San José, 22 de junio del 2015 DGAI-INF

San José, 22 de junio del 2015

DGAI-INF-004-2015

Señor

Helio Fallas Venegas

Ministro

ASUNTO: Informe especial sobre pago de vacaciones a algunos ex funcionarios del Proyecto Limón Ciudad

Puerto.

Estimado señor Ministro:

Le remitimos informe de control interno, de los resultados obtenidos en el estudio especial realizado por esta Dirección General de Auditoria Interna, sobre el pago de vacaciones a algunos ex funcionarios del Proyecto Limón Ciudad Puerto. Lo anterior, en atención a solicitud formulada mediante oficio DRH-0036-15 del 21 de enero del 2015, remitido por la señora Angélica Vega Hernández, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de la Presidencia a esta Dirección General.

El estudio comprendió la revisión de todos los expedientes de personal localizados en los archivos de la Unidad Coordinadora del PLCP, para determinar la existencia de Resoluciones Administrativas de Pago de Prestaciones Laborales, a exfuncionarios del Proyecto Limón Ciudad Puerto con las siguientes características:

- Funcionarios regulares de alguna entidad o institución pública, que solicitaron un permiso sin goce de salario para laborar en el PLCP.

- Funcionarios a los que se les pagó el rubro de vacaciones al finalizar sus labores con el Proyecto y regresaron a su trabajo regular.

Este estudio se realizó de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna del Sector Público.

1. Resultados obtenidos.

Producto del estudio realizado, se determinó lo siguiente:

Algunos de los funcionarios que trabajaron en el Proyecto tenían plaza fija en una entidad pública para lo cual contaron con un permiso sin goce de salario; situación que motivó el reconocimiento de saldos de vacaciones pendientes de disfrute a su ingreso al Proyecto.

De acuerdo con la práctica empleada, al momento de tomar vacaciones como funcionarios del PLCP se deducían los días disfrutados de los periodos acumulados a su ingreso al Proyecto y no de los ganados durante el tiempo trabajado en este.

Dicha práctica se considera aceptada bajo la llamada "Teoría del Estado como patrono único" según la cual, aun cuando el servidor público se traslada a prestar sus servicios a otra institución o entidad del Estado, sea temporal o permanentemente, existen determinados derechos laborales, que casi siempre por su sustento jurídico y carácter general, al no romperse la continuidad laboral, se deben continuar otorgando ya sea para su efectivo disfrute o pago, según sea el caso; computándose para esos efectos, la antigüedad laboral en la Administración Pública como un todo. Tales pueden ser, por ejemplo, las vacaciones, el derecho a la pensión y auxilio de cesantía, así como el pago de los aumentos anuales.1

De esta forma, en la liquidación de derechos laborales de los funcionarios, al concluir labores con el Proyecto, se indicó en algunas de las resoluciones, lo siguiente: “En razón de que el servidor regresa a su institución de origen y existe continuidad laboral, no se reconoce el extremo legal de auxilio de cesantía, en virtud del principio del Estado como Patrono Único”.

Bajo esta misma línea de pensamiento, era de esperar que los funcionarios que contaban con permiso sin goce de salario, a su regreso a la institución para la cual laboraban regularmente, se llevaran consigo también los saldos respectivos de vacaciones no disfrutadas durante el tiempo que prestaron sus servicios en el Proyecto.

No obstante, la Administración del Proyecto, al finalizar la relación laboral de los funcionarios con este - lo que no implica la terminación de la relación laboral con el Estado, según el Principio citado-, optó por pagar mediante Resoluciones Administrativas de Pago de Prestaciones Laborales, los montos correspondientes a los días de vacaciones no disfrutadas; procedimiento que a criterio de esta Auditoria Interna riñe con el mencionado “Principio de Patrono Único”, así como con el “Principio de Consistencia” que debe regir las actuaciones administrativas, de conformidad con el marco normativo y técnico vigente.

Lo anterior permitió que algunos funcionarios se vieran favorecidos al recibir pagos de vacaciones en el Proyecto sin que se hubiera presentado ninguno de los presupuestos establecidos en el artículo 156 del Código de Trabajo, para el pago de este extremo laboral. (Ver anexo con la normativa)

Así las cosas, se presentó incumplimiento de la norma citada y se hizo un mal uso del “Principio de Patrono Único” pues existió un reconocimiento de vacaciones al ingreso del funcionario al Proyecto, no así para cuando se finalizó la relación con éste, lo cual denota una inconsistencia en la actuación de la Administración, generándose con ello beneficios económicos a favor de algunos funcionarios. (Ver anexo con la normativa) En la situación antes comentada, se encuentran los casos de los funcionarios a quienes se les pagaron días de vacaciones según el siguiente detalle:

Nombre del Funcionario Institución Regular Resolución No. Días pagados

Monto Ricardo Blanco Valverde,

cédula N°01-0589-0557

Ministerio de la

_Presidencia

de diciembre de 2014 21 ₡2.240.695,31 Emiliana Castro Barrantes,

cédula N° 02-0536-1979 Consejo Transporte Público de PLCP-005-2014 del 30 de junio de 2014 20 ₡1.294.252,70 Emmanuel Figueroa

Monterrosa, cédula N° 01-1115-0797

Ministerio de

Hacienda PLCP-019-2014 del 30 de junio de 2014 15 ₡916.442,49

Miguel Miranda Sandí, cédula N° 01-0600-0068 Ministerio de Economía, Industria y Comercio PLCP-014-2014 del 30 de junio de 2014 52 ₡6.306.656,01 Yanina Montero Bogantes,

cédula N°. 02-0512-0308 Ministerio Economía, Industria de y Comercio

PLCP-015-2014 del 30 de

junio de 2014 29 ₡2.531.065,60

Deiler Calvo Matamoros,

cédula N°03-0374-0730 Caja _{Costarricense del}

Seguro Social

PLCP-1367-2013 del 20 de diciembre de 2013

69,44 ₡5.292.677,33

Lo anterior, según se evidenció en las Resoluciones Administrativas de Pago de Prestaciones Laborales, cuando lo procedente siguiendo el principio de Patrono Único y siendo consecuentes con la primera acción de reconocimiento, era que se llevaran sus saldos de vacaciones de regreso a las instituciones o entidades en que prestaban sus servicios y se les acumularan como parte de su record laboral.

La condición comentada, podría tener su origen en que los “Lineamientos Generales dirigidos a las Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública financiados mediante Endeudamiento Público” del 15 de febrero de 2012, emitida por la Dirección de Crédito Público mediante la Circular DCP-001-2012, no contempla políticas generales relacionadas con la administración de recursos humanos y que tienen que ver, entre otras, con el reconocimiento, disfrute y pago de vacaciones a funcionarios que tienen sus puestos regulares con el Estado, la evaluación del desempeño, la definición de perfiles de puestos obligados a la presentación de la declaración jurada de bienes a la Contraloría General de la República y la suscripción de pólizas de fidelidad a favor del Proyecto o Programa.

2. Conclusión

De la revisión realizada, se concluye lo siguiente:

3.1. Se comprobó el pago de vacaciones a algunos funcionarios que laboraron en la Unidad Coordinadora

del Proyecto Limón Ciudad Puerto (PLCP), órgano adscrito al Ministerio de Hacienda, que tenían una plaza en propiedad en otra institución del Sector Público; encontrándose con una licencia sin goce de salario en sus instituciones con propiedad, lo que originó el incumplimiento de la normativa que regula esta materia y los principios reconocidos por la legislación, permitiendo que con este actuar, se beneficiaran del pago de vacaciones, los siguientes señores: Ricardo Blanco Valverde, cédula N°1-0589-0557; Emiliana Castro Barrantes, cédula N°2-0536-1979; Emmanuel Figueroa Monterrosa, cédula N° 1-1115-0797; Miguel Miranda Sandí, cédula N° 1-0600-0068; Yanina Montero Bogantes, cédula N° 2-0512-0308, y Deiler Calvo Matamoros, cédula N°3-0374-0730).

3. Recomendaciones

4.1. Tomar las acciones procedentes desde el punto de vista jurídico, evaluándose la posibilidad de recuperar

las sumas pagadas, o bien un acuerdo favorable para la Administración por concepto de las vacaciones que fueron pagadas a los funcionarios públicos que laboraron en el Proyecto Limón Ciudad Puerto y se regresaron a sus instituciones regulares donde prestan sus servicios. Lo anterior en observancia de lo establecido en el artículo N°156 de Código de Trabajo y en concordancia con lo actuado para el caso de la cesantía al no haberse dado cese de la relación laboral con el Estado y por lo tanto debiéndose tener consistencia con la línea del “Principio de Patrono Único”.

4.2. Ordenar a la Dirección de Crédito Público se incorporen en la Circular DCP-001-2012 “Lineamientos

Generales dirigidos a las Unidades Ejecutoras y Coordinadoras de Programas y Proyectos de Inversión Pública financiados mediante Endeudamiento Público” del 15 de febrero de 2012, políticas generales relacionadas con la administración de recursos humanos y que tienen que ver, entre otras, con el reconocimiento, disfrute y pago de vacaciones a funcionarios que tienen sus puestos regulares con el Estado, la evaluación del desempeño, la definición de perfiles de puestos obligados a la presentación de la declaración jurada de bienes a la Contraloría General de la República y la suscripción de pólizas de fidelidad. Para esto deberá coordinarse con la Dirección Administrativa y Financiera a fin de definir en conjunto con esa Dirección, además de los aspectos citados, otros que puedan ser de interés para la gestión de los Proyectos o programas que en el futuro sean adscritos al Ministerio de Hacienda.

Lo anterior en virtud de la responsabilidad que en materia de control interno le establece el artículo N°10 de la Ley General de Control Interno, al Jerarca y a los titulares subordinados, del Ministerio de Hacienda, sobre la operación de estos proyectos y la respectiva rendición de cuentas.

Por último, le informamos que los resultados del presente informe, fueron comentados a los señores Lic. Leonardo Salas Quirós, Director de Despacho, licenciadas. Dina Viquez Esquivel y Patricia Navarro Vargas, Directora y Subdirectora Administrativa y Financiera, Lic. Melvin Quirós Romero, Subdirector de Crédito Público y MBA Wilbert Cordero Fernández, Jefe del Departamento de Gestión del Potencial Humano, en reunión celebrada el 16 de junio del 2015, quienes en términos generales se mostraron de acuerdo con lo comunicado y expresaron sus comentarios..

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece para el informe de auditoría dirigido al Jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones a las instancias responsables de su cumplimiento.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente proceder en lo que corresponda, con la aplicación de esta normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Ejecutivo Nº 34323-H del 22 de febrero de 2008, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de treinta días hábiles señalado.

Máster Juan de Dios Araya Navarro

Director General

Guillermo Badilla Martínez

Coordinador Auditoría de Servicios Corporativos

Natalia Mora Sánchez

Profesional de Auditoría Interna 3

JDAN/GBM/nms

c:. Leonardo Salas Quirós, Oficial Mayor y Jefe de Despacho. Estudio N°003-2015

ANEXO DE NORMATIVA

Código de Trabajo

Artículo 156 Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a) Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas” b) Cuando el trabajo sea ocasional o a destajo.

c) Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones.

Ley General de Control Interno Sobre la responsabilidad sobre el sistema de control interno:

“Artículo 10.-Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

Procuraduría General de la República C-229-2002 del 05 de setiembre de 2002

“…No obstante, la solución a la situación que se apunta es posible al amparo del denominado concepto de la unidad estatal como patrono, es decir, en la teoría de "Estado Patrono Único", elaborada por la jurisprudencia laboral y constitucional, en la que básicamente no es importante distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se presta el servicio, puesto que el Estado es un mismo patrono.

Fundamentalmente, la utilidad práctica de dicho concepto ha sido en cuanto al reconocimiento de la antigüedad para efectos de vacaciones, preaviso, cesantía, jubilación y pago de anualidades. (Ver entre otros: Nº 433-90 de 15:30 hrs. de 27 de abril de 1990 de la Sala Constitucional y Nº 269 de 9:30 hrs. de 16 de setiembre de 1994 de la Sala Segunda) …”