Hacia un nuevo consenso social en América Latina: el Estado,
la fiscalidad y las políticas públicas para la cohesión social
Toward a new social consensus in Latin America: the State, the taxation
system and the public policies to the social cohesion
Recibido: 05 de setiembre de 2013 Aceptado: 03 de octubre de 2014
José Raúl Vargas Calvo*
Resumen
El presente artículo reflexiona sobre una de las estrategias más relevantes en las sociedades modernas, como lo es la cohesión social. En este contexto, para el logro de ella, se requiere de una trilogía inseparable, el Estado, la fiscalidad y las políticas públicas, que la promuevan y la fortalezcan. No obstante, sin recursos públicos provenientes del presupuesto estatal, en primera instancia y de otras entidades, no sería posible ejecutar acciones que contribuyan a robustecerla. Se examina algunos rubros del sector de la educación, y cómo ésta, sí contribuye a la cohesión social; se analiza el caso de Argentina, Chile y Costa Rica. Se revisa el papel de la Hacienda Pública en un contexto de globalización, y hacia dónde se debe posicionar. Se analiza sobre cuál debe ser el rol de un Estado más estratégico y sus retos. Y finalmente, se abordan algunas reflexiones finales, en torno, a cómo debemos ser coparticipes del fortalecimiento del Estado, mediante una reconceptualización de sus funciones clave, servicios eficientes, y una misión repensada, con el objetivo de alcanzar mayores oportunidades y generar acciones, en procura de una sociedad más igualitaria, incluyente, justa y solidaria. Esto es un nuevo paradigma del Estado, donde este sea un medio para incrementar la calidad de vida de las mayorías.
Palabras clave
ESTADO. FISCALIDAD. POLÍTICAS PÚBLICAS. COHESIÓN SOCIAL.
Abstract
This article is reflects of the most important strategies in modern societies, such as social cohesion. In this context, to achieve it, requires a inseparable trilogy: The state, taxation and public policies; that promote and strengthen them. However, without public funds from the budget state, in the first instance; would not be possible, implement actions to help strengthen. It examines some areas of the education sector, and how this, if it contributes to social cohesion. We analyze the case of Argentina, Chile and Costa Rica; review the role of the public finances in the context of globalization and where it should be positioned. It
analyzes wish should be the role of a government more strategic and its challenges. Finally, some reflections are addressed under final considerations about how we must be partakers of strengthening the government, through a reconceptualization of its key functions, efficient, Mission and restated mission with the goal of achieving greater opportunity and generate actions in pursuit of a more equal society, inclusive, just and caring. This is a new paradigm of the state, where this is a means to increase the quality of life of the majority
Key words
STATE TAXATION. PUBLIC POLICY. SOCIAL COHESION.
Introducción
La cohesión social es una estrategia de vital importancia para cualquier sociedad, en nuestro país no sería la excepción. En la década de los años sesenta y setentas del siglo pasado, Costa Rica realizó significativas inversiones públicas y fortaleció el aparato institucional, no sobra decir, que las garantías sociales y económicas, así como las luchas sociales que antecede a esta estrategia de desarrollo económico y social, tuvo sus “años dorados” entre 1940-1970; entre las acciones más relevantes de ese período se puede señalar la abolición del ejército, la cual no tiene parangón en esta región. La mayoría de estas conquistas sociales, sin excepción, continúan siendo factores que nos diferencian, más de setenta años después del resto de Centroamérica. En la actualidad, nuestro país sigue cosechando de las semillas fértiles que se sembraron a partir de los años cuarenta.
La cohesión social busca un mejor desempeño, logros para minimizar la pobreza de un país, para así lograr una inserción inteligente a la globalización; enfocada en mejorar la calidad de vida de las personas y que el país salga adelante de una manera eficiente y eficaz, robusteciendo la estrategia de desarrollo económico y social. Como bien señalan, dos autores en esta temática:
El desafío, desde nuestra óptica, consiste en recuperar al Estado como un espacio común, público, –valga subrayar– no privado, a partir de cuya acción sea posible volver a colocar como metas generales de las naciones temas como el pleno empleo, el bienestar, la inclusión social, la universalización de derechos, el ejercicio de la ciudadanía en regímenes democráticos, no sólo formales sino en sus contenidos, que los años de ajuste económico y de adelgazamiento del Estado, hicieron aparecer como objetivos caducos o fuera de tiempo y lugar […] (Ruesga & Murayama, 2007, p.4).
El Estado sólo a través de las políticas públicas, logra alcanzar la cohesión social y le permite proveer de servicios sociales básicos de calidad a los ciudadanos, reduciendo la brecha entre los distintos grupos y territorios en aspectos tales como empleo, protección social, educación, salud, justicia, fiscalidad, recursos financieros, el consumo y las nuevas tecnologías, como también, es importante mencionar la igualdad de oportunidades y capacidades, la calidad de los servicios públicos de salud, educación, protección, empleo, entre otros.
Asignación de recursos y cohesión social en Argentina, Chile y Costa Rica
La fórmula para lograr la cohesión social debe funcionar, como marco de referencia o trilogía inseparable para la acción: el Estado, la fiscalidad y políticas. Claro, ésta cambia de país a país, ajustándose a las necesidades y a la dinámica del entorno en diferentes momentos. En cuanto a asignación de recursos para la educación, inversión pública del sector, como un componente que contribuya a la cohesión social, analizando la experiencia de países como Argentina, Chile y Costa Rica, se observan resultados diferentes.
Diferencias y semejanzas del modelo de asignación de recursos
En la medida en que los sistemas educativos no pueden analizarse sin tener en cuenta el contexto y la historia en la que están insertos, a continuación se pasa revista a algunas cuestiones que marcan particularidades de los países y que tienen incidencia en la conformación del sector, así como en sus posibilidades y problemáticas.
El primer factor a considerar es la organización política. Así, mientras Argentina es un país federal, Chile y Costa Rica son países unitarios. En el primero conviven 23 estados provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con un estatus similar, que conservan todo el poder no delegado por la Constitución Nacional al Gobierno Nacional, y 2.169 municipios. La administración chilena se estructura en 15 regiones, 53 provincias y 345 municipios, y la costarricense cuenta con 7 provincias y 81 cantones.
Otro factor es el grado de disparidad regional; este es uno de los elementos principales que inciden en la cohesión social. Cetrángolo y Jiménez (2004) señala que mientras en Canadá la relación entre el mayor y menor ingreso per cápita regional es 1,6, en el caso de Argentina la comparación al nivel provincial es 8,6, mayor aun que la que registran Brasil (7,2) y México (6,2), al cotejar sus respectivos distritos federales, en el primer caso con Maranhão, y en el segundo con Chiapas.
La estructura económica de Chile “explica también las grandes desigualdades territoriales observables en el país”: en la región Metropolitana se genera el 51% del PIB industrial, el 69% del PIB nacional en comercio, hotelería y restaurantes, y el 78% en servicios financieros; en la Región de Antofagasta, más del 60% del PIB de la minería nacional y concentra el 51% de la producción minera del país; y en la Región del Biobio se encuentran más del 40% de las plantaciones forestales…” (Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe, 2008, p. 46).
Sin embargo, según Ramírez y Lira (2008, p. 46), no parece haber “políticas explícitas de corrección de disparidades, de naturaleza compensatoria y de claro corte regional, que atienda a regiones deprimidas que no presentan síntomas de activación ni en el corto y en el mediano plazo. Que a una región le vaya bien, no se debe a que el Estado haya propiciado políticas de desarrollo regional que hayan desembocado en esa situación”, sino a que “ha podido insertarse satisfactoriamente en la economía mundial”. Dichos autores atribuyen los avances a un conjunto de políticas, sectoriales más que regionales, que se aplicaron en años recientes y que han repercutido de distintas formas al nivel territorial.
Asimismo, en el caso particular de educación, las fuentes hacen referencia a:
[…] la casi completa dependencia de los recursos provenientes del Gobierno Central para sostener la educación municipal. A su vez, la inversión municipal debe comprenderse en el marco de las enormes desigualdades en los recursos que administran las comunas: en algunos casos los recursos propios se utilizan para brindar apoyos extra a la educación municipal (especialmente en las comunas ricas de Santiago), mientras en otros sirven para paliar deudas. Como expresión de esas desigualdades, un estudio señala que sólo tres comunas tienen suficientes ingresos para solventar su gasto corriente básico. Con lo cual, resta una amplia discusión acerca de las condiciones de reparto de los recursos municipales, como una dimensión extra educativa que afecta directamente las condiciones del financiamiento educativo (que representa en promedio el 50% del gasto corriente de los municipios) (Fundación Konrad Adenauer & Centro de Estudios de Políticas Públicas, 2005 a, p.46).
En el caso de Costa Rica, si se analiza la disparidad regional a partir de la incidencia de la pobreza, se detectan patrones globales que varían poco: las regiones Chorotega y Brunca con los mayores niveles de pobreza total y extrema, la Región Central con el menor nivel de incidencia, y niveles intermedios en las demás regiones. Y más todavía, dado que más de un 60% del total de hogares reside en la Región Central, resulta que alrededor de la mitad de los hogares en pobreza total y extrema residen en ella (Sauma, 2007).
productiva, sino también sobre el modo de ser de los habitantes: a pesar de que la educación en el país ha sido la principal dimensión de equiparación e igualación de oportunidades, los ambientes socio-culturales, políticos, productivos y laborales son marcadamente diferentes, heterogéneos e idiosincrásicos, con significativo perfil local.
En otro sentido, y con referencia al grado de estabilidad de las economías, importante factor que incide, no solamente en la inversión educativa sino en la atención que las sociedades pueden dedicar al sector, Argentina lidera la medición de frecuencia de las crisis (medida como proporción de años en que el decrecimiento del PIB per cápita superó a la tasa media de crecimiento menos una desviación estándar), con un 20%; la sigue Costa Rica con un 11% y Chile, en el mejor lugar de Latinoamérica, con un 6,67%. Si bien la volatilidad de este último país entre 1961 y 1980 fue una de las mayores de la región, no fue tan afectada por la crisis de la deuda, y desde 1991 tomó la delantera en cuanto a crecimiento y no experimentó situaciones de crisis. Las claves habrían sido la disponibilidad de crédito, la poca inflación y la solidez política.
Argentina muestra como rasgo distintivo, el gran número de años en que se observa una caída absoluta y prolongada del PIB per cápita, debido por una parte, a la variación de los precios relativos, y por la otra, a la destrucción de la riqueza, sobre todo financiera, y a los cambios estructurales que obligaron a reasignar los derechos de propiedad (CEPAL, 2008).
En ese marco, la tasa media de crecimiento del PIB per cápita entre 1961 y 2006, fue del 2,39% para Chile, 1,96% para Costa Rica y 1,3% para Argentina (CEPAL, 2008). Cuanto al tamaño de las economías, en 2007, en millones de dólares corrientes, el PIB de Argentina alcanzaba a 262.327, el de Chile a 163.915 y 26.230 el de Costa Rica; y el indicador per cápita a US$ 13.652, 10.039 y 9.646, respectivamente (UNESCO & Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, 2008).
Costa Rica es el mejor situado en las mediciones de distribución del ingreso, con un coeficiente de Gini de 0,47, seguida por Argentina con 0,52 y Chile con 0,55 (UNDP, 2007/2008). Por último, la presión tributaria es muy baja en Costa Rica (15,2%) si se la compara con el 29,2% de Argentina y el 21,3% de Chile (CEPAL, 2008).
La cohesión social es un objetivo del ejercicio público, porque es una obligación del Estado garantizar que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos fundamentales. Aunque desde el punto de vista político-institucional, no es el único porque, en el caso de las dinámicas fuerzas de la oferta y la demanda de mercado, estas tienden a excluir sectores de la población, por lo tanto el Estado actúa para compensar el coste social con políticas públicas que tiendan a la cohesión social.
inequidades (Centro Internacional de Estudios Pedagógicos-CIEP- y la Agencia de Cooperación Técnica Internacional de los ministerios de Economía y Hacienda de Francia – ADETEF, 2009).
Una medida básica de la prioridad que reviste la educación dentro de una sociedad es estimar qué proporción del PIB se destina a la inversión educativa; en efecto, el marco de acción de Dakar puso énfasis en la necesidad de que los gobiernos expandieran su compromiso financiero con la educación. En esta materia, en promedio, los países de América Latina y el Caribe efectivamente aumentaron el nivel de gasto público en educación como porcentaje del PIB, pasando de 4,5 en 2000 a 5,2 en 2010, es decir, acumulando un aumento de siete décimas porcentuales, y acercándose así al promedio de gasto en educación de los países europeos y Estados Unidos, que hacia 2010 era de 5,6% del PIB (UNESCO, 2012).
No obstante, este promedio esconde marcadas disparidades al interior de la región, tanto en el nivel de gasto como en la tendencia. En efecto, en 7 de los 19 países para los que se cuenta con datos comparables el gasto público como proporción del PIB no siguió esta tendencia positiva, sino que disminuyó entre 2000 y 2010.
Asimismo, mientras en algunos países el gasto público en educación no superaba el 3% del PIB en 2010, en otros ocho alcanzaba valores alrededor del 6% e incluso en Cuba superaba el 12% del PIB. Es importante notar que esta disminución no necesariamente implica un menor gasto público en educación en términos absolutos, sino que éste no ha aumentado proporcionalmente en la misma medida que el PIB, que como vimos tuvo una importante expansión en prácticamente todos los países de la región durante la década pasada.
Como es lógico, los presupuestos de las instancias centrales reflejan no solamente el tamaño de los respectivos sistemas sino también el tipo de organización con que se presta el servicio educativo, que también determina en algún grado el rubro que absorbe asignación de recursos y mayor parte de los presupuestos. La rigidez de la estructura presupuestaria se presenta en mayor o menor grado en los tres países. En Argentina, los gastos del Ministerio de Educación pueden dividirse en dos partes: un poco más de la mitad (el 53,7%) corresponde al financiamiento de las universidades públicas y el resto se destina a diversos programas, acciones y transferencias (CIEP & ADETEF, 2009, p.70).
De esa segunda mitad, el principal gasto (20,1%) son transferencias a provincias para mejorar los salarios docentes que abonan esas jurisdicciones. Estos rubros no son flexibles y su distribución es difícil de modificar.
2007, el superávit estructural del Gobierno Central se estableció en un 1% del PIB; desde 2008 se disminuyó al 0,5%; la educación constituyó una de las principales cuestiones para decidir el cambio (Bachelet, 2007).
En el caso de Costa Rica, las disposiciones constitucionales fijan la asignación al sector educación en al menos un 6% del Producto Interno Bruto, aunque en 2007 alcanzó el 4,51% (Contraloría General de la República, 2007); durante el 2013, 7, 2% y para el 2014, se proyecta un 7,8% del PIB.
El presupuesto educativo costarricense “se indexa anualmente de acuerdo a la inflación y a un coeficiente de 2,5, aproximadamente, por antigüedad. Parece muy importante el esfuerzo fiscal que realiza el país, en relación con el de otros de la región” (Fundación Konrad Adenauer y Centro de Estudios de Políticas Públicas, 2005 b, p. 49).
La Hacienda Pública en el marco de la globalización: algunos retos latentes
En Europa, florecen los desafíos que genera la cada vez más intensa inseguridad económica de los individuos (empleo inestable, poblaciones en fase de envejecimiento, que será más difícil mantener en el futuro por el incremento de los costos en la seguridad social, aunado a la estrecha base de ingresos) justo después de una fase de contracción del Estado y en particular, del Estado de bienestar.
El debate en los países de la Unión Europea, ronda sobre estos ejes temáticos, pero además, el rumbo del financiamiento de la educación superior, las políticas migratorias, el desempleo, y la inflación, fenómenos que otrora, no eran considerados factores críticos de estas economías. A partir de la recesión del 2008, estos temas se posicionaron en las agendas de dichos países.
En ese contexto, veamos lo indicado por Ruesga y Murayama (2006),
No deja de ser un reto la financiación del Estado, o de los Estados, en plural, en el contexto de deslocalización de la actividad económica que implica menores capacidades de control y de imposición fiscal para las haciendas tributarias nacionales. Lo anterior porque mientras que el tributo responde a una concepción nacional, vinculada al Estado moderno, la globalización provoca que alguno de los fundamentos de la soberanía tributaria del Estado entre en crisis. (p.14)
A la luz de estos retos, como se ha sugerido, la hacienda pública del siglo XXI debe de entenderse y concebirse como internacional, a riesgo, como contrario, de dejar de cumplir con el papel que históricamente se le ha conferido (Carbajo, 2007). No hay duda, que el tema es de la mayor relevancia, pues el Estado es viable y existe en tanto tiene la capacidad tributaria; es decir, estamos refiriéndonos a un asunto sensible para la misma supervivencia del Estado.
Un Estado más estratégico: fortalecimiento de las instituciones públicas y de la fiscalidad
Lo principal que debe hacer un país es fortalecer la clase pobre o tratar de minimizarla, por medio de oportunidades de trabajo o mejoramiento de los servicios que se ofrece a la sociedad. Se pueden destacar ciertos elementos, para el fortalecimiento institucional entre los que podemos mencionar: la promoción del trabajo conjunto, la medición del desempeño, promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública, creación de redes para compartir experiencias y realizar actividades conjuntas y protocolos de actuación.
No obstante, sin recursos financieros, un Estado con poca claridad estratégica y visión de futuro, carente de capacidad y que no tenga una lectura objetiva y crítica de las dimensiones del Desarrollo Humano Sostenible, fortaleciendo capacidades y considerando las lecciones aprendidas, no podrá promover políticas públicas de cohesión social posibles. Se requiere el fortalecimiento del Estado y de la fiscalidad, para viabilizar las políticas públicas orientadas, a la educación, la salud, el empleo y la vivienda, con esto, en tanto, nos acercamos más a mayores accesos a los habitantes, forjamos mayores niveles para alcanzar el desarrollo.
La participación en seminarios, pasantías y cursos de capacitación a distancia serán de gran ayuda para ir moldeando un proceso en tres niveles: consolidación de las buenas prácticas, reformulación de las áreas de oportunidad y la inclusión de elementos provenientes de las experiencias compartidas. Fortaleciendo el Estado, y sus instituciones coadyuvamos a que la fiscalidad cuente con un horizonte de planeamiento de largo plazo, a pesar, de la turbulencia del entorno actual.
Algunos desafíos para el abordaje de la problemática
Un factor fundamental de la cohesión social, es generar igualdad de oportunidades a la sociedad, reduciendo la pobreza y por medio de la globalización promover opciones a las clases sociales, con mayor equidad e inclusión en el diseño de las políticas públicas.
En la medida que se conceptualice un Estado, que promueva la excelencia de los servicios públicos, con las herramientas gerenciales modernas, donde la fiscalidad sea el medio y no el fin, para la construcción de políticas públicas que fortalezca los sectores menos protegidos, con políticas económicas y sociales incluyentes, cuyo norte sea una sociedad próspera, solidaria y más justa.
Otro reto consiste en la reorientación de las políticas económicas, pero no para debilitar el papel del Estado, sino para robustecerlo, dada su capacidad de impulsar la estrategia de desarrollo de los países.
Se requiere un sector privado dinámico, actor y promotor del crecimiento económico, paralelamente con un Estado, que sabe identificar las áreas estratégicas clave de su funcionalidad.
Asimismo la redefinición, no anulación del Estado, para enaltecer su papel en la regulación de las actividades económicas.
No menos importante, es el desafío de trazar una ruta hacia un nuevo paradigma del Estado: estratégico, regulador, eficiente y eficaz, incluyente, que promueva el crecimiento y desarrollo económico, incrementando la calidad de vida de las mayorías.
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