DERECHO AL AGUA
XII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS
FEDERACIÓN IBEROAMERICANA DE OMBUDSMAN
FIO
Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica
Colabora:
DERECHO AL AGUA
9 7 8 8 4 9 4 1 6 6 1 8 1
XII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS
DERECHO AL AGUA
Director
Guillermo Escobar
implementada por la GIZ, a través del Proyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana de Ombudsman - PROFIO Federación Iberoamericana de Ombudsman
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Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica Fundación General de la Universidad de Alcalá
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Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Proyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana del Ombudsman, ejecutado por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ) www.profio.info
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Federación Iberoamericana de Ombudsman © PRADPI
Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica Fundación General de la Universidad de Alcalá
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Proyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana del Ombudsman, ejecutado por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ) Ilustración de portada: Pablo Maojo
Producción: Trama editorial, 2015 Blanca de Navarra, 6
XII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS
DERECHO AL AGUA
Director
Guillermo Escobar(Universidad de Alcalá)
Colaboradores
Rosa Sarabia(Raonador de Andorra)
Leandro García Silva(Defensoría de Argentina)
Eugenio Mullucundo(Defensoría de Bolivia)
Sandra Kishi(Procuraduría Federal de los Derechos del Ciudadano de Brasil)
Claudia Parra(Defensoría de Colombia)
Tatiana Mora(Defensoría de Costa Rica)
Rodrigo Varela(Defensoría de Ecuador)
Yanira Cortez(Procuraduría de El Salvador)
José Núñez(Defensoría de España)
Anantonia Reyes y Ruth del Valle Cóbar(Procuraduría de Guatemala)
Fausto Mejía(Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras)
Tomás Serrano(Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México)
Armando Aragón(Procuraduría de Nicaragua)
Maykel Jarquin(Defensoría de Panamá)
Raquel Mitjans (Defensoría de Paraguay)
Giannina Avendaño(Defensoría de Perú)
André Folque(Proveedor de Justicia de Portugal)
Rolando Meléndez y Gisela Ortiz(Procuraduría de Puerto Rico)
Solvanny Rodríguez y Yelena Carpio(Defensoría de Venezuela)
Alejandra Celi(Universidad de Alcalá)
Aniza García Morales(Universidad Complutense de Madrid)
Florabel Quispe(Universidad Carlos III de Madrid)
Ana Ruiz Legazpi(Universidad Autónoma de Madrid)
Consejo Asesor
Zelmira May(Programa Hidrológico Internacional, UNESCO)
Polioptro Martínez(Universidad de las Américas, Puebla)
Franz Rojas
Consejo Rector
Presidente
Raúl Plascencia Villanueva
Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México
Vicepresidente Primero
Manuel María Páez Monges
Defensor del Pueblo de la República de Paraguay
Vicepresidenta Segunda
Lilia Herrera Mow
Defensora del Pueblo de la República de Panamá
Vicepresidente Tercero
Rolando Villena Villegas
Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia
Vicepresidente Cuarto
José de Faria Costa
Provedor de Justiça de Portugal
Vicepresidente Quinto
Juan José Ríos Estavillo
PRESENTACIÓN ... 11
INTRODUCCIÓN ... 13
I. PANORAMA INTERNACIONAL 1. Derecho Internacional Universal ... 23
2. América Latina ... 47
3. Europa ... 71
II. PANORAMA NACIONAL 1. Andorra ... 91
2. Argentina ... 101
3. Bolivia ... 109
4. Brasil ... 125
5. Colombia ... 135
6. Costa Rica ... 139
7. Ecuador ... 153
8. El Salvador ... 165
9. España ... 187
10. Guatemala ... 203
11. Honduras ... 213
12. México ... 225
13. Nicaragua ... 239
14. Panamá ... 249
15. Paraguay ... 259
16. Perú ... 269
17. Portugal ... 283
18. Puerto Rico ... 297
19. Venezuela ... 313
1. Argentina ... 345
2. Bolivia ... 357
3. Brasil ... 369
4. Colombia ... 377
5. Costa Rica ... 389
6. Ecuador ... 401
7. El Salvador ... 411
8. España ... 421
9. Guatemala ... 429
10. Honduras ... 433
11. México ... 437
12. Nicaragua ... 443
13. Panamá ... 449
14. Paraguay ... 457
15. Perú ... 459
16. Portugal ... 469
17. Puerto Rico ... 481
18. Venezuela ... 489
19.SÍNTESIS ... 499
IV. RECOMENDACIONES A LOS ESTADOS ... 523
COLABORADORES ... 533
Difícilmente encontraremos voces disidentes que contravengan que los derechos huma-nos son la máxima expresión de la justicia y que su defensa es un derecho y un deber de todas y todos, ya que indudablemente estas prerrogativas constituyen verdaderas expec-tativas para la protección de la dignidad, la autonomía y la inviolabilidad de las personas; por ello, su protección y respeto debe garantizarse como un deber esencial del Estado, a través de la creación de mecanismos suficientes para poder hacerlas exigibles y, ante su transgresión, hacerlas justiciables.
De esta forma, no podemos negar que los derechos humanos y las libertades que estos garantizan no son producto de la buena voluntad, sino de históricas luchas libradas por instaurar un orden político, jurídico y social más justo, que garantice la igualdad, la libertad, la seguridad y la cobertura universal de las necesidades básicas para la realiza-ción de una vida digna.
Tal es el caso del derecho humano al agua, que es el tema que nos convoca en el duo-décimo informe de la Federación Iberoamericana del Ombudsman, el cual, sin duda al-guna, contribuirá a otorgar soluciones a los conflictos que aquejan a la región y que servirá como plataforma para lograr más y mejores políticas públicas que nos acerquen al ideal de los derechos humanos, que es que todas y todos disfruten de ellos de forma plena, sin límites geográficos, políticos, sociales y menos aún económicos.
Actualmente, los derechos humanos enfrentan la necesidad de definir el contenido de los mismos y de los principios que justifican las obligaciones que dimanan de ellos. En el caso del agua, es un derecho humano que incluye el acceso suficiente en cantidad y calidad, así como el abastecimiento necesario para garantizar la vida y evitar la muerte por deshi-dratación, reducir el riesgo de enfermedades y satisfacer las necesidades de higiene personal y doméstica; pero también, el deber de generar garantías suficientes para evitar la contami-nación de los cuerpos hídricos, de los cuales depende, en ciertos casos, no sólo el acceso, sino también las fuentes de trabajo, de vida y la manutención de la sociedad.
En este orden de ideas, no cabe la menor duda de que el derecho al agua forma parte del derecho a un nivel de vida adecuado, que contemplan los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que es Ley Suprema para todos los países miembros desde su ratificación y entrada en vigor.
Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Orga-nización de las Naciones Unidas, que es el órgano encargado de supervisar el cumpli-miento del Pacto antes citado, con fundamento en la parte IV de ese instrumento internacional, aprobó el 20 de enero de 2003 la Observación General décimo quinta in-titulada «El derecho al agua», que señala, entre otras cosas, que esta prerrogativa funda-mental del ser humano entraña tanto libertades como derechos.
En ese mismo orden de ideas, el citado Comité refirió que lo adecuado del agua no debe interpretarse de forma restrictiva, simplemente en relación con cantidades volumé-tricas y tecnologías, sino, principalmente, respecto de la capacidad de garantizar la dig-nidad, la vida y la salud humanas; por esta razón, el agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico; así, el modo en que se ejerza el derecho al agua debe ser sostenible, de manera que éste pueda ser ejercido por las ge-neraciones actuales y futuras.
También la Asamblea General de Naciones Unidas reconoció explícitamente, a tra-vés de la resolución dictada el 28 de julio de 2010, que el agua y su saneamiento es un derecho humano, y que es una condición esencial para la realización de todos los dere-chos; por lo tanto, es un deber impostergable de los Estados parte de la ONU que desti-nen hasta el máximo de sus recursos para lograr la cobertura total del suministro del líquido y que garanticen condiciones del mismo: potabilidad, accesibilidad, asequibilidad, lim-pieza y salud.
Sin embargo, a pesar de la gran construcción normativa y de la robusta generación de acuerdos internacionales, subsisten algunas limitantes y barreras que imposibilitan los principios de universalidad, indivisibilidad y progresividad que caracterizan a los dere-chos humanos, las cuales se materializan, entre muchas otras situaciones, en aquellas que componen la faceta prestacional de los derechos, y que implican entonces la erogación de recursos públicos para lograr garantizar su pleno ejercicio. De esta forma, no pode-mos alejarnos de la realidad, y es que el problema de la escasez y la falta de equidad en la distribución del recurso hídrico es un conflicto a nivel global, así como la contaminación de los cuerpos de agua.
A través del reporteCantidad, Nivel de Servicio y Salud del Agua Doméstica, publi-cado en 2003, la Organización Mundial de la Salud concluyó que se requieren entre 50 y 100 litros de agua por persona al día para cubrir la mayoría de las necesidades básicas y evitar la mayor parte de los problemas de salud.
Sin embargo, según el Informe de 2012 sobre los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio, el 11% de la población mundial –783 millones de personas– no tiene acceso aún al agua potable, y miles de millones no reciben todavía servicios de saneamiento.
Ahora bien, según el Informe de Avance sobre la Iniciativa Regional para América y el Caribe, de marzo de 2003, tituladoAgua y Pobreza,realizado por el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), la Asociación Países Bajos-BID, la Asociación Mundial del Agua (GWP) y Care Internacional, la dificultad de acceso al agua potable es una de las causas de la pobreza, la cual, internacionalmente, ha sido atendida como una de las ne-cesidades básicas insatisfechas.
Esto nos obliga a todas las Instituciones Nacionales protectoras de derechos huma-nos a redoblar los esfuerzos por garantizar el derecho al agua y su saneamiento como me-canismo para aminorar la brecha de desigualdad.
No debemos bajar la guardia, no cabe duda que la incorporación al sistema jurídico del derecho al agua es el primer paso hacia su protección y reconocimiento; sin embargo, debemos hacer el mayor de nuestros esfuerzos por destinar hasta el máximo de los recur-sos por garantizar que éste se vuelva una realidad tangible y una necesidad cubierta para todas las personas que se encuentran en el territorio de cada uno de los países, ya que sin agua el ideal de libertad, igualdad y justicia no podrá concretarse jamás.
Raúl Plascencia Villanueva
1.EsteXII Informe sobre Derechos Humanosde la Federación Iberoamericana de Ombuds-man, relativo al derecho al agua, tiene, como hemos señalado en ocasiones anteriores, un doble objetivo, interno y externo. En primer lugar, refuerza los lazos de unión entre los miembros de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en los apartados a), g) y h) de su Estatuto1. En segundo lugar, cristaliza, nuevamente, la vocación de esta organización
de servicio al progreso de la región, desde el entendimiento de que poco puede avanzarse sin la previa reflexión compartida sobre la situación, jurídica y fáctica, de los Derechos Hu-manos, y en especial de las debilidades en su protección y de las vías más adecuadas para su-perarlas2. Sólo desde el conocimiento de la realidad esta podrá cambiarse y sigue siendo
válida la clásica propuesta ilustrada que confiaba encontrar las mejores soluciones tras el diálogo, público, plural y abierto, sobre las distintas alternativas posibles.
Con esteXII Informe, la Federación da nuevos pasos en su consolidación como orga-nismo a tener en cuenta en la pequeña pero cada vez más importante comunidad inter-nacional de los Derechos Humanos. Frente a la lógica de lo económico, en este ámbito no debe existir competencia sino cooperación (y quizás también, a medio plazo, coordi-nación). Al menos desde la importante Observación General núm. 10, del Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales, sobreLa función de las instituciones nacionales de derechos humanos en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, las De-fensorías deben integrarse, con respeto al ámbito propio de otras instancias pero también con voz propia, en los sistemas internacionales y regionales que tienen por norte la garantía progresiva (en sus facetas de respetar, proteger y cumplir) de los Derechos Humanos. Re-cuérdese que, en términos de la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas de 8 de marzo de 1999 (y es aceptado unánimemente en la doctrina científica), son los Estados quienes tienen la «responsabilidad primordial» de hacer efectivos los Derechos Humanos a nivel social, económico, político y jurídico, constituyendo «el Derecho in-terno [...] el marco jurídico en el cual se deben materializar y ejercer los derechos huma-nos y las libertades fundamentales y en el cual deben llevarse a cabo todas las actividades [...] para su promoción, protección y realización efectiva». Siendo ello así, parece lógico que los organismos nacionales e internacionales de protección colaboren entre sí de forma creciente (la globalización no ha de ser sólo económica), pues su finalidad última es la misma; no hay Derechos Humanos nacionales e internacionales sino un sistema único de
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1Señalan tales apartados que son objetivos de la FIO, respectivamente, «Estrechar los lazos de
coopera-ción entre los Ombudsman de Iberoamérica, España, Portugal y Andorra»; «Realizar programas conjuntos de trabajo tendentes al fortalecimiento y modernización de las instituciones miembros de la Federación» y «Promover estudios e investigaciones sobre aspectos de su competencia, con la finalidad de apoyar el forta-lecimiento del Estado de Derecho, el régimen democrático y la convivencia pacífica entre los pueblos».
2El artículo 7 c) del Estatuto de la FIO señala como objetivo de la misma «Fomentar, ampliar y
Derechos Humanos que cuenta con garantías nacionales (primero) e internacionales (sub-sidiarias y complementarias de las anteriores). En esta línea, una vía novedosa que va abriéndose camino en el Sistema de Naciones, es la presentación de Informes paralelos a los gubernamentales en los Comités derivados de tratados internacionales sobre Dere-chos Humanos. La Federación está en condiciones de aportar su experiencia al respecto de forma inmediata, y así se deduce de las vías abiertas de colaboración con diversas ins-tituciones3y de los proyectos en marcha, muchos de ellos bajo la asistencia técnica del
Pro-grama Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica.
El trabajo que el lector tiene en su manos es una buena muestra de que van dándose pasos importantes en la cooperación entre nuestra joven institución, que en breve cum-plirá sus veinte primeros años de vida, y las más asentadas instituciones internacionales de protección de los Derechos Humanos. Las alianzas estratégicas entre la Federación y los organismos que persiguen fines similares4, aunque, obviamente, de formas distintas,
debe mantenerse en futuros Informes e incluso extenderse a nuevos ámbitos5.
No puede olvidarse, por otra parte, la obligación internacional de cooperación, anun-ciada ya en 1966 por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-les, que establece la obligación, jurídicamente exigible, de los Estados Partes de adoptar «medidas […] mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente eco-nómicas y técnicas». La República Federal de Alemania, y en concreto su Agencia de Coo-peración Internacional (GIZ), y el Defensor del Pueblo de España6, aportan, con el apoyo
a este Informe, su grano de arena al cumplimiento del deber de asistencia y cooperación in-ternacional, dirigida en última instancia al mejor cumplimiento de los Derechos Humanos. ElXII Informe, como los anteriores es, entre otras cosas, un trabajo de investigación; después diremos algo sobre la metodología utilizada, que no es distinta a la propia de las ciencias sociales. La Federación sigue apostando por la conveniencia de contar con el apoyo de centros especializados en el estudio y la investigación, habiendo elegido, por duodécima ocasión, a la Universidad de Alcalá para ello7. Desde que el Presidente
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3Vid., por ejemplo, la carta de entendimiento entre la FIO, el PRADPI y la Oficina Regional para
América Latina y el Caribe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de no-viembre de 2006, el convenio entre la Secretaría General Iberoamericana y la FIO, de junio de 2007, o el Convenio entre la FIO y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de abril de 2010, así como las apor-taciones de representantes de las Instituciones citadas y de otras en la obraEl Ombudsman en el sistema in-ternacional de derechos humanos: contribuciones al debate, Dykinson, Madrid, 2008.
4Aquí habría que incluir no sólo las instituciones específicamente destinadas a la protección de los
De-rechos Humanos sino también otras que bien podrían reorientar sus fines en la misma dirección, como el Pro-grama de Naciones Unidas para el Desarrollo y, a nivel latinoamericano, el Banco Interamericano de Desarrollo o la Secretaría General Iberoamericana, que cuenta entre sus funciones «incentivar y apoyar [...] las actividades de asociaciones de carácter iberoamericano en los ámbitos profesional, académico e institucional».
5Vid. al respecto las reflexiones de un nutrido grupo de expertos, vertidas primero en el seminario
con-vocado por la AECID en febrero de 2006 y publicadas después comoLas Defensorías del Pueblo, un puente entre la ciudadanía y el Estado en América Latina, Trama, Madrid, 2006.
6Agradecemos a la Defensora, Soledad Becerril, así como a su Jefa de Gabinete, Carmen
Comas-Mata y al Secretario General de la Institución, José Manuel Sánchez Saudinós, sus buenos oficios para ga-rantizar la continuidad del Programa y la permanente colaboración del mismo con el Defensor del Pueblo de España.
7No es ésta la única actividad de la Universidad de Alcalá en colaboración con la FIO, como fruto del
Convenio de cooperación entre ambas Instituciones, suscrito en 2002. A ella se suman, entre otras, la ges-tión de lawebinstitucional de la Federación, que incluye información actualizada sobre las Defensorías, un amplio gestor documental (cercano a las 3.000 referencias), una plataforma para la comunicaciónon line
Eduardo Mondino abanderó la decisión (proseguida por sus sucesores Germán Mun-daraín, Enrique Múgica, Omar Cabezas, Beatriz Merino, Anselmo Sella y Raúl Plas-cencia), hecha suya por el conjunto de la Federación, de elaborar una serie de Informes anuales sobre Derechos Humanos, se quiso ir más allá de la mera agregación de relatos de las experiencias particulares de cada Defensoría. Se consideró entonces que debía realizarse una aproximación sistemática al tema escogido en cada ocasión, conforme a un objeto y método común y, a la vez, aprovechar la oportunidad del trabajo colectivo para cubrir una laguna evidente: la falta de estudios de ámbito netamente iberoameri-cano sobre Derechos Humanos; de ahí los capítulos de cada Informe destinados a ex-poner el panorama internacional y nacional en la materia. También se creyó necesario dar todavía un paso más y construir una auténtica comparación que sintetizara los ele-mentos comunes a los ordenamientos nacionales y la actuación de las Defensorías. Sin duda, todas estas tareas (recopilación de datos, exposición sistemática de los mismos, análisis y síntesis) son científicas y de ahí la colaboración de la Universidad8,
personali-zada en el Director del Informe, quien diseñó su estructura (con una detallada relación de materias) y el plan de trabajo (incluyendo amplias indicaciones de estilo y método) y coordinó todas las contribuciones9.
2.El tema escogido por el Consejo Rector de la Federación en febrero de 2014, para este
XII Informe sobre Derechos Humanos, hecho suyo por el Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica, no olvida la perspectiva central adoptada en la mayor parte de los Informes anteriores, a modo de hilo conductor de los mismos: si bien la problemática del derecho al agua afecta a toda la población, prestamos especial aten-ción a los derechos de las personas en situaaten-ción de vulnerabilidad y a las obligaciones es-tatales correspondientes, de forma tal que esta problemática se inserta también, nuevamente, en la materia de los derechos económicos, sociales y culturales o, si se quiere, de la faceta pres-tacional asociada a todos los Derechos Humanos. Sin duda, la atención a los más desfavo-recidos y el control de las omisiones estatales son las dos áreas prioritarias de trabajo de todas las Defensorías iberoamericanas.
Los Informes correspondientes a 2003, 2004, 2005, 2007 y 2009 (que versaron, res-pectivamente, sobreMigraciones,Derechos de la mujer,Niñez y adolescencia,Sistema peni-tenciarioyPersonas con discapacidad) pretendían llamar la atención sobre la situación de los Derechos Humanos de colectivos especialmente atendidos por las Defensorías, dada la mayor frecuencia de vulneraciones de los derechos respectivos de sus miembros. Los In-formes cuarto, de 2006 (Protección de la salud), sexto, de 2008 (Educación), octavo, de 2010 (Seguridad ciudadana), y noveno, de 2011 (Pensiones), en realidad sólo introduje-ron un leve cambio en el planteamiento inicial: aunque la salud, la educación, la seguri-dad y las pensiones son derechos de titulariseguri-dad universal, resultó claro que las necesiseguri-dades más urgentes se encuentran del lado de quienes, por su situación económica o social, son
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momento, veinte cursos monográficoson line, de ocho semanas de duración cada uno, una Maestría, más generalista, tambiénon line, de dos años de duración, sobre «Derechos humanos, Estado de Derecho y De-mocracia en Iberoamérica», así como seminarios y talleres presenciales, de periodicidad variable. Informa-ción detallada sobre todas estas actividades puede encontrarse en http://www.pradpi.org.
8Toda colaboración implica el mutuo respeto al ámbito propio de cada cual. Ciertamente, las
Defenso-rías pueden legítimamente realizar estudios e investigaciones (y, de hecho, así lo hacen con cierta habituali-dad), pero no es esta su principal función. Por su parte, la Universidad carece del conocimiento de las Defensorías sobre la problemática real de los Derechos Humanos y este conocimiento resulta indispensable para acometer cualquier análisis científicamente serio en este campo.
9Como corresponde a una institución que tiene por norte el respeto a la libertad docente e
más vulnerables a la enfermedad o la inseguridad o cuentan con mayores carencias edu-cativas, a lo que se añade, muchas veces, la falta de medios para costear, de su propio bol-sillo, la asistencia sanitaria, los medicamentos, el acceso a un sistema educativo de calidad, una seguridad privada o las necesidades ante situaciones como la vejez o el desempleo. Nuevamente, esta perspectiva es la dominante en elXII Informe, dedicado al derecho al agua, y especialmente, como señalábamos, a las necesidades de quienes tienen especiales dificultades para el acceso a este recurso esencial, con calidad suficiente y en condiciones de igualdad con las demás personas, normalmente a causa de su dificultad de costear con sus propios medios sus necesidades básicas.
No es necesario insistir en este lugar en la importancia del duodécimo tema escogido por la Federación; para constatarla basta leer los capítulos II y III del Informe, donde se da cumplida cuenta de la magnitud de los problemas relacionados con el derecho al agua, uno de los temas hoy más debatidos en la comunidad de los Derechos Humanos, como nos recuerda el Presidente de la Federación en la Presentación.
3.A esta Introducción corresponde realizar algunas breves precisiones sobre el punto de vista adoptado y sobre la determinación del objeto de nuestro análisis. Una vez más, el Informe es, como reza el título de la serie,sobre Derechos Humanos. Por ello, no se pre-tende ofrecer un estudio exhaustivo de la problemática del agua en la región, sino más bien un análisis de la misma desde esta perspectiva primordial, teniendo en cuenta, en todo caso, que las Defensorías no sólo prestan atención a los derechos, en el sentido estricto del término (derechos subjetivos o intereses individuales justiciables), sino también a los mandatos a los poderes públicos que, aunque no se configuran como derechos propiamente dichos, se en-cuentran también al servicio de la dignidad de la persona (carácter objetivo de los dere-chos). La línea de separación entre lo subjetivo y lo objetivo resulta muchas veces discutible y la decisión al respecto tiene indudables connotaciones valorativas e importantes conse-cuencias prácticas. Por ejemplo, entender las políticas públicas de saneamiento o de control de la calidad del agua potable como derechos exigibles por sus titulares o como mandatos objetivos de actuación implica previas tomas de postura y conduce a formas de actuar lógi-camente distintas.
Nuestra aproximación a la temática del derecho al agua destaca las obligaciones de res-peto, protección y promoción de este derecho por parte de los poderes públicos. No hay de-rechos sin obligaciones correlativas y la actuación típica del Ombudsman radica en el control (más persuasivo que coactivo, como es sabido) del poder público. Tras la exposición del marco jurídico general e institucional, se describe la normativa aplicable en Iberoamérica sobre la ordenación y gestión del agua, el acceso a este recurso y su calidad. La exposición de todo este panorama pone en evidencia el carácter exigible del derecho al agua, como au-téntico derecho, sea, como decíamos, en forma de típicos derechos subjetivos, sea en forma de meras obligaciones objetivas. La configuración del derecho al agua como derecho de prestación ocupa en nuestro análisis un lugar primordial.
4.En la elaboración del Informe se ha seguido un planteamiento idéntico al propio de los once anteriores: comenzar con la descripción sistematizada de las normas jurídicas vi-gentes, partiendo de la creencia de que el Derecho es el marco obligado, para bien o para mal, y el instrumento principal de actuación de las Defensorías, lo que evidentemente no implica que deba esperarse sólo de él, ni mucho menos, la satisfacción de las demandas de un agua de calidad para toda la población: la inaplicación de las leyes de reconoci-miento de derechos y de mandatos de actuación a los poderes públicos (muchos países cuentan con buenas leyes, en su mayoría recientes) resulta casi estructural en muchos de nuestros países y es este uno más de los muchos ámbitos del Derecho donde más llama-tiva resulta la distorsión entre norma y realidad.
La Federación debe insistir en los motivos de esta primera elección metodológica, que no resulta habitual en la panorámicaclásica, característica de los Informes sobre Derechos Humanos hasta ahora de mayor difusión, que eran los elaborados por las organizaciones no gubernamentales. A diferencia de estas (que cumplen, desde luego una función im-portantísima), las Defensorías son entidades de naturaleza pública, de amplia legitima-ción democrática (nombradas normalmente por el Parlamento en un procedimiento público y con participación de las minorías), creadas y regidas por el Derecho público y que se dirigen directamente a garantizar (a veces en colaboración, a veces en conflicto) los Derechos Humanos frente a sus principales destinatarios, los poderes públicos, y en es-pecial frente al Ejecutivo10. En un Estado de Derecho (todos los países miembros de la
FIO lo son), ello implica que las críticas y propuestas de actuación que las Defensorías for-mulen van a tomar como marco de referencia las normas jurídicas, incluyendo, natural-mente, sus omisiones y su aplicación. Hay que precaverse frente a la moda de situar el estudio de las políticas públicas en el centro del análisis de los Derechos Humanos (pers-pectiva sin duda útil para otros objetivos), pues puede acabar diluyendo el componente obligacional de los mismos. Los Derechos Humanos son, ante todo, normas exigibles y cualquier otro planteamiento nos desviaría de la cuestión fundamental.
Desde la perspectiva señalada, se comienza exponiendo la normativa internacional universal, latinoamericana y europea (capítulo I) y nacional (capítulo II) relativa al dere-cho al agua. Los análisis internacional y nacional se complementan de forma recíproca, pero dándose prioridad metodológica al segundo de ellos, que es el ámbito natural de ac-tuación de las Defensorías; así por ejemplo, la sistematización temática se hizo a partir del Derecho nacional y no del internacional11.
Evidentemente, la exposición no es sólo la exposición de las normas sino también de su contexto histórico y social, sin perder de vista el dato de su aplicación efectiva, lla-mándose la atención, en caso necesario, sobre los supuestos más evidentes de distorsión entre norma y realidad. El obligado seguimiento de un esquema común, además de fa-cilitar la posterior síntesis comparativa, pone de manifiesto las carencias del Derecho en determinados países. Téngase en cuenta que, en esta materia, como en todas las que exi-gen una actuación positiva de los poderes públicos, tan importante es lo regulado como lo no regulado.
A continuación, en el capítulo III se da cuenta de las actuaciones más significativas de las Defensorías relacionadas con el marco jurídico expuesto en el capítulo II. La exposi-ción da cuenta especialmente de lo realizado en los últimos años, con la fecha de cierre de mediados de 2014.
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10Para una panorámica reciente, vid. la obra colectivaDefensorías del Pueblo en Iberoamérica,
Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2008.
11No fue preciso forzar demasiado las categorías típicas del Derecho internacional: una nueva muestra
Los apartados correspondientes a cada país han sido redactados por funcionarios de las Defensorías nacionales respectivas, designados en cada caso por el titular de la Insti-tución. Los colaboradores siguieron de forma continuada las indicaciones de método y contenido remitidas por el Director del Informe. Gracias a Internet, la comunicación entre colaboradores y Director fue permanente, lo que permitió el intercambio recíproco de sugerencias, que sin duda contribuyó a mejorar el resultado final del trabajo colectivo. El tono empleado en los capítulos I, II y III del Informe es predominantemente des-criptivo o expositivo. La Federación considera, en la línea de los Informes que anual-mente sus miembros presentan a sus respectivos Parlamentos, que la valoración y crítica de la realidad y la propuesta de alternativas sólo pueden llegar, en su caso, tras el conoci-miento exhaustivo y libre de prejuicios de dicha realidad. Esta opción metodológica no implica, ni mucho menos, la aceptación de lo existente ni la dejación del deber de las Defensorías de alertar sobre las vulneraciones, más o menos graves, más o menos fre-cuentes, a los Derechos Humanos. No hay crítica más contundente que la exposición de los datos de la realidad. Así, en el capítulo II, el señalamiento de las carencias de la legis-lación o de su ineficacia implica ya una denuncia evidente. También en el capítulo II se da cuenta de críticas a la legislación que gozan de un respaldo importante, socialmente asentado o procedente de instituciones de prestigio reconocido12. En el capítulo III se
ex-ponen las actuaciones de las Defensorías de protección y promoción del derecho al agua, siendo evidente que todas ellas implican por sí solas una crítica, explícita o implícita, a los poderes públicos de sus respectivos países (si la Defensoría actúa es porque algo va mal); en este capítulo, por tanto, lo que se ofrece es, si se quiere, una exposición o des-cripción de la crítica. Por obvias razones de respeto institucional (también para agilizar la elaboración de este Informe) no se solicitó a las Defensorías que introdujeran críticas a su legislación o propuestas institucionales no realizadas con anterioridad. El Informe se limita así a reflejar lo realizado, por considerar que la Federación debe respetar, como es obvio, el ámbito propio de actuación de sus miembros. Quien, desde una arcaica des-confianza en las instituciones, siga creyendo que la actuación de las Defensorías resulta poco efectiva, que se asome a las páginas de este Informe y se percatará de lo contrario. Los capítulos II y III concluyen con una síntesis comparada de los respectivos pano-ramas nacionales. Creemos que la comparación, fruto del intercambio de experiencias y del diálogo sobre las soluciones adoptadas ante los mismos desafíos, es la base para el pro-greso común, en la línea de los objetivos fundacionales de la Federación. Precisamente es a partir de este diálogo como se formulan las Recomendaciones del Informe.
Por último, en vez de incluir un voluminoso anexo con la documentación más im-portante, se ha optado por la referencia a las páginaswebde mayor interés, lo que en mu-chos casos tiene el valor añadido de facilitar la constante actualización y ampliación de la información; por obvias razones de espacio, las aportaciones contenidas en los capítulos I, II y III se limitan a lo esencial, sin entrar demasiado en la exposición de los detalles. Cuando los colaboradores lo consideraron conveniente, las citas a páginasweby a docu-mentos relevantes figuran en las notas a pie de página y, en su caso, también al final de cada apartado de los capítulos I, II y III. También en el gestor documental del PRADPI (www.pradpi.org), el lector podrá encontrar los documentos más importantes.
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12Téngase en cuenta que el capítulo II se integra de colaboraciones de funcionarios designados por sus
5.Como en años anteriores, el propósito de esteXII Informeva mucho más allá de lo me-ramente informativo (descripción de la normativa aplicable y de la actuación de las Defen-sorías) o de lo estrictamente académico (sistematización de la información, metodología adecuada y síntesis comparada). Es más: su finalidad principal es, ante todo, contribuir a mo-dificar una realidad considerada (con distintos grados de intensidad, como es obvio) por todos los miembros de la Federación como necesitada de importante mejoría. De ahí la trascendencia del capítulo final (Recomendaciones a los Estados), que sintetiza los anhelos de las Defensorías que componen la Federación, dando voz y forma a las demandas y ne-cesidades de un colectivo cuya realidad inmediata bien conocen, gracias a su esfuerzo coti-diano en la resolución de problemas, más o menos acuciantes, más o menos graves, pero siempre con nombres y apellidos concretos.
El procedimiento de elaboración de las recomendaciones, que sigue la pauta marcada en los Informes anteriores, en una suerte de costumbre administrativa de la Federación, ha sido aún más participativo que el seguido en los capítulos anteriores, al abrirse eficaz-mente, en este solo capítulo final, a la intervención de instituciones ajenas a la Federación. Sobre una versión preliminar, elaborada por el Director del Informe a partir de los es-tándares internacionales13y de la experiencia de las mismas Defensorías, los
colaborado-res nacionales del Informe y un pequeño equipo de expertos de alto nivel realizaron comentarios y sugerencias, que fueron incorporados por el Director a un segundo borra-dor. Tras añadir, en la medida de lo posible, las sugerencias de los propios titulares de las Defensorías, un tercer texto fue finalmente aprobado por asentimiento del Comité Di-rectivo de la Federación.
Aunque las recomendaciones hablan por sí solas, quizás no estén de más unas breves palabras sobre su filosofía subyacente. Se trata de recomendaciones a los Estados, pues se confía en estos la mayor responsabilidad en la transformación del actual estado de cosas y no se consideró conveniente, a la vista de la naturaleza de la Federación, dirigirlas a ins-tituciones privadas o de orden internacional. Dentro del Estado, las recomendaciones se dirigen especialmente a los poderes legislativo y ejecutivo, dada la tradicional inhibición de las Defensorías en el ámbito propio del poder judicial. La ordenación de las reco-mendaciones se realiza, con ligeras variaciones, según los temas abordados en los capítu-los anteriores, y en relación a cada una de aquellas habrá de determinarse a qué órgano se dirigen, lo que puede variar ligeramente de un país a otro. En todo caso, se trata, como resulta inevitable, de recomendaciones en cierto modo genéricas, pues no se dirigen a ningún Estado en particular. Desde luego, no resultan vinculantes para los miembros de la Federación (esta carece de potestades de esa índole), pero cabe esperar que operen como fuente de inspiración de sus futuras actuaciones en la materia. Cada Defensoría sabrá el modo de concretar algo más su contenido y alcance, de cara a los poderes públicos de sus respectivos países.
Siguiendo la tónica habitual de actuación de las Defensorías, se ha pretendido elabo-rar un catálogo realista y, en la medida de lo posible (por cuanto se dirigen a Estados a veces muy distintos), también concreto de recomendaciones, a medio camino entre la utopía inalcanzable y el posibilismo de cortos vuelos. La Federación considera que re-sulta posible cumplir estas recomendaciones y, de hecho, buena parte de ellas rere-sultan innecesarias por haberse cumplido ya en varios Estados; de ahí el empleo, al comienzo, de la fórmula «en aquellos casos en que no hayan adoptado medidas equivalentes».
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13Téngase en cuenta que varias de las recomendaciones que se incluyen corresponden a obligaciones
Con sinceridad creemos que el texto (cuya legitimidad política es indudable, al con-tar con el apoyo de diecinueve Instituciones nacionales de designación parlamencon-taria) fi-nalmente aprobado, y que cierra las páginas de este Informe, puede ser útil para el trabajo cotidiano de otras Instituciones, públicas o privadas, relacionadas con el derecho al agua, más teniendo en cuenta que en época de crisis resulta más necesario que nunca tomarse en serio el derecho al agua como derecho humano.
Por último, llamamos la atención sobre tres puntos de esencial importancia para la vida de la Federación: en primer lugar, la configuración progresiva de una suerte de cuerpo doc-trinal propio, dada la intersección material entre los doce Informes realizados hasta ahora, que se traduce en concretas referencias, en las recomendaciones de esteXII Informea las realizadas en los anteriores, en una buena muestra de la unidad característica de lo que viene denominándose el sistema de los derechos y de la coherencia en el actuar de la Fe-deración. En segundo lugar, la publicación, nuevamente bajo los auspicios del Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica, de un mecanismo de seguimiento periódico de las recomendaciones de años anteriores, desgranadas en un se-lecto pero significativo conjunto de indicadores muy específicos y detallados, como una forma de evitar que nuestros Informes se queden en un mero ejercicio intelectual14o en
una tarea totalmente inútil. No se pretende otra cosa que, en línea con nuestro mandato estatutario, seguir trabajando en la constante promoción del respeto a los Derechos Hu-manos, siempre en la línea de avanzar sobre lo realizado, evitando tener que comenzar de nuevo cada día. En esta misma dirección, en tercer lugar, insistiendo en la línea de In-formes anteriores, debemos recordar la conveniencia de avanzar en la difusión del Informe, a nivel nacional e internacional, contando para ello, como no podía ser de otra manera, con la activa colaboración de los miembros de la Federación y de las instituciones inter-nacionales que comparten, directa o indirectamente, los mismos objetivos. Al igual que sucede con los Informes que anualmente las Defensorías presentan en sus respectivos Par-lamentos, el seguimiento de las recomendaciones dependerá de su intrínseca bondad pero también, y quizás sobre todo (en una sociedad dominada por los medios de comunica-ción), de nuestra capacidad para dar a conocerlas en los lugares oportunos.
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14Tampoco se trata de convertir las recomendaciones en normas vinculantes para los Estados, algo que
1. INTRODUCCIÓN: 1.1. Marco jurídico general; 1.2. La relación del derecho al agua con otros derechos:1.2.1. El derecho al agua y el de-recho a la vida; 1.2.2. El dede-recho al agua y el dede-recho a la alimentación; 1.2.3. El derecho al agua y el derecho a la salud; 1.2.4. El derecho al agua y el derecho a la vivienda; 1.2.5. El derecho al agua y el derecho al sanea-miento; 1.2.6. El derecho al agua y el derecho a un medio ambiente sano; 1.2.7. El derecho al agua y el derecho a la educación;1.3. La individuali-zación del derecho; 1.4. Definición y contenido del derecho al agua. 2. OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS: 2.1. Obligaciones específicas; 2.2. Obligaciones generales de cumplimiento inmediato; 2.3. Obliga-ciones básicas; 2.4. ObligaObliga-ciones internacionales. 3. CONDICIONES ESENCIALES PARA LA EFICACIA DEL DERECHO. 4. OTROS ELEMENTOS QUE DAN CONTENIDO AL DERECHO: 4.1. Prin-cipio de igualdad; 4.2. Sostenibilidad ambiental. 4.3. Democratización del sistema. 5. MECANISMOS DE DEFENSA Y PROTECCIÓN: 5.1. Garantías jurídicas:5.1.1. El sistema de informes; 5.1.2. El Protocolo Fa-cultativo del PIDESC;5.2. Garantías políticas; 5.3. Garantías sociales
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Marco jurídico general
En el ámbito de Naciones Unidas (NNUU) existen antecedentes de regulación del acceso al agua como derecho, por lo menos desde la Conferencia sobre el Agua (Mar del Plata, 1977) cuyo Plan de Ac-ción estableció el derecho de todos los pueblos a disponer de agua potable en cantidad y calidad acordes con sus necesidades básicas. Más adelante, en su Resolución A/RES/35/18, de 10 de noviembre de 1980, la Asamblea General (AG) planteó el reto de que para 1990 todas las personas tuvieran acceso a agua segura y suficiente, y de-claró con este objeto el llamado «Decenio Internacional del Agua Po-table y del Saneamiento Ambiental».
1. Antecedentes históricos
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*Abreviaturas:NNUU = Naciones Unidas; AG = Asamblea General; CEDAW
2. Su inclusión en la «agenda» de los derechos
3. Observación General Núm. 15 sobre derecho al agua
4. Derecho al agua potable y al saneamiento
5. Obligaciones en materia de agua
Desde la perspectiva medioambiental o del desarrollo, la cues-tión se abordó posteriormente en diversos foros internacionales, como la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente (Du-blín, 1992); la Conferencia de NNUU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992); la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994); la Conferencia Interna-cional sobre Población y Desarrollo (Nueva York, 1999); la Cum-bre Mundial soCum-bre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), y recientemente, la Conferencia de NNUU sobre el Desarrollo Sos-tenible «Río + 20» (Río de Janeiro, 2012).
Por otra parte, en la Declaración adoptada en Nueva York en sep-tiembre de 2000, como resultado de la Cumbre del Milenio de las NNUU, los Estados se impusieron el reto de reducir a la mitad, para el 2015, el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable y servicios básicos de saneamiento (Objetivo 7, meta 10). Ahora bien, aunque el derecho al agua ya estaba consagrado desde la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discrimi-nación contra la mujer (CEDAW), de 1979, en realidad la cuestión no quedó definitivamente incorporada a la agenda de los derechos hasta el 2002, cuando la entonces Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de la Comisión de De-rechos Humanos nombró un Relator Especial para realizar un estu-dio detallado sobre «la relación entre el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, y la promoción del ejercicio del derecho a disponer de agua potable y saneamiento básico».
Ese mismo año, el tema adquirió relevancia cuando el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), que es el ór-gano encargado de supervisar la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), emitió su Observación General Núm. 15 sobre derecho al agua (OG 15), estableciendo los elementos esenciales que configuran el derecho.
En 2004, la Subcomisión de Promoción y Protección de los De-rechos Humanos solicitó al Relator un proyecto de «directrices para la realización del derecho al agua potable y al saneamiento»; de acuerdo con las cuales, toda persona tiene derecho a una cantidad suficiente de agua salubre para uso personal y doméstico, y a acceder a un servi-cio de saneamiento adecuado y seguro que proteja la salud pública y el medio ambiente. En virtud de este derecho, todos los niveles de go-bierno de un Estado están obligados a avanzar progresivamente y con la mayor rapidez posible hacia su pleno ejercicio, mediante una ges-tión concreta y bien orientada, aprovechando al máximo todos los re-cursos disponibles, y atendiendo de manera prioritaria a las personas que aún carecen de estos servicios básicos (E/CN.4/Sub.2/2005/25).
partir de las contribuciones de los diversos agentes involucrados, desarrolló detalladamente las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos relacionadas con el abastecimiento de agua po-table y el saneamiento.
En 2007, el CDH emitió su Resolución 6/8 exhortando a los Es-tados a prestar la debida atención al Informe de la Alta Comisionada, y comprometiéndose a debatir la cuestión en su siguiente período de sesiones. En efecto, en marzo de 2008 el CDH decidió nombrar, para un período de tres años, una «Experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos en relación con el acceso al agua potable y al saneamiento» (Resolución 7/22). Me-diante su Resolución 16/2 de abril de 2011, acordó renovar a la Ex-perta su mandato, comoRelatora Especial sobre el derecho humano al agua potable y al saneamiento.
Posteriormente, en su Resolución 15/9, de septiembre de 2010, el CDH declararía «que el derecho humano al agua y el saneamiento se deriva del derecho a un nivel de vida adecuado y está indisolublemente asociado al derecho al más alto nivel posible de salud física y mental, así como el derecho a la vida y la dignidad humana», y que los Esta-dos tienen la responsabilidad primordial de garantizarlo.
1.2. La relación del derecho al agua con otros derechos
Si bien desde la aprobación de la Declaración Universal de los De-rechos Humanos (DUDH) se estableció la indivisibilidad, interre-lación e interdependencia entre los derechos (AG: Resolución 421 (V) de 4 de diciembre de 1950; Resolución 543 (VI) de 5 de febrero de 1952; Resolución 32/130 de 16 de diciembre de 1977), proba-blemente fue a partir de que la Declaración de la Conferencia Mun-dial de las NNUU sobre Derechos Humanos (Viena, 1993) estableció que «todos los derechos humanos son universales, indivi-sibles e interdependientes y están relacionados entre sí», cuando esta concepción se consolidó como criterio de interpretación y aplicación del sistema de derechos.
En efecto, a partir de un enfoque individualista, rígido y típica-mente liberal, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) ha evolucionado hacia un nuevo paradigma en el que los derechos se entienden como estructuras complejas que presentan di-mensiones negativas de libertad y didi-mensiones positivas de prestación, que resultan más o menos justiciables, y que generan obligaciones de hacer y de abstención, tanto a cargo de los poderes públicos como de sujetos privados que estén en condiciones de afectarlos. Asimismo, elnuevoenfoque apuesta por una interpretación exten-siva de los derechos que favorezca su versión más garantista.
En el caso del derecho humano al agua, los elementos que inte-gran elnuevoparadigma resultan evidentes. El indisoluble vínculo entre acceso al agua y derecho a la vida, a la alimentación, a la salud, al saneamiento, a la vivienda, al medio ambiente o a la educación, pone de manifiesto hasta qué punto los derechos se
interrelacio-6. Relatora especial
7. Conexión con otros derechos humanos
9. Condición de supervivencia y derecho a la vida
10. Agua y alimentación
11. Agua potable
12. Agua para riego
nan, y cómo la mayor o menor eficacia de unos, favorece o pone en riesgo la de los demás.
1.2.1. El derecho al agua y el derecho a la vida
Una interpretación extensiva del derecho a la vida exige entenderlo no sólo como la protección frente a su privación arbitraria, sino como el deber de los Estados de adoptar las medidas necesarias para eli-minar cualquier amenaza contra este derecho. Y ello incluye la po-sibilidad real de satisfacer una serie de necesidades socioeconómicas que aseguren a todas las personas un nivel de vida adecuado, una vida digna. El derecho a la vida, por tanto, conlleva para el Estado la obligación de velar por el acceso universal a las condiciones míni-mas en materia de alimentación, abastecimiento de agua potable, vi-vienda, salubridad e higiene.
1.2.2. El derecho al agua y el derecho a la alimentación
Según se desprende de la interpretación del CDESC en su OG 12 y de la Relatoría de NNUU sobre esta cuestión, el derecho a la ali-mentación comprende la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para la cultura de que se trata; así como la accesibilidad a los alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos.
Ya en su Informe de 2002, el entonces Relator sobre el derecho a la alimentación señaló que el hambre, las deficiencias nutricionales y el consumo de agua contaminada son la causa de millones de muer-tes cada año en el mundo, siendo los niños las principales víctimas. Por ello, insistió en la necesidad de garantizar un acceso regular, per-manente y libre a una alimentación cualitativa y cuantitativamente adecuada y suficiente, y a agua de calidad. En opinión del Relator, re-sulta «imposible tratar de la nutrición y la seguridad alimentaria sin hacer referencia al agua potable. El agua potable es esencial para una nutrición adecuada».
«Otro elemento del derecho a la alimentación es el agua utilizada para el riego, dado que ésta es esencial para la producción de ali-mentos y para garantizar la disponibilidad de los mismos, en parti-cular en los países donde los pobres dependen principalmente de su propia producción» (E/CN.4/2002/58 y E/CN.4/2003/54).
1.2.3. El derecho al agua y el derecho a la salud
La salud no debe entenderse sólo como la ausencia de enfermedad sino, en la terminología de la Organización Mundial de la Salud (OMS), como «un estado de completo bienestar físico, mental y social».
En consecuencia, el derecho a la salud, según lo señalado por el CDESC en su OG 14, no abarca sólo el derecho a la atención de la salud, sino una serie de condiciones socioeconómicas necesarias para que las personas puedan llevar una vida sana; es decir, deben enten-derse incluidos factores determinantes de la salud como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suminis-tro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, la vivienda, condiciones de trabajo seguras y sanas, y un medio ambiente sano. En el mismo sentido se ha pronunciado la Relatoría de NNUU sobre el derecho a la salud, en un Informe dedicado precisamente a la relación entre derecho a la salud y acceso al agua potable y a un saneamiento adecuado (A/62/214). En el documento, se llama la atención sobre la insuficiencia de los recursos presupuestarios que los Estados dedican al agua y al saneamiento, pese a que el acceso a los mismos es un requisito fundamental para asegurar la supervi-vencia, el desarrollo, el crecimiento económico y el derecho a la salud. Se recomienda a los Estados, por tanto, que a partir de proce-sos participativos desarrollen normas, planes, políticas y progra-mas que, fundados en el reconocimiento expreso del derecho humano al agua y al saneamiento, y del acceso a los mismos como elemento integrante del derecho al más alto nivel posible de salud, contribuyan a: a) mejorar el acceso de toda la población a los mis-mos; b) aumentar de manera prioritaria el acceso al agua potable y a un saneamiento adecuado de los sectores más desfavorecidos (las personas y grupos en situación de pobreza, las personas que viven en comunidades rurales y en asentamientos urbanos espontáneos, las minorías étnicas y, especialmente, las mujeres y niñas); c) con-seguir una gestión integrada conforme a la cual los programas de suministro de agua incluyan un saneamiento e higiene adecuados; d) favorecer el acceso a la información relativa al agua y al sanea-miento, particularmente mediante campañas de información y sen-sibilización en materia de salud, que brinden información sobre higiene, almacenamiento seguro y control de calidad del agua; e) implementar sistemas eficaces, transparentes y accesibles de segui-miento, supervisión y rendición de cuentas, que permitan exigir res-ponsabilidades a todos los agentes públicos y privados involucrados en la política nacional de agua y saneamiento.
1.2.4. El derecho al agua y el derecho a la vivienda
Tampoco el derecho a la vivienda puede interpretarse de manera res-trictiva, como si sólo comprendiera el simple derecho a un techo. En su interpretación más garantista, se entiende como el derecho a vivir en un sitio seguro, con paz y dignidad.
13. Agua y salud: bienestar
14. Agua potable y saneamiento adecuado
16. Agua y vivienda adecuada
17. Derecho al saneamiento básico
18. Prevención de millones de muertes
19. Un reto pendiente
20. Derecho a un medio ambiente sano
Por tanto, y según lo ha establecido el CDESC en su OG 4, una
vivienda adecuadasignifica disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable. «Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia».
En el mismo sentido, la Relatoría de NNUU sobre vivienda, viene insistiendo en la importancia del acceso al agua como elemento esencial para la realización de ese derecho (E/CN.4/2003/5).
1.2.5. El derecho al agua y el derecho al saneamiento
También indisolublemente ligado al derecho a la vida, a la salud, a la vivienda y particularmente al derecho al agua potable, está el de-recho al saneamiento básico; de hecho, con frecuencia este dede-recho se aborda de manera conjunta con el derecho al agua, y se entiende como parte del mismo.
En opinión de la Relatora de NNUU sobre la materia, el dere-cho al saneamiento constituye un tema prioritario porque la reco-gida, transporte, tratamiento y eliminación de los excrementos humanos es esencial para reducir las enfermedades diarreicas que anualmente provocan millones de muertes en los países en desarro-llo, y que siguen siendo una de las causas principales de la contami-nación del agua.
Igualmente, la Relatora ha destacado en sus Informes el estrecho vínculo entre derecho al saneamiento y dignidad humana, y ha es-tablecido las obligaciones y las condiciones esenciales (de disponi-bilidad, calidad, accesidisponi-bilidad, asequidisponi-bilidad, y aceptabilidad) que habría que garantizar para hacer efectivo este derecho (A/HRC/12/24 y A/HRC/10/6).
Como la Relatora, la AG de NNUU (Resolución 24/18) consi-dera que el saneamiento sigue siendo el gran reto pendiente, ya que según el Programa de Monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los avances respecto de la meta relativa al sanea-miento son todavía escasos. Por ello, insta a los Estados a realizar es-fuerzos para hacer efectiva la campaña de promoción «Saneamiento sostenible: campaña quinquenal hasta 2015».
1.2.6. El derecho al agua y el derecho a un medio ambiente sano
la exposición de la población a factores ambientales que pudieran afectar su salud.
Resulta esencial, por tanto, revertir los parámetros actuales de sobreexplotación y contaminación de los recursos naturales, e ins-taurar un modelo de aprovechamiento y gestión integrada y soste-nible de los mismos. En el caso de las fuentes de agua, este enfoque integral exige gestionar coordinadamente los recursos superficiales y subterráneos para garantizar tanto el acceso universal y seguro a este recurso de las generaciones presentes y futuras, como un entorno saludable y la conservación de los ecosistemas.
1.2.7. El derecho al agua y el derecho a la educación
La relación entre el derecho al agua y el derecho a la educación ad-quiere relevancia sobre todo desde la perspectiva de género. En efecto, dos factores estrechamente vinculados con la falta de acceso al agua determinan la exclusión de mujeres y niñas respecto de su derecho a la educación.
Por un lado, en la mayor parte de las comunidades donde no hay acceso directo al agua de grifo, o bien a una fuente pública cercana, son las mujeres y las niñas las responsables del abastecimiento de agua a nivel doméstico y comunitario. Por tanto, muchas niñas y adoles-centes se ven impedidas de asistir a clase porque ocupan su tiempo en recorrer hasta 20 km diarios para acarrear el agua hasta sus hogares. Por otro lado, la Relatoría de NNUU sobre el derecho a la educa-ción, en un Informe sobre laeducación de las niñas(E/CN.4/2006/45), ha denunciado que una de las razones del absentismo escolar entre las niñas y adolescentes de los países en desarrollo, es precisamente la falta de instalaciones sanitarias adecuadas en los centros educativos.
1.3. La individualización del derecho
En principio, tanto el derecho a la alimentación como el derecho al agua o el derecho a la vivienda, forman parte del derecho más am-plio a un nivel de vida adecuado, en los términos del artículo 11 del PIDESC. De hecho, en su OG 15 el CDESC aclaró que cuando en el párrafo primero de dicho precepto se enumeran los derechos de-rivados del derecho a un nivel de vida adecuado (alimentación, ves-tido y vivienda), la lista no pretende ser exhaustiva.
Como condición fundamental para la supervivencia, el derecho al agua constituye evidentemente una de las garantías indispensables para hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuado. El Estado está por tanto, obligado a garantizar a todo individuo el acceso al agua su-ficiente para satisfacer las necesidades básicas de alimentación, salud e higiene, indispensables para alcanzar un nivel de vida adecuado.
Ahora bien, la interrelación e interdependencia con otros dere-chos, no ha impedido que el derecho al agua se desarrolle y confi-gure como un derecho autónomo, del que derivan obligaciones
21. Perspectiva de género
22. Derecho a un nivel de vida adecuado: lista abierta
24. La soberanía hídrica
25. El derecho al agua: cantidad
26. El derecho al agua: calidad
27. Consumo, colada, higiene, preparación de alimentos...
28. Derecho dinámico y reciente
concretas principalmente para los Estados, pero también para otros sujetos en condiciones de afectar su realización.
Pero la eficacia del derecho al agua involucra no sólo cuestiones es-trictamente de disponibilidad, calidad y accesibilidad del recurso para la satisfacción de las necesidades básicas, sino que se ve afectada por una serie de factores que rebasan el ámbito de los derechos, y que deben aten-derse para poder alcanzar lasoberanía hídrica: a) la contaminación, co-mercialización y apropiación privada (y privativa) de los recursos hídricos frente a su concepción como bien común, b) los conflictos por las fuen-tes transfronterizas, c) su valor geoestratégico, d) su dimensión cultural, e) la conservación de los ecosistemas, f) la gestión económica y técnica de los sistemas de suministro, o g) la implementación de nuevas tecno-logías para su explotación, distribución y tratamiento.
1.4. Definición y contenido del derecho al agua
El Relator Especial de la Subcomisión de Prevención de Discrimina-ciones y Protección a las Minorías de la Comisión de Derechos Hu-manos señaló en su primer Informe (E/CN.4/Sub.2/2002/10) que por tratarse de un recurso vital para el ser humano, el acceso al agua po-table constituye uno de los derechos humanos fundamentales estre-chamente relacionados con los otros derechos de la persona, y que consiste en «el derecho que tiene cada persona a disponer de la canti-dad de agua necesaria para satisfacer sus necesicanti-dades fundamentales».
Por su parte, el CDESC estableció en su OG 15 que constituye «el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, acepta-ble, accesible y asequible para el uso personal y doméstico» (párrafo 2), y que conlleva tanto libertades (acceso a un suministro de agua y derecho a no ser objeto de injerencias en el acceso a este recurso mediante cortes arbitrarios del suministro o contaminación de los recursos hídricos), como el derecho a un sistema adecuado de abas-tecimiento y de gestión (párrafo 10).
Asimismo, en el Informe desarrollado en el 2007 por la Alta Co-misionada, a partir de las contribuciones de los diversos agentes invo-lucrados, se detallaron las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos relacionadas con el abastecimiento de agua potable y el saneamiento; y se estableció que la cantidad de agua que da conte-nido al derecho (agua potable salubre) es aquella «necesaria, junto con las necesidades para el saneamiento, para usos personales y domésti-cos, lo que abarca agua para el consumo, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica» (A/HRC/6/3, párrafo 13).
2. OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS
al agua, además, dada su reciente individualización a partir del de-recho a un nivel de vida adecuado, podemos hablar todavía de un derecho en construcción. Por tanto, si bien el CDESC desde su OG 15 de 2002 dejó establecidos los elementos esenciales que lo com-ponen y las bases para su desarrollo, hay un importante trabajo pos-terior que igualmente determina su contenido, sentido y alcance.
2.1. Obligaciones específicas
Según lo dispuesto por el CDESC en su OG 15, los Estados tienen en relación con el derecho al agua las siguientes obligaciones específicas:
a. Respetar: abstenerse de obstaculizar de manera arbitraria el ac-ceso al agua, de afectar los sistemas tradicionales de abaste-cimiento y de contaminar o sobreexplotar las fuentes; en consecuencia, se consideran violaciones del derecho al agua la interrupción o desconexión arbitraria o injustificada de los ser-vicios o instalaciones, los aumentos desproporcionados o dis-criminatorios del precio y la contaminación y disminución de los recursos en detrimento de la salud (párrafos 21, 22 y 44);
b. Proteger: impedir que otros sujetos (como las empresas pri-vadas que pudieran tener a su cargo los servicios de abasteci-miento y trataabasteci-miento) limiten u obstaculicen el acceso al agua, y contaminen o sobreexploten las fuentes; en consecuencia, se consideran violaciones del derecho al agua no promulgar o hacer cumplir leyes para impedir la contaminación y la ex-tracción no equitativa del recurso, no regular y controlar efi-cazmente los servicios de suministro y no proteger los sistemas de distribución de la posible injerencia indebida, el daño y la destrucción (párrafos 23, 24 y 44);
c. Satisfacer: adoptar las medidas necesarias parafacilitar, promo-very en su casohacer efectivoel derecho al agua; en consecuencia, se consideran violaciones del derecho no adoptar o ejecutar una política nacional encaminada a garantizarlo universalmente, asignar fondos insuficientes o asignarlos en forma incorrecta con el resultado de menoscabar el disfrute del derecho, no vi-gilar o monitorear el grado de realización, no adoptar medidas contra la distribución no equitativa de las instalaciones y los servicios, no establecer mecanismos de emergencia y no con-seguir que todos disfruten del derecho al agua en el nivel mí-nimo indispensable (párrafos 25-29 y 44).
2.2. Obligaciones generales de cumplimiento inmediato
Los Estados tienen igualmente a su cargo una serie de obligaciones generales de inmediato cumplimiento.
29. Respetar, proteger, satisfacer
a. No discriminar: deberán abstenerse de establecer diferencias injustificadas (por ejemplo, por razones de raza, sexo, religión, opinión política o condición social) en el reconocimiento y aplicación del derecho humano al agua; asimismo, deberán adoptar medidas positivas para proteger a aquellos sectores con especiales dificultades de acceso, y atender prioritaria-mente las necesidades de los grupos más vulnerables.
b. Principio de progresividad: deberán avanzar tan expedita-mente como sea posible hacia la realización plena del derecho al agua, utilizando hasta el máximo de recursos disponibles; de conformidad con las normas de derechos humanos, los recur-sos deberán asignarse de manera que tengan la mayor repercu-sión posible en la realización universal del derecho, dando prioridad a conseguir niveles esenciales de acceso para toda la población y a proteger el acceso existente (A/HRC/24/44, pá-rrafos 58-64).
Para evitar que esta obligación quede sin contenido, el CDESC ha desarrollado algunos criterios de valoración de las actuaciones estatales que permitan determinar:
i. si se trata de medidas deliberadas, concretas y directa-mente orientadas al disfrute del derecho;
ii. si el Estado ha actuado de manera no discriminatoria y no arbitraria;
iii. si la decisión de no asignar recursos a la realización de un derecho se ajusta a las normas del DIDH;
iv. si el Estado se ha inclinado por la opción normativa que menos limita el derecho;
v. el orden cronológico en que el Estado adopta las medi-das destinamedi-das a la realización del derecho;
vi. si las medidas que se adoptan tienen en cuenta la situación de las personas o grupos más desfavorecidos, y si se da prio-ridad a las situaciones graves o de riesgo (E/C.12/2007/1, párrafo 8).
c. Prohibición de regresividad: los Estados no podrán adoptar ninguna medida (normas, políticas o programas) regresiva que pudiera limitar el disfrute del derecho al agua o que implique reducir los niveles de satisfacción ya conseguidos; existe, en-tonces, la presunción de que las medidas regresivas son con-trarias al PIDESC, salvo que el Estado justifique suficientemente que: i. se trata de una medida necesaria; ii. no resulta despro-porcionada; iii. constituye la alternativa menos lesiva; iv. ha sido adoptada en un contexto de plena utilización del máximo de recursos disponibles; v. no es discriminatoria, vi. es temporal, y vii. existen mecanismos de rendición de cuentas en relación con la adopción de la medida (A/HRC/24/44, párrafo 15).
servicios de suministro y tratamiento, o permitir el deterioro de la infraestructura por falta de inversión en su funciona-miento y mantenifunciona-miento. Más aún, la Relatora entiende que aunque no se trate de medidas deliberadamente regresivas, ciertos actos u omisiones del Estado, como la falta de man-tenimiento de las infraestructuras, o la falta de regulación y vigilancia del sector, pueden suponer un retroceso en el ejer-cicio del derecho al agua y al saneamiento (A/HRC/24/44, párrafos 14-16).
d. Satisfacción inmediata de las obligaciones básicas (minimum core content): se trata de satisfacer, por lo menos, el contenido mínimo del derecho que se traduce en una serie de obligacio-nes esenciales de inderogable e impostergable cumplimiento.
2.3.Obligaciones básicas
El CDESC ha establecido uncontenido mínimo esencialpara el de-recho al agua, que incluye las siguientes obligaciones básicas, todas ellas de efecto inmediato (OG 15, párrafo 37):
a. garantizar el acceso a una cantidad esencial mínima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico, y para prevenir enfermedades; según las recomendaciones de la OMS, se requieren entre 50 y 100 litros de agua por persona y día para asegurar la satisfacción de todas las necesidades de salud (párrafo 15);
b. asegurar el acceso al agua, instalaciones y servicios, sobre una base no discriminatoria;
c. garantizar el acceso físico a las instalaciones, es decir, que los servicios de agua se encuentren a una distancia razonable del hogar;
d. evitar que se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas (en especial las mujeres y las niñas) acudan a obte-ner el agua;
e. garantizar que los servicios proporcionen un suministro sufi-ciente y regular de agua salubre, y que cuenten con salidas de agua suficientes para evitar tiempos de espera prohibitivos; f. garantizar una distribución equitativa de las instalaciones y
servicios de agua disponibles;
g. adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua, que incluyan indicadores y niveles de referencia para evaluar los progresos alcanzados, que tengan en cuenta a los grupos marginados, y que periódicamente sean objeto de eva-luación mediante un proceso participativo y transparente; h. vigilar el grado de realización del derecho al agua;
i. poner en marcha programas de agua destinados a sectores con-cretos y de costo relativamente bajo para proteger a los gru-pos vulnerables y marginados;
