políticos.

2.1 La normativa bonaerense en derechos de los NNyA

la cdn fue incluida con rango constitucional en nuestro país junto con otros tratados e instrumentos internacionales vinculados a la niñez como parte de la reforma constitucional de 1994. en el plano nacional, en 2005, luego de un proceso de avances normativos, se sanciona la ley 26.061 de Protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. en este contexto de adaptación, la provincia de Buenos aires diseña y propone una normativa –también en 2005, pero que entró en vigencia en 2007– con la ley 13.298 de la Promoción y Protección integral de los derechos de los niños.

esta ley es central puesto que establece la prioridad de la provincia en garantizar el cuidado y protección de los nnya bonaerenses de un modo integral. define cómo, cuándo y quién debe intervenir desde los poderes de estado y dentro del ejecutivo provincial, el rol de los municipios, así como un conjunto de responsabilidades de las familias y organizaciones de la sociedad civil. dicha ley deroga el decreto ley 10.067 que regulaba el régimen del Patronato de Menores, marcando el quiebre requerido para el avance del nuevo sistema de Promoción y Protección integral.

tanto con la 13.298 como con su complementaria ley 13.634 de creación de los Fueros de Familia y de responsabilidad Penal Juvenil, el decreto reglamentario 300/05 y la reciente ley 14.537 (que presenta algunas modificaciones operativas de la ley integral) se establece la caracterización presentada respecto a la conceptualización de la niñez y adolescencia, marcando los procedimientos, actores y responsabilidades en pos de garantizar los derechos reconocidos.

los puntos centrales de este conjunto de disposiciones legales apuntan a garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos y garantías reconocidos, priorizando el interés superior del niño como la máxima satisfacción integral y simultánea de sus derechos en un marco de libertad, respeto y dignidad, para lograr el desenvolvimiento de sus potencialidades y el despliegue integral y armónico de su personalidad. lo que busca es promover la remoción de obstáculos que limiten la igualdad y la libertad, impidan o entorpezcan el pleno desarrollo de los niños y su efectiva participación en la comunidad. en este sentido, es deber del estado para con los nnya asegurar con absoluta prioridad la realización de sus derechos sin discriminación alguna, brindando los recursos suficientes para que la ausencia o carencia de recursos materiales de las familias no se constituya en una causa para la exclusión de los nnya de sus hogares.

la ley de la Promoción y Protección integral de los derechos de los niños establece que se deben formular, supervisar, ejecutar y controlar las políticas, programas y acciones. ello con el fin de asegurar, promover, prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de los nnya, así como establecer los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la constitución nacional, la convención y demás tratados de derechos humanos ratificados por el estado argentino.

Pero el paradigma actual de atención a la niñez no implica sólo la adecuación de las normas vigentes, sino que también requiere una profunda reforma institucional que involucra la transformación de las reglas de juego de los actores sociales e institucionales, sus prácticas y modos de intervención frente a la problemática de la niñez y adolescencia.

(10)

2.2 La atención de la niñez en la provincia: redefiniendo roles

y políticas

la implementación en la provincia de Buenos aires del nuevo paradigma –al igual que usualmente ocurre con las transformaciones en materia normativa cuando además conllevan cambios sustanciales– se ha caracterizado por ser un proceso atravesado por obstáculos de diversa índole. Fue desde el estado donde se inició el camino a transitar, definiendo sobre los lineamientos generales de la promoción y protección integral de derechos los diferentes roles que deben cumplir sus distintos poderes (legislativo, ejecutivo y Judicial) y niveles (federal, provincial y municipal). obviamente, tras varias décadas de predominancia del modelo anterior, la puesta en marcha del nuevo paradigma requiere de cambios graduales en los diversos espacios estatales.

desde el ámbito legislativo, la ley 13.298 de la Promoción y Protección integral de los derechos de los niños implementada desde 2007 se establece como el marco principal y rector en la provincia. sin embargo, una serie de leyes previas ya mostraban señales de la gradual implementación del nuevo paradigma. entre otras, se encuentran la ley que establece la prioridad que deben prestar los agentes estatales en los diferentes ámbitos en los que se trabaja con nnya (centralmente salud y educación) en cuanto a prevención del abuso sexual contra los niños (ley 12.807), la creación del Programa Provincial de salud reproductiva y Procreación responsable (ley 13.066) con una inclusión específica de los niños y en especial de adolescentes, y el tratamiento de la violencia familiar y de los nnya en ese marco (ley 12.569).

en paralelo, y como continuidad del proceso iniciado en 2005, la provincia encaró una serie de reformas, todas en el sentido de instalar el nuevo paradigma: la obligatoriedad de la asistencia escolar desde la sala de 4 años (ley 13.688), la creación del Programa Provincial para la Prevención y erradicación del trabajo infantil (ley 13.806), el nuevo procedimiento de adopción en consonancia con el sistema de Promoción y Protección integral (ley 14.528), la creación de la figura del abogado del niño (ley 14.568/13) y la adscripción a la protección de salud mental (ley nº 14.580), entre las más importantes.

Todas estas nuevas definiciones legales tienen su correlato en la creación de nuevas áreas de atención de la niñez y de modificación de aquellas que antaño formaban parte del patronato. Conciben y actúan con los niños, niñas y adolescentes bajo el enfoque de derechos ya que contemplan la integralidad, la universalidad y la igualdad.

la implementación de la ley de la Promoción y Protección integral de los derechos de los niños (ley 13.298) implicó la conformación de dispositivos bajo la responsabilidad del Poder ejecutivo, tanto del nivel provincial como municipal, orientados a establecer niveles de acceso a los derechos básicos de los nnya en materia de promoción y protección. en ese marco, el sistema de Promoción y Protección integral de derechos es una pieza fundamental para entender las políticas provinciales orientadas a la infancia y

adolescencia y, más aún, el rol y las responsabilidades que adquieren los actores sociales, tanto gubernamentales como no gubernamentales. la característica que atraviesa sus componentes y las misiones y funciones de éstos es la integralidad que se pretende con la política provincial de promoción y protección de los derechos de los nnya.

el encuadre de la ley le asigna un rol central a la autoridad de aplicación, puesto que es la que se encarga de diseñar, implementar y controlar las políticas dirigidas a la niñez en la provincia. es quien lleva adelante los señalamientos de la ley, responsabilizándose por el cumplimiento de la misma.

inicialmente, la autoridad era la subsecretaría de niñez y adolescencia, perteneciente al Ministerio de desarrollo social. no obstante, a partir de 2011, por decreto 11/11 la subsecretaría pasa a tener rango ministerial, cabal prueba de la relevancia que la provincia le ha otorgado a la materia. con ello, la autoridad de aplicación del sistema de Promoción y Protección integral de derechos del niño pasa a la creada secretaría de niñez y adolescencia. este último cambio indica un fuerte impulso a la búsqueda de la garantía de cumplimiento de los derechos de los nnya señalada por la cdn, por la nación y ya con más énfasis, por la provincia de Buenos aires. no solo se crea el espacio específico de implementación de políticas públicas para la niñez y adolescencia, sino que se le asigna una partida presupuestaria propia que acompañe este accionar.

otro de los dispositivos creados y en funcionamiento es la denominada comisión interministerial. la misma es un espacio de articulación y decisión de política pública en un marco de corresponsabilidad de las acciones. involucra a casi la totalidad de las carteras ministeriales que componen el gobierno provincial con injerencia sobre la niñez, esto es, los ministerios de desarrollo social, Justicia, seguridad, salud y trabajo; la dirección General de cultura y educación; y las secretarías de derechos Humanos, deportes y turismo, y, obviamente, la de niñez y adolescencia. la comisión realiza dos reuniones extraordinarias por año, al comienzo para delinear acciones y al final para establecer un balance, en tanto se organizan en forma regular encuentros intersectoriales para problematizar y definir acciones, priorizar agendas y sistematizar políticas públicas, en muchos casos bajo el diseño de protocolos conjuntos de intervención (en situaciones de violencia, por ejemplo). asimismo, también sesiona a solicitud de la autoridad de aplicación de la ley de Promoción y Protección integral.

en cuanto a la arista vinculada con la atención tanto de la promoción como de la protección de los derechos, la secretaría de niñez y adolescencia tiene bajo su órbita a los servicios Zonales. se trata de unidades técnico-operativas conformados por equipos interdisciplinarios que responden al principio de desconcentración en virtud de lo cual son los encargados de garantizar en territorio la responsabilidad última de la correcta implementación del sistema1_.

sus principales tareas son: el diseño, instrumentación, ejecución y control de las políticas dirigidas a la niñez en su territorio; coordinar y supervisar el funcionamiento de los servicios

1. Con la aprobación de la Ley de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, los Servicios Zonales vienen a reemplazar las delegaciones departamentales de la ex Subsecretaría de Minoridad, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social.

(11)

21 20

locales pertenecientes a los diferentes municipios de su zona; promover la constitución de los concejos locales en cada municipio y promover en su ámbito de competencia la formación de redes sociales que contribuyan a optimizar los recursos existentes. en la actualidad se encuentran en funcionamiento 23 servicios Zonales distribuidos en la provincia.

los municipios también se ven directamente involucrados junto con la provincia respecto de los derechos de los nnya. aquellos que han firmado el convenio de adhesión a la ley de niñez y adolescencia tienen el compromiso de instalar los servicios locales, oficinas compuestas también por equipos de profesionales (abogados, psicólogos, trabajadores sociales, entre otros) que son los encargados de ejecutar los programas tendientes a restablecer los derechos de los nnya, recibir denuncias e intervenir frente a la vulneración de los derechos y propiciar alternativas a la separación del niño de su familia. son aquellas instancias más cercanas a los nnya ya que se ubican con una o más sedes, en casi la totalidad de los municipios de la provincia2_{. sus directivos y equipos técnicos son}

quienes promueven estrategias de promoción y restitución de derechos vulnerados junto al resto de los actores municipales y provinciales (educación, seguridad, salud, iglesias, organizaciones de la sociedad civil, familias, entre otros) y operan a través de programas propios y como traccionadores de las políticas provinciales de niñez y adolescencia. como parte de este entramado y con un perfil más vinculado con la rendición de cuentas del sistema de promoción y protección integral de derechos se encuentra el observatorio social. este actor está compuesto por un cuerpo colegiado (psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y abogados) y por representantes de la sociedad civil y las iglesias que cuentan con instituciones de promoción y protección de la niñez y la familia. tiene como principal misión el asesoramiento, monitoreo y cooperación en las políticas públicas de niñez con independencia del Poder ejecutivo provincial.

a medida que se ha ido desarrollando la implementación de la ley 13.298 han comenzado a ponerse en práctica programas específicos que coadyuvan a la atención de los nnya. en este sentido, se encuentra el registro estadístico unificado de niñez y adolescencia (r.e.u.n.a.). este es un sistema de registro nominal y descentralizado en los municipios que permite, por primera vez en la provincia de Buenos aires y en la argentina, contar con un diagnóstico certero sobre el estado de la situación de la niñez y la adolescencia con derechos vulnerados. contiene un legajo digital de cada nnya único para todo el territorio provincial, en el cual constan sus datos personales y las intervenciones con los nnya realizadas desde los servicios Zonales y locales, lo que permite acceder rápidamente a la historia de vida de cada uno de ellos. es una herramienta que integra y articula los diferentes actores del sistema de promoción y protección de derechos al resultar un sistema integrado de información sobre la niñez y la adolescencia que posibilita realizar un seguimiento, evaluación y consiguientes políticas públicas.

en el ámbito del Poder Judicial y como parte de la adaptación al nuevo paradigma se lleva

2. Actualmente 126 municipios poseen Servicios Locales.

adelante la desjudicialización de la totalidad de casos de vulneración de derechos. Para ello, los anteriores jueces de menores pasan a desempeñarse exclusivamente como jueces penales, conformando un nuevo sistema judicial especializado para la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por jóvenes y adolescentes.

el esquema general queda conformado por el Fuero de Familia y el Fuero de responsabilidad Penal Juvenil, ambos resultantes de la mencionada ley 13.634. el Fuero de Familia modifica la conformación anterior y adopta el criterio unipersonal, creando los Juzgados de Familia que reciben la competencia civil de los tribunales de Menores. en su funcionamiento reconoce la intervención de los servicios Zonales y locales en cuestiones de carácter asistencial.

el novedoso Fuero de responsabilidad Penal Juvenil está integrado por las cámaras de apelación y Garantías en lo Penal, los tribunales de responsabilidad Penal Juvenil, Juzgado de responsabilidad Penal Juvenil y Juzgados de Garantías del Joven.

se crea también el Ministerio Público especializado (ley 13.634), donde funcionan las defensorías y Fiscalías del Joven, integradas por defensores oficiales y fiscales. además cuentan con un cuerpo técnico integrado por trabajadores sociales, médicos y psiquiatras que realizan un trabajo pericial en los casos ingresados.

en este nuevo esquema, entonces, se deroga el régimen de Patronato de Menores bajo el cual funcionaban los ex tribunales de Menores que concentraban las competencias civiles, asistenciales y penales sobre personas menores de edad en el territorio bonaerense. dentro del espectro del Poder legislativo, en 2010 se creó en el ámbito de la cámara de diputados de la Provincia de Buenos aires el observatorio social legislativo. sus fines son llevar acabo estudios, investigaciones y articular acciones con diversos actores del ámbito ejecutivo y legislativo que posibiliten un seguimiento y monitoreo de las políticas públicas que se implementan a partir de la sanción de las mencionadas leyes. en su primera etapa se encuentra realizando diagnósticos sistemáticos de construcción de indicadores de evaluación legislativa, recolectando y sistematizando datos e identificando buenas prácticas con las nuevas leyes de niñez y adolescencia y de educación.

2.3 La atención a través de programas

como se establece en la cdn, los principales problemas sociales que afectan a la niñez y adolescencia son de carácter multidimensional. de allí el universo de derechos que deben ser promovidos y protegidos. se combinan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstáculos y restricciones de muy diversa índole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores sectoriales (educación, salud y seguridad, entre otros) y jurisdiccionales (nacionales, provinciales y municipales). a este panorama, ya de por si complejo, se suma

la necesidad de afrontar el tránsito desde proyectos y programas a políticas, y

(12)

desde políticas hacia un sistema integral. Este último pasaje resulta también de la interacción entre diversos actores y organismos estatales y no estatales, articulación cuyos logros no son fáciles de conseguir.

esa transición es sumamente compleja en su implementación y gestión cotidiana. debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas específicos que afectan a la niñez y adolescencia y a sus familias como en línea con lo que establece la normativa vigente. en este marco no se debe dejar de considerar que, pese a los importantes avances normativos e institucionales realizados, los cambios planteados desde la cdn y el nuevo paradigma no son fáciles de plasmar o materializar. En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suficiente, porque la transformación que promueve el nuevo paradigma involucra un proceso social y cultural mucho más complejo y no lineal, con marchas y contramarchas, avances y retrocesos.

En tal sentido, desde la provincia se desarrollan políticas cuyos programas pretenden garantizar derechos básicos como son la alimentación, educación, salud o vivienda, entre otros.

aquellos programas (varios de ellos con anterioridad al sistema de promoción y protección de derechos) que tienen por finalidad garantizar la seguridad alimentaria y la calidad nutricional de los nnya y sus familias son el Plan Más vida, el servicio alimentario escolar (sae) y las unidades de desarrollo infantil.

las políticas educativas alcanzan a los niveles inicial, primario y secundario atendiendo a las franjas etarias de los nnya, buscando lograr la mayor cobertura y calidad de los servicios educativos que son obligatorios según la normativa.

la ampliación de cobertura de los niveles educativos inicial, primario y secundario y la promoción del uso de herramientas informáticas han sido una constante a lo largo de los últimos años.

como parte de la atención de la salud, la provincia cuenta con establecimientos de atención de diferentes niveles de complejidad con especial atención para los nnya: hospitales zonales y subzonales especializados en pediatría, en atención materno-infantil y odontológicos infantiles. sumado a ellos los centros de atención Primaria, como primera instancia a la que se pueden acercar las familias y los nnya, destinados a brindar asistencia y controles sanitarios. está en marcha también el Programa Materno infantil, y como una respuesta específica, se encuentra la atención y prevención del consumo problemático de sustancias psicoactivas de los nnya (con la red de centros Provinciales de atención en adicciones).

se han desarrollado también políticas de tipo integral que fomentan la inclusión de los jóvenes al mundo laboral, a través de, por ejemplo, el Programa de responsabilidad social compartida envión.

Por otro lado, la creación de la secretaría de niñez y adolescencia muestra el interés en potenciar la política de niñez provincial, para lo cual también se desarrolla un abanico de programas de tipo específico para la promoción y protección de los derechos de los nnya. los cambios dentro del Poder Judicial antes mencionados también produjeron una reconfiguración de la política en materia de responsabilidad penal juvenil. se han creado dependencias y fortalecido equipos de trabajo para acompañar esas reformas.

Por todo este conjunto de programas y acciones se puede afirmar que desde la provincia se otorga una especial atención a las políticas integrales de niñez, promoviendo el respeto de los derechos, el bienestar y el desarrollo integral de los NNyA.

(13)

3. INVERSIÓN

SOCIAL DIRIGIDA

A LA NIÑEZ

DE LA PROVINCIA

DE BUENOS AIRES

2010-2013

(14)

3. Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia

de Buenos Aires 2010-2013

el presupuesto público constituye la principal herramienta mediante la cual se implementan las políticas sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. a través de su diseño se establecen las prioridades sobre cómo serán asignados los recursos provinciales a la financiación de las diferentes erogaciones y a sus respectivos beneficiarios.

La provincia de Buenos Aires destina una cantidad importante de recursos para financiar la provisión de bienes y servicios básicos con el fin último de garantizar la protección y promoción de los derechos de los niños y niñas bonaerenses (ver Cuadro 2). Sin embargo, los sistemas de clasificación presupuestaria vigentes no permiten identificar la inversión por rango etario, con lo cual a partir de ellos no es posible conocer con exactitud a cuánto asciende la inversión pública dirigida a la niñez. En tal marco, el presente capítulo tiene por objeto cuantificar y analizar la Inversión Social dirigida a la Niñez (ISdN) de la provincia de Buenos Aires para el período 2010-2013. el mismo forma parte de una serie de estudios promovidos por uniceF en nuestro país desde hace más de una década (dGsc y uniceF, 2004; daGPyPs y uniceF, 2006; daGPyPs y uniceF, 2009; uniceF, 2010; ielde, 2011; odnsF, 2014).

los resultados que aquí se presentan surgen de la aplicación de una metodología desarrollada por uniceF en conjunto con el Ministerio de economía de la nación (dGsc y uniceF, 2004; daGPyPs y uniceF, 2009), para ser aplicada al gobierno nacional y al conjunto de las provincias argentinas. también se estima la inversión dirigida a la niñez en “Justicia” (idnJ), la cual no había sido abordada en estudios previos (dGsc y uniceF, 2004; daGPyPs y uniceF, 2006; seu y uniceF, 2009; daGPyPs y uniceF, 2009; uniceF, 2010; Zlotolow, salcedo, reynoso, rojo, Montoya, & romero, 2010; ielde, 2011; odnsF, 2014) por no considerarse una erogación social según la clasificación presupuestaria. Finalmente, también se hace un análisis de la isdn con una perspectiva temporal más amplia, considerando las estimaciones previas elaboradas por el Ministerio de economía de la nación y uniceF para la provincia para el período 2001-2009.

3.1 Metodología

la cdn, en su artículo 1, considera que “se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”. así pues, en línea con esta definición, el presente trabajo tiene por objeto cuantificar y analizar la inversión social realizada por la provincia de Buenos aires dirigida a los habitantes de hasta 17 años de edad.

como se mencionó previamente, si bien la información presupuestaria es valiosa para identificar cómo se asignan los recursos públicos, la misma no permite discriminar a los

(15)

29 28

grupos etarios poblacionales destinatarios de la inversión pública (MePBa, 2014). Para salvar este problema, el trabajo se llevó a cabo siguiendo la metodología propuesta en dPsc y uniceF (2004) y daGPyPs y uniceF (2009). ello implicó considerar cada uno de los más de 1.600 programas, subprogramas, actividades y proyectos del presupuesto provincial ejecutados en cada uno de los años para los que se llevaron a cabo las estimaciones

para, en primer lugar, identificar aquellas iniciativas que tienen algún grado de impacto en los nnya y clasificarlas según su naturaleza funcional, y en segundo lugar, determinar qué proporción de los recursos asignados en cada iniciativa se dirige a esta población mediante la aplicación de distribuidores del gasto. asimismo, la metodología plantea una doble clasificación por categorías y clases, que se describe a continuación.

3.1.1 Clasificación

en primer lugar, siguiendo a dPsc y uniceF (2004) y daGPyPs y uniceF (2009) se clasifican las inversiones de acuerdo a dos criterios fundamentales: clases (según el grado de especificidad con relación a la población objetivo) y categorías (en función del área temática a la que dicha inversión está destinada).

según la clase, la inversión puede ser “específica”, “indirecta”, “ampliada” y “en bienes públicos”. la específica es la que se dirige específicamente a los nnya y al cuidado de la embarazada. la indirecta se refiere a programas o acciones dirigidos a las familias u otros agentes que tienen como condición la presencia de nnya y que, por ende, tienen una clara repercusión sobre ellos. la ampliada se refiere a las inversiones que se dirigen a un grupo poblacional más amplio, del cual los nnya forman parte. Finalmente, la inversión en bienes públicos refiere a las inversiones que benefician a toda la población y, por consiguiente, a los nnya según la composición etaria de la misma.

estas clases se consolidan en dos grupos, atendiendo al principal objetivo de impacto etario que se persigue a través de los diseños de las políticas públicas incluidas en cada clase de inversión social. el primer grupo (Grupo i) está compuesto por la inversión específica y la indirecta, mientras que el segundo (Grupo ii) se refiere la ampliada y en bienes públicos. de este modo, mediante las erogaciones correspondientes al Grupo i se busca reflejar aquellos programas diseñados con la finalidad de impactar en el grupo etario “niños, niñas y adolescentes”, ya sea directamente o por medio de iniciativas en las que la posibilidad de acceder a las mismas requiere necesariamente la presencia de ellos. Por su parte, la inversión del Grupo ii se encuentra conformada por aquellos programas cuyo objetivo es favorecer a grupos más amplios, con probable impacto en niños y adolescentes.

en segundo lugar, como parte de la clasificación de la isdn se proponen una serie de categorías y subcategorías a las que pertenecen los programas, asignadas de manera independiente a la clase en la que se encuentren incorporados. se entiende por categoría a aquellas dimensiones que caracterizan el área temática de la inversión. se trata de una clasificación similar a la finalidad y función utilizada por la clasificación presupuestaria tradicional, aunque adaptada

para considerar la particularidad de la población objetivo de la isdn.

esta clasificación consta de 11 categorías y 30 subcategorías, las cuales se resumen en el cuadro 1. como puede observarse, el nombre de cada una de ellas da una idea bastante clara de qué tipo de inversión está incluida en las mismas1_.

Para el caso particular de la provincia de Buenos aires se realizaron algunas adaptaciones a la metodología, que están incorporadas en el cuadro 1. en este sentido, se incluyó la subcategoría “ecología y medio ambiente” y se modificó la clase a la que estaban asociados algunos programas2_{contenidos dentro de una misma categoría. además, los hospitales}

provinciales se han clasificado según sus diferentes niveles de complejidad y especialidad. cabe señalar que varias categorías no poseen programas asignados ya sea porque por su naturaleza corresponden a erogaciones de los niveles de gobierno nacional y/o municipal o bien por no haberse podido identificar a partir de la información presupuestaria disponible3_.

Para el estudio se utilizaron los resultados de la ejecución presupuestaria provistos por la contaduría General de la Provincia de Buenos aires para el período 2010-2013 y la serie elaborada por uniceF para el período 2001-2009.4

resulta importante especificar el universo de la inversión considerada, tanto en lo que respecta a las erogaciones totales (et) como la inversión social (is). en este sentido, dado que la metodología fue diseñada para ser aplicada por la totalidad de las provincias y muchas de ellas han transferido sus cajas previsionales, con el fin de que el análisis sea comparable entre provincias no se ha incluido para el cálculo de las et ni para la is las erogaciones en previsión social (instituto de Previsión social5_{, caja de Jubilaciones, subsidios y Pensiones del Personal}

del Banco de la Provincia de Buenos aires y caja de retiros, Jubilaciones y Pensiones de Policía). Por otra parte, se incorporan las erogaciones del instituto de obra Médico asistencial (ioMa), el cual por lo general no es consolidado dentro de las et.

asimismo, para evitar duplicaciones de erogaciones se llevó a cabo una consolidación de las mismas considerando las transferencias efectuadas entre los distintos organismos provinciales.

1. Para una descripción más detallada ver Anexo.

2. Concretamente, este fue el caso de los programas i) Promoción de los Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, ii) Igualdad de Oportunidades, iii) Protección de los Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, iv) Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, v) Territorialización de la Promoción y Protección de Derechos Humanos y vi) Fortalecimiento Territorializado; los cuales fueron clasificados en la categoría Protección del niño y adolescente, subcategoría Niños en riesgo, pero que, por no estar específicamente dirigidos a este grupo etario, fueron clasificados como Inversión ampliada en lugar de Inversión específica.

3. Son los casos dentro de las categorías Ayuda directa, subcategoría Asignaciones familiares; Educación, subcategorías Transporte escolar y Programas compensatorios; Nutrición y alimentación, subcategoría Programas de emergencia alimentaria; Salud, subcategoría Vacunas pediátricas; y Otros servicios urbanos. 4. Disponible en http://infoargentina.unicef.org.ar/inversion-en-ninez.html

5. En las ET sí se incluyen las Pensiones graciables y Leyes especiales del Instituto de Previsión Social (IPS).

(16)

otra aclaración importante es que los programas vinculados a “Justicia” están clasificados en la provincia en la finalidad “administración gubernamental”, de modo que no es considerado una inversión social. sin embargo, con las reformas introducidas en el ámbito de la justicia en lo que se refiere al tratamiento de las causas penales y civiles que involucran a nnya, a partir de la puesta en marcha del sistema de Promoción y Protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de la Provincia de Buenos aires iniciado en 2007, la inversión dirigida a la niñez en “Justicia” (idnJ) cobra especial relevancia, de modo que se realizó un análisis en forma separada dedicándole un apartado especial a esta inversión.

3.1.2 Identificación y estimación

en primer lugar se clasificaron los programas, subprogramas, actividades y proyectos del presupuesto provincial para los años 2010, 2011, 2012 y 2013 considerando el vínculo entre el objetivo programático y su direccionalidad hacia los nnya.

Para ello se determinó si los programas formaban o no parte del universo de la isdn. en este paso quedaron afuera los programas específicamente dirigidos a otros grupos etarios de la población (por ejemplo, hogares de ancianos, pensiones por vejez, etc.).

una vez identificada la inversión como isdn se procedió a clasificarla de acuerdo con los dos criterios ya mencionados. es así que inicialmente se determinó a qué clase de erogación pertenecían según el grado de especificidad de la inversión sobre los nnya y, posteriormente, se le asignó una categoría y, en caso de corresponder, una subcategoría, según el área a la cual estaba dirigida.

Para estimar la participación de la isdn en los programas incluidos en las clases inversión ampliada, inversión indirecta e inversión en bienes públicos (excluyendo la específica de esta instancia por considerarse que está dirigida en su totalidad a la niñez), se utilizaron distribuidores que determinan qué proporción de la totalidad de esas inversiones benefician a niños, niñas y adolescentes dependiendo de las características de cada programa (población objetivo, grado de focalización, tipo de beneficio, etc.) y a la información disponible. así por ejemplo, para los hospitales provinciales se consideró el porcentaje de egresos hospitalarios de nnya sobre el total de egresos6_{. Para los programas de educación se utilizaron distribuidores}

también específicos de acuerdo a la franja etaria de los matriculados en los diferentes niveles y modalidades. Para los programas dirigidos a los niños a través de sus familias se utilizaron distribuidores construidos a partir de registros administrativos específicos de diferentes organismos.7_{en el caso de la inversión dirigida a la niñez en “Justicia” se utilizó la}

proporción de causas judiciales que involucran a nnya sobre el total de causas discriminadas

6. Cada hospital provincial constituye un programa presupuestario. Los hospitales materno-infantiles son considerados como Inversión específica, con lo cual son imputados en su totalidad como ISdN. 7. En aquellos donde no se contó con información específica, dado que son dirigidos a los grupos más vulnerables, se consideró la participación de NNyA del primer y segundo quintil de ingreso en el total de la población de dichos quintiles extraída de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos.

C A T E G O R í A S U B C A T E G O R í A

Ayuda directa

transferencias de ingresos a las familias emergencias

asignaciones familiares Pensiones no contributivas

Condiciones de vida agua potable y alcantarilladovivienda ecología y medio ambiente

Deportes, recreación y cultura deporte y recreación_cultura

Desarrollo e integración atención de grupos vulnerables

Educación

educación básica (inicial, elemental y media) Programas compensatorios

transporte escolar

calidad educativa, gestión curricular y capacitación docente

Nutrición y alimentación

Programas de emergencia alimentaria comedores escolares y copa de leche comedores comunitarios y/o familiares entrega de tickets y bolsones de alimentos Programas alimentarios dirigidos a niños

Protección del niño y adolescente niños en riesgotrabajo infantil violencia familiar

Salud

Materno-infantil

Prevención de enfermedades y riesgos específicos vacunas pediátricas-sanidad escolar

Medicamentos

atención ambulatoria e internación ablación e implantes

salud sexual y reproductiva

sida y enfermedades de transmisión sexual

Obras sociales Ciencia y técnica Otros servicios urbanos

Fuente: Elaboración propia en base a DGSC y UNICEF (2004) y DAGPyPS y UNICEF (2009).

INvERSIóN SoCIAL DIRIgIDA A LA NIñEz DE LA PRovINCIA DE BUENoS AIRES 2010-2013

Clasificación por categoría y subcategoría

(17)

33 32

por departamento judicial, tanto del Fuero de Familia y del Fuero de responsabilidad Penal Juvenil como del resto de fueros. Por último, para las inversiones que se clasificaron en la clase inversión en bienes públicos, el distribuidor escogido fue la proporción de nnya respecto del total de la población según el último censo nacional de Población, Hogares y viviendas. las actividades centrales (ace) de cada organismo, por su parte, fueron clasificadas según la proporción de las erogaciones en programas dirigidos a la niñez que tuvieran en sus erogaciones totales y según las clases y categorías en las que fueron clasificados dichos programas8_{. en}

tanto, las actividades comunes (aco) fueron asignadas según las características de los programas a las que las mismas estaban referidas. en los casos en que dichas actividades estuvieran clasificadas por la provincia en la finalidad “administración gubernamental” no se las asignó como una inversión social aunque hubiera algunos programas considerados “sociales” en esos organismos (por ejemplo programas de Jefatura de Gabinete).

3.2 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires

2010-2013

en esta sección se presentan los resultados de las estimaciones de isdn de la provincia de Buenos aires para el período 2010-2013. con miras a simplificar la exposición de los resultados, la misma fue dividida en los siguientes apartados. en primer lugar se muestran los resultados agregados, seguidamente se expone la composición de la misma según clases y categorías y, por último, se resumen los resultados para la inversión dirigida a la niñez en “Justicia”. en la sección 3.3 se exponen estos resultados conjuntamente con las estimaciones previas llevadas a cabo por uniceF para el período 2001-2009.

3.2.1 Medición de la Inversión Social dirigida a la Niñez

en el cuadro 2 se muestra la evolución de las erogaciones totales (et), de la inversión social (is) y de la inversión social dirigida a la niñez (isdn) para el período 2010-2013 en pesos corrientes, verificándose un crecimiento sostenido de todas las erogaciones en el período bajo análisis. en el caso particular de la isdn, la misma alcanzó en 2013 los $51.120 millones. del cuadro 2 se desprende que la participación de la isdn en las et en el período considerado oscila alrededor de un 40%. teniendo en cuenta que los nnya son el 30% de la población, el porcentaje de inversión social dirigida a la niñez resulta mayor al destinado a otros grupos poblacionales. además, más de dos tercios de la is corresponde a la isdn a lo largo de toda la serie, llegando a casi el 70% en 2012. con relación al tamaño de la economía provincial, la participación de la isdn en el Producto Bruto Geográfico (PBG) se mantuvo relativamente

8. Cabe señalar que la asignación no fue estrictamente proporcional. En los casos en que la participación de una de las categorías superaba el 80%, se asignó la totalidad de la erogación en la ACE a dicha categoría. Cuando esta participación era menor se consideró también la segunda categoría en términos de participación y en algunos casos la tercera.

INvERSIóN SoCIAL DIRIgIDA A LA NIñEz DE LA PRovINCIA DE BUENoS AIRES 2010-2013

constante durante el período bajo análisis, registrándose un leve incremento entre el primer y último año considerado.

Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.

Cuadro 3

2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 Grupo I 87.2% 87.2% 88.2% 87.8% Inversión específica 85.1% 85.3% 87.0% 86.8% Inversión indirecta 2.1% 1.9% 1.2% 1.0% Grupo II 12.8% 12.8% 11.8% 12.3% Inversión ampliada 12.4% 12.4% 11.4% 11.9% Inversión de bienes públicos 0.4% 0.4% 0.4% 0.4%

Composición de la ISdN por clase

Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

Cuadro 2

(Millones de pesos corrientes)

2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

Erogaciones totales (Et) 66.116 89.458 105.688 132.610 Inversión Social (IS) 39.634 53.529 62.227 75.682 Inversión Soc. dirigida a la Niñez (ISdN) 26.490 35.869 43.187 51.120 IS/Et 59,9% 59,8% 58,9% 57,1% ISdN/Et 40,1% 40,1% 40,9% 38,5% ISdN/IS 66,8% 67,0% 69,4% 67,5% ISdN por NNyA (pesos corrientes) 5.688 7.646 9.143 10.750 ISdN/PBg 5,1% 5,4% 5,4% 5,2%

ET, IS e ISdN de la provincia de Buenos Aires

3.2.2 Composición de la Inversión Social dirigida a la Niñez

como era de esperar, la isdn se encuentra muy concentrada en el Grupo i (inversión específica e inversión indirecta), alcanzando una participación superior al 87% para cada uno de los años bajo análisis. dentro de este grupo, la inversión específica resulta la más importante. en lo que respecta al Grupo ii (inversión ampliada e inversión en bienes públicos), la inversión ampliada resulta la más relevante, concentrando alrededor del 12% de la isdn (cuadro 3).

(18)

esta primera clasificación de la inversión que se destina a los nnya muestra cómo la mayor proporción se realiza de manera específica y directa ya que esta población requiere, por su particularidad, una concentración en las inversiones que apoye de manera directa el desarrollo de su bienestar en materia de educación, salud, protección, deportes, cultura y nutrición y alimentación, entre otros.

así, la segunda clasificación aplicada a la isdn permite conocer las categorías a las que se ha dirigido dicha inversión, dando cuenta de la direccionalidad para cada uno de los años de la asignación del gobierno provincial para los tipos de inversión que se destinan a la niñez y adolescencia.

tal como se observa en el cuadro 4, la categoría Educación concentra la mayor cantidad de recursos dentro de la ISdN de la provincia de Buenos Aires. Tal participación ha ido en continuo aumento, pasando de 78,6% en 2010 a 80,6% en 2013.

en segundo lugar aparece salud con una participación en la isdn en torno al 6% en el período bajo análisis. cabe mencionar que en la provincia de Buenos aires la asistencia primaria se encuentra descentralizada en los municipios, los cuales llevan a cabo aproximadamente el 50% de las erogaciones en salud y que en este trabajo no fueron consideradas.

Cuadro 4

2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

Ayuda directa 1,0% 1,1% 1,1% 1,2% Condiciones de vida 2,2% 2,5% 1,6% 1,4% Deportes, recreación y cultura 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% Desarrollo e integración 0,2% 0,1% 0,2% 0,2% Educación 78,6% 79,0% 80,5% 80,6% Nutrición y alimentación 5,0% 5,0% 3,8% 3,6% Protección del niño y adolescente 1,7% 1,3% 2,1% 1,9% Salud 6,0% 5,9% 6,0% 5,7% obras sociales 4,9% 4,7% 4,4% 5,1% Ciencia y técnica 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% otros servicios urbanos - - -

-Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Composición de la ISdN por categoría

en tercer lugar se encuentra la categoría nutrición y alimentación, la cual muestra una disminución a partir de 2011, pasando de 5% en ese año a 3,6% en 2013.

la cuarta categoría en orden de importancia es obras sociales, dentro de la cual se clasifican las erogaciones en prestaciones asistenciales en materia de salud llevadas a cabo por el instituto de obra Médica asistencial (ioMa). la participación de esta categoría en la isdn oscila entre poco más de 4% y 5% a lo largo de toda la serie.

Por último, la categoría Protección del niño y adolescente registra una participación entre el 1,3% y el 2,1% en el período en cuestión. resulta importante recordar que a partir de 2012 la autoridad de aplicación del sistema de Promoción y Protección integral de derechos del niño (secretaría de niñez y adolescencia), hasta ese momento bajo la órbita del Ministerio de desarrollo social, pasa a tener rango de secretaría y el presupuesto se adapta a esta nueva situación. en esta categoría se encuentran además los programas de la defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos aires y de Prevención y erradicación del trabajo infantil. en la provincia está en marcha el sistema de Promoción y Protección integral de los derechos del niño, que cuenta con dispositivos instalados en el territorio provincial (servicios Zonales de

Cuadro 5

2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

Ayuda directa 55 85 100 129 Condiciones de vida 128 187 146 149 Deportes, recreación y cultura 23 32 28 33 Desarrollo e integración 10 5 15 18 Educación 4.470 6.043 7.359 8.662 Nutrición y alimentación 283 386 349 390 Protección del niño y adolescente 97 96 188 201 Salud 342 449 548 612 obras sociales 276 357 405 551 Ciencia y técnica 4 6 6 6 otros servicios urbanos - - -

-Total 5.688 7.646 9.143 10.750

ISdN por NNyA por categoría

(Pesos corrientes)

(19)

37 36

Promoción y Protección de derechos del niño) que brindan asistencia y protegen a aquellos nnya que tienen sus derechos vulnerados y a la vez promueven la promoción de los derechos a través de distintas políticas.

Para finalizar, en el cuadro 5 se expone la isdn por nnya por categoría.

3.2.3 Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia”

la provincia de Buenos aires, a partir del avance en materia de promoción y protección de derechos del niño (ley 13.298) y de la creación de los Fueros de Familia y de responsabilidad Penal Juvenil (ley 13.634), está marcando un cambio en la atención específica de los nnya para su cuidado y protección.

en este sentido, pese a no ser considerado como una erogación social por la clasificación presupuestaria tradicional, resulta de interés incluir la estimación de la inversión dirigida a la niñez en “Justicia” para conocer la evolución de la adaptación en las estructuras burocráticas y administrativas al nuevo tratamiento que se le asignan a las causas penales y civiles en las que se vean involucrados nnya.

a fin de determinar la proporción de la idnJ se ha utilizado como distribuidor la participación de causas judiciales que involucran niños sobre el total de causas. en ese sentido se han reconstruido dentro de cada departamento judicial tanto las causas iniciadas en la totalidad de los fueros como aquellas que habilitan el análisis de interés: causas del Fuero de Familia y del Fuero de responsabilidad Penal Juvenil. la fuente utilizada en este caso para el distribuidor fue el departamento de estadísticas de la Procuración General de la suprema corte de Justicia de la Provincia de Buenos aires.

el cuadro 6 permite analizar la importancia de la idnJ en relación a varios parámetros. Para el período 2010-2013 las tendencias son similares a las mencionadas para el caso de la isdn, esto es, se ha duplicado la inversión en valores nominales, incrementándose levemente la participación en relación con las et. además, la participación de la IdNJ en la Inversión dirigida a la Niñez (IdN), definida esta última como la suma de la ISdN y la IdNJ, se ha visto incrementada pasando de 2,6% en 2010 a 3,0% en 2013. en el mismo período, la idnJ en términos del PBG también mostró un crecimiento sostenido.

en el cuadro 6 también se expone la relevancia de la idn en las erogaciones totales (et) así como en términos del PBG. en ambos casos puede observarse una tendencia ascendente con una leve disminución en el último año.

esta información permitirá en próximos estudios realizar un seguimiento específico de este tipo de inversiones dirigidas a los nnya que transitan, por motivos diversos, por las estructuras judiciales de la provincia.

3.3 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires

2001-2013

una vez realizadas las mediciones de la isdn de la provincia de Buenos aires para los años 2010, 2011, 2012 y 2013 se combinaron los resultados obtenidos con los de la serie elaborada por el Ministerio de economía de la nación y uniceF para el período 2001-2009.9

cabe notar que las series no son estrictamente comparables puesto que la metodología presenta algunas diferencias menores. en ambos casos la fuente de información sobre ejecución presupuestaria debió ser la contaduría General de la Provincia, puesto que es este el único organismo que cuenta con tal información. no obstante, en el presente trabajo, por haber sido realizado desde la propia provincia, se contó con un grado de detalle de los datos considerablemente mayor. la principal diferencia surge de las distintas fuentes utilizadas para la elaboración de los distribuidores, así como a las diferencias ya mencionadas respecto a la clasificación de los programas sociales.

9. Disponible en http://infoargentina.unicef.org.ar/inversion-en-ninez.html

(*) ISdN + IdNJ. Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires e Instituto Nacional de Estadística y Censos.

Cuadro 6

2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3

Inversión dirigida a la Niñez en "Justicia" (IdNJ) 719 833 1.239 1.,559 Inversión dirigida a la Niñez (IdN)* 27.209 36.702 44.426 52.679 IdNJ/Et 1,1% 0,9% 1,2% 1,2% IdNJ/IdN 2,6% 2,3% 2,8% 3,0% IdNJ por NNyA (pesos corrientes) 154,4 177,6 262,3 327,8 IdNJ/PBg 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% IdN/Et 41,2% 41,0% 42,0% 39,7% IdN/(IS + Erogaciones en "Justicia") 63,7% 63,6% 65,5% 63,6% IdN por NNyA (pesos corrientes) 5.842,0 7.823,8 9.405,2 11.078,1

IdN/PBg 5,2% 5,5% 5,6% 5,4%

IdNJ e IdN de la provincia de Buenos Aires

(20)

(*)”Gasto Público Social dirigido a la Niñez” en la serie elaborada por UNICEF para el período 2001-2009. Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF, Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

Cuadro 7

ET IS ISdN* IS/ET ISdN/ET ISdN/IS ISdN/PBG

2001 11.425 6.614 4.570 57,9% 40,0% 69,1% 4,9% 2002 10.349 6.086 4.388 58,8% 42,4% 72,1% 4,1% 2003 12.127 6.927 4.815 57,1% 39,7% 69,5% 3,6% 2004 15.450 8.535 6.026 55,2% 39,0% 70,6% 3,6% 2005 19.981 11.649 8.492 58,3% 42,5% 72,9% 4,2% 2006 25.044 14.548 10.518 58,1% 42,0% 72,3% 4,3% 2007 31.545 18.638 13.438 59,1% 42,6% 72,1% 4,3% 2008 42.192 25.684 18.775 60,9% 44,5% 73,1% 4,9% 2009 53.513 32.570 23.385 60,9% 43,7% 71,8% 5,9% 2010 66.116 39.634 26.490 59,9% 40,1% 66,8% 5,1% 2011 89.458 53.529 35.869 59,8% 40,1% 67,0% 5,4% 2012 105.688 62.227 43.187 58,9% 40,9% 69,4% 5,4% 2013 132.610 75.682 51.120 57,1% 38,5% 67,5% 5,2%

ISdN de la provincia de Buenos Aires

(Millones de pesos corrientes)

GráfiCo 1

ISdN en términos del PBG

de esta manera, si se compara el resultado arribado en este estudio con el que se hubiera alcanzado en caso de haber continuado con la aplicación de la metodología de manera exacta, la isdn hubiera alcanzado los $26.956 millones para 2010, esto es 1,8% superior al aquí presentado. la diferencia más sustancial se encuentra en la categoría salud, explicada por la mayor precisión con la que se contó en este trabajo al momento de calcular los distribuidores. Haciendo esta salvedad, en el cuadro 7 se exponen las distintas series de inversión estimadas. como era de esperar, todas las series exhiben un crecimiento sostenido en términos nominales a lo largo del período en cuestión, excepto en el año 2002.

no obstante, en contextos inflacionarios los datos en términos nominales no resultan demasiado informativos. Por tal motivo, también se presenta la información en términos del PBG. como puede observarse en el Gráfico 1, desde 2004 la isdn exhibe una tendencia ascendente sólo interrumpida en 2010, cuyo desempeño se explica por la elevada base de comparación que representó 2009 a partir de las implicancias de la crisis internacional.

Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF, Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 10% 8% 6% 4% 2% 0% 4,9% 4,1% 4,2% 4,3% 4,3% 4,9% 5,9% 5,1% 5,4% 5,4% 5,2% 3,6% 3,6% en términos del PBG

isdn/PBG Promedio 2001-2009: 4,4% Promedio 2010-2013: 5,3%