DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS RURALES EN AMÉRICA LATINA) - ECUADOR

p i d e r a l

PROYECTO PIDERAL (POLÍTICAS INNOVADORAS PARA EL

DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS RURALES EN AMÉRICA LATINA) - ECUADOR

Documento de diagnóstico sobre el marco normativo, las instituciones y políticas públicas relacionadas con el desarrollo de los territorios rurales en

Ecuador

Edelmiro López Iglesias

Institución Técnica de Referencia de PIDERAL

Diciembre 2013

Índice

1. Introducción ... 1

2. Notas generales sobre el marco normativo e institucional de Ecuador en relación con las políticas de desarrollo de los territorios rurales ... 2

3. Estructura territorial del Estado y gestión de las políticas públicas; los procesos de descentralización y desconcentración ... 4

3.1. Marco normativo de la descentralización; distribución de competencias entre los niveles de gobierno ... 4

3.1.1. Organización territorial del Estado; niveles de gobierno ... 6

3.1.2. Distribución de competencias entre los niveles de gobierno ... 7

3.2. Situación real en cuanto a la asunción y ejercicio de competencias por los GAD... 12

3.3. Descentralización fiscal; el sistema de financiación de los GAD ... 17

3.3.1. Distribución de los ingresos y gastos públicos por niveles de gobierno ... 17

3.3.2. El sistema de financiación de los GAD... 19

3.4. Relación entre los procesos de descentralización y desconcentración; la estructura desconcentrada del Gobierno nacional ... 22

3.5. Tipología de las políticas según el nivel previsto de desconcentración y descentralización; su papel en los programas de DRT ... 24

3.6. Mancomunidades y consorcios ... 28

3.7. Valoración y propuestas sobre los procesos de descentralización y desconcentración; su funcionalidad para las políticas de desarrollo de los territorios rurales ... 28

4. Planificación a nivel nacional y de los GAD; el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa ... 33

4.1. Resumen del marco normativo e institucional; el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa ... 33

4.1.1. Marco normativo ... 33

4.1.2. Documentos que integran el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa ... 34

4.1.3. Marco institucional; órganos de planificación y participación ciudadana ... 36

4.2. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y la Estrategia Territorial Nacional ... 38

4.2.1. Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 ... 38

4.2.2. Estrategia Territorial Nacional ... 41

4.3. Los procesos de planificación de los GAD; elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial ... 41

4.4. Valoración sobre el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y su funcionalidad para las políticas de desarrollo de los territorios rurales ... 42

4.5. Posible papel de las instancias de planificación y participación en la configuración de una política pública de desarrollo de los territorios rurales ... 44

5. Espacios y mecanismos de coordinación y articulación de políticas ... 46

5.1. Marco normativo y estructuras de coordinación de políticas en Ecuador ... 46

5.2. Diagnóstico de la problemática actual en cuanto a la coordinación y articulación de políticas ... 48

5.3. Avances en la coordinación a nivel nacional de las políticas de desarrollo rural: el Comité Intersectorial del

Buen Vivir Rural ... 49

5.4. Algunas propuestas para avanzar en la coordinación y articulación de políticas para las áreas rurales ... 52

6. Experiencias prácticas de programas y proyectos de Desarrollo Rural Territorial en Ecuador ... 54

6.1. Principales programas de desarrollo rural aplicados en las últimas décadas ... 54

6.2. Proyectos concretos de DRT en los años recientes ... 55

7. Planificación de las políticas de desarrollo rural. La Estrategia Nacional para el Buen Vivir Rural (ENBVR) 56 7.1. Resumen del contenido de la ENBVR ... 57

7.1.1. Diagnóstico de la situación de partida ... 57

7.1.2. Objetivos ... 58

7.1.3. Políticas, metas e indicadores ... 59

7.1.4. Panorama de las principales políticas aplicadas actualmente en las áreas rurales ... 60

7.2. Notas valorativas y cuestiones para el debate ... 62

7.2.1. Metodología y proceso de elaboración de la ENBVR ... 62

7.2.2. Papel atribuido a los GAD en la ejecución de las políticas ... 62

7.2.3. Necesidad de construir un Plan operativo, orientado a resultados y con un marco presupuestario ... 63

7.2.4. Necesidad de definir la arquitectura institucional y mecanismos para la aplicación de la ENBVR; el componente Innovación institucional... 64

7.2.5. Algunas notas sobre el componente Economía territorial rural ... 66

7.2.6. Necesidad de definir las unidades territoriales para la implementación de la ENBVR y establecer una diferenciación territorial de las políticas ... 67

8. Nuevo marco de políticas para los próximos años: el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 y las Estrategias Nacionales para el Cambio de la Matriz Productiva y la Erradicación de la Pobreza ... 68

8.1. Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 y Estrategia Territorial Nacional ... 68

8.1.1. Notas iniciales ... 68

8.1.2. Contenido del PNBV; los objetivos nacionales para el Buen Vivir ... 69

8.1.3. Estrategia Territorial Nacional ... 77

8.1.4. Notas valorativas sobre el PNBV 2013-2017 y la ETN y su funcionalidad para una política de desarrollo de los territorios rurales... 85

8.2. Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva y Estrategia Nacional para la Erradicación de la Pobreza 86 8.2.1. Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva (ENCMP) ... 87

8.2.2. Estrategia Nacional para la Erradicación de la Pobreza (ENEP) ... 93

8.2.3. Reflexiones y propuestas sobre la forma de vincular estas dos Estrategias a una política de desarrollo de los territorios rurales ... 99

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PROYECTO PIDERAL (POLÍTICAS INNOVADORAS PARA EL DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS RURALES EN AMÉRICA LATINA) - ECUADOR

Documento de diagnóstico sobre el marco normativo, las instituciones y políticas públicas relacionadas con el desarrollo de los territorios rurales en Ecuador

1. Introducción

Los documentos de definición del proyecto PIDERAL en Ecuador, aprobados por el Comité Intersectorial del Buen Vivir Rural, establecieron que las actividades del proyecto a nivel nacional

“consistirán en el apoyo para la elaboración de un Marco Técnico de Referencia -MTR- que contribuya al análisis y enriquecimiento de las políticas públicas de desarrollo territorial rural (políticas territoriales para el Buen Vivir Rural) y su articulación con las políticas sectoriales nacionales”. En este sentido, la ejecución del proyecto se enmarcó inicialmente en la Estrategia Nacional para el Buen Vivir Rural (ENBVR) que estaba formulando el Gobierno nacional, debiendo contribuir a la concreción del componente de “Innovación institucional” previsto en esta Estrategia.

Para ello el plan de trabajo contemplaba como primera tarea precisar el punto de partida, plasmándose esto en un “Documento de diagnóstico sobre el marco normativo, las instituciones y políticas públicas relacionadas con el desarrollo de los territorios rurales". El presente informe pretende dar respuesta a esa tarea. Para la elaboración de este documento se ha llevado a cabo una recopilación y revisión de información sobre el marco normativo, las instituciones y las políticas públicas que inciden actualmente en Ecuador en el desarrollo de los territorios rurales. El trabajo se ha basado en el análisis de textos legales, documentos e informes, tanto de carácter oficial como estudios de académicos e investigadores, los más importantes de los cuales aparecen relacionados en la bibliografía que figura al final.

Un borrador inicial del documento fue elaborado en octubre de 2012. El texto que ahora se presenta constituye una versión actualizada, que incorpora los resultados de los debates con el Equipo Técnico Nacional (integrado por representantes de los ministerios y organismos que forman parte del Comité Intersectorial del Buen Vivir Rural), así como el aprendizaje obtenido en las actividades del proyecto.

Además se recogen los cambios en las prioridades y las políticas del Gobierno de Ecuador introducidos desde mediados de 2013, que se plasman en el nuevo Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 y las Estrategias Nacionales para el Cambio de la Matriz Productiva y la Erradicación de la Pobreza, actualmente en proceso de elaboración.

La redacción de este documento de diagnóstico se ha orientado teniendo siempre presentes los objetivos del proyecto PIDERAL en Ecuador, que pueden resumirse en el impulso de nuevas dinámicas participativas y una coordinación y articulación de las políticas para los territorios rurales.

Según las definiciones acordadas con el Equipo Técnico Nacional, ello implica tres elementos:

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a. La configuración a nivel nacional de una oferta coordinada y priorizada de políticas para las áreas rurales, con su concreción a nivel zonal y provincial.

b. La puesta en marcha de un ámbito de organización y participación a nivel de territorios rurales (agrupaciones de cantones), en el que los actores de cada territorio (representantes públicos, privados y sociales) definan sus estrategias y prioridades de acciones y las consiguientes demandas de políticas.

c. La consolidación de estructuras e instrumentos que posibiliten que esas demandas territoriales puedan articularse con las políticas nacionales y provinciales, permitiendo concertar medidas adaptadas a cada territorio con su dotación presupuestaria.

La atención se ha centrado, pues, en diagnosticar la situación de partida en lo que afecta directamente a esos tres aspectos. No obstante, se ha considerado imprescindible comenzar analizando los dos elementos del marco normativo e institucional de Ecuador que condicionan la puesta en marcha de políticas de desarrollo de los territorios rurales (DRT): por un lado, la estructura territorial del Estado y los procesos de descentralización y desconcentración; y, por el otro, el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. En todos los casos el análisis y diagnóstico de la situación actual se acompaña de sugerencias o recomendaciones sobre los cambios que sería conveniente introducir.

2. Notas generales sobre el marco normativo e institucional de Ecuador en relación con las políticas de desarrollo de los territorios rurales

El nuevo marco normativo e institucional construido en Ecuador a partir de la Constitución de 2008 establece en principio un escenario favorable para la puesta en marcha de políticas de DRT, especialmente en tres aspectos:

-Organización territorial del Estado: consolidación del proceso de descentralización y del papel de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD).

-Impulso de la planificación descentralizada y participativa.

-Normas relativas al régimen de desarrollo, que establecen una participación más activa del Estado en los procesos de desarrollo socioeconómico.

Ese marco normativo, en lo que respecta al esquema institucional y las políticas que inciden en las áreas rurales, está integrado principalmente, además de la propia Constitución, por tres textos legales:

 El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado en octubre de 2010; regula la estructura territorial del Estado.

 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), también de octubre de 2010;

regula todo lo relativo a la planificación en los diferentes niveles de gobierno, así como el ciclo de las inversiones y resto de fondos públicos.

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 El Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, de diciembre de 2010.

A ellos cabe unir otros textos legales aprobados en los últimos años que tienen relevancia a nuestros efectos, entre los que cabe mencionar:

-Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria.

-Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario.

-Ley Orgánica de Participación Ciudadana.

Ese marco normativo se ha acompañado de un esfuerzo para poner en marcha un Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa e impulsar un nuevo régimen de desarrollo, teniendo como documento base en el período reciente el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y para los próximos años el PNBV 2013-2017.

En conjunto, podemos establecer el siguiente diagnóstico inicial: “Este escenario genera un entorno favorable para los nuevos procesos de desarrollo territorial rural, donde la planificación es obligatoria, el ordenamiento territorial en base a potencialidades productivas, económicas, sociales y culturales es la prioridad, el desarrollo productivo y social es parte de la agenda de los gobiernos seccionales y locales, y el establecimiento de plataformas de concertación público privada más que una necesidad debe establecerse para cumplir con el mandato de la norma constitucional y sus normas secundarias.

El Plan del Buen Vivir enmarca su política de desarrollo rural en el enfoque de desarrollo territorial rural, reconociendo una dimensión integral a nivel rural que va más allá de la agricultura, la democratización de los medios de producción, la articulación rural-urbana y el reconocimiento de la función social y ambiental de la tierra, y el énfasis en el desarrollo cultural de los pueblos (interculturalidad) y en la sostenibilidad de los recursos naturales.” (Chehab, C., 2010, pp. 176-177).

En otras palabras: aunque no existe una Ley específica de desarrollo rural, en los últimos años se han producido cambios profundos en la institucionalidad del Estado, en un sentido favorable a las políticas de DRT. De tal modo que muchos de los elementos centrales que definen el enfoque del DRT están asumidos, al menos formalmente, tanto en los textos normativos como en los documentos de planificación.

La cuestión para el futuro inmediato no es la aprobación de nuevos textos legales, sino lograr que los existentes se apliquen realmente. En este sentido, los avances parecen ser lentos, sobre todo en tres aspectos:

-Proceso de descentralización: transferencia efectiva de competencias a los GAD y ejercicio real de estas competencias.

-Funcionamiento real de los procesos de planificación participativa.

-Plasmación de los documentos de planificación en las políticas efectivamente aplicadas en las áreas rurales. Incluyendo aquí tanto el contenido de las políticas como su modo de implementación (grado de implicación de los actores del territorio), la coordinación horizontal de las medidas (entre diferentes Ministerios o Departamentos) y su articulación vertical (entre los distintos niveles de gobierno).

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Con el fin de establecer valoraciones a lo largo de este documento, es útil que tengamos en mente los requisitos para la viabilidad de los programas de DRT en América Latina que resume por ejemplo G. Escobar (Escobar, G., 2010).

i. Requisitos a nivel macro o nacional (marco normativo e institucional):

-El reconocimiento jurídico y legislativo de los territorios como unidades de planificación y de manejo administrativo.

-Una efectiva descentralización político-administrativa de la gestión pública.

-La profundización de la participación y la inclusión ciudadana. Lo que tiene una de sus principales expresiones en el carácter público-privado del diseño y manejo de planes, recursos y prioridades estratégicas colectivas.

-La institucionalización de la correlación entre los planes, la disponibilidad de recursos, la ejecución de los mismos, la coordinación efectiva y la evaluación de resultados e impactos.

ii. Requisitos a nivel del territorio (características y organización de los actores de los territorios):

-Adoptar una visión territorial que supere el nivel local municipal.

-Establecer la capacidad técnica mínima para operar los planes de acción que puedan concertarse.

-Institucionalizar la categoría de dirigencia y representatividad a nivel del territorio.

-Desde el inicio el proceso participativo requiere disponer de mecanismos de representatividad que aseguren la participación de todos los grupos organizados así como de los no visibles y de la sociedad civil no organizada.

Estructura territorial del Estado y gestión de las políticas públicas; los procesos de descentralización y desconcentración

2.1. Marco normativo de la descentralización; distribución de competencias entre los niveles de gobierno

Dos son los cuerpos legales fundamentales que regulan actualmente en Ecuador la estructura territorial del Estado: la nueva Constitución aprobada en 2008, y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), de octubre de 2010.

Históricamente, aunque con distintos períodos, el país se caracterizó por una tradición centralista, que concentraba el peso de la administración del Estado y las responsabilidades de gobierno en el nivel central. Desde la década de 1980 se inició un proceso de descentralización, pero con avances que se dieron en un contexto de debilitamiento global del papel del Estado y sin el diseño de un sistema integral de división política y administrativa (Barrera, 2007). El antecedente inmediato está constituido por el esquema de “descentralización a la carta” que se inició con Ley de Descentralización del Estado de 1997 y se consolidó con la Constitución Política de la República de 1998 y la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 2005. En síntesis, en este esquema se establecían

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las competencias reservadas para el Gobierno nacional, dejando el resto como transferibles de forma voluntaria para los municipios y consejos provinciales, que debían solicitarlo dando lugar a los correspondientes procesos de negociación individuales. Además, en la Constitución de 1998 se creó un tercer nivel de gobierno seccional, que vino a unirse a las provincias y cantones, aunque sin competencias ni recursos: las juntas parroquiales rurales. El resultado fue la existencia de casos específicos y determinados ámbitos en que avanzó la descentralización, pero sin un proceso global y coherente de transferencia de competencias. Un hecho importante, para precisar la situación de partida, es que, frente al escaso avance de la transferencia de competencias en ese período,

“Paradójicamente han ocurrido “otras formas” de descentralización. Esto es competencias y funciones asumidas de facto o programas y proyectos desplegados por las prefecturas y municipios (…), que se ejecutan sin ninguna forma institucional de coordinación intergubernamental o por lo menos no por la vía establecida en la Ley de descentralización. Algunos ejemplos son salud, educación, desarrollo productivo o medio ambiente.” (Barrera, 2007, pág. 187)

En ese contexto, la Constitución de 2008 (particularmente en su Título V: Organización territorial del Estado) establece un nuevo marco en cuanto a la estructura territorial del Estado. Marco desarrollado posteriormente por el COOTAD, que compila y sistematiza toda la normativa relativa a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (la nueva designación de los gobiernos seccionales), sus competencias y sistema de financiación. Entre las novedades introducidas por el nuevo marco normativo cabe destacar:

 La Constitución de 2008 mantiene un modelo unitario de Estado, pero reconoce la autonomía política, administrativa y financiera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD);

configurando, en suma, un Estado unitario pero profundamente descentralizado.

 Frente al anterior esquema de asignación de “competencias a la carta”, desarrollado desde la década de 1990, establece un sistema de descentralización obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, donde se fijan las que corresponden a los diferentes niveles de gobierno como partes de un sistema nacional de competencias.

 El nuevo esquema de competencias se acompaña de una racionalización del sistema de financiación de los GAD, que se refleja en dos aspectos: se establece un monto de transferencias del Gobierno central a los GAD definido para cada uno de los niveles de gobierno; se definen criterios objetivos para la distribución de esas transferencias.

 Además de mantener los tres niveles existentes anteriormente (provincias, cantones, parroquias rurales), se introduce un nuevo nivel intermedio: las regiones.

 Se reconoce el carácter plurinacional e intercultural del Estado ecuatoriano, con la posibilidad de que esto se traduzca en la creación de unidades territoriales específicas (como regímenes especiales dentro de los GAD).

 Finalmente, se establece el marco para garantizar la participación ciudadana en todo el ciclo de la política pública (planificación, presupuestación, ejecución y evaluación) y en todos los niveles de gobierno (central, regiones, provincias, cantones y parroquias).

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2.1.1. Organización territorial del Estado; niveles de gobierno

De acuerdo con el artículo 242 de la Constitución, el Estado ecuatoriano “se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales.” Además, por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales (distritos metropolitanos autónomos, provincia de Galápagos y circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales). Acorde con eso, se establecen cuatro niveles de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD): juntas parroquiales rurales, concejos municipales, consejos provinciales y consejos regionales; a los que se unen los concejos metropolitanos. Todos ellos, además de las facultades ejecutivas, tienen capacidad para elaborar normativas propias en su ámbito de competencias, aunque de diferente rango: la Constitución habla de “facultades legislativas” para los GAD de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones; y de “facultades reglamentarias” en el caso de las juntas parroquiales rurales.

Las regiones autónomas que se prevé crear estarán formadas por dos o más provincias con continuidad territorial, superficie total mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes superior al cinco por ciento de la población nacional. Pero la iniciativa para su constitución, proceso todavía no iniciado, se deja en manos de los gobiernos provinciales. En la práctica, en ausencia de regiones, el Gobierno nacional ha establecido 9 zonas de planificación, como unidades de desconcentración de las políticas nacionales. De este modo, las unidades territoriales existentes actualmente en Ecuador son: 9 zonas de planificación, 24 provincias, 221 cantones y 1.500 parroquias rurales.

Todos los GAD tienen a su frente órganos ejecutivos y con capacidad normativa elegidos democráticamente, con la única particularidad de los Consejos provinciales, que combinan la elección directa del Prefecto y el Viceprefecto con la designación de los restantes miembros en representación de los gobiernos cantonales y las juntas parroquiales de la provincia. Concretamente, según establecen la Constitución y el COOTAD:

-Cada región autónoma elegirá por votación a su consejo regional y a su gobernadora o gobernador regional, que lo presidirá. Los consejeros regionales serán elegidos por un período de cuatro años y entre ellos se elegirá un vicegobernador.

-Cada provincia cuenta con un consejo provincial, integrado por: el prefecto y el viceprefecto elegidos por votación popular; alcaldes o concejales en representación de los cantones (un representante de cada cantón); y representantes elegidos entre los presidentes de las juntas parroquiales rurales.

-Cada cantón tiene un concejo cantonal, integrado por el alcalde y los concejales elegidos por votación popular, entre quienes se elegirá un vicealcalde.

-Cada parroquia rural cuenta con una junta parroquial conformada por vocales de elección popular, cuyo vocal más votado la preside.

Además de los GAD, en el marco normativo se reconocen las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas, como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación.

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2.1.2. Distribución de competencias entre los niveles de gobierno

Conceptos básicos: sectores, competencias y facultades

El COOTAD parte de diferenciar tres tipos de sectores a efectos de la intervención del Estado:

sectores privativos, estratégicos y comunes; con las especificaciones que se resumen en el siguiente cuadro.

Partiendo de esos sectores, se distinguen tres clases de competencias, según la forma en que éstas son asignadas entre los diversos niveles de gobierno: competencias exclusivas, competencias concurrentes y competencias adicionales y residuales.

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El tercer concepto básico se refiere a las distintas facultades relacionadas con el ejercicio de cada competencia. Estas facultades son: rectoría, planificación, regulación, control y gestión. De este modo, las diferentes facultades o atribuciones para el ejercicio de una competencia pueden estar distribuidas entre distintos niveles de gobierno.

Distribución de competencias prevista en el marco normativo

La distribución de competencias entre niveles de gobierno aparece perfilada en la Constitución de 2008 y ha sido detallada y precisada en el COOTAD. Partiendo de ese marco normativo se ha creado un organismo, el Consejo Nacional de Competencias (CNC), formado por un representante de cada nivel de gobierno, que es el encargado de pilotar la implementación de la nueva distribución de competencias y asegurar el correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Competencias, resolviendo los conflictos que puedan surgir. El CNC ha comenzado a funcionar en 2011¹.

Centrándonos en los aspectos de mayor interés para las políticas de desarrollo rural, de acuerdo con la Constitución y el COOTAD el Estado central se reserva las siguientes competencias exclusivas:

 La planificación nacional.

 Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria, comercio exterior y endeudamiento.

 Las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda.

 Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales.

1 El informe de su primer año de actividad puede verse en: CNC (2012).

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 Los recursos energéticos, minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y recursos forestales.

Los gobiernos regionales autónomos tendrán las siguientes competencias exclusivas:

 Planificar el desarrollo regional y formular los planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial.

 Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuenca.

 Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional.

 Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.

 Determinar las políticas de investigación e innovación, desarrollo y transferencia de tecnologías para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional.

 Fomentar las actividades productivas regionales.

 Fomentar la seguridad alimentaria regional.

 Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Los gobiernos provinciales, por su parte, tienen atribuidas estas competencias exclusivas:

 Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.

 Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.

 Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.

 La gestión ambiental provincial.

 Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

 Fomentar la actividad agropecuaria.

 Fomentar las actividades productivas provinciales.

 Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Los gobiernos municipales cuentan con las siguientes competencias exclusivas:

 Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

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 Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

 Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

 Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos y actividades de saneamiento ambiental.

 Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio.

 Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo.

 Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.

 Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

 Regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas.

 Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.

 Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Finalmente, las juntas parroquiales rurales ejercerán las siguientes competencias exclusivas:

 Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial.

 Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia.

 Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural.

 Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente.

 Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados por otros niveles de gobierno.

 Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base.

 Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

El cuadro de la página siguiente, tomado de Buendía et al (2011), resume las principales competencias asignadas a los diferentes GAD por el actual marco legal.

Desde el punto de vista de las políticas de desarrollo rural y el papel que en ellas pueden jugar los GAD, cabe hacer varias consideraciones:

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-El modelo competencial que se establece en la Constitución y el COOTAD parece tener como apuesta más innovadora la creación de un nivel intermedio, los gobiernos regionales, con importante capacidad de planificación y promoción del desarrollo, especialmente en las políticas de investigación e innovación y el fomento de actividades productivas. También el nivel municipal ve consolidado su papel, centrándose en la planificación y ordenación de los usos del suelo, el hábitat, la construcción y mantenimiento de los equipamientos de los servicios propios del Estado de Bienestar (educación, salud) y la gestión de servicios básicos de proximidad (agua, alcantarillado, residuos sólidos). Los gobiernos provinciales, por su parte, tendrían como rol principal la planificación y coordinación intermunicipal e interparroquial, con un papel destacado en el fomento de actividades productivas, tanto agrarias como no agrarias, incluidos elementos complementarios como los sistemas de riego.

Finalmente, las juntas parroquiales jugarían un papel subsidiario de las prefecturas provinciales y los gobiernos municipales, principalmente en la dinamización de ciertas actividades económicas y la organización social de base.

-Si nos referimos en concreto a las políticas de DRT, a expensas de lo que suceda con el nivel regional, son los gobiernos provinciales los que asumen un rol central, sobre todo en dos aspectos: la planificación socioeconómica y la coordinación de las políticas aplicadas por los cantones y las parroquias rurales; y la ejecución directa de políticas de fomento productivo.

12 Fuente: Buendía et al. (2011).

2.2. Situación real en cuanto a la asunción y ejercicio de competencias por los GAD

De lo expuesto se desprende que la Constitución de 2008 y su normativa de desarrollo establecen un marco legal favorable, en principio, al proceso de descentralización, en el cual los GAD pueden jugar un papel relevante para la puesta en marcha de políticas de DRT. No obstante, se plantean dos cuestiones: en qué medida los cambios normativos se han traducido en modificaciones reales en la distribución de competencias; y, a más largo plazo, hasta qué punto están los GAD (en sus diferentes niveles) capacitados para asumir las funciones que prevé la normativa.

Sobre la primera cuestión podemos resumir así el panorama:

a. El proceso de regionalización previsto en la Constitución no se ha iniciado en la práctica, dado el escaso interés de los gobiernos provinciales (aunque, según la Constitución, si no se crean las regiones en el plazo de ocho años deberá aprobarse una ley que determine su conformación). En

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consecuencia, las competencias atribuidas a este nivel de gobierno continúan siendo ejercidas por los ministerios sectoriales correspondientes.

b. En ausencia de una regionalización efectiva “desde abajo”, el Gobierno nacional sí ha avanzado en la creación de unidades regionales como parte de su proceso de desconcentración, definiendo unas “regiones administrativas” que han pasado a denominarse posteriormente “zonas de planificación”. Para ello se emitió el Decreto Ejecutivo Nº 878, publicado en el Registro Oficial Nº 268 del 8 de febrero de 2008, que establecía siete regiones administrativas; modificando esto mediante el Decreto Ejecutivo Nº 357 (Registro Oficial Nº 205 del 2 de junio de 2010), donde pasaron a denominarse zonas de planificación. El artículo 6 de esta última norma fija que:

“Se establecen nueve zonas administrativas de planificación en las siguientes provincias y cantones:

Zona 1: Provincias de Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbíos

Zona 2: Provincias de Pichincha (excepto el cantón Quito), Napo y Orellana Zona 3: Provincias de Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo

Zona 4: Provincias de Manabí y Santo Domingo de los Tsáchilas

Zona 5: Provincias de Guayas (excepto los cantones de Guayaquil, Durán y Samborondón), Los Ríos, Santa Elena, Bolívar y Galápagos

Zona 6: Provincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago Zona 7: Provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe Zona 8: Cantones Guayaquil, Durán y Samborondón Zona 9: Distrito Metropolitano de Quito”

c. La transferencia a los GAD provinciales, municipales y parroquiales de las competencias asignadas en la normativa está todavía comenzando. Los primeros pasos se dieron en el año 2011. Con el inicio del funcionamiento del Consejo Nacional de Competencias, se han transferido la competencia exclusiva de riego a los gobiernos provinciales y la competencia concurrente de gestión de la cooperación internacional a todos los GAD; estando en marcha los trabajos para la futura transferencia de las competencias de tránsito, transporte y seguridad vial, infraestructura y equipamiento en educación y salud y fomento productivo (CNC, 2012).

Cabe esperar que el proceso se acelere en los próximos años, después de la aprobación (en marzo de 2012) por el CNC del Plan Nacional de Descentralización 2012-2015, en el que se establece el siguiente horizonte temporal para la transferencia de las diversas competencias (a comenzar a contar desde el año 2012):

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Eso implica que en 2015 deberá estar concluida la transferencia de las competencias exclusivas constitucionales. Con ese fin el Plan detalla el calendario de las transferencias y otras actividades de apoyo al proceso de descentralización en el cuatrienio 2012-2015; que se resumen en el cuadro reproducido en la página siguiente.

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Plan Nacional de Descentralización 2012-2015

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En todo caso, podemos sintetizar la situación actual con el balance que ofrece el propio Plan Nacional de Descentralización 2012-2015:

“A la presente fecha, todavía no existen regiones constituidas, las provincias continúan ejerciendo sus competencias tradicionales, a más de una nueva competencia constitucional específica ya transferida: riego. Los gobiernos parroquiales rurales se constituyeron como nivel de gobierno con competencias que todavía no llegan a asumir plenamente (…); por su parte, los gobiernos autónomos municipales han tenido procesos de fortalecimiento institucional distintos, lo que genera capacidades disímiles que retardan el proceso de descentralización y su consolidación como el nivel local ejecutor más cercano a la ciudadanía. En resumen, es todavía temprano para determinar objetivamente si se han dado o no pasos hacia un Estado regional, falta esclarecer si existe voluntad política en los niveles de gobierno para apuntalar ese proceso.” (CNC-SENPLADES, 2012, pág. 24)

d. La situación de partida derivada del modelo de descentralización anterior (“a la carta”) origina importantes disfunciones a la hora de implementar el nuevo modelo: existen GAD del mismo nivel con muy distintas capacidades institucionales para asumir las competencias obligatorias; al mismo tiempo, puede suceder que aquellos GAD que más avanzaron en el proceso de descentralización anterior deban ahora frenar sus pasos.

e. Además, se detectan notables deficiencias en la adaptación de los GAD al nuevo marco normativo, que se relacionan principalmente con dos factores: la carencia de medios humanos y materiales; las inercias tanto institucionales como en los comportamientos de las personas.

Una buena parte de esos problemas se podrán ir superando en los próximos años, en la medida en que confluyan la voluntad política con la realización de programas de capacitación y fortalecimiento institucional de los GAD, en la línea apuntada por el Plan Nacional de Descentralización 2012-2015.

Sin embargo, existe una cuestión de fondo que va a hacer difícil el funcionamiento adecuado del nuevo modelo de descentralización, sobre todo en los GAD municipales: la gran heterogeneidad en el tamaño y el nivel de desarrollo económico de los municipios; lo que provoca enormes diferencias en la capacidad presupuestaria de los GAD municipales y en su capacidad para gestionar las competencias asignadas. No es este el lugar para examinar en detalle esta cuestión. Pero, en la medida en que puede condicionar el papel de los gobiernos cantonales en los procesos de desarrollo territorial, nos atrevemos a sugerir tres líneas de actuación:

 La aplicación de programas de fortalecimiento institucional y otras medidas de apoyo técnico, tanto desde el Gobierno nacional como desde los Gobiernos provinciales.

 La consolidación de un sistema de financiación que combine el avance en la autonomía fiscal de los GAD (no solo los municipales sino también los provinciales) con la concentración de las transferencias del Gobierno central en aquellos GAD con mayores carencias.

 En todo caso, van a existir GAD municipales que no cuenten con la masa crítica suficiente para gestionar de forma eficiente algunas de las competencias previstas. Por ello sería conveniente potenciar bien la fusión de cantones o la creación de mancomunidades de municipios para el ejercicio de determinadas competencias; pudiendo llegar a establecerse desde el Gobierno

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nacional la obligación de constituir mancomunidades de una dimensión mínima, como condición para la asunción de determinadas competencias y el acceso a ciertas transferencias desde el nivel central.

Desde otro punto de vista, el afianzamiento de los GAD y su capacidad para participar activamente en procesos de desarrollo de los territorios rurales estará muy condicionada por la confianza de la población en estas instituciones. En ese sentido, los datos que se recopilan en el Plan Nacional de Descentralización 2012-2015, procedentes de estudios sociológicos y de opinión, muestran un panorama poco favorable en el caso de los gobiernos municipales: “En el 2002 la ciudadanía en nuestro país opinaba que el municipio es el espacio que debía tener mayores responsabilidades. Esto se debía a una alta legitimidad del espacio local y una pérdida de confianza de los gobiernos nacionales. A medida que ha mejorado la confianza en el gobierno nacional, la confianza, valoración de los servicios públicos y la idea de que los gobiernos locales deberían tener más responsabilidades ha bajado significativamente.” (CNC-SENPLADES, 2012, pág. 40) Partiendo de esa situación, sería importante sistematizar y difundir los casos de buenas prácticas, en que se ha generado una elevada confianza y espacios reales de participación de la población, tanto en los gobiernos locales como en los provinciales.

2.3. Descentralización fiscal; el sistema de financiación de los GAD

2.3.1. Distribución de los ingresos y gastos públicos por niveles de gobierno

El reforzamiento del papel del Estado que se ha producido en Ecuador desde 2007, unido al contexto favorable de los ingresos derivados del petróleo, se han traducido en un notable incremento del volumen de ingresos y gastos públicos como porcentaje del PIB. En concreto, el gasto público total pasó del 24,0% del PIB en 2005, cifra similar a la media de América Latina, al 29,3% en 2009, valor claramente por encima de la media de la región (27,8%) (Ruiz Durán, C., 2011)².

En cuanto a la descentralización fiscal, tres son las notas que definen la dinámica reciente y la situación actual en Ecuador (Ruiz Durán, 2011; CNC-SENPLADES, 2012):

-La descentralización del gasto se ha incrementado de modo notable en las dos últimas décadas, pero sigue siendo comparativamente baja: el porcentaje de los gobiernos subnacionales en el gasto público total ascendió del 7,6% en la primera mitad de los años 1990 al 18,1% en 2010, pero continúa estando por debajo de la media de América Latina (22,1%). Si lo medimos en relación al PIB, el gasto público de los gobiernos subnacionales aumentó en Ecuador del 2,2% en 1994 al 4,9% en 2008 y el 5,4% en 2010.

-La mayoría del gasto descentralizado es ejecutado por los gobiernos municipales (12,8% del gasto público total, 70% del gasto descentralizado), mientras que es mucho más reducido el de los gobiernos provinciales (4,7% del gasto público total) y casi irrelevante el de las juntas parroquiales rurales (0,6%).

-Esa descentralización moderada de los gastos se ha acompañado del mantenimiento de una elevada centralización de los ingresos, entre las más altas de América Latina. Lo que hace que la mayor parte de los gastos de los gobiernos provinciales y municipales y la totalidad de los realizados por las juntas

2 Los datos del Banco Central de Ecuador ofrecen unas cifras ligeramente diferentes, pero que coinciden en que el volumen de gasto público en la actualidad (29,4% del PIB en 2010) supera la media de América Latina.

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parroquiales rurales dependan para su financiación de las transferencias recibidas del Gobierno nacional.

En concreto, de los dos cuadros anteriores, que resumen la evolución de los ingresos y gastos por niveles de gobierno en el período 1994-2010, se desprende que en estos 16 años, mientras que el peso de los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales en el gasto público aumentó del 15,2%

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al 18,1%, su participación en los ingresos (antes de transferencias) permaneció estancada en torno al 5%, e incluso disminuyó ligeramente (del 4,7% en 1994 al 3,9% en 2010). Esto provoca que en 2010 los ingresos propios recaudados por los gobiernos municipales (tributarios y no tributarios) únicamente cubran el 25% de sus gastos (siendo financiado el 75% restante con transferencias del Gobierno central); y ese porcentaje baja al 7% en los gobiernos provinciales y es cero para los parroquiales. Además, dentro de los municipios se constata que a medida que éstos son más pequeños disminuye el porcentaje de los ingresos propios respecto a los totales, lo que hace a los cantones pequeños especialmente dependientes de las transferencias del Gobierno nacional. Esa elevada centralización de la fiscalidad origina que la expansión del gasto de los gobiernos provinciales y locales en las dos últimas décadas se haya apoyado esencialmente en el incremento de las transferencias del Gobierno nacional; manteniéndose esta dinámica en los años recientes.

En cuanto a la composición del gasto ejecutado por los GAD, hay algunas notas adicionales de interés:

-Los gobiernos municipales dedican la mayor parte de los fondos (por encima de los 2/3) a inversión, y además esto se ha reforzado en la última década. Estando la mayor parte de esas inversiones destinadas a vías de comunicación y otras infraestructuras: agua potable, alcantarillado y desechos sólidos, infraestructura urbana, recreación, infraestructuras de educación y salud.

-Lo mismo sucede, de forma todavía más acentuada, con los gobiernos provinciales: las inversiones han crecido del 57% del gasto total en 1993 al 78% en 2010, disminuyendo de forma paralela la participación del gasto corriente.

2.3.2. El sistema de financiación de los GAD

Como ya hemos indicado, el sistema de financiación de los gobiernos provinciales y municipales se caracteriza en las últimas décadas por una elevada dependencia de las transferencias del presupuesto general del Estado, que constituye el correlato de la reducida capacidad de recaudación de ingresos propios, tanto tributarios como no tributarios. Esto hay que relacionarlo con dos factores:

-La normativa legal, que ha venido concentrando la recaudación de impuestos en el Gobierno central, concediendo escasas prerrogativas tributarias a los gobiernos seccionales. La situación, a su vez, presenta matices dentro de éstos últimos: mientras que los municipios contaban con impuestos propios que les permitían un cierto autofinanciamiento, los consejos provinciales prácticamente carecían de ellos y las juntas parroquiales no tenían facultad tributaria.

-Eso se ha visto acentuado por el reducido esfuerzo fiscal, sobre todo de los municipios, fomentado por dos elementos: el costo político de cobrar impuestos, tasas y contribuciones; y la falta de incentivos para mejorar el esfuerzo fiscal. En este sentido, una de las deficiencias que ha venido arrastrando el sistema de transferencias a los gobiernos seccionales en Ecuador es que los recursos son asignados independientemente de los fondos que logren recaudar los municipios o las provincias.

En este contexto, la Constitución de 2008 y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) han introducido un nuevo sistema de financiación de los

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GAD, que incorpora alguna mejora en su autonomía fiscal y sobre todo racionaliza las transferencias desde el Gobierno nacional, pero sin alterar de modo sustancial el modelo previo. Los elementos esenciales del nuevo sistema aparecen resumidos en el cuadro siguiente. Los GAD cuentan con cuatros fuentes principales de financiación (cuya configuración varía entre los gobiernos regionales, provinciales, cantonales y parroquiales):

i. Impuestos recaudados por el GAD.

ii. Otros ingresos propios de la gestión (no tributarios).

iii. Transferencias del Estado central, donde se diferencian tres tipos:

 Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes.

 Transferencias destinadas a financiar el ejercicio de nuevas competencias.

 Transferencias para compensar a los GAD en cuyos territorios se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables.

iv. Recursos provenientes de financiamiento (endeudamiento).

21 Fuente: Buendía et al (2011).

Centrándonos en las transferencias, el COOTAD introduce reglas que aseguran una mayor transparencia y un reparto más equitativo. Sin entrar en un análisis detallado, destacamos lo siguiente:

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-En cuanto al primer tipo de transferencias, el COOTAD asigna a los GAD el 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los no permanentes del presupuesto general del Estado; con este reparto:

27% para los gobiernos provinciales, 67% para los municipales y 6% para las parroquiales rurales.

Estableciendo criterios objetivos para la asignación de las sumas que corresponden a cada provincia, municipio o parroquia. No obstante, esto último se está aplicando de forma progresiva. De tal modo que inicialmente se asegura a cada GAD la cantidad recibida en 2010 (parte A); siendo la suma restante (parte B) la que es distribuida en función de criterios de equidad.

-Las transferencias para el ejercicio de nuevas competencias se calculan en función del costeo de las competencias que se realiza en el momento de su traspaso.

-Las transferencias por explotación de recursos no renovables son las establecidas en las leyes sectoriales correspondientes.

En conjunto, el nuevo sistema de financiación supone avances en cuanto a la transparencia, equidad y establecimiento de reglas claras. Pero continúa presentando una deficiencia, desde el punto de vista de impulsar el papel de los GAD en los procesos de desarrollo de los territorios rurales: la limitada autonomía fiscal, especialmente de los GAD provinciales.

2.4. Relación entre los procesos de descentralización y desconcentración; la estructura desconcentrada del Gobierno nacional

En paralelo a la descentralización hacia los GAD, en los últimos años, a partir de 2008 y sobre todo desde 2010, el Gobierno nacional ha emprendido un proceso de desconcentración de sus actividades que se articula en tres niveles: 9 zonas de planificación, 140 distritos y 1.134 circuitos. La base normativa de este proceso, que aparece liderado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), se inició con el Decreto Ejecutivo nº 878 de 2008, que creó 7 regiones

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administrativas; continuó con el Decreto Ejecutivo nº 357 de 2010, que sustituyó esas 7 regiones por 9 zonas de planificación; y se ha completado por el momento con el Acuerdo Ministerial de SENPLADES nº 557 de febrero de 2012, mediante el que se conforman 140 distritos y 1.134 circuitos para articular la provisión de servicios (SENPLADES, 2012a).

Las 9 zonas de planificación, con la excepción de las áreas metropolitanas de Quito y Guayaquil, constituyen agrupaciones de dos o más provincias. Están concebidas como unidades de planificación, coordinación y articulación de la política pública, y en concreto para la organización administrativa de los organismos del Ejecutivo en los territorios. Los distritos constituyen la unidad básica de planificación y prestación de servicios públicos; se corresponden en general con uno o varios cantones, dependiendo de la densidad poblacional y de criterios de accesibilidad, siendo su tamaño medio de unos 90.000 habitantes. Finalmente, los circuitos están integrados por varios establecimientos que conforman una red articulada de servicios. Corresponden en general a una parroquia o conjunto de parroquias, con una media de 11.000 habitantes.

Con esta nueva estructura parecen buscarse dos objetivos:

-Racionalizar la estructura desconcentrada de los Ministerios y facilitar su coordinación en los territorios. Históricamente los Ministerios se han venido desplegando sobre una base provincial, dando lugar a Direcciones Provinciales que conforman el Gabinete Provincial presidido por el Gobernador (máximo representante del Gobierno nacional en la provincia). Pero, sobre esa base común, existía una organización bastante caótica y dispersa. Por ello se trata ahora de que todas las entidades del Ejecutivo tengan la misma base territorial para organizar sus intervenciones.

-El segundo objetivo es avanzar en la desconcentración de la planificación y ejecución de las políticas del Gobierno nacional, con el fin de territorializar las políticas públicas y atender las necesidades específicas de cada territorio. Con este fin se prevé llevar a cabo procesos de microplanificación, en los que los distritos recogerán las necesidades de la población a través de cada uno de sus circuitos, planificando de abajo hacia arriba y luego de arriba hacia abajo (Madrid y Torres, 2012).

A ello cabe añadir un tercer objetivo: la coordinación de las acciones del Gobierno nacional con los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Aunque estén todavía por definir las estructuras y mecanismos que van a posibilitar esta coordinación o articulación.

Ése es de forma resumida el diseño. Sobre los avances realizados en la implantación de este esquema, podemos sintetizar así el panorama:

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 Las 9 zonas se han consolidado como unidades de planificación, dando lugar a la elaboración de Agendas Zonales que concretan el Plan Nacional para el Buen Vivir. Los progresos son, en cambio, mucho menores en cuanto a la coordinación efectiva de las políticas de los Ministerios en cada zona de planificación y su articulación a ese nivel con las actuaciones de los GAD.

 Lo anterior se refleja en que actualmente, para la estructura desconcentrada del Gobierno nacional, conviven: el nuevo esquema zonal (todavía embrionario) con el esquema provincial tradicional (que conserva el mayor peso en la ejecución de las políticas). Por otro lado, el grado real de autonomía tanto de las Direcciones Provinciales como de los órganos a nivel zonal varía de unos a otros Ministerios, pero en general es bastante limitado.

 La desconcentración y organización de los servicios en distritos y circuitos se está limitando por el momento a los Ministerios del área social (Ministerio de Inclusión Económica y Social, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación) y a las entidades relacionadas con la seguridad y justicia (Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos).

Es el programa “El Estado a tu lado”. En esos ámbitos existe una planificación detallada, que se pretende poner en marcha en la aplicación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, después de algunas experiencias piloto (SENPLADES, 2012a).

 El esquema de distritos y circuitos parece concebido para la prestación de servicios públicos a la ciudadanía en los campos mencionados. En cambio, no existe ningún plan para su aplicación en otras políticas, sobre todo las referidas al fomento productivo y el apoyo a las actividades económicas. Para estas políticas ni ese esquema parece aplicable ni contamos con otro diseño sobre la forma en que se van a territorializar las acciones del Gobierno nacional y articular éstas con las de los GAD.

2.5. Tipología de las políticas según el nivel previsto de desconcentración y descentralización; su papel en los programas de DRT

En conjunto, el Gobierno de Ecuador ha elaborado una tipología de los sectores o políticas públicas según el nivel previsto de desconcentración y descentralización; diseñando las estructuras ministeriales y más globalmente los modelos institucionales para la gestión de cada una de ellas. Ello tiene interés a nuestros efectos, puesto que condiciona la medida en que las diferentes políticas van a poder ser objeto de una gestión territorial y una articulación tanto con los GAD como con las demandas de los actores de los territorios rurales.

En esa tipología se distinguen cuatro grupos:

 Sectores privativos, cuyas competencias se reservan en exclusiva al Gobierno nacional a nivel central.

 Sectores o políticas de alta desconcentración y baja descentralización (ejecutadas por el Gobierno nacional de forma desconcentrada, a través del esquema de zonas de planificación, distritos y circuitos).

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 Políticas de alta descentralización y baja desconcentración (en las que están destinados a tener un importante papel los GAD).

 Sectores estratégicos (la rectoría y regulación están en manos del Gobierno nacional, pero pudiendo establecer modalidades de gestión pública local y diversos tipos de alianzas público- privadas).

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Partiendo de esa tipología, tienen limitado interés para las políticas de DRT el primer grupo y el último: sectores privativos (Defensa, Relaciones y Comercio Exterior, Justicia y Derechos Humanos, Gobierno y Policía, Finanzas); y sectores estratégicos (Electricidad y Energías Renovables, Minas y Petróleo, Transporte y Obras Públicas, Agua). En ambos casos las competencias están reservadas para el Gobierno central, contemplándose únicamente ciertas vías de desconcentración. Por ello, tan solo cabe plantear la posibilidad de algunos mecanismos de consulta y participación tanto de los GAD como de los actores privados y sociales de los territorios rurales.

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La atención debe centrarse en los otros dos grupos. El de mayor interés para una política de desarrollo de los territorios rurales es el grupo 3, políticas con alta descentralización y baja desconcentración, donde se incluyen: Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca; Ambiente;

Turismo; Cultura; Deporte; Desarrollo Urbano y Vivienda; Inclusión Económica Social; Planificación.

En todos estos campos la distribución prevista en la Constitución y el COOTAD implica que buena parte de las competencias deben ser transferidas a los GAD; estando pendiente de concretar el modelo institucional y los instrumentos para la articulación entre el Gobierno nacional y los GAD provinciales y cantonales, así como para la participación en estas políticas de los actores de los territorios.

En cuanto a las políticas clasificadas en el tipo 2, alta desconcentración y baja descentralización, éstas se corresponden sobre todo con los servicios públicos básicos (educación y salud), además de trabajo, empleo e industrias. En conjunto, el propio carácter de estas políticas las hace en principio (en cualquier país) menos adecuadas para una articulación con las demandas desde los territorios.

Aunque esto requiere matizaciones:

-La afirmación anterior es aplicable de forma clara para la gestión de los servicios públicos básicos (sanidad, educación), que en sus líneas esenciales requieren una planificación y ejecución “de arriba abajo”. Además, en el caso de Ecuador existe un diseño para su gestión desconcentrada por el Gobierno nacional, a través de los distritos y circuitos; lo que deja poco margen para una articulación con las demandas desde los territorios. Lo único que cabe explorar son las vías para integrar en el esquema de distritos y circuitos las propuestas que puedan venir de los GAD y de los actores de los territorios rurales. Pero dejando claro que las decisiones últimas corresponden al Gobierno nacional, a nivel central o de su estructura desconcentrada.

-La situación es diferente para otras políticas ejecutadas por los Ministerios sociales que tienen por objeto mejorar la inserción laboral y productiva de ciertos colectivos o apoyar los emprendimientos productivos en las áreas rurales. Algunos ejemplos son las líneas incluidas en el Programa “Socio País”, el Proyecto PITI-Programa de Intervención Territorial Integral o los programas de apoyo a la economía popular y solidaria. Estas políticas, al igual que las referidas a trabajo y empleo, que también se incluyen en el grupo de alta desconcentración y baja descentralización, sí encajarían en una política pública de desarrollo de los territorios rurales como la que trata de impulsar el proyecto PIDERAL. De hecho, los resultados e impacto de estas políticas podrían mejorar si se aplican de forma coordinada con determinadas medidas productivas y concertando su aplicación con las demandas de los actores de cada territorio.

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2.6. Mancomunidades y consorcios

Partiendo de que en Ecuador las provincias son, en general, una unidad demasiado grande para la puesta en marcha de programas de DRT, con capacidad para implicar a los agentes públicos y privados y los representantes de la sociedad civil del territorio, mientras que los cantones constituyen a estos efectos un ámbito demasiado pequeño, adquiere relevancia la opción de implementar estos programas mediante entidades intermedias entre el nivel provincial y el cantonal.

En este sentido, la actual Constitución contempla expresamente la posibilidad de constituir mancomunidades y consorcios, no solo de cantones sino también de parroquias rurales, provincias e incluso regiones. Estas figuras están reguladas en los artículos 285 a 292 del COOTAD.

Concretamente, el artículo 285 del COOTAD establece:

“Artículo 285.- Mancomunidades y consorcios.- Los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, distritales, cantonales o parroquiales rurales (…) podrán formar mancomunidades entre sí, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración, en los términos establecidos en la Constitución y de conformidad con los procedimientos y requisitos establecidos en este Código.

Cuando el mancomunamiento se realice entre dos o más gobiernos autónomos descentralizados del mismo nivel de gobierno que no fueran contiguos o entre gobiernos autónomos descentralizados de distintos niveles se denominarán consorcios.

Las mancomunidades y consorcios que se constituyan podrán recibir financiamiento del presupuesto general del Estado para la obra o proyecto objeto del mancomunamiento.”

En la práctica, la constitución de mancomunidades municipales, con distintas finalidades, era ya un fenómeno relativamente extendido en Ecuador con anterioridad al actual marco político- institucional. Concretamente, en el análisis de Chiriboga et al (2008) se ofrece una panorámica de la situación existente en 2008, de la que podemos destacar: en esa fecha había más de 20 mancomunidades constituidas, de las que formaban parte el 40% de los municipios ecuatorianos; la mayoría centraban su actividad en proyectos relacionados con el turismo, aunque había también algunas con una finalidad más general de promoción del desarrollo productivo o socioeconómico.

2.7. Valoración y propuestas sobre los procesos de descentralización y desconcentración; su funcionalidad para las políticas de desarrollo de los territorios rurales

a. Configuración de un escenario favorable para las políticas de DRT; el papel central de los Gobiernos provinciales

En un plano jurídico-formal la Constitución de 2008 y la normativa derivada establecen un escenario favorable para el impulso de políticas de Desarrollo Rural Territorial. Concretamente, cabe destacar en este sentido:

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 La configuración de un Sistema Nacional de Competencias en el que los GAD asumen, por ejemplo, facultades relevantes en el ámbito del fomento productivo.

 El hecho de que la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial se convierten en un mandato para todos los niveles de gobierno, así como la regulación de la participación social en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas.

Dentro de ese marco general, son los GAD provinciales los que parecen estar en mejores condiciones para asumir un papel central en los programas de DRT, al menos en tres aspectos:

 Diseño y ejecución de proyectos relacionados con el fomento productivo.

 Coordinación de las políticas aplicadas por los cantones y las parroquias rurales.

 Operar como base para un espacio de articulación entre las demandas de los actores de cada territorio y las políticas sectoriales del Gobierno nacional.

En este sentido adquieren especial relevancia los consejos provinciales, al estar presentes en ellos todos los gobiernos municipales y representantes elegidos entre los presidentes de las juntas parroquiales rurales. De este modo, considerando su composición y competencias, los GAD provinciales pueden jugar un papel clave en la planificación y gestión de programas de DRT y también en la articulación de los actores territoriales.

b. Las incógnitas sobre el modelo de organización territorial; el papel futuro de los GAD regionales y provinciales

No obstante, una primera cuestión es la relativa indefinición que existe en el modelo de organización territorial del Estado, sobre el papel futuro de los gobiernos regionales y provinciales. Aparte de los problemas políticos para la consolidación de las regiones autónomas, por la resistencia de los gobiernos provinciales, en un país del tamaño de Ecuador parece difícil que pueda funcionar adecuadamente un modelo de organización territorial en el que coexistan, además del Gobierno nacional, cuatro niveles: regional, provincial, cantonal y parroquias rurales. De constituirse las regiones, sería inevitable un solapamiento con los gobiernos provinciales, por ejemplo en lo relativo a las políticas de fomento productivo y desarrollo económico. En un plano más global, la experiencia de otros países muestra que la configuración de regiones autónomas provocaría necesariamente un

“vaciado de contenido” de los gobiernos provinciales, que quedarían como una instancia residual, limitada a la coordinación y apoyo a los gobiernos municipales³.

Ello hace que, en la práctica, solo existan realmente dos opciones viables en nuestra opinión:

i. Consolidar los GAD provinciales (además de los cantonales y parroquiales) y que las regiones funcionen exclusivamente como nivel de articulación entre la estructura desconcentrada del Gobierno nacional y los gobiernos provinciales, sin que lleguen a constituirse regiones autónomas.

3 A pesar de las diferencias entre ambos países, pensamos que puede ser ilustrativo lo que ha sucedido en España con la creación de las Comunidades Autónomas regionales: las Diputaciones Provinciales han quedado prácticamente sin contenido, generando cada vez más voces que piden su eliminación.